中國農村合作組織與農民組織化成效：湖北省Z縣專業合作社現況研究

中國農村合作組織與農民組織化成效：

湖北省Z縣專業合作社現況研究

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The Development of Peasants’ Professional

Cooperatives in Rural China:

A Case Study in Z County, Hubei Province

國立政治大學國際關係研究中心第四研究所助理研究員 于有慧 Yu, Yo-Huei

(Assistant Research Fellow, Institude of International Relations, National Chengchi University)

∗ 作者特別感謝兩位匿名審查人所提供的寶貴評論意見，也要感謝政治大學中國大 陸研究中心及國際關係研究中心的田野經費支持，中國社科院社會所楊團主任、 政治大學社會系劉雅靈教授、上海財經大學耿曙教授、政治大學國際關係研究中 心王瑞琦、陳永生研究員對作者的協助與指導，在此一併致上最高謝忱。

The Development of Peasants’ Professional

Cooperatives in Rural China:

A Case Study in Z County, Hubei Province

Yu, Yo-Huei

Assistant Research Fellow, Institude of International Relations, National Chengchi University

Abstract

The emergence of various peasants’ professional cooperatives in rural China since the year 2000 is a new and significant phenomenon. The Chinese central government has come to recognize and support this phenomenon of peasants protecting their interests through joining voluntary organizations, in 2007 passing a regulation encouraging the formation of peasants’ cooperatives.

How do societies regain the power of organization and ability to promote their interests in an authoritarian state like China? Moreover, if it is beneficial for peasants to participate in the professional cooperatives, why have only 10 percent of peasants nationwide sought membership of them?

It is argued in this paper that the will and ability of peasants to participate in the activities of cooperatives are conditioned by the social environment they encounter. The three major actors involved in the development of peasants’ professional cooperatives are peasants, the founders of cooperatives, and local cadres. How these actors interact and the resulting conflict of interests help to explain why peasants haven’t participated in the cooperatives as expected.

Keywords: Rural China Problem, Peasants’ Professional Cooperatives, State and Society Relations

中國農村合作組織與農民組織化成效：

湖北省Z縣專業合作社現況研究

于 有 慧 國 立 政 治 大 學 國 際 關 係 研 究 中 心 第 四 研 究 所 助 理 研 究 員

摘 要

讓農民加入合作組織、提升賦權是解決三農問題的途徑之一， 在農民自發與政府推動下，從2000年以來，中國農村新一波農民合 作組織興起，作為整體現象，此發展改變吾人對中國農民「一盤散 沙」的刻板印象，惟若進一步觀察，發現農民參與比例大約僅10%， 若農民合作組織是對農民有利且又為政府所鼓勵，為何農民參與的 比例不高？ 農民是否參與及農民組織所處的環境結構有關。在農村中，農 民（主要參與者）、專業合作社的創辦者（地方菁英）與地方幹部 （官方）三個主要團體之間如何互動是影響專業合作社發展的主要 因素，三者各自有其侷限與利益，這些因素決定他們彼此之間的互 動模式，這些互動塑造社會結構內涵，是影響專業合作社發展的主 要原因。 關鍵詞：三農問題、農民合作組織、專業合作社、國家－社會關係

壹、前言

1980年代晚期以來，中國農村經濟再度陷入困窘，「農民真苦、 農村真窮、農業真危險」一針見血道出中國農村問題的嚴重性，1一 方面中國政府持續擴大「以工哺農」政策，對農村進行財政重分配 式補貼，另方面，亦試圖從建立農民的賦權（empowerment）此一 方向解決三農問題。2000年左右，中國大陸各地農村新一波農民專 業合作組織大量出現，中共政府也於2007年7月通過「農業專業合 作社法」，顯示中共當局認可農民合作組織對農村發展的正面意義 並積極鼓勵。 據統計，截至2004年，中國各類農民專業合作組織約有十五萬 個，擁有農民專業合作社的村占同期村民委員會總數的22%左右， 參加組織的會員約2363萬人（戶），占鄉村農戶總數的9.8%。2_作為 整體現象，此發展已修正吾人對中國農民「一盤散沙」的刻板印象， 然而，為什麼農民參與合作組織的比例大約只有10%？沿海各省發 展較佳，但各地農民普遍參與比例仍屬偏低。如何解讀這兩方面的 落差？並非百分之百的參與是新一波農民組織有別於過去中國農 村合作組織的有力證據，3惟若農民合作組織的組成是與農民有利且 又為政府所鼓勵的，為何參與的比例不高？本文欲從實地田野調查 當中，探究農民專業合作社的出現軌跡，以及影響這些基層農民合 作組織發展的因素何在。 中國農民專業合作組織能如此大量發展，國家角色不容忽略， 然而推動「農民組織化」4作為中國農業政策的重點之一，國家「能 1. 陳桂棣、吳春桃，中國農民調查（北京：人民文學出版社，2004）。 2. 韓俊主編，中國農民專業合作社調查（上海：上海遠東出版社，2007）。 3. 有關中國農民合作組織過去的發展歷史，可參閱梅德平，中國農村微觀經濟組織 變遷研究1949-1985：以湖北省為中心的個案分析（北京：中國社會科學出版社， 2004）。 4. 所謂農民組織化是指：農民為實現、保護和促進自身經濟利益而聯合起來形成各

力」（state capabilities）能否貫徹？如同Joel S. Migdal所主張「國家 執行社會政策及動員人民的能力，與社會結構有關」。5本文的論點 是，農民是否參與合作組織以及專業合作社能否發展與所處的環境 結構有關，在農村中，農民（參與者）、領辦專業合作社的地方菁 英與地方幹部（官方）三個主要團體之間如何互動是影響專業合作 社發展的主要因素，三者各自有其侷限與利益，這些因素決定他們 彼此之間的互動模式，這些團體之間的合作競爭即構成專業合作社 發展的環境結構。 本文將分作為幾個部分：第一部分將分析當前專業合作組織興 起的背景；第二部分將從現有文獻切入，發展本文研究架構；第三 部分在分析田野調查的發現；第四部分在分析農村社會結構對專業 合作組織發展的影響；第五部分是結論。

貳、當前中國農村形勢與農民合作組織崛起

中國三農問題的成因與巿場化有直接關係，和任何國家進入資 本主義之後遭遇到的情況類似，是少數得利者之外的大多數人得付 出代價。6最初中國政府將巿場引進農村是為改善農村發展的停滯和 衰敗，但實行家庭責任承包制後，國家力量退出農村，農民以個人 力量面對巿場遭遇困難，此乃三農問題的起源。「穀賤傷農」是自 由化之後農民經常的景況，農民必須在種糧或廢耕的兩難中做痛苦 抉擇，所謂「種糧是賠本買賣，不種糧沒飯吃，種糧又沒有錢花」。 7_{誠如潘維所言，巿場經濟下，農民靠著平均一畝三分地生活，得到} _________________________________________________________ 種經濟和政治組織的行動過程，參見程同順，農民組織與政治發展－再論中國農 民的組織化（天津：天津人民出版社，2006），頁12。

