淺談高等教育之我見—以臺灣高教轉型策略為例
李孟珍 國立暨南國際大學教育政策與行政學系博士生一、前言
高等教育（以下簡稱高教）的全 球化及國際化是世界先進國家教育發 展的重要指標（Jacky, 2016）。而高等 教育品質的優劣及素質的高低，亦是 衡量國家競爭力及國勢強弱的重要指 標。為因應臺灣經濟起飛，人才需求 恐急，教育部於 1994 年進行修訂《大 學法》，對大學發展的管制逐步鬆綁 （朱麗文，2015）。同年，民間亦發 起 410 教育改造運動，提出四大訴求， 其中之一即廣設高中大學。行政院為 回應教育改革訴求，亦於該（1994） 年 成 立 教 育 改 革 審 議 委 員 會 ， 並 於 1996 年 12 月完成《教育改革總諮議報 告書》，提出五大教育改革方向，其 中，在「高等教育的鬆綁」及「民間 興學與辦學的鬆綁」部分，即指出「從 社會整體及個人的需要觀察，我國的 高等教育都應繼續擴充」及「在維護 學生學習權及教師專業自主權之原則 下，儘量給予私人興學與私校教學的 自主空間，加速臺灣高等教育人數和 校數無計畫性之擴展。 然臺灣政府無通盤考量人口結構 問題而快速擴充大學，導致臺灣小小 地 方 ， 擁 有 世 界 密 度 最 高 的 高 教 機 構，因低生育率導致少子化，讓高等 教育公私立大學，馬上面臨挑戰的命 運。少子化及人口老化已是現在進行 式，將影響臺灣高等教育之學校未來 經營的走向。二、臺灣高教現況
林適湖（2011）指出臺灣高教近 年來快速擴展大學數量，稀釋了有限 的經費，也造成部分學位膨脹、招生 困難、學生素質下降等問題。正值全 球化激烈競爭環境下，臺灣內有少子 化衝擊之困境，外有世界各國歷史悠 久優異大學評比之壓力，確實比其他 國家高等教育更難經營。林懿君(2012) 亦指出臺灣高教整併問題在政策方面 有法制授權不足、政策規劃內容整體 配套不足及輔導機制不足等。有關臺 灣高教目前面臨情況，整理說明如下： (一) 少子化註冊率低，學校招生不足 現危機 以 2016 年為例，教育部統計資料 顯示由去年的 27.3 萬人驟減至 25.2 萬 人，共計減少 2.1 萬人。此一趨勢導致 部分學校嚴重面臨招生不足之危機， 也影響高教資源運用之效益，其中以 私校高教最為嚴重，因此，少子化是 目前影響高教註冊率低的重要關鍵因 素之一。陳德華（2011）研究指出少 子化帶來學生人數逐年減少，造成高 教市場日益縮小，有些學校恐將面臨 招不到學生的困境以及經營不善的危 機，尤其是偏遠地區及私立學校最為 嚴重，此現象延燒的方向有從東部而 南部，繼而再中部而北部的趨勢。(二) 高教入學門檻限制低，學生篩選 品質低落 臺灣高教系統在過去 30 年高速擴 張 下 ， 粗 入 學 率 （ Gross Entrance Rate ,GER）在 2012 年達到了 84.43 ％，顯示普及高教體系形成（Chang, Nyeu, and Chang, 2014）。高教入學管 道在這麼高的錄取率下，幾乎人人皆 可讀高教。教育部（2013）「私立大 專 校 院 輔 導 轉 型 與 退 場 機 制 」 報 告 中，直接指出高教品質危機，源自少 子化衝擊造成入學人數減少，造成無 篩選機制，學生學力素質低落所面臨 的最大挑戰。 (三) 經費有限資源稀釋，經營難上難 2015 年 12 月出刊的「今周刊」（990 期）報導臺灣高教普及率，高居全球之 冠。根據教育部 2012 年統計，臺灣二十 歲人口的高等教育淨在學率（實際在學 人口除以該年齡總人口）為 73％；美國 約 52％、英國約 39％、OECD（經濟合 作與發展組織）會員國平均 38％。然以 2014 年為例，臺灣每位受高教學生平均 分配到的教育經費僅 6,300 美元，遠低於 OECD 會員國 2012 年平均的 15,028 美 元。 高教在臺灣政府 5 年 500 億分配經 費，各高教機構在僧多粥少的情況下， 直接衝擊到高教的經營管理。對學校經 營而言，為了因應此一變局，就必須調 整人、事、物的管理，尤其是因學生來 源短缺而導致財源收入的減少，勢必對 招生不足的系科產生轉型、整併或退場 的問題，接下來便是人力資源的重新調 整、資產的轉移或合宜安排，同時學校 須進行通盤執行開源節流等相關措施， 這無異是形成對學校經營管理的挑戰與 危機，勢必也將影響學生及教師的權益。 (四) 優秀師資出走，人才出走流失 根據教育部統計處在 2015 年 3 月 5 日公布「大專校院專任教師年齡結 構變化分析」，大學院校教師已有超 過 1/4 的年齡高於 55 歲，未來 10 年， 有 1/4 的教師，將陸續退休。師資結構 老化的解方，即大力吸引國外優秀學 術人才來臺任教，並保留優秀教師； 然臺灣教師敘薪制度缺乏彈性，評鑑 升等程序繁瑣複雜，不僅無法吸引國 外優秀學術人才，也讓臺灣人才被香 港、新加坡、澳門等知名大學，以數 倍 高 薪 挖 角 。 在 學 校 經 營 費 用 考 量 下，人力流失對高等教育的衝擊，既 是教師人力問題，也是教師教學品質 問題，影響學生就學權益深遠。 (五) 產學嚴重脫節，畢業即失業 在這過去 20 年間，臺灣高教學生人 數成長快速，但所學常常與就業市場脫 節很大。2015 年 7 月 23 日全國工業總會 公布「2015 年工業總會白皮書」，工總 秘書長蔡練生說，臺灣即將面對一個缺 水、缺電、缺工、缺地、缺人才的五缺 環境。臺灣多數擁有大學學歷的年輕 人，不願屈就工廠的環境，以致缺工情 形日益嚴重。 鈕方頤（2014）研究曾指出臺灣在 高教培育的人才無法符合產業、社會與 國家發展所需，產學嚴重脫節與人力供
需失衡的嚴重問題，並非短期內造成， 但其嚴重性隨著臺灣經濟面臨技術性人 才缺工嚴重，日益凸顯。教育部針對此 一問題積極謀求改革，有必要了解相關 的人才培育實務，以利後續針對學產合 作問題謀求解決之道。 綜合上述，面對臺灣高教的種種挑 戰：高等教育淪為商品，學生成為消費 者的模式，如何維持高教的長期穩定發 展，是變動無法完全預測的；臨近國家 重菁英高等教育，政府投注大量經費支 持，相較臺灣政府少少的經費，難與相 互競爭；從吳清基主編（2014）指出拓 展宏觀視野國際化及全球化的高等教育 是必要的。政策重大眾分配，不易吸引 國際優秀學生就讀；各校間自己意識 強，缺乏最佳客觀考量；教育政策常隨 政黨淪替更改，影響甚鉅。
三、臺灣高教轉型策略
依據立法院（2015）第 8 屆第 7 會期教育及文化委員會第 5 次全體委 員 會 議 紀 錄 ， 前 教 育 部 長 吳 思 華 指 出，根據國外經驗，只有約 6 成高中 生適合念大學，臺灣的合理大學數量 大約在 100 所左右，爰於 2015 年 3 月 發布「高等教育創新轉型方案」，目 前已先列管 10 所學校，並設立「高教 創新轉型」專案辦公室，執行大學退 場及轉型政策。高教過度擴充，導致 大量高教轉型迫在眉睫，如何因應策 略，以減緩對學校的衝擊，茲將彙整 相關文獻（例如：薛承泰，2015；陳 德華，2011；張國保，2008；教育部， 2014；今周刊，2015）列舉下列策略， 說明如下： (一) 管制招生名額，充分利用人才 臺灣高教機構供過於求，從 2013 年開始教育部於頒布「輔導私立大專 院校改善及停辦實施原則」，開始對 註冊率偏低、學生人數較少等甚或退 場的高教機構進行相關輔導及轉型方 向。薛承泰（2015）指出 1994 年教改 運動空前盛大而且成功，原因是喊出 口號正好喚醒了戰後嬰兒潮當年升學 時的經驗。高教在當年不該擴張，而 是需因應人口趨勢來規畫。 林思慧、余祥、邱琮皓（2016） 報導教育部說明有 1/4 大學生畢業後 發現所學與自己興趣不合，或是與未 來就業有落差。而教育部與勞動部共 同規劃「青年教育與就業儲蓄帳戶方 案」在 2017 年 2 月計畫公告，主推落 實 「 高 級 中 等 以 下 學 校 生 涯 輔 導 計 畫」，強化職涯探索，向下扎根，藉 由勞動部「青年就業領航計畫」搭配 教育部「青年儲蓄帳戶」，提供職場 體驗機會，並設立青年儲蓄帳戶；另 外，藉由教育部青年署「青年體驗學 習計畫」，鼓勵青年學子先出社會生 活及國際體驗學習機會再上大學。 臺灣低生育率及老年人口增加， 可以思考因應策略，例如：推動樂齡 大學及祖孫共學等等不同思考模式， 善用閒置空間或另類老人照護等相關 學科的設立。老齡化及少子化變得重 要是充分利用所有可用的人才。高教 的入學年齡限制宜更為彈性，倡導活 到老，學到老的政策。(二) 建立產學合作強化教育品質 吳清基主編（2014）說明檢視臺灣 近年來高等教育的發展狀況，教育部自 2008 年就已正式指出：「學生所學與業 界之契合程度不足」是當今三大問題之 一。高等教育應開始注重學生的就業面 需求，加強產學合作、提早實習，避免 與 產 業 脫 節 的 嚴 重 性 。 而 國 外 學 者 Garrison 和 Akyol（2009） 及所述透過 線上維持服務或改革高等教育的教學和 學習模式是可行方式一。 雙元制度在德國一直保有甚高的 評價，尤其在企業方面，更是視為無 法取代的一種職業教育訓練制度（吳 思達，2000）。可以思考結合德國雙 元制教育優點，將高教人才轉化，成 為 產 學 合 作 經 營 伙 伴 關 係 。 陳 曼 玲 （2015）文中提到國立大學校院協會 理事長、國立中山大學校長楊弘敦認 為 少 子 化 衝 擊 與 政 府 相 關 政 策 的 推 動 ， 將 使 未 來 高 等 教 育 板 塊 重 新 洗 牌，更加凸顯專業化與特色化大學。 (三) 發展國際化教育，擴展境外生源 Jacky( 2016)曾指出全球化及國際化 是高等教育重要指標，也是人力資源流 通文化的方式之一。林易瑩(2016)研究指 出各校亦可在國際化招生、進行多角化 經營，開拓校內各個項目經費財源。境 外學生的增加反映臺灣高教市場生源不 足，行政院 2016 年 9 月 5 日正式提出「新 南向政策推動計畫」，在經貿合作內需 市場連結中推動高教輸出、補助大專校 院赴海外宣傳等政策、另闢生源以達新 的供需平衡。 (四) 參考外國經驗，規劃長期轉型配 套機制 日本同屬亞洲國家，高教型態也 走向普及化，目前已面臨少子化及老 人 化 社 會 的 挑 戰 ， 在 其 高 教 轉 型 經 驗：對內成立專責單位，並以跨部會 方式研議政策方針；對外強化國際學 生招募，提出留學生招生計畫；學校 資訊公開，供社會外界參考；建立預 警機制度，劃分學校財務狀況以確認 重整再生的可能性；學生權益保障至 畢業為止；協助破產學校教職員安置 處理；學校資產再生重整後繼續辦學 或經由文部科學省同意之捐贈行為或 捐贈國庫等等措施。韓國在提升品質 策：推動國立大學合併、淘汰不佳私 校、推動補助計畫及強化產學合作機 制等(教育部，2015)。以上亞洲二間國 家做法或許可以提供臺灣現在進行式 之參考。另透過舉辦研討會將高教機 構集合，學習及觀摩校間成功經驗。 (五) 落實人才躍升方案，確實執行產 學創新合作 教育部（2015）隨著內外部環境 的快速變遷，近年來高等教育面臨少 子女化的衝擊、學用落差及人才供需 失衡的各項挑戰與困境，因應新興產 業發展、專業分工加深及人口社會結 構變化，致使高等教育人才培育端相 對受到影響。 吳清基主編（2014）一書中黃美 賢學者曾指出大學經營文化創意產業 園區關鍵成功的因素有政府支持、環 境設施、學校投入、產業聚落及管理
行銷五大構面。例如以國立臺灣藝術 大學創意文化產業園區為例，能力資 源比資產資源因素重要，型塑人才為 先的理念，落實提升管理行銷效能， 增加進駐產業的優惠誘因，主動拓展 與 產 業 、 官 方 及 其 他 學 校 的 策 略 聯 盟，進而擴展到國際層面（黃美賢， 2014）。透過多元化經營及創新發展， 才為創造更多大學本身的價值，更能 突顯高教市場中的重要性及獨特性。
四、結語
高教本質為提高知識生產力以及 促進社會階級流動，而市場化運作本 質為公平、效率、品質和提升競爭力。 臺灣高教因政府政策失準導致擴張過 度到面臨轉型。目前臺灣高教增加的 科系多以觀光和餐飲為主，主要是呼 應產業結構的變化，亦即從市場面的 需求調整學術界的供給。即使學校能 夠依據市場需求而新設系所，但畢業 生失業問題仍持續惡化，顯見高教產 學落差問題依舊存在。 政府在教育政策缺乏長遠規劃， 常常短線操作，教育是百年樹人，怎 能像腳痛醫腳，頭痛醫頭，希望政策 是一帖改善高教的特效藥。臺灣的教 育政策朝夕令改，越改越複雜，都失 去的教育本來意義與目的。全民也要 屏除文憑文化及萬般皆下品，唯有讀 書高的心態。希望政府制定政策時， 宜更多元、更多層面的思考，才有可 能讓臺灣的高教轉型發展更正常，最 終達到所期望的目的。 參考文獻 大學法（2015）。