5. Joel S. Migdal, Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1988), p. 33.

6. Karl Polanyi, The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time (Boston: Beacon Press, 2001).

的結果必然是「絕對貧窮」。8 耕地面積小、加上從事農業的效益低，外出打工成為普遍情 況，雖然政府現在對農民有所謂的四補貼，9但相較於通貨膨脹而 言，補貼可謂杯水車薪，為求發展，農村人才大量外流，農村空洞 化情況日益惡化。雖然政府每隔一段時間即推出新的「惠農」政策， 2006年更破天荒全面取消農業稅及三提五統等原本加諸於農民的 「負擔」，另外，更增加對農民的四大直接補貼，三農問題仍未能 緩解。 溫鐵軍直指，三農問題是「巿場失靈」加上「政府失靈」雙重 困境下的結果。10在三農問題的三個面向當中，農業難發展是導因， 農民數量龐大則三農困境的關鍵，三者之間又高度相關，形成惡性 循環。對中國而言，基於糧食安全，不能不維持農業，但卻並不需 要如此龐大的人力務農，如何解決三農問題，中國學界有一些不同 看法：以陸學藝為主的學者認為，必須儘速調整城鄉二元體制，農 民能改變身分，便可提供農民更公平的選擇工作的權力，務農人力 亦得因此減少；11林毅夫則認為，應發揮中國廉價勞動力的比較優 勢，鼓勵農村勞動力流動，發展勞動密集型產業，這也是從轉移農 民勞動剩餘角度所作考量。12上述主張基本上是從經濟發展角度出 發，把剩餘農民勞動力投入工業生產，讓中國朝向城巿化及工業化 發展，把解決三農問題與經濟現代化作更進一步聯結。 紓緩或轉移過剩的農民勞動力的確是解決三農問題的關鍵，然 8. 潘維，農民與巿場：中國基層政權與鄉鎮企業（北京：商務印書館，2003），頁50。 9. 例如：種子、水稻是15元／畝；油菜10元／畝；玉米、小麥 33元／畝（糧食直 補）。訪談編號8729114。 10. 溫鐵軍，「巿場失靈＋政府失靈－雙理困境下的『三農』問題」，孟雷編著，從晏 陽初到溫鐵軍（北京：新華書店，2005），頁186~219。 11. 陸學藝，「三農論」－當代中國農業、農村、農民研究（北京：社會科學文獻出 版社，2002）。 12. 林毅夫，發展戰略與經濟發展（北京：北京大學出版社，2004）。

而若因此讓大量農民工進城，將製造治理上的困擾，發展勞力密集 工業亦的確可更有效利用農民勞動力，但卻將因此衍生新的社會問 題，如農民工不公平待遇、農村空洞化及農民子女問題等。溫鐵軍 則認為三農問題是社會發展問題，不能從經濟發展的面向去找解 答，主張新鄉村建設運動，13農民組織化是其中核心，農民組織化 有利於農民賦權，也可使耕地成片化、農作物朝企業化發展，有效 降低農民面對的巿場風險，可改善農業、促成農村發展、及提升農 民生活，亦是對現行體制衝擊最小、執行上相對方便的合理選擇。 一、巿場轉型與農民合作組織的興起 在中國經濟改革三十年以來，農村合作經濟組織的發展與家庭 責任承包制一樣，最初的動能是來自地方的自發形成，直到近來才 為中央所認可，甚至立法推動。其發展大致可分為三個階段：141978 年到1994年是萌芽期，在鄧小平提出改革開放政策、農民經營權改 為責任承包制到中共勵行集體企業私有化之前這段期間，農民開始 接觸巿場，一些零星、小規模的農民合作組織自發成立；1990年代 中期後，適逢中共大規模進行私有化轉制，供銷社系統功能漸漸弱 化，農民合作組織的活動內容擴大，從原本的技術、勞務共享，漸 漸轉向共同銷售，執行過去供銷社所承擔的職能。 2000年至今，農民組織快速發展，這階段係各地鄉鎮企業瓦 解、農村經濟再度陷入衰敗之際，政府較過去更積極地介入農民合 作組織的培育，推出多項政策鼓勵，並且重點支持一些專業合作社 的成立。2004年中央一號文件中指出要「鼓勵發展各類專業合作組 織、購銷大戶及農民經紀人」。2005年通過對專業合作組織及其所 13. 概念來自於晏陽初最早的定縣實驗經驗，提倡四大教育，矯正中國社會「愚窮弱 私」四個基本問題。孟雷編著，從晏陽初到溫鐵軍（北京：新華書店，2005）； 溫鐵軍，三農問題與世紀反思（北京：三聯書店，2005）。 14. 韓俊主編，中國農民專業合作社調查，頁1~10。

加工、流通的產品減免稅費。2007年中共中央通過「農業專業合作 社法」，正式完成有關專業合作社的管理法規，從民間自發運作的 農民合作組織逐漸成為政府三農政策中的重要一環。2000年以來， 政府明顯的加強政策支持，不少「公司＋農戶」或「協會＋農戶」、 以農業產業化為目標、較具規模的專業合作社出現。 目前在中國出現的農民合作組織型態多元，包括專業協會、專 業合作社、股份合作社等。中共民政部在「關於加強農村專村經濟 協會培育發展和登記管理工作的指導意見」中對專業經濟合作組織 所作的定義是：「採會員制，吸收同一專業的農民做會員，協會提 供產、供、銷過程中的服務，組織會員在產前、產中、產後等環節 上進行合作，它是集科技推廣、技術服務、資訊提供、農產品供銷 服務為一體，以巿場為導向，進行專業化生產、一體化經營。」15依 合作組織的性質可分為經濟性與服務性兩種，專業合作社及股份合 作社屬於經營性質的企業組織，登記單位在工商部，農民自願入 社、入股，並可參與分紅；專業協會則屬非政府性質的行業協會， 目的在幫助農民加入合作組織、提升種植技術能力及專業化程度， 從賦權的方向促進農村經濟發展。16據統計，截至2004年，中國各 類農民專業合作組織大約有十五萬個，擁有農民專業合作社的村占 同期村民委員會總數的22%左右，參加組織的會員約2363萬人 （戶），占鄉村農戶總數的9.8%。17_{這是中國政府鼓勵及農民自發} 的情況下，逐漸發展出來的情況。本文觀察的是所謂經濟型態的專 業合作社，因為若農民的主要風險是巿場，專業合作社提供的最基 本功能即在幫助農民將產品銷出去，對任何小農而言，參與這類合 15. 「關於加強農村專業經濟協會培育發展和登記管理工作的指導意見」，中華人民 共和國民政部網，2003年10月29日。<http://www.mca.gov.cn> 16. 仝志輝，農村民間組織與中國農村發展：來自個案的經驗（北京：社會科 學文獻出版社，2005），頁153~189。 17. 韓俊主編，中國農民專業合作社調查，頁11。

作組織應皆存在極高誘因。

貳、本文研究架構：國家－社會關係與農民合作組織的

興起

如何解讀中國新一波農民合作組織的興起？在中國大陸不少 文獻偏重介紹相關農民合作組織的定義、發展歷史與整體性現狀， 18_{也有的列舉出一些發展得較好的案例，突顯農民組織是解決三農} 問題的重要社會發展策略，在微觀層面，則多從農民角度分析，說 明農民需求，主張專業合作社的興起是「自然」趨勢，是基於農民 的理性選擇，強調農民接受及加入組織的「能力」，及現行出現的 專業合作組織與一般西方國家的農民組織性質類似。這類從交易成 本、產權制度、農民理性等經濟學角度出發的分析觀點最主要問題 在於，忽視中國黨國體制的特色，未能突出國家在組織形成與發展 中發揮的重要功能，分析因此易流於樂觀，不能有效說明組織何以 有動能形成、以及為何有利可圖的組織卻不能受到多數「理性」農 民的青睞。 一、國家中心論 用經濟學或多元主義下的利益團體觀點分析當前中國大陸新 興農民合作組織（或一般社會中介組織）的出現是有失偏頗。有更 多學者是從國家與社會關係的角度來分析中國中介組織林立的情 況，19即所謂國家中心論（state-centered）觀點。認為目前各地雖出 18. 韓俊主編，中國農民專業合作社調查；仝志輝，農村民間組織與中國農村發 展：來自個案的經驗；孫亞範，新型農民專業合作經濟組織發展研究（北 京：社會科學文獻出版社，2006）；曹陽，當代中國農村微觀經濟組織形式 研究（北京：中國社會科學出版社，2007）；程同順，農民組織與政治發展 － 再 論 中 國 農 民 的 組 織 化 ； 梅 德 平 ， 中 國 農 村 微 觀 經 濟 組 織 變 遷 研 究 1949-1985：以湖北省為中心的個案分析；王景新，鄉村新型合作經濟組織 崛起（北京：中國經濟出版社，2005）。 19. 包括農民經濟性合作組織及其他偏向社會性質的民間組織，包括老人協會等，參 見仝志輝，農村民間組織與中國農村發展：來自個案的經驗；王信賢，爭辯中的

現各式民間組織，但基本上這些組織皆仍為政府所直接控制，在威 權黨國體制下，基層社會運作仍需在國家所設定的制度框架內進 行。因此不論何種基層組織的興起皆應被視為是政府「強制性制 度供給」，20這些民間組織應屬「官民二重性」或「半官半民」性 質，21政府如此作為的目的是對社會進行「分類控制」。22國家為「甩 包袱」而釋放部分治權，民間組織的成立鮮少「由下而上」，而多 係「由上而下」、是在政府許可及控制下而成立的，容許組織出現 絕非中國政府鼓勵人民「自治」。23國家對社會仍維持高度的垂直控 制，組織的特定行為若超出政府的容忍界線，政府隨時得以介入， 24_{人民之間、人民與組織、及組織之間的橫向聯繫並不被鼓勵，社} 會的自主性實際上是受制於國家能力之下的。 二、統合主義的觀點 國家中心論中有一派集中在以「統合主義」（corporatism）解釋 中國當前民間組織的大量出現，25因為在統合主義的內涵強調國家 _________________________________________________________ 中國社會組織研究：「國家－社會」關係的視角（臺北：韋伯文化，2006）。 20. 于建嶸，岳村政治：轉型期中國鄉村政治結構的變遷（北京：商務印書館，2004）， 頁439；Xueguang Zhou, “Unorganized Interests and Collective Action in Communist

China,” American Sociological Review, Vol. 58, No. 4 (August 1993), pp. 54~73. 21. 孫炳耀「中國社會團體官民二重性問題」，中國社會科學季刊（香港），第6期（1994 年），頁17~23；于曉虹、李姿姿，「當代中國社團官民二重性的制度分析:以海淀 區個私協會為個案」，開放時代（廣東），2001年09期（2001年），頁90~96。 22. 康曉光、韓恒，「分類控制：當前中大陸國家與社會關係研究」，社會學研究（北 京），第6期（2005年），頁73~89；王信賢，爭辯中的中國社會組織研究：「國家 －社會」關係的視角。

23. Xueguang Zhou, “Unorganized Interests and Collective Action in Communist China,” pp. 54~73; Tony Saich, “Negotiating the State: The Development of Social Organizations in China,” The China Quarterly, No. 161 (March 2000), pp. 124~141. 24. 如劉雅靈所謂的「間歇性極權主義」（sporadic totalitarianism）所描述的情況，見 Yia-Lin Liu, “The Reform From Below: The Private Economy and Local Politics in Rural Industrialization of Wenzhou,” The China Quarterly, No. 130 (June 1992), pp. 293~316. 25. Jonathan Unger and Anita Chan, “China, Corporatism and East Asian Model,” The

Australian Journal of Chinese Affairs, No. 33 (January 1995), pp. 29~53; Anita Chan, “Revolution or Corporatism? Workers and Trade Unions in Post-Mao China,” The

扶持設立中介組織作為與社會之間的連結機制。26統合主義與前述 國家中心論者最主要的差別在於，國家－社會關係固然是屬於「強 國家」角色（a strong state role），但國家的動機卻不全然在於「控 制」，國家介入巿場、成立中介組織是為協助社會利益的有效表達 （organized interests representation），俾便促成社會「有機連帶」與 穩定；統合主義下的中介組織與多元主義下利益團體的競爭模式有 別，具有半官方性質，目的在發揮整體性協調功能。 統合主義並非只存在於某類特定的政體，而是更強調國家的良 性及家父長式角色、國家介入巿場不僅具合法性亦具有效性，中介 組織與國家的關係是「依賴及被滲透」，27Philippe Schmitter依照國 家與社會關係的支配性高低，將統合主義分成兩派：國家統合主義 （state corporatism）多指官僚威權主義國家，如拉丁美洲；社會統 合主義（socialist corporatism）最典型的例子為瑞典，即國家雖主導， 但主要是回應來自社會的要求。28

Jonathan Unger與Anita Chan即以國家統合主義來說明中國的情 況，認為中國政府逐步放鬆對經濟與社會的管制是朝向國家統合主 _________________________________________________________

Australian Journal of Chinese Affairs, No. 29 (January 1993), pp. 31~61; Margret M. Pearson, “The Janus Face of Business Associations in China: Socialist Corporatism in Foreign Enterprises,” The Australian Journal of Chinese Affairs, No. 31 (January 1994), pp. 25~46; 朱道亞，「從中國大陸農民 專業協會看中共組合主義的發展傾向－以河北省邯鄲巿為例的分析」，東亞 研究，第38卷第2期（2007年7月），頁123~170。

26. Philippe Schmitter, “Still the Century of Corporatism?” The Review of Politics, Vol. 36 (January 1974), pp. 85~131; Howard J. Wiarda, Corporatism and Comparative Politics: The Other Great “Ism” (New York: M.E. Sharpe, 1997); Peter Williamson, Corporatism in Perspective: An Introductory Guide to Corporatist Theory (London: SAGE Publications, 1989); Colin Crouch and Wolfgang Streeck, eds., The Diversity of Democracy: Corporatism, Social Order and Political Conflict (Cheltenham, UK: Edward Elgar, 2006).

27. Philippe Schmitter, “Still the Century of Corporatism?” pp. 102~103.

28. Philippe Schmitter, “Still the Century of Corporatism?” pp. 102~103; 張靜，法團主 義（北京：中國社會科學出版社，1998），頁27~30。

義發展的證據，國家與社會的關係逐漸由過去國家即社會的全面直 接控制，轉為部分透過代理組織治理。29Jean C. Oi則是以地方國家 統合主義（local state corporatism）分析1980年代中到1990年代初期 中國農村鄉鎮企業的蓬勃發展，她認為中共中央政府並不具有「統 合」能力，地方政府才是決定中央政策能否發揮功能的關鍵。30在 巿場轉型過程中，地方幹部有誘因、有資源，也有能力主導發展大 計，是1980年代末期到1990年代初期農村經濟起飛的主要因素。最 近，仝志輝與溫鐵軍則是從政府部門利益與農民大戶勾結此一角 度，對專業合作社的發展提出少見的嚴厲批判。31認為農業商業化、 專業化後，農戶之間將走向分化，專業合作社的發展只是「大農吃 小農」，小農注定被剝削，政府必須有更多作為才能使農民組織化 政策再度走上正軌。 三、中介組織與社會結構之互動 1980年代出現的新統合主義從歐洲各國的發展經驗中修正對 國家角色的觀點，指目前國家多半已從過去的直接介入，轉為居中 協調。國家角色相對弱化不代表即為「弱國家」，這是為提升效率 而作的調整，中介組織扮演部分公部門的角色，如Wolfgang Streeck 與Schmitter所稱的「私部門利益治理」（private interest governance）， 是在巿場、國家、社區之外的第四部門。32這些國家中心論的觀點 確實已反映當前中國大陸各地中介組織，尤其是像農民專業合作社

29. Jonathan Unger and Anita Chan, “China, Corporatism and East Asian Model,” pp. 29~53.

30. Jean C. Oi, Rural China Takes Off: Institutional Foundations of Economic Reform (Berkeley: University of California Press, 1999), pp. 11~14.

31. 仝志輝、溫鐵軍，「資本和部門下鄉與小農戶經濟的組織化道路－兼對專業合作 社道路提出質疑」，開放時代（廣東），2009年04期（2009年），頁7~28。 32. Wolfgang Streeck and Philippe C. Schmitter, “Community, market, state-and

associations? The prospective contribution of interest governance to social order,” European Sociological Review, Vol. 1, No. 2 (September 1985), pp. 119~138.

這類組織為何出現，政府角色是極其關鍵的，新統合主義更能說明 當前中共對專業合作社等組織的情況，即政府並未「直接」介入運 作，而是維持「鼓勵」、「協助」的立場。惟亦如Oi所論及的，中央 政府在「新統合主義」的氛圍下，政策的執行仍在地方，只是，上 述的文獻分析都在處理國家（地方政府）與農民合作組織成立的關 係，如果中共政府政策仍如過去一般能以一條鞭般地落實，卻如何 解釋多年來「只有10%農民加入組織」這個現象呢？ 四、找回社會－本文分析架構 林南在反駁Oi論點時指出，任何新的制度皆必須鑲嵌在當地的 社會文化結構（sociocultural forces）中才能發揮作用，綿密的地方 家族網絡關係是中國社會的特色，也是支配中國社會結構（巿場能 否轉型）的關鍵。33 Oi與林南的爭辯集中在到底哪一類群體才是支 配制度或政策成效的主力，社會底層的農民完全被忽略，他們似乎 假設農民在農村社會中是一群分散、缺乏支配力或是必須依附在其 他群體或網絡才能顯現出作用的一群，然而若要觀察農民合作組織 的形成與運作，有關農民的態度與利益便不應不被討論。 誠如Migdal所說「國家能力，特別是國家執行社會政策及動員 人民的能力，與社會的結構組成有關」。34社會是各種社會團體及組 織的集合（melange），國家只是社會眾多組織中的一個，地方幹部、 種族、階級、地域等次級群體因素都可能決定農民的策略選擇，地 方團體的合縱連橫構成社會結構轉變，也能改變社會與國家的互 動，若把國家視為整體，國家似乎是協調、有支配力的組織， 但唯有深入觀察社會結構中各團體相互競爭權力的「過程」，才

33. Nan Lin, “Local Market Socialism: Local Corporatism in Action in Rural China,” Theory and Society, Vol. 24, No. 3 (June 1995), pp. 301~354.

34. Joel S. Migdal, Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World, p. 33.

更能明白國家與社會關係的真實情形；35 Shue所謂「蜂巢狀」 （honeycomb）社會結構的論點和Migdal的State-in-Society觀點 均從「社會」為出發，認為中國農村社會複雜的利益、政治意 見團體、及人際關係網絡交織，能有效阻止國家對社會的滲透。36 1990年代初的中央放權，提供地方社會自主性團體更有利的生 長契機。37 本文關懷的問題是，農民合作組織的出現與維持到底是受什麼 因素影響？為什麼從統計數字中看來，農民實際參與的比例並不 高？過去文獻比較多關注的是地方菁英（人際關係網絡）與地方幹 部的作為，本文則是主張在中央政府放權及政策支持下，社會結構 中各團體的互動模式才是決定政策是否有效的因素，除了地方菁英 與地方幹部之外，農民作為合作組織的主體其立場亦不應忽略，農 民如何根據所處的環境並理性評估利益所在，決定他們對專業合作 組織的態度以及彼此間的關係互動，為求實際檢證現有文獻的論 點，本文並搭配赴大陸中部某農業縣的實地訪談資料，俾尋求更合 理的解釋。 根據上述，本文擬進行的分析架構圖如下： 農村社會團體 互動結構 專業合作社發展

35. Joel S. Migdal, State in Society: Studying How States and Societies Transform and Constitute One Another (New York: Cambridge University Press, 2001), pp. 3~38. 36. Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politic

(Stanford, CA: Stanford University Press, 1988), pp. 125~156.

37. Vivienne Shue, “State Power and Social Organization in China,” in Joel S. Migdal, Atul Kohle, and Vivienne Shue, eds., State Power and Social Forces: Domination and Transformation in the Third World (New York: Cambridge University Press, 1994), pp. 65~88.

參、田野觀察：社會互動結構與專業合作組織

對農村而言，改革開放以前，國家與社會是高度重疊的關係， 社會幾乎完全被國家所取代。農戶像是國家的雇工，農產品的生產 與銷售全都交由集體體制統包，巿場風險亦由集體承擔而非個人。 但在走向巿場化後的農村，農民離開國家的控制，惟農業商業化後 改變農民生活型態，農民必須獨自面對巿場風險，較之原本即已存 在的天然風險，可說是有過之而無不及。農民組織化的意涵在於， 它讓小農團結起來得以面對巿場，若有比較高比例的農民加入組 織，表示小農越有能力面對巿場風險，三農問題亦得因此緩解，因 此協助農民進入自發的農民合作組織已成為中共政府近來積極鼓 勵的政策方向。 三農問題、農民組織化、社會互動結構都是所謂的宏大概念， 奠基在現有的理論與文獻之上，本文擬從對一個具（三農問題）代 表性地點的相對深入的田野調查研究中，探究微觀層次的脈絡，找 尋專業合作社的組織與功能發揮和社會互動結構之間的關聯何 在。何謂具有代表性的地點？根據賀雪峰的說法，所謂能反映「80% 農村80%現象」的地點即可謂具有三農問題的代表性。38_亦即，本 文所選擇的個案地點並非所謂的「特例」，而是一個和本文欲處理 的問題情況貼近的個案，它是以農業為主的農村，三農問題在當地 是普遍而嚴峻的。 本文進行田野調查地點湖北省Z縣是一地處內陸山區的國家級 貧困縣，39近40%比例土家族（少數民族）人口。當地地形極具多 樣性，大多地區屬丘陵地形，也有較高的山區，生態環境亦屬多樣 性，區內雖然蘊藏鐵礦，但過去以來，一直受制於交通不便而未被 38. 賀雪峰，什麼農村，什麼問題（北京：法律出版社，2008），頁102。 39. 根據相關官員的訪談資料（訪談編號8729115），Z縣總人口51萬當中，有76700 人屬於絕對貧困（2007年的標準是年收入低於人民幣727元），104500人屬於低收 入人口（年收入在727~1701元之間）。即超過三分之一的人是屬於貧困人口。

開採，同樣的因素也影響著當地人對外往來，是屬於相對較偏僻、 封閉的農村社會。 Z縣和中國其他大部分中部地區一樣，是一以農業生產為主的 農業縣，Z縣的種植以水稻、玉米、菸葉為主，因地形緣故，魔芋、 藥材是當地的特色作物，近來也開始發展林果、高山蔬菜、農民養 豬也有部分從兼業轉為專業的情況。雖然縣公開標榜的發展方向是 「工業富縣」，但實際上Z縣的工業仍屬起步階段，40_{2005年才成立} 一新的工業區，區內公司約僅有十家左右，政府有給予補助，但並 未對就業問題有太大的幫助，農民工多半「離土又離鄉」，到東部 沿海省份打工。青壯年出外打工者約有十萬人，占人口總數約五分 之一，幾乎每家都有一主要的青壯年在外打工，也因此不少農村中 存在所謂的「389961」（38指婦女，99指老人，61指兒童）現象， 所到之處，多是婦女、孩童及年長者。事實上，地方政府也鼓勵青 壯年外出打工，標榜所謂的「打工經濟」，在Z縣，平均增加收入100 元中，99元是來自打工，因此農業局的人才培訓，也以轉導農民工 學習專業技能為主。 另外，Z縣讓人印象深刻的，並非僅是城鄉差距（更徨論東西 差距），更多的是如黃宗智所描繪的「錯綜複雜的矛盾現象」，41在 農村中也可看到不少的新興有錢農戶（即所謂的農民企業家），但 極度困難的小農戶則比比皆是，有些村莊經濟發展顯得欣欣向榮， 有的地區卻反而倒退。即便在同一鄉鎮，也看到許多家庭正在（或 已經）改建新樓，但也有許多仍維持過去的老舊房舎。 Z縣共有十個鄉鎮，2008年底登記有案的專業合作社組織有33 個，覆蓋率（指有專業合作社的鄉鎮）達90％（即只有一個鄉鎮尚 40. 訪談編號8729112。 41. 黃宗智，經驗與理論：中國社會、經濟與法律的實踐歷史研究（北京：中國人民 大學出版社，2007），頁471。

未成立專業合作社），在全縣54萬多畝可耕種土地中，通過專業合 作社利用的土地有25395畝。參加戶（加入會員者）13526戶（約占 全縣總戶數的9%），帶動戶28576戶（約19%）。42_{Z縣的農民專業合} 作社有逐年成長趨勢，但農民的參與比例仍舊不高，如果專業合作 社的發展是對農民有利的，為什麼不能快速普遍起來？這是值得深 思的問題。透過調查發現，專業合作社的發展的確是提高農民競爭 力的有利方式，但現存的一些結構性因素恐怕仍是制約其發展的主 因。從所接觸到的十個專業合作社及與相關官員訪談所得到的資 訊，發現Z縣的專業合作社發展，有以下幾個特色： 一、專業合作社的發展特色 (一) 多樣性 幾乎含括所有當地（特色）農產品或養殖項目，如魔芋、蔬菜、 藥材、牲豬、稻米、果品（板栗、彌猴桃、葡萄）、茶葉、香菇、 核桃、花卉等，而同一產業也未必只有一專業合作社，如魔芋、牲 豬、葡萄、高山蔬菜等均有多個專業合作社。比較特殊的是煙葉， 煙葉在當地種植面積相當廣大，但因當地煙葉種植全部均銷往「白 肋煙」廠（屬於官方機構），因此並未有屬於產銷或加工菸葉的專 業合作社。創辦專業合作社的發起人身份亦極多元，有的是過去的 政府機構或企業（下崗）職工（當地幾家較早成立、運作較健全的 專業合作組織皆由原供銷社下崗職工開始領辦）、有的是種植／養 殖大戶、有的是目前的地方幹部、也有官方科研單位幹部。也有一 些已有類似組織的運作，但尚未正式登記的團體。從這些產業分佈 觀察，成立專業合作社的多屬利潤較佳的「特色」（經濟））作物， 基本糧食、菸葉由國家收購，則未有專業合作社。 42. 訪談編號8730111。

(二) 差異性 不論在分佈地區、組織規模、成立背景、運作方式等各個方面， 均呈現極度不均衡，以分佈區域來看，位在中部山區的H鄉最多， 有15個，最南邊地處偏遠的G鎮則迄今仍未成立任何專業合作組 織；以組織規模來看，有幾個由龍頭企業所領辦的專業合作社，規 模較大，不少已達到「（生）產、加（工）、銷（售）一條龍」的標 準，但大多數專業合作社的規模並不大，會員人數亦多在一、二百 人左右；內部運作方式也有很大差異，有的需收會費，有的不收費， 收費標準亦不一致，有的專業合作社有二次返利，43也有的並沒有 這種制度；專業合作社提供的服務也有極大差異，有的提供生產材 料、農藥、肥料、技術指導、保證收購（提供低保價）、協助貸款 等，有的則只是單純的買賣、或集體銷售，談不上太多的服務。 (三) 自主性 所謂的獨立自發性組織必須是獨立存在於社會，而非政府附 庸。在這個標準下，中國大陸許多專業合作社目前仍不能算是符合 完全自發性的標準，因為大多屬「民辦官助」性質，「官」仍具有 作用。44雖然Z縣專業合作社多由原供銷社下崗職工、地方菁英或幹 部、企業主，或農科專業人士等領辦，政府單位在專業合作社的最 初籌辦及成立後的協助與支持扮演一定角色，但從訪談中仍可看出 多數專業合作社本身的「多樣性」、「積極性」和「趨利性」，政府 扮演的是牽線、提供訊息、協助組織成立（建議創辦人、協助申請 作業）的功能。從訪談資訊中，並未發現官員有明顯干預專業合作 社運作的情形、官方也甚少能提供財政上的支援，45頂多是在協助 43. 即所謂的年終分紅制度 44. 程同順，農民組織與政治發展－再論中國農民的組織化，頁129。 45. 從針對幾個不同鄉鎮幹部的訪談中，均可得到鄉鎮政府本身財政困窘的情況，縣 才是掌控地方財源的單位（訪談編號8729114）。

申報奬勵項目（但目前也只有東湖魔芋一家領到30萬元的奬勵）46_、 協助貸款（這部分的效果並不顯著，官員本身也有感到不足之處）， 因此Z縣的專業合作社應可被歸類是具有相當「自主性」47_的組織。 二、專業合作社的效益 從與數個性質不盡相同的專業合作社負責人及部分農民訪談 中，發現專業合作社對參與成員甚至是附近非會員農戶確實帶來效 益： (一) 協助小農面對巿場風險 農民專業合作社雖然是政府帶動，目的在協助農民經濟發展， 專業合作社介於農民與巿場之間，提供社員種植的諮詢建議、提供 低價（或免費）生產原料及分享種植技術，可大幅提高農民生產品 進入巿場的能力，可謂結合小農力量，共同面對巿場壓力，讓農民 從原本的「一盤散沙」轉成為「聯合力量」，平衡過去一向由買方 主導的交易模式。48不少專業合作社對農民訂有契約，提供底價保 證，若巿場價格低於底價，仍以底價收購，若巿場行情高於底價， 則按巿場價收購，這樣的機制對農民及專業合作社均有利，對合作 社而言，藉由與會員的簽約，供貨量及供貨品質均較穩定，可疏緩 過去經常發生的供銷失調問題，49專業合作社的功能基本上是在「解 決單家獨戶辦不了、社區合作組織統不了、國家經濟技術部門包不 46. 從與相關官員及幾個專業合作社幹部的訪談中得到的訊息。事實上，不論在縣級 或鄉鎮級的訪談中，大家提到的都是「以獎代補」，即在成立階段必須自己想辦 法籌措資金，做得好可以申請獎勵。 47. 作者對於此處所謂自主性的認定是，即便在沒有獲得太多官方財政支持的情況 下，各專業合作社（儘管各家情況有很大差異）基本上均仍維持積極運作，看不 出來是在為政府服務。 48. 在與某村支部書記進行訪談時，即表示之所以會聯合村民成立專業合作社，最主 要是不滿過去來收購產品的外地商人刻意壓低收購價。 49. 當地說法是所謂的「俏趕熱、賤毀園」現象。

了的事情」。50合作組織也有助於結合集體力量，向政府爭取資源， 作為爭取村裡福利、建設項目或是表達及爭取權益。51 (二) 協助農民賦權 藉由技術培訓、生產過程中輔導等提高農民素質，過去這類工 作是縣農業局及其他科研單位負責，專業合作社實際上亦扮演部分 政府公部門的角色。對政府單位而言，與專業合作社往來亦比面對 個別小農有更多服務誘因，專業合作社為滿足本身發展需要，亦有 教育農戶會員的動機，技術及防治病蟲害知識的提升，52使產品的 產值及產量均得以上升。 (三) 促進農民與農村發展 專業合作社確實能帶動農村經濟緩步發展，農民從過去的只求 溫飽，在透過專業合作社的技術協助之下，得以轉種經濟效益較高 的作物，增加現金收入。53每個人因專業合作社的獲益並不均等，Z 縣有幾位白手起家的農民企業家因透過專業合作社的運作成為經 50. 訪談編號8729121。 51. 在與兩位村長訪談時，得到極深刻的印象是，惠農政策內容極其繁複，有些是普 遍性質 的，如近年來推動的「三基五改」，但更多內容則是需要各憑本事，積極爭取， 資訊充分、村民團結，找到村裏的發展優勢，積極向縣裏報「項目經費」，常可 得到些許資金，善村裏的生活品質。在農村的情況是，人脈、資訊及態度的積極 性是決定村發展的要因素，也因此反映出縣內各鄉鎮及鄉鎮中各村的發展出現頗 大的差異（訪談編號8801141、8807141）。 52. 在訪談某規模在當地屬較大且較有制度的魔芋（製作蒟弱的原料）專業合作社負 責人即極為自豪地表示經過他們和專業人士的不斷研究試驗，俗稱魔芋癌症的白 絹病及軟腐病均已經由專業合作社的技術指導而得以克服，他們不僅經常請縣農 業局相關人員到合作社協助技術指導，也會自費邀請其他專家來提供相關資訊。 53. 專業合作社根據其規模性質會員從中的獲利差異大，根據Z縣官方資料，2007年 全縣因專業合作社帶動農戶收入提高1500萬，平均入社會員年收入增收420元。 （以種植普通稻米來說，每戶大約三畝地，一畝地扣除成本約得700元，平均年 收入約2000元；種植香米或其他經濟作物收入會更高一些（訪談編號8730111、 8731111、8731141、8801141）。

營有成的企業家，54這些企業家當中，情況較佳者，自有資產達300 萬元以上，年銷售額800-1000萬以上，也有已創立自有品牌，專門 銷售Z縣的特色產品，如食用菌（華中科有參與，花果山牌，產香 菇、木耳等）、益壽彌猴桃、雙土地乾果等。對於地方而言，專業 合作社有利於地方特色農業發展，55某些鄉鎮亦因有較多農民專業 合作社成立，商業較為發達，參與的農民亦因專業合作社給予的產 銷、技術協助，收入有所改善。

肆、農村社會結構與專業合作社發展

根據作者初步田野調查的結果發現，專業合作社的成立與政府 政策支持有關，專業合作社的創辦人和過去的制度之間也有高度相 關。現有幾個發展得較好的專業合作社皆係過去相關政府單位（如 供銷社的分社）或公有企業改制而來，人脈、訊息、資源是農民合 作組織成立與維持的重要因素。然而，專業合作社雖然受到官方影 響，在組織農民、耕地成片化、及企業化經營上確實能發揮成效， 而且專業合作社的經營也有相當的自主性，屬於追逐經濟利益的合 作組織，較令人無法理解的發現是，專業合作社影響的農地與農戶 範圍仍僅占約10%，56_{這個現象應從農村的整體結構及社會結構中} 農民、專業合作社領辦人（地方菁英）及地方幹部各自所受到的限 制與利益選擇有關。 一、社會化的小農 巿場化進入農村之後，農民從過去的傳統小農轉型為社會化小 54. 在Z縣發展的專業合作社達到省級優良者也有包括果品、藥材等專業合作社，州 級優良合作社則有蔬菜專業合作社等。 55. 地極熱衷於推動「一村一品」，推動成功者鄉鎮可得到補助，如某鎮推出種植葡 萄獲省委組織部及省科協各十萬元的補助（訪談編號8804131）。 56. 過專業合作社利用的土地占全縣54多畝地中的25395畝，參加戶1萬3千多戶，約 全縣農業戶中的12%（訪談編號8730111）。

農，57其行為動機從過去的追求生存轉向對貨幣的需求，亦即原本 的溫飽問題在經濟改革後已不再是農民的主要威脅。然而經濟結構 改變，農村社會從過去的封閉轉向對外開放，生產方式從過去的自 給自足，變成在生產及生活方面均需依賴貨幣交易，農戶勞動力為 追求貨幣必須走出家庭，而進入城巿打工，打工收入幾乎是每個農 戶現金收入的主要來源。58然而，出外打工多屬臨時工，工作並無 保障，因此農民多半也不願意放棄農地經營權，使得農村呈現如同 黃宗智所說的「過密型、小規模、低報酬的農業制度和惡性的臨時 工制度緊緊地捲在一起」的現象。59 專業合作社對於農村發展是有正面功能，惟一般農民卻沒有能 力創辦，領辦需要人力、資金、資訊、人脈及通過複雜的申請作業， 若非具有企業家精神的菁英人士，很難能夠由農民「自發」組織起 來。即便已經成立專業合作社，要吸納農民入會都不是件容易的 事，如同前述，農村中留下來的是一群老人與婦女，而這些人正是 推動農民組織化要吸納的一群。對他們而言，務農有的只是滿足基 本生活需求，因為現金多半得靠外地打工的家人供應，這與實地田 野調查時得到的印象是符合的，即仍有為數不少的農地是小而全的 傳統型態，亦即有部分農戶仍維持傳統小農的生活型態，生產作物 多屬自用，並沒有什麼剩餘需要銷往巿場，自然沒有加入組織的誘 因。 一般人加入專業合作社的誘因有二：一是以共同銷售為目的， 另一種是為轉作經濟作物，賺較多現金，惟轉作需要學習、需要投 57. 鄧大才，「『圈層理論』與社會化小農－小農社會化的路徑與動力研究」，華中師 範大學學報（人文社會科學版）（湖北），第48卷第1期（2009年1月），頁8~13； 徐勇，「『再識農戶』與社會化小農的建構」，華中師範大學學報（人文社會科學 版）（湖北），第3期（2006年），頁7~13。 58. 在Z縣，每戶每年打工帶入的收入約5000元，平均人均年收入為3000元。 59. 黃宗智，經驗與理論：中國社會、經濟與法律的實踐歷史研究。

入新的初期投入資金、也有新的風險需要承擔，60這些也可能讓農 民卻步。對專業合作社而言，改變農民固有觀念、訓練老農學習新 的種植方式得付出相當大的外部成本，因此不少專業合作社對會員 的入會資格有所限制，是必須為養種植的大戶才能參加，61這是專 業合作社一般參加人數均只有100人左右規模的原因。專業合作社 的設立原本初衷在使小農有機會因組織起來，更有力量進入巿場， 但制度在執行時，卻可能並非如此。入社資格設限意味著絕大多數 的小農根本是被「排除」在這個機制之外的。 農村社會中人際關係網絡的特殊性，如費孝通所說的「差序格 局」62也反映在農民的參與組織態度。尤其是歷經集體經濟制度， 農村的信任基礎變得更薄弱，農民雖然生活在相同範圍，彼此卻甚 少橫向聯繫，是所謂的逐漸走向原子化的「熟人社會」，63專業合 作社成立時，不少農民抱著懷疑的心態，先行觀望，等到專業合作 社的運作漸漸步上軌道，才有較多人加入。有位專業合作社總經理 即表示： 1999年有消息出來，我買下XX供銷社，起草了章程，跑完 程序，好不容易成立合作社，很多人在想，我把供銷社搞垮了， 現在不知道安著什麼心！都不願參加。我挨家挨戶去拉人入社， 第一年才只有17戶參加。 農民其實很現實，2001年時就有一段插曲，有兩個社員，當 60. 即以菸葉轉作為例，每畝可賣2000元，是普通稻米的兩倍，成本卻也是同樣的 200-300元／畝，但菸葉種植較為費工夫，有時種得不好，農民便會放棄，改回 種原本熟悉的作物（訪談編號8731111）。 61. 此規定原本亦極合邏輯，因為生產面積太小，表示生產品多半是為自用， 並不太有賣出的可能。以東湖魔芋專業合作社為例，必須種植地在3畝以上者 才能入會，而某牲豬專業協會的規定是年產100頭以上者才能入會，但一般農戶 家中平均只養3隻。 62. 費孝通，鄉土中國、生育制度（北京：北京大學出版社，1998），頁25~30。 63. 賀雪峰，「退出權、合作社與集體行動的邏輯」，甘肅社會科學（甘肅），2006年 第1期（2006年），頁213~217。

年都遇到有其他人來收購，價格比我出的0.8塊高出兩毛，其中一 戶守信用不賣，另一戶是太太在先生不知情的狀況下，見高價就 賣，結果年終分紅時，沒賣給其他人的分到340元紅利，另一戶 看到這個情況後悔極了，夫妻關係還為這事變得十分緊張。但也 因為這個插曲，他們兩戶人家成了我的最佳宣傳員！64 農民的行為是依據公與私、關係遠近作為標準，搭便車（占「公 家」、「外人」便宜）的情況極明顯，為貪小便宜，幾家農戶私下 聯合共用一會員資格供貨，並講好彼此分紅的機制，也有的會員充 當「上線」再向其他人調貨透過合作社銷售，諸如此類的情況相當 常見。 二、地方菁英－專業合作社的創辦人 誠如上述，小農「自發」組織專業合作社的可能性微乎其微， 必須有賴「地方菁英」才能實現，而所謂地方菁英也有極大差別， 有的原本是種植大戶、經商者、下崗職工、有的則是村主任或村知 書、或科研單位幹部，他們的共同點是擁有比一般人多的資訊、在 地方有較佳的人脈、和官員關係良好等。訊息、人際關係網絡在農 村的作用相當於「資源」和「權力」，這些都是成立專業合作社的 必要條件。65 各個專業合作社幾乎都是地方菁英憑著個人關係和本事創 立，因此內部管理亦反映出菁英「個人風格」，管理方式、組織規 則、分紅方式等幾乎所有決策都是領辦人說了算，幹部亦多為「圈 64. 訪談編號8728221。

65. Jeffrey Pfeffer、Gerald R. Salancik著，俞慧芸譯，組織的外部控制：資源依賴觀 點（臺北：聯經出版社，2007）。有關地方菁英的人際網絡作用，請參閱耿曙、 陳陸輝，「與巿場共欣榮：華北小鎮地方網絡的創造性轉化」，問題與研究，第43 卷第3期（2001年5月），頁83~107。Nan Lin, “Local Market Socialism: Local Corporatism in Action in Rural China,” pp. 301~354. David Wank, “The Institutional Process of Market Clientelism: Guanxi and Private Business in a South China City,” The China Quarterly, No. 147 (September 1996), pp. 820~838.

內人」，一般會員甚少能參與決策，因此合作社內部資訊不對稱、 財務運用不透明、未能落實民主管理是最為人所詬病的問題。2007 年通過的「農業專業合作社法」當中包含對合作社運作的規範，目 的即針對當前各地專業合作社運作時出現的一些亂象加以規範，防 止領辦人濫權。66 地方菁英領辦合作社雖然均標榜合作、服務、配合政府政策， 但實際上的情況是，在擴大利益、減少經營風險之間尋求平衡才是 最高原則。利益導向加上專斷式治理，地方菁英並不一定把「將農 民組織化」視為己任，最明顯的例子是對會員身分的規定多要求需 為「大戶」才能入會。在訪談中，也發現有幾家規模較大的「產加 銷」型的專業合作社實際上均有產品「供不應求」的情況，67但卻 均透露並無擴大會員的打算，這主要是基於利益和風險的考量，擴 大會員意味著在組織管理上將變得更複雜，專業合作社對社員一般 均有基本保障，如提供種子、技術諮詢、保證收購等服務，而且社 員可參與二次返利分配，若能透過其他方式即可取得貨源，即可省 下這些管理成本。 限制會員人數擴大也是從巿場風險的角度考量，若供應量擴 大，產品價格可能下滑，在會員人數上若能維持彈性，較有利於合 作社的管理與運作，基於這些考慮，專業合作社基本上並沒有擴大 成員的高度誘因。在巿場需求上升，生產所需的原料需求擴增時， 合作社的策略反而也是鼓勵成員以私人力量去多吸收其他貨源；也 有越來越多專業合作社會傾向自組「基地」，即自行租用土地，雇 請農人耕種。68 66. 仝志輝、溫鐵軍，「資本和部門下鄉與小農戶經濟的組織化道路－兼對專業合作 社道路提出質疑」。 67. 即生產、加工、銷售一體化模式，這類合作社的性質是「企業＋合作社」，合作 社的作用在穩定原料來源，性質類似是企業的子公司，但兩者的財務是各自獨 立，只有在必要時有融資的關係。 68. 訪談編號8728221、8730111、8731141、8731142、8801141。

上述是屬於經營情況較佳的企業型專業合作社，然而目前Z縣 專業合作社大多數規模並不大，且大多不容易再擴大，其中最關鍵 因素即貸款困難，這與農民一般無法提供抵押品有關。另外，政府 目前採取「以奬代補」制度，是一種引導式的補助機制，原意在企 圖引導農民積極性，立意雖佳，但卻忽略到現實問題，大多數的農 民本身因為發展有困難才需要有組織，合作社固然需要收取會費才 能維持基本成本，但欲擴大（如需要擴大廠房及添購冷藏設備等） 則需要投資金額，政府的政策是專業合作社必須先取得資金，規模 擴大後才有取得補助的可能，但對專業合作社而言，若有資金可擴 大發展，政府「奬勵」的作用變成錦上添花而已。 三、地方官員 專業合作社成立對於地方農業發展有極正面意義，既然是上級 政府的政策，執行成效與官員政績相關，然而在實地考察後卻發 現，地方官員的態度並不如過去在推動鄉鎮企業時那般積極活躍， 原因有幾個可能性：首先，雖然中央政府重視，明文鼓勵各地方發 展農民專業合作組織，但並沒有具體施行措施，能在實質上幫助農 民發展的項目不多，亦即地方政府並沒有太多「資源」作為誘因， 鼓勵農民多成立組織，只能從「鼓勵」的角度，然而不少官員均抱 怨，現在農民的自主性高，得花許多唇舌，也不見得能讓農民願意 配合改變種植習慣。69 另外，「利益」也影響地方政府配合中央政策的積極性。對地 方政府而言，稅收收入是最重要的關切，尤其目前鄉財縣管的財政 制度下，鄉鎮政府的預算吃緊，稅收是地方政府工作的重點，農業 稅已取消，專業合作社或農產品在目前均係免稅，反之菸葉或是發 展工業則有稅收來源，70因此地方政府便有較高的誘因鼓勵農民改 69. 訪談編號8731111、8804131。 70. 地方政府若有可能，均以積極招商引資為最重要工作（訪談編號8804131）。

種菸葉，而非改種其他農產品。不僅如此，專業合作社若欲擴大種 植面積，就某種程度而言也是不被鼓勵的，因為如此將可能影響到 菸葉種植面積的擴大，尤其是林果業，一旦改種，便可能長期均不 能轉種，因此地方政府表面上說支持，但實質上並不積極鼓勵。71 其次，各單位對專業合作社的認知也不統一，有些單位認為那 是農民自己的事，袖手旁觀，不願投入，金融單位更是如此，不論 是專業合作社或農民，最主要的困難都是貸款難。上述問題，有的 牽涉到宏觀制度層面，有的則與農民本身有關，農民和政府是原子 化的關係，農民之間缺乏橫向聯繫，因此農民極易落入弱勢。

伍、結論

農民組織化作為解決三農問題的一帖良藥，本文欲瞭解的是為 什麼農民並沒有如預期般接受？本文目的不在對政策批判，而是想 知道在一個宏觀現象之下，它的運作脈絡為何。 對於三農問題，由於農民數量龐大，且仍在持續增長，以社會 政策的制度性救濟並非治本之道，以純粹的經濟（巿場化）方式改 善也將帶來副作用，以組織帶動農民的方式應屬相對合宜的措施， 政府在當中扮演角色並非不宜，關鍵在於農民是否能因政策提升賦 權。 從在湖北省Z縣的實地考察中，作者發現中央政策下達到地 方，結果是有多種可能性的，即國家能力並非「一以貫之」而且有 效的，國家能力要在社會結構的運作中才能看得出來，這是本文分 析的觀點，從小農、地方菁英、地方幹部的互動關係中，看得出來 各自對農民組織化的不同解讀與反應。 從田野調查的觀察中可發現，不少農民的確在專業合作社中獲 利，政府由於預算少、產業發展的全盤考量等因素，對專業合作社 71. 訪談編號8804222。

的「涉入」並未如原本估想的高。亦即Z縣的專業合作發展算是相 當巿場化運作模式下的產物，農民因著參與專業合作社開始有「謀 利」觀念，對於新技術及轉作經濟作物輔導的接受度均極高，這是 Z縣農地種植開始出現成片化的重要助力。 然而從調查中也可發現，雖然專業合作社的成立對農民有利， 但真正受惠者卻仍僅少數，可謂原來在東部試行成功的「讓少數人 富起來」策略在農村中再次體現。雖然仍無法完全確定仝志輝、溫 鐵軍所認為的「大農吃小農」是常態，但分化現象確實因專業合作 社的發展有擴大的趨勢，小農雖然有其理性，但終究是弱勢。 專業合作社本身也仍面臨一些限制發展的問題，無法做大是因 為擴充有風險，需要資金或奬勵，但兩者均極缺乏，政策面及金融 方面均很難使廣大農民受惠。政府原本希望靠「大戶帶小戶」，但 問題是真正帶動的力量及效果仍極有限。 然而，農民組織化是個過程，在現階段中國各地專業合作社的 情況可謂當前社會結構中重要團體互動結果的回應，不表示未來可 會有變動的可能。隨著農村越來越開放、巿場化越來越成為農村生 活的規範，農村社會結構有出現變化的可能，對於專業合作社或其 他農民合作組織的發展也將有影響。

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