2015年12月30 日總統華總一義字第10400153631號 令 修正公布。 今周刊（2015年12月10日）。搶 救大學崩壞。取自 http://www.businesstoday.com.tw/article -content-80409-133830 朱麗文（2015）。從國家、學術 專業與市場互動模式探討我國高等教 育現況。臺灣教育評論月刊，2015，4 （8），72-77 。 吳清基主編（2014）。教育政策 創新與行政發展。臺北市：五南。 吳思達（2000）。教育大辭書。 取自 http://terms.naer.edu.tw/detail/1301540/ 林思慧、余祥、邱琮皓（2016年 10月14日）。鼓勵青年先工作再升學 高中職畢業先就業月補助1萬。中時電 子報。取自 https://tw.news.yahoo.com/215007520.h tml 林適湖（2011）。臺灣高等教育 之發展與省思。教育資料集刊第五十 二輯—2011 各國高等教育。 林易瑩（2016）。台灣高等教育 產業整併研析。國立立台灣大學經濟 學研究所碩士論文，未出版，臺北。 林懿君（2012）。臺灣高等教育產 業整併之研析。國立臺灣大學經濟學研 究所碩士論文，未出版，臺北。 教育部（2015）。教育部發布｢高 等教育創新轉型方案｣。取自 http://epaper.edu.tw/news.aspx?news_sn= 2 6825 教育部（2014）。高等教育輸出-區域策略規劃關鍵問題與因應策略建 議表。臺北市：教育部。 鈕方頤（2014）。高等教育學用合 一人才培育模式之國際經驗與啟示。教 育研究月刊，248，42-57。 張國保（2008）。大學產學合作結 合人才培育的作法。高教技職簡訊， 23，2013 年11 月20 日。取自： http://120.96.85.10/news023/2008110603. asp?c=0600 陳德華（2011）。論大學退場機制。 高教技職簡訊，53，2013 年11 月20 日。取自： http://www.news.high.edu.tw/news053/20 11050903.asp?c=0200 陳曼玲（2015）。重構高等教育版 圖 楊弘敦提醒大學朝專業化轉型。評 鑑雙月刊，54，2015 年3 月。取自： http://www.nsysu.edu.tw/files/14-1000-11 2070,r2431-1.php?Lang=zh 黃增榮（2015）。面對少子化下高 等教育退場機制之探討，教育趨勢導 報，51，13-22。 黃美賢（2014）。大學經營創意 園區之研究。載於吳清基主編，教育 政策創新與行政發展。（頁69-114）。 臺北市：五南。 鄭榮郎（2016年10月23日）。大 學退場難擋老師當轉型。聯合報評 論。取自 http://udn.com/news/story/7339/2041602 薛承泰（2015年12月11日）。時 空錯置的高教發展。聯合報民意論 壇。取自 http://udn.com/news/story/7340/1370474
Chang, D., F., Nyeu, F. Y., & Chang, H. C. (2014). Balancing quality
and quantity to build research universities in Taiwan. High Edu , Online.DOI
10.1007/s10734-014-9841-y
Garrison, D. R., & Akyol, Z. (2009). Role of instructional technology
in the transformation of higher education. High Edu , Online. DOI
10.1007/s12528-009-9014-7
Jacky, L. (2016) .
Internationalization and culture in higher education. Educational Management Administration & Leadership , 44(1) ,95–111.DOI:
