習近平幹部反腐的規律與影響 - 政大學術集成

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(1) . 國立政治大學政治學系研究所碩士學位論文. 治政大習近平幹部反腐的規律與影響立 ‧. ‧ 國. 學. The Patterns and Impacts of Xi Jinping’s Anti-corruption Campaign. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：寇健文博士. 研究生：陳怡年撰. 中華民國 106 年 7 月 .

(2) . 謝誌能完成論文首要感謝寇健文老師，老師總是耐心地指點出我的不足之處，鼓勵我尋找出自己的答案，讓我完成自己的想法。從寇老師身上不僅學習到專業知識，更是嚴謹的思考邏輯，做人和做事的基本原則與責任，是十分珍貴的禮物。謝謝兩位口試委員王信賢老師、范世平老師在兩次口試中給予的寶貴意見與討論，讓我修正許多缺點，也讓論文更完整。對身為理組出身加上工作後重返學校的我來說，這四年能有學習的機會讓我十分開心，可能這段時間是大家口中所謂的蠟燭兩頭燒，但我反而以此為樂。也反而是在蠟燭兩頭燒的環境. 政治大人生中一步一步所選擇的航向。立. 下，我才知道尊重知識、熱愛學習從來都不受限於時間與場域上的限制，只是. ‧ 國. 學. 感謝碩班所有的人、事、物，政治學系的老師、助教、同學們，有了你們碩士生活特別歡樂有趣。隨著時間過去，我可能會不小心忘記專業知識，可是. ‧. 不會忘記大家和綜院。特別感謝禮煬、心儀、士峯、吉鈴、釗弘、勵廷、ＪＪ、. sit. y. Nat. 苑琪、Peter、介堯、懷軒，不論是忍受我自殺式文筆的恐怖攻擊，或是在寫作. al. er. io. 過程中鼓勵、幫助我的磨墨小尖兵，我對你們的感謝都遠比我所能表達的更多。. v. n. 此外，也要特別感謝工作上的夥伴姿妤、嘉晏，沒有你們我不可能順利完成學. Ch. engchi. i n U. 業。金管會、文化部辦公室的關心與鼓勵，我也銘記在心，謝謝你們沒嫌棄有個黑眼圈同事。其實要感謝的人太多，再這樣下去我就要謝天了。從小就鼓勵我廣泛閱讀和學習的爸爸和媽媽，在我選擇跨領域進修時，你們一點都不意外，因為你們知道白兔從來不會誤入叢林，探險是他的快樂老家。謝謝你們教會我無所畏懼。. i .

(3) . 摘要習近平十八大就任後反貪議題為之沸騰。歸納文獻發現，過去的反貪研究大致從反貪機構、反貪規範和貪腐案件的分析這三個面相為主，但缺乏整合這三個面相的研究。我們認為，反貪機構、反貪規範和案件分析，分別代表習近平在反貪的上、中、下游的決策。上游，是反貪機構的設置與變遷。中游，是反貪規範等配套措施。下游，則是習近平的反腐目標。我們分析並比較胡錦濤和習近平任內，從反貪機構的變遷、反貪規範的推出和所針對的落馬高官（副部級以上）的資料，歸納出十八大後習近平反貪的規律與特性。研究結論發現. 政治大框架，創新諸多制度。此外，嚴格要求官員道德操守成為習近平時期反腐的新立習近平反貪在紀委體系以及軍隊體系上集權的趨勢，並且打破反腐制度的既有. ‧. ‧ 國. 學. 常態，而且在反腐的佈局上亦呈現出環環相扣的設計與佈局。. 關鍵字：習近平反貪、中國貪腐. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii . i n U. v.

(4) . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii . i n U. v.

(5) . 目錄第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節. 研究動機與研究問題................................................................................ 1. 第二節. 文獻探討.................................................................................................... 2. 第三節. 主要論述.................................................................................................. 19. 第四節. 研究設計.................................................................................................. 23. 第二章 90 年代後的反貪制度發展 .......................................................................... 29. 政治大. 第一節. 十六大前的反貪機構與規範.................................................................. 29. 第二節. 胡錦濤時期反貪機構變遷...................................................................... 40. 第三節. 習近平時期反腐機構變遷...................................................................... 45. 第四節. 小結.......................................................................................................... 57. 立. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. 第三章胡錦濤時期反貪手法 ................................................................................... 59. 第二節. 胡錦濤時期幹部反腐.............................................................................. 67. 第三節. 胡錦濤反貪策略...................................................................................... 78. n. al. er. 胡錦濤時期反腐規範.............................................................................. 59. io. 第一節. Ch. engchi. i n U. v. 第四章習近平時期反貪手法 ................................................................................... 83 第一節. 十八大後的反腐規範.............................................................................. 83. 第二節. 習近平時期幹部反腐.............................................................................. 98. 第三節. 習近平反貪策略.................................................................................... 113. 第五章結論.............................................................................................................. 119 第一節. 習近平反腐規律與特性........................................................................ 119. iv .

(6) . 第二節. 習近平反貪的影響................................................................................ 124. 第三節. 研究建議與限制.................................................................................... 131. 參考資料.................................................................................................................... 133 附錄一—習近平時期落馬官員名單 ....................................................................... 148 附錄二—習近平時期落馬官員名單—軍系官員 ................................................... 155 附錄三—胡錦濤時期落馬官員名單 ....................................................................... 158 附錄四—法規附錄清單............................................................................................ 161. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v . i n U. v.

(7) . 表次. 表 1-1 研究設計概念暨資料處理分類表 .................................................................. 24 表 1-2 研究分析項目架構 .......................................................................................... 27 表 4-1 貪腐案件進程於各巡視時期中處置進度 .................................................... 105. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi . i n U. v.

(8) . 圖次圖 1-1 文獻歸納架構 .................................................................................................. 19 圖 1-2 建構習近平反腐的政策、行動與案件結果的思維架構 .............................. 20 圖 2-1 十六大以前反貪機構體系示意圖 .................................................................. 30 圖 2-2 十六大前反貪規範數量與法位階趨勢圖 ...................................................... 38 圖 2-3 胡錦濤卸任前中國反貪機構體系示意圖 ...................................................... 40 圖 2-4 胡錦濤就任時期建立反貪機構與各全會時期示意圖 .................................. 45 圖 2-5 十八大以來反貪機構體系示意圖 .................................................................. 46 . 政治大圖 3-1 各屆全會時期與落馬官員職級與人數圖 ...................................................... 68 立圖 2-6 習近平與胡錦濤就任時期反腐機構建立對照圖 .......................................... 54 . ‧ 國. 學. 圖 3-2 落馬官員職務類別與中央、地方層級分類圖 .............................................. 70 圖 3-3 由各屆全會時期看落馬官員類型分佈圖 ...................................................... 72 . ‧. 圖 3-4 異地任職與任職地點關係圖 .......................................................................... 73 . y. Nat. 圖 3-5 胡錦濤時期貪腐案件揭露方式 ...................................................................... 75 . io. sit. 圖 3-6 胡錦濤時期的貪腐案件司法判刑結果分布 .................................................. 77 . n. al. er. 圖 3-7 胡錦濤時期出台反腐規範圖 .......................................................................... 79 . Ch. i n U. v. 圖 4-1 十八大後各屆全會與推出反腐規範次序圖 .................................................. 84 . engchi. 圖 4-2 巡視組數與項目趨勢圖 ................................................................................ 103 圖 4-3 習近平時期貪腐案件案發方式分佈圓餅圖 ................................................ 109 圖 4-4 確定未進入司法法程序者各全會時期分佈人數趨勢圖 ............................ 110 圖 4-5 確定未進入司法法程序者各巡視時期分佈人數趨勢圖 ............................ 112 圖 4-6 胡錦濤時期與習近平時期推出反腐規範比較圖 ........................................ 116 . vii .

(9) . 第一章緒論第一節. 研究動機與研究問題. 十八大後習近平打破刑不上常委的潛規則，打虎拍蠅、反腐上不封頂的口號使反腐運動成為眾所矚目的焦點。觀察中國近三代國家領導人皆於上任之初對幹部腐敗問題有各自的建樹，從以往的研究我們發現，中國貪腐研究多從反貪機關、反貪規範和腐敗案件分析三個面向分別切入探討中國貪腐議題，卻少有研究觀點. 政治大. 能夠整合這三個面向。中國高官貪腐的議題，既有犯罪的隱蔽性，又有一定的政. 立. 治敏感性。因此，我們認爲僅以單一面向不足以完整的描繪中國高官腐敗的議題。. ‧ 國. 學. 此外，貪腐議題十分複雜，包含中國官場的政治群體文化到個人心理層面的貪婪. ‧. 本性。本研究因此思考，從何種觀點能更全面的分析該議題。. Nat. sit. y. 初步比較習近平與胡錦濤處置的副部級以上幹部發現，習近平就任三年所懲. n. al. er. io. 處的官員，比胡錦濤十年任內懲處官員總數高於兩倍之多。比較兩者運用巡視的. i n U. v. 頻率，胡錦濤任期內運用巡視組的頻率遠少於習近平就任至今的次數，且習近平. Ch. engchi. 針對反腐改變體制結構的作為更遠高於胡錦濤時期的建樹。不禁讓我們好奇，習近平反貪是否有不同於以往的行事風格，是否隱藏其他鋪陳脈絡或是有精心巧妙的佈局。因此，本研究從習近平反貪的觀點出發，推論習近平反貪的決策模式，以瞭解習近平的政治風格與個性，形塑出本研究的核心問題——「習近平反貪的規律與特性為何？會帶來什麼樣的影響？」. 1 .

(10) . 第二節. 文獻探討. 回顧貪腐領域近十年來的研究，直接與中國領導人反貪策略的相關文獻不多，但回顧中國貪腐文獻仍有脈絡可循。以中國貪腐十年內的文獻來看，大致有三類。第一，反貪機關面，探討貪腐的成因和腐敗案件型態的轉變；第二，反貪規範面，從政策觀點切入，思考有效防腐的方法和策略；第三，分析貪腐案件的層面，由反思觀點觀點切入，分析貪腐防治方法的效益和影響。. 一、. 貪腐成因與型態. 政治大. 理解貪腐的成因與型態，可對中國貪腐的現象有概括性的瞭解。一方面，學. 立. 者由貪腐產生的緣起，解釋各種變因與貪腐的關係並建立普遍性的理論。另一方. ‧ 國. 學. 面也運用描述性統計歸納案件特徵，有系統的呈現貪腐型態變化。. ‧. 理論分析貪腐的成因有三。第一，經濟轉型因素；第二，監督制度設計缺陷. sit. y. Nat. 因素；第三，文化因素，其中以經濟轉型因素的相關研究居多數。改革開放時期. n. al. er. io. 的歷史背景下，經濟制度改革劇烈的變革使官員貪腐的機會大增。過勇彙整 594. i n U. v. 個腐敗案例，分析經濟轉軌與腐敗的關係，發現官員利用經濟轉軌的過程進行權. Ch. engchi. 錢交易。1在政治監督制度未能跟上經濟制度發展的情況下，使中國官員腐敗的現象越演越烈。2闡述中國貪腐的起源與原因並非為了談論政策走向的對錯，改革開放雖造成經濟制度的轉變，但過勇僅由理論分析得出貪腐主因為何，忽略貪腐背後的人文色彩。.                                                         1. Guo Yong, “How does Economic Transition Breed Corruption?,” China Economic Journal, Vol. 1, No. 2 ( July 2008), pp. 227~236. 2 過勇，「經濟轉軌、制度與腐敗——中國轉軌期腐敗蔓延原因的理論解釋」，政治學研究，第 3 期（2006 年），頁 53~60。 2 .

(11) . Wang 與過勇的看法相同，認為貪腐起因於經濟制度改革，但他更直接指出「監督制度漏洞」在腐敗過程中的意義為何。發展型國家經濟起飛時腐敗現象與經濟成長有著正向關係，這是因為改革者為發展經濟，特意對政府官員利用制度改革產生的灰色地帶從事貪腐的行為視而不見，避免政敵因無利可圖制肘改革。 3. 制度漏洞的產生並非執政者的思慮不周，而是穩固各方勢力的權衡之術，官員. 腐敗現象實是國家發展經濟的必要之惡。我們常探求貪腐的主因為何，但忽略分析次因的影響，也忽略了貪腐主因生成的決策動機。追尋貪腐的主因不足以理解中國貪腐狀態，應深入了解中國監督制度制衡官員的機制。. 政治大 Tanner 和 Green 認為雙重領導制造成地方官員權力過大，產生中央政府無法立. ‧ 國. 學. 控制地方官員的現象。雙重領導制度使地方官員擁有地方監督機關的預算掌控權和人事任免權，地方監督機關雖隸屬於中央監督機關，但其一把手實質的權力卻. ‧. 足以使監督單位噤聲。舉公安系統為例，地方公安可不經訓用，攀親帶故即可聘. y. Nat. io. sit. 為公安，成為國家公務員。更甚者，地方一把手命令其為走私犯罪把風，地方公. al. er. 安成為地方一把手的爪牙，為虎作倀，地方官儼然成為山大王。4中央地方機制. n. v i n 失衡的結果，使監督機制形同虛設，顯示出貪腐現況如此嚴重的次因與制度設計 Ch engchi U 失衡有關。然而，問題不僅出在雙重領導制上，在人事政策亦有缺失。. Birney 認為以地方分權委託治理制度評估官員績效的制度，使政策在實務執行上產生偏差。委託治理制度依照優先政策的執行成效，作為地方官員人事考評依據。非優先的政策官員即便執行，亦無法呈現於考核，無利於仕途晉升。因此                                                         3. Xiaobing Wang, “Regulation and Corruption in Transitional China,” presented for the Third Meeting of the Initiative for Policy Dialogue Task Force on China on Regulation ( Oxford Road: The University of Manchester, June 25~26, 2008), pp. 1~17. 4 Murray Scot Tanner and Eric Green,“Principals and Secret Agents: Central versus Local Control Over Policing and Obstacles to "Rule of Law" in China,”The China Quarterly, Vol. 191, (September 2007), pp. 644~670. 3 .

(12) . 幹部執行政策，不在乎是否各項政策已全面落實，僅著重優先政策積極表現。 5. Birney 研究解釋為何官員腐敗蔓延嚴重，整體來看中國的政策制度中不乏反腐. 制度，但人事考評機制的偏差造成制度未曾落實。 Ko 和 Zhi 以省為單位分析 1998 至 2008 年地方財政分權與貪腐的關係，發現執法強度高的省份相較執法強度弱之省份貪腐現象較少。儘管地方財政分權使官員貪腐的機會增加，但若是執法強度高的省份則能夠有效遏制貪腐。6雖然指出貪腐狀態與其他因素間的動態關係，僅探討單一成因無法解釋中國貪腐的現狀，. 政治大分析貪腐成因，但中國無論在政治體制、行政官僚文化或思想教育上與民主國家立長時間來看其他次因的影響同樣的對現狀有著莫大的影響。儘管由制度、政策等. ‧ 國. 學. 有根本的不同，若以制度層面分析腐敗仍有未盡之處。. ‧. 以文化因素對於貪腐的影響來看，雖然貪腐文化並非腐敗產生的主因，卻可. sit. y. Nat. 提供為何腐敗越演越烈的解釋。Cai、Fang 和 Xu 舉政商關係的企業文化為例，. io. al. er. 發現有公關費用支出的企業商家，與沒有付出公關費用者相比營業額較高，獲得. n. 與政府合作的標案機率亦高。企業招待官員旅遊玩樂的花費，通常與其營業收入. Ch. engchi. i n U. v. 表現成正比。中國企業培養與官員間的關係網絡，對於公司收入大有助益；但另一方面政府幹部與企業間過度熟絡的文化，也造成官員收取企業賄款的現象蔓延。 7. 關係文化因素就理論分析來說，雖然並非產生貪腐的主因。但研究者轉向探討. 關係文化，試圖以更具體的方法描述貪腐網絡中的「行動者」。相較經濟轉型的                                                         5. Mayling Birney, “Decentralization and Veiled Corruption under China’s “Rule of Mandate ”, ” World Development, Vol. 53, (2014), pp. 55~67. 6 Kilkon Ko and Hui Zhi, “Fiscal Decentralization: Guilty of Aggravating Corruption in China?,” Journal of Contemporary China, Vol. 22, No. 79 (2013), pp. 35~55. 7 Hongbin Cai, Hanming Fang and Lixin Colin Xu, “ Eat, Drink, Firms and Government: An Investigation of Corruption from Entertainment and Travel Costs of Chinese Firms,” The Journal of Law and Economics, Vol. 54, No. 1 (February 2011), pp. 55~78. 4 .

(13) . 理論分析，描述賄賂者與收賄者間的互動，更貼近貪腐的人性層面，說明文化對於貪腐現況演變至今的影響。同樣以關係文化的視角切入貪腐研究，Li 發現腐敗份子利用強調「關係」的中國文化，將賄賂以禮物的名義致贈官員，有技巧的模糊禮尚往來與收賄的界線。腐敗份子倚靠關係文化的連結，鋪陳權錢交易的管道，將官員不知不覺拉攏至腐敗網絡，關係成為賄賂者的工具。8 腐敗涉及的不僅是實質的制度面，也與文化媒介相關，不應將收賄與賄賂者的你來我往以抽象的關係文化解釋，而應該. 政治大. 對關係文化背後的行動有更多具體的描述，形成未來分析其他案例的架構。. 立. 然而，案例分析缺乏建立普遍性理論與規律的能力，貪腐經歷改革開放等制. ‧ 國. 學. 度變遷，涵蓋的時間超過三十年。如何系統性的解釋貪腐成因成為許多學者的目. ‧. 標。為了更有系統的檢視貪腐成因，許多研究轉向長期觀察貪腐案件的類型，分. sit. y. Nat. 析案件內容的共同特性。由案件類型的特徵，分析貪腐成因與類型的關係。. n. al. er. io. 過勇與胡鞍鋼由改革開放時期的腐敗類型發現，多數腐敗的形式屬於行政壟. i n U. v. 斷。行政壟斷是以政府以法律明定的方式，保障所欲庇護的人和機關。同樣是政. Ch. engchi. 治利益的分贓，但高層官員的腐敗行為卻與較為低階級的官員有所不同。高官幹部試圖將政治利益以法律方式名定，獲得正當性。9透過歸納案件類型，貪官的動機與手段更為清晰，但過勇與胡鞍鋼的研究分析的時段較短，僅能解釋改革開放時期的官員動機。.                                                         8. Ling Li, “Performing Bribery in China: Quanxi-parctice, corruption with a human face,” Journal of Contemporary China, Vol. 68, No. 20 (January 2011), pp.1~20. 9 過勇、胡鞍鋼，「行政壟斷、尋租與腐敗—轉型經濟的腐敗機理分析」，經濟社會體制比較， 2003 年第 2 期，頁 61~69。 5 .

(14) . 過勇運用經驗分析方法分析長時間腐敗案件類型的變化，由 1978 年至 2005 年間的新生案件與累計案件次數的比較，發現腐敗案件有潛伏期上升、貪官在腐敗過程仍獲晉升的現象。10 Gong 亦指出貪腐型態在跨時間上的改變，包含由小額貪腐演變成資本形式的巨額腐敗，以及個人貪污至集體互相包庇的窩案、串案。 11. 由短時間的腐敗類型變化發現官員的動機，但歸納長期的案件型態後反而只能. 得出描述性的結論，無法點出貪腐議題中人性動機的深刻之處。系統性的分析雖可觀察貪腐案件跨時間的類型變化，卻無法說明具體改變的情況；雖得出案件越趨複雜的結論，卻無法具體說明複雜至何等程度。描述性研究雖然具信服力，卻. 治政大總像霧裡看花，缺少貪腐中最重要的主角——「人」。立 ‧ 國. 學. Shieh 舉廈門走私案為例，由單一案例來看貪腐的規模與複雜程度。廈門走私案涉案者為數眾多，包含 400 多人。官階高至副部級官員、軍隊將領，小至航. ‧. 運看守官員、公安民警，甚至商人、律師等一般民眾，貪腐的範圍擴大至集團的. y. Nat. io. sit. 規模。巨大的網絡由賴昌星一手打造，案例中鉅細靡遺的解釋賴昌星維繫貪腐網. n. al. er. 絡的手段與過程，清楚說明貪腐案件型態的複雜程度如何達到犯罪集團的規模。 12. Ch. engchi. i n U. v. 個案研究鉅細靡遺描述貪腐案件的複雜，但貪腐類型不僅一種，難以由單一個. 案推論至其他案例。研究貪腐不僅有取材的困難，更有取捨研究方法的兩難。.                                                         10. Yong Guo, “Corruption in Transitional China: An Empirical Analysis,” The China Quarterly, Vol. 194, (June 2008), pp. 349~364. 11 Ting Gong, New Trends in China’s Corruption: Change amid Continuity, in Lowell Dittmer and Guoli Liu eds., China’s Deep Reform: Domestic Politics in Transtion (Lanham, Maryland: Rowman & Littlefield, 2006), pp. 452~454. 12 Shawn Shieh,” The Rise of Collective Corruption in China: the Xiamen smuggling case”, Journal of Contemporary China, Vol. 14, No. 42(August 2005), pp. 67~91. 6 .

(15) . 然而，撇開貪腐本身為犯罪議題的取材困境外，隨著分析腐敗類型的文獻逐漸增多，學者發現共同的問題——「如何定義腐敗？」貪腐研究汗牛充棟，但細看發現，對於腐敗定義卻不一致，使研究結論無法廣泛應用。 Ko 和 Weng 分析貪腐文獻中的腐敗定義，發現許多研究將貪腐定義為「以權謀私，藉此獲取不正當利益」。但 Ko 和 Weng 指出該定義過於廣泛，認為研究者應當就研究目的加以定義貪腐，方使研究不失焦導致結論偏誤。13 Ko 和 Weng 以此概念深究貪腐成因與類型轉變的關係，發現在行政上官員間的貪腐形. 政治大轉至檯面下的公部門與私部門間的腐敗行為，產生結構性的變化。 Ko 和 Weng 立式減少，但貪腐現象卻是不增反減。因此檯面上減少的官官相護的行政貪腐，移 14. ‧ 國. 學. 明確的說明研究標的外，也對貪腐原因和型態改變兩者間的關係，提出更多說明，進一步發現兩者間有雞生蛋蛋生雞的循環。貪腐的影響由經濟改革，轉變為公私. Nat. sit. y. ‧. 部門間私相授受，更確實說明貪腐型態複雜至何等程度。. io. al. er. Wedeman 研究「商業腐敗」，進一步的釐清貪腐型態為何演變至今的來由。. n. 其商業腐敗定義與 Ko 和 Weng 上述研究相同，以分析公部門和私人企業間切入。. Ch. engchi. i n U. v. 重新分析 2006 至 2010 間的腐敗類型，發現由 2006 年起高達八成的貪腐型態屬於商業腐敗。15貪腐不再是「官官相護」更形成「裡應外合」的集體組織犯罪。.                                                         13. Kilkon Ko and Cuifen Weng, “Critical Review of Conceptual Definitions of Chinese Corruption: A Formal-legal Perspective, ” Journey of Contemporary China, Vol. 70, No. 20 ( June 2011), pp.359~378. 14 Kilkon Ko and Cuifen Weng, “Structural Changes in Chinese Corruption,” The China Quarterly, Vol. 211, (September 2012), pp. 718~740. 15 Andrew Wedeman, “The Challenge of Commercial Bribery and Organized Crime in China,” Journal of Contemporary China, Vol. 22, No. 79 (2013), pp. 18~34. 7 .

(16) 16. 適切的定義貪腐對跨時間的研究有著許多影響，不僅提供確切的研究結論，更. 解答過去許多研究無法回答的問題。對於貪腐定義的研究產生，除了提醒研究標的明確的重要性之外，回顧過去的貪腐研究，多數著重理論成因的分析和案件類型歸納。但隨著貪腐研究橫跨時間的長度不斷增加，更多研究點出腐敗原因與類型轉變之間的動態關係，但都缺乏人性觀點忽略人與制度間的互動關係，而忘記貪腐始於人性的貪婪的本質。. 二、. 防治方法與策略運用. 政治大. 防治對策探討現有監督機制如何防堵官員腐敗，大致分為黨內監督、行政監. 立. 督與教育文化三部分。黨內監督以研究紀檢體制為大宗，巡視制度則因成立至今. ‧ 國. 學. 時間不長，相關研究較稀少。行政監督則聚焦在監督金錢流向的方法，包含探討. ‧. 審計體制、單一國庫制度、稅收制度的改革對於反貪的防治作用與原理。教育文. sit. y. Nat. 化防治則描述較抽象的概念，教導官員和民眾對反貪零容忍的教育文化，鼓勵民. io. n. al. er. 眾進行舉發不法，藉著潛移默化的方式防治腐敗。. i n U. v. 黨內監督以紀檢制度和巡視制度兩者為主，其共同特徵聚焦在雙重領導制的. Ch. engchi. 改善方法。Gong 分析紀檢體制變遷過程，無一不是為了彌補雙重領導制帶來的矛盾。在雙重領導制下，地方紀委必須同時在上級紀委的領導與同級黨委的指導下進行監督工作，使其難以踐行監督地方黨委的功能。為克服地方紀檢的功能失調，2003 年中央紀委對其派駐地方紀檢組實行垂直管理，減少同級黨委對地方紀檢單位的影響。除此之外，以異地任職的人事安排方式，減少地緣關係對紀檢幹部的影響，由紀檢體制長時間的變遷過程來看，制度變遷的動力為黨的需求。                                                         16. Andrew Wedeman, “The Dark Side of Business with Chinese Characteristics,” Social Research, Vol. 80, No. 4 (Winter 2013), pp. 1213~1336. 8 .

(17) 17. 雖然 Gong 舉例說明紀檢制度改革的內容，但無法進一步說明其中的行動策略，. 將黨的需求作為結論有些籠統。過勇的研究結論與 Gong 一致。由 1978 年至 2010 年地方省紀委的幹部特性來看，紀檢幹部的人事安排朝著權威、獨立、廉潔以及專業性的四個指標邁進，紀委不僅在仕途晉升層級更高、異地任職的比率增加近三成，在紀律問題中往往少有貪瀆情事，且紀檢工作者多具有其他監督部門的工作經歷，專業化趨勢明顯，也可見黨對於紀檢體系的重視。但過勇分析制度結構發現，紀委單位與檢查單位. 政治大難以劃分的問題和黨委對於紀檢體制監督上獨立性的影響。過勇同樣指出紀委立. 的和黨委的制度結構仍有許多需要改進的方向，包含紀委單位與檢查單位的權責 18. ‧ 國. 學. 如何以人事制度調整補強雙重領導體制的缺陷，但仍沒辦法解釋制度調整背後的深意。無論紀檢制度或人事安排皆是為了彌補雙重領導制的不足，但都忽略跨制. ‧. 度的去解析紀檢制度變化的軌跡的可能。. sit. y. Nat. io. al. er. Yeo 與上述兩者不同的是指出制度間的互動關係，觀察巡視制度的變化發現. n. 巡視制度具輔助紀委制度的功能。以巡視組的查緝標的來看，落馬的官員多為國. Ch. engchi. i n U. v. 營企業幹部或是地方一把手。因此，巡視是為了剷除阻礙紀委改革的地方勢力，巡視制度的運用是為輔助紀檢制度無法達到的目標。19Yeo 的研究點出制度間互相補強的互動關係，分析制度間的功能消長亦較符合中國多頭監督體制的面貌。但為何中央巡視組於 2003 年方成立，巡視制度並不如紀檢體制歷史悠久，卻僅                                                         17. Ting Gong, “The Party Discipline Inspection in China: Its Evolving Trajectory and Embedded Dilemmas,” Crime Law Soc Change, Vol. 49, (January 2008), pp. 139~152. 18 Guo Yong, “The Evolvement of the Chinese Communist Party Discipline Inspection Commission in the Reform Era,” The China Review, Vol. 12, No. 1 (Spring 2012), pp. 1~24. 19 Yukyung Yeo, “ Complementing the local discipline inspection commissions of the CCP: empowerment of the central inspection groups,” Journal of Contemporary China, Vol. 25, No. 97( 2016), pp. 59~74. 9 .

(18) . 靠 2003 年至 2016 年間 11 次巡視，改變紀檢制度長期無法解決的問題？Yeo 推論出制度間變化的關係，但仍無法解釋黨的策略與盤算，將結論再度歸於黨的需求，遠不足以解釋為何巡視制度短時間內得以收此成效。有關黨內監督制度的研究，多以研究單一制度變遷，探討制度的起源與變遷過程。但大多研究卻並未深就制度變遷的動力與謀略為何，雖在各篇研究皆指出制度變遷是基於「黨的需求」，卻無法明確說明黨的需求是什麼？這是因為多數研究過於專注單一制度的變化，不只黨內規範包含著政治動機，其他如行政制度、. 政治大理解制度變遷的動機，尤其貪腐議題涉及政治、經濟與社會層面，應當藉由「制立. 甚至文化教育政策，無一不包含控制官員的策略。論防治方法不只應以制度分析. ‧ 國. 學. 約官員的機制」的觀點理解防治貪腐的方法與策略。因此，不只是黨內監督制度，防治方法亦包含行政制度與教育文化面向。過去貪腐研究大多偏重黨內監督制度. ‧. 的研究，忽略行政監督以及文化教育等舉措，亦有腐敗防治的考量。. sit. y. Nat. io. al. er. Gong 由審計制度來看，不論是審計單位數量增加、相關法規增設等，顯示. n. 出審計能力因應經濟快速發展的需求朝著專業化的方向前進。20Gong 強調發展. Ch. engchi. i n U. v. 審計制度的政治動機。審計系統的能力雖與時俱進，但缺乏透明性和獨立性，審計結果是否公開仍取決於黨委書記。審計系統缺乏獨立與公開的要件，無法超然於黨國體制的操弄，與其說是國家的把關者不如說是中央制肘地方官員的工具。 21. 但單一觀察審計系統是不夠的，審計系統雖號稱檢驗國家治理能力的指標，但.                                                         20 Ting Gong,“Institutional Learning and Adaptation: Developing State Audit Capacity In China,” Public Administration and Development, Vol. 29, No. 1 (2009), pp. 33~41. 21 Ting Gong,“Audit for Accountability in China: An Incomplete Mission,” The Australian Journal of public Administration, Vol. 68, No. S1 (March 2009), pp. S5~S16. 10. .

(19) . 監督金錢流向的管道不只一種，Gong 雖詳述審計系統變遷，但結論仍落入窠臼，並沒有發現制度變遷的過程中，制度間互相影響的現象。 Ma 和 Ni 由 1999 年的預算改革，在部門預算改革、國庫管理改革和政府採購改革三管齊下。透過收支兩條線使地方政府明列預算支應項目，配合國庫撥款方式採單一帳戶方式由中央國庫統一撥款，提升金錢流向的能見度，有利於監督單位履行核實款項出入的職能。22Ang 延伸上述研究，以國庫單一帳戶改革來看防治貪腐，認為國庫單一帳戶改革統一分配款項的做法，既提升行政效率又提供. 政治大督的能力。 Ma 、Ni 與立 Ang 由行政監督層面切入貪腐防治，進一步說明除了審便於行使監督權力的管道。在配合預算改革、採購法等規範下，健全國家行政監 23. ‧ 國. 學. 計系統外，其他行政制度提升金錢流向的能見度所帶來的正面影響。這說明制度間互相輔助有利於行政監督體制改革，透過制度間的功能整合，減低制度灰色地. ‧. 帶的方式根除腐敗機會。相較黨內制度研究著重單一制度的演進，行政監督層面. y. Nat. al. er. io. sit. 的研究注重制度間的互動，更明確的說明制度彼此間的關係與影響。. n. 不論由黨紀制裁貪腐官員，或透過行政監督減低官員腐敗的機會，若能說明. Ch. engchi. i n U. v. 制度間如何互補、關係為何，就能對監督制度變遷有更多闡述。貪腐各種防治方法背後的功能與影響，也可拼湊出政治動機的藍圖。Gong 和 Wu 以調整幹部薪資政策為例，抨擊提升薪資可降低幹部貪腐的觀點過於直觀。貪腐的成因複雜，若以因果關係連結制度和人的關係，忽略貪腐防治的多面性將相當危險。因為貪腐不僅有外在制度的影響，亦包含官員的個人認知層次，若官員缺乏為民服務的.                                                         22. Jun Ma & Xing Ni, “Toward a Clean Government in China: does the Budget Reform Provide a Hope? ,” Crime Law Soc Change, Vol. 49, (February 2008), pp. 119~138. 23 同前註。 11 .

(20) . 認知與熱誠，即便提升薪資亦無法遏止官員腐敗的行為。24貪腐防治面向不只包含宏觀政策互動，更包含微觀的個人動機，除了黨內監督與行政監督間跨制度的整合與輔助外，也包括文化教育等非正式制度層面和宣導策略的防治面向。 Gong 和 Shi 認為強化國營企業幹部的責任心，以降低薪資等方式篩選出較具責任感的幹部。國營企業領導貪腐多以掏空公司資產，並將資金轉為個人名下所有的方式而為之。25反觀國內外研究，對於咎責的措施，如美國紐約反腐的案例為鏡實行連坐罰的方式，使官員必須付出更多政治責任。26. 政治大. Gong 和 Ren 認為擬定防治腐敗的法律應由幫助官員釐清公共利益與私人利. 立. 益衝突的界限為何切入，使法律規範產生教化的功能，使官員面對公私利益衝突. ‧ 國. 學. 時行為不致偏差。因此，廉政規範應更加明確界定官員與私人企業或個人交往時. ‧. 的規定，將廉潔的道德觀藉由規定潛移默化至官員的認知中。27但文化教育不止. sit. y. Nat. 及於官員個人，更是一種集體營造。Gong 和 Wang 由香港反腐成功的案例分析，. io. al. er. 認為反腐成功有賴於執法、預防和教育三個層面同時具備。香港反腐案例舉世聞. n. 名，最大的特色在於香港市民無法容忍官員貪腐。當廉政教育深植人心，即使官. Ch. engchi. i n U. v. 員有意取巧，在面對主流文化的壓力仍會敬畏三分；對不明所以的官員而言，良好的廉政氛圍亦降低其誤入歧途的機會，文化建設產生的影響不容小覷。 28 Rosenbloom 和 Gong 認為由文化建立防治貪腐，因舉報系統的健全與否和廉政文                                                         24. Ting Gong and Alfred M. Wu, “Does Increased Civil Service Pay Deter Corruption? Evidence from China,” Review of Public Personnel Administration, Vol. 32, No. 2 (2012), pp. 192~204. 25 Gong, Ting and Huangao Shi, “Management Corruption in China's Industrial Restructuring,” China Information, Vol. 23, No. 3(2009), pp. 411~445. 26 Murray Scot Tanner and Eric Green,“Principals and Secret Agents: Central versus Local Control Over Policing and Obstacles to "Rule of Law" in China,”The China Quarterly, Vol. 191, (September 2007), pp. 644~670. 27 Ting Gong and Jianming Ren, “Hard Rules and Soft Constraints: Regulating Conflict of Interest in China,” Journal of Contemporary China, Vol. 22, No. 79 (2013), pp. 1~17. 28 Ting Gong and Shiru Wang, “Indicators and Implications of Zero Tolerance of Corruption: The Case of Hong Kong,” Social Indicators Research, Vol. 112, No. 3 (2013), pp. 569~586. 12 .

(21) . 化是否為主流息息相關。由民眾舉報不法是第三方治理的概念，但若缺乏廉政環境的氛圍即使法規有意保護舉報者，舉報者可能與「愛找麻煩者」畫上等號而受到排擠，不願挺身而出。29防治貪腐的面向廣泛，除了正式制度建置外，非正式制度的抬頭也值得關注。對照反腐的現況來看，習近平喊出不敢腐、不能腐、不想腐的口號，30其中不能腐與不想腐正呼應防治腐敗在非正式制度面影響官員行為的層次。但無論正式制度的落實與非正式制度的文化營造，都需要一定的時間推行與落實。為了宣. 政治大化雖運作時間較短，但策略意圖更為清晰。十八大以來，習近平強調針對幹部作立導政策與弘揚精神，文化教育往往離不開宣傳策略。宣傳活動相對制度建立與深. ‧ 國. 學. 風建設的舉措。中央紀委的官網數度重提焦裕祿的清官形象精神，並以此作為官員的操守標準。31各政治局常委更以實際作為帶頭推廣黨的群眾路線教育活動，. ‧. 親身下鄉與民眾互動寒暄，談論官員作風問題。另外，為了改善送禮、赴宴的文. y. Nat. io. sit. 化，每逢佳節便加強風紀監察的宣傳。32宣傳的運用透過中央紀委監察部的官方. n. al. er. 網站成立，十八大來反腐政策的宣傳包含許多軟性內容，更有以宣傳口號引領文化、教育民眾的企圖。. Ch. engchi. i n U. v. 防治腐敗的方法包羅萬象，不論黨內制度、行政監督，或教育文化進行的宣傳都面對如何跨制度研究的難題。探討單一制度雖可深入制度的歷史情境，貪腐本為多頭監督的概念，卻缺乏跨制度的比較，因此往往僅能將制度變遷的動力以                                                         29. David H. Rosenbloom and Ting Gong, “Coproducing "Clean" Collaborative Governance,” Public Performance & Management Review, Vol. 36, No. 4 (June 2013), pp. 544~561. 30 「習近平：抓緊形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制」，人民網，2014 年 9 月 5 日， http://politics.people.com.cn/n/2014/0905/c70731-25613937.html。 31 「習近平在蘭考縣調研時強調：對一切腐蝕誘惑保持高度警惕」，中央紀委監察部網站， http://www.ccdi.gov.cn/jdtp/201403/t20140318_33380.html。 32 「官方三申五令申刹中秋歪風節日反腐漸有“套路”」，中國新聞網，2014 年 9 月 5 日， http://www.chinanews.com/gn/2014/09-05/6564558.shtml。 13 .

(22) . 「黨的需求」概括說明。然而，制度的新生、變遷與軌跡，無不包含菁英的決策意識，現在缺乏的是跨制度研究貪腐的視角。但跨制度研究必須面對的是資料量大的問題，中國的監督體制散落於各項制度政策中，光單一制度研究資料量已十分龐大，更何況跨制度的研究。因此不是沒有能力詳述「黨的需求」，而是因為跨制度資料量大，在整合資訊與分析策略過於耗力費時。也因此，如何尋找適合的觀點切入，整合監督制度、宏觀微觀層次以及長時間巨量資料，是現在貪腐研究需要突破的地方。. 政治大反思觀點切入多數為近期約莫立 4-5 年內的研究著作居多，這類文獻多有共同. 三、. 反腐效應與影響. ‧ 國. 學. 特性，不僅針砭反腐政策的正反成效，更包含多元人文觀點，從更多面向剖析中國貪腐的面貌。例如，從司法改革的刑罰量刑標準評估反腐成效，抑或是從心理. ‧. 學角度分析反腐宣傳是否有遏制腐敗的成效等，帶入更多元的觀點分析反腐。. sit. y. Nat. io. al. er. 反腐最直接的影響反映在司法政策的改變和宣傳系統的運用。Zhu 以賽局理. n. 論分析量刑輕重對於遏制官員貪腐的影響，發現單以嚴刑峻法規範腐敗無益於遏. Ch. engchi. i n U. v. 止官員貪腐。政府為宣示反腐的決心，以加重貪腐刑罰的方式懲處腐敗幹部。然而，將刑罰加重至死刑、無期徒刑，缺乏中間程度的罰則令法官判刑時無所適從，因此重罪輕判的案例屢見不鮮。貪腐官員無法受到應有的懲罰，反而導致民眾對司法公信力的信心不增反減。33司法政策的不足反而使政府公信力大減，反映出民眾對於口號與政策執行落差上的不滿，這指出制度間的配套是影響反腐是否能取信於民的關鍵。                                                         33. Jiangnan Zhu, “Do Severe Penalties Deter Corruption? A Game-Theoretic Analysis of the Chinese Case,” The China Review, Vol. 12, No. 2 (Fall 2012), pp. 1~32. 14 .

(23) . Wedeman 同意 Zhu 的看法，認為反腐過度注重宣傳，忽略建立適量刑標準的重要性。政府祭出重型與高度宣傳，目的本為表達對腐敗問題的重視。然而，高度宣傳僅可收一時之效，短期內遏制官員腐敗的想法，若缺乏適當的刑事司法政策，貪官落馬後亦無須畏懼刑事罰責而故態復萌。34Wedeman 強調量刑標準適當的重要性，但並未全盤否定腐反腐高度宣傳遏制腐敗的作用。肯定高度宣傳仍有短期成效的意義顯示，反腐不單是執政者的口號，其中也有評估局勢的策略思量。反腐後續所呈現出來的面貌，端看當權者當下如何執行政策、是否體察民意風向與是否運用制度得當，是當局者對於政治、經濟與社會間的覺察。. 政治大 Broadhurst 和 Wang 以重慶次事件為例，再次證實反腐考量與穩定社會輿情立. ‧ 國. 學. 的關係。由重慶事件看薄熙來操作宣傳的手法發現，薄熙來在任內高舉反貪旗幟，並使重慶任內躍升為經濟發展首位的城市。高度反腐宣傳配合政績建立，薄熙來. ‧. 塑造出近似毛澤東的權威感，這就是巧妙運用反腐口號，宣傳與推行政策於一身. y. Nat. io. sit. 的成果。適當運用反腐宣傳的策略，可達到強化主政者強人形象。35反腐宣傳的. al. er. 另一面向代表著與民眾的政治溝通，亦成為主政者取信於民的管道。黃歡研究重. n. v i n 慶事件中民意輿論對於案件處理的影響發現，主政者若巧妙運用反腐宣傳可謂事 Ch engchi U 半功倍，反腐口號師出有名可保有主政者推動政策的正當性，主政者既無懼開罪. 其他幹部，又可贏得民意與統治正當性。36反腐宣傳運用與建立穩定的國家社會關係息息相關，若運用恰當對於主事者來說利大於弊。反腐後續的效應與影響是執政者決策所帶來的產物，包含複雜的策略思維。                                                         34. Andrew Wedeman, “Anticorruption Campaigns and the Intensification of Corruption in China,” Journal of Contemporary China, Vol. 14, No. 42 (February 2005), pp. 93~116. 35 Roderic Broadhurst and Peng Wang, “After the Bo Xilai Trial: Does Corruption Threaten China's Future?,” Survival, Vol. 56, No. 3 (June-July 2014), pp. 157~178. 36 黃歡，「從重慶打黑事件看輿論監督的活效應」，湖南大眾傳媒職業技術學院學報，第 4 期第 10 卷（2010 年 7 月），頁 26~28。 15 .

(24) . Cole、Elliott 和 Zhang 發現相較執法強度低的省份，執法強度高的省份有著明顯的經濟成長。分析 1998 至 2003 以中國各省為單位分析貪腐執法程度強弱與經濟成長的關係，因貪腐減少能有效增進行政機關效能，外來投資較願意將資金流入主張打貪的省份。37地方政府藉著反腐的影響促進經濟成長，考量的不僅是官員利益分配問題，也有經濟民生因素的考量。無論就整體政策走向、民生經濟考量，皆為主事者運用反腐宣傳以取得推行政策的正當性。對於反腐後續效應的評估反映在政治、經濟與社會三的層面，但這三者都不. 政治大映的與其說是效應評估，不如說是當局者如何在穩定政局與社會觀感間所取得的立是以控制反腐存量的犯罪學觀點來評估「有效的反腐」。實際來看，多數研究反. ‧ 國. 學. 平衡，反腐的舉措無一不保留著彈性調整的空間。然而，過去的研究往往忽略制度互相調配背後的策略意涵，忽略思考「有效的反腐」的定義。. ‧. sit. y. Nat. 由於反腐是犯罪問題，應當以是否有效控制並減低腐敗的存量評估反腐成效。. io. al. er. 以這個觀點來看，Wedeman 的研究提供最佳解答，以「落馬的幹部數量（revealed. n. rate of corruption, RRC）」相對於「真實的犯罪幹部數量（actual rate of corruption,. Ch. engchi. i n U. v. ARC）」的比值，評估中國反貪成效。以犯罪學觀點看，不論監督制度多完善，只要是犯罪就有黑數的問題。理解這點的重要性在於思考過去看待腐敗有效治理的觀點是否出了問題？回顧貪腐文獻，大多研究是以 RRC 的層面，以官方公佈之懲處幹部數量評論反腐是否成功。如此一來，反而誤判中國貪腐治理的現況。比對 1992 至 1996 年時期和 2005 至 2006 年時期間查處的腐敗案件發現，貪腐的潛伏期更較過往有五倍之長，顯示揭露腐敗案件的速度遠不及查處的速度，監督                                                         37. Matthew A. Cole, Robert J.R. Elliott and Jing Zhang, “Corruption, Governance and FDI Location in China: A Province-Level Analysis,” Journal of Development Studies, Vol. 4, No. 9 (October 2009), pp. 1494~1512. 16 .

(25) . 機制探測腐敗的能力跟不上腐敗蔓延的速度，此結論與當前中國治貪成效卓著的論點大相逕庭。38從貪腐的本質思考，有助釐清研究貪腐在方法論上的盲點，也告訴我們失去人性觀點、偏離貪腐本質的研究所可能產生的謬誤。反腐牽一髮動全身，不是僅由政治制度變革、經濟發展與社會輿論的單一角度論斷反腐的效應與後續影響。Wedeman 思考貪腐本質的出發點，反而使我們發現，執政者反貪成效的評估標準與犯罪學標準的差異，思考何謂當權者反貪的思路——反腐政策與成效評估有綜觀全局的政治考量觀點。反映出的是政治家在. 政治大描述的策略層面。而目前反腐研究缺乏長時間系統性的描述政策走向，亦忽略制立維持政局勢力平衡、社會的穩定和推行後續政策的思考，這是僅由統計數字無法. ‧ 國. 小結. ‧. 四、. 學. 度調整背後行動者的策略和彼此間的政治博弈關係，是比較可惜的地方。. sit. y. Nat. 由貪腐成因、防治方法與成效評估分析文獻，不光是由過去、現在思考中國. io. al. er. 貪腐的現狀，更期望藉此歸納出中國領導人反貪的脈絡。貪腐研究從單一觀點的. n. 描述性研究，到思考貪腐的議題特性，以不同面向研究同一個議題，足以證明研. Ch. engchi. 究貪腐不只有制度、規範和案件描述的限制。. i n U. v. 王嘉洲分析胡錦濤時期的案件類型，發現胡錦濤因經濟發展的需求未查處經濟自由化與全球化類型的案件，指出領導人動機與政治產出有一定的關係。39王嘉洲雖試圖連結領導人決策與反貪成果的關係，但未對胡錦濤時期監督制度有所琢磨。歸納胡錦濤時期貪官的特性，發現落馬官員有潛伏期長、腐敗金額大、腐                                                         38. Andrew Wedeman, “Win, lose, or draw? China's Quarter Century War on Corruption,” Crime Law Soc Change, Vol. 49, (2008), pp. 7~26. 39 王嘉洲，「固權與發展？胡錦濤反貪腐邏輯分析」，東亞研究，第 40 卷第 2 期(2009 年 7 月)，頁 29~62。 17 .

(26) . 敗領域集中、判刑差異大等特徵。40由陳良宇一案來看，刑罰判刑不一的現象別有深意。以同時期因貪腐判刑官員判例論，副部級官員張宗海與分別涉貪 300 萬人民幣、419 萬人民幣，副國級官員陳良宇涉貪 239 萬人民幣。但張宗海、張恩照皆判處 15 年有期徒刑，而陳良宇卻判處 18 年有期徒刑。41張宗海、張恩照涉貪金額皆高於陳良宇，然而陳良宇卻判處較高的刑罰，顯示處置貪腐案件的人治色彩濃厚，不排除有政治博弈與鬥爭的可能。觀察胡錦濤反貪論述思想與習近平有諸多雷同之處，42但對於領導人反貪實際執行的層面，卻無文獻彙整領導人任內反貪舉措，分析制度與政治產出所延伸的戰略意涵，不能不說有遺珠之憾。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.                                                         40. Minxin Pei, “Fighting Corruption: A Difficult Challenge for Chineses Leaders,” in Cheng Li eds., China’s Changing Political Landscape: Prospects for Democracy (Washington D. C.: Brookings Institution Press, 2008), pp. 230~238. 41 涂謙,「中國省部級幹部腐敗現象的實證研究─以十六大以來 72 名落馬官員為例」,當代中國政治研究報告年刊（廣東省深圳市），（2011 年），頁 225。 42 蔡狷，「胡錦濤關於反腐倡廉的重要論述淺析」，毛澤東鄧小平理論研究（上海），第 11 期（2008 年），頁 11~15。 18 .

(27) . 立. 政治大. ‧ 國. 學第三節主要論述. ‧. 圖 1-1 文獻歸納架構. sit. y. Nat. io. a. n. 一、. l C 反腐法制、行動與結果. hengchi. er. 資料來源：作者自行繪製。. i n U. v. 新制度主義強調人與制度互為影響的關係，雖衍生出許多子派理論，但皆離不開「結構——動能」的分析架構。43套用至本研究題目來看中國領導人與制度環境的關係，「結構」代表習近平採取的反腐政策與廉政建置，「動能」則是代表在為實踐反貪目的採取的策略和行動。大多文獻將研究焦點放單一監督建置的變遷，忽略監督建置之間的連動與配合；在研究防治方法時，缺乏對手法的策略.                                                         43. 黃宗昊，「歷史制度的方法立場與理論建構」，問題與研究，第 49 卷第 3 期（2010 年 9 月），頁 145~176。 19 .

(28) . 描述同；研究貪腐案件的共性時，著重描述性官員基本資料，忽略放入時間軸後的落馬官員領導的先後順序，亦可能是鋪陳佈局的一環。中國領導人的反貪決策與行動，有俯瞰全局的視野、有利弊得失的權衡。雖然文獻缺乏對中國領導人的反貪決策與行動的命題，但歸納文獻發現，將反腐法規建置、反腐實際行動和腐敗案件特性三個面向串連後，則如圖 2 可建構出中國. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 領導人在反腐政策決斷、實際行動方式和反腐產出結果在上、中、下游的視野。以下從反腐法制、行動與結果進一步闡述，由反貪制度、反貪規範、腐敗案件分析三個面相，說明十八大後的習近平反腐的概況。圖 1-2 建構習近平反腐的政策、行動與案件結果的思維架構資料來源：作者自行繪製。. 20 .

(29) . 二、. 反腐制度. 十八大後在反貪機關制度上有三點明顯變化。第一、建立中央全面深化改革深化領導小組的軸心架構。由領導小組開會次數來看至今（2017 年 5 月）已 34 次，2014 年 8 次、2015 年 11 次、2016 年 11 次、2017 年 3 次。自 2013 年 12 月 30 日成立以來開會主題圍繞各項司法、經濟、土地等改革措施，會議主題明確清晰。此外，亦有一個月內兩次會的紀錄，且會議主題明確，顯示小組功能的運作並非空轉。也可見習近平運用深改組，作為改. 政治大. 革工作縱向、橫向的溝通的平台。. 立. 第二、法律規範內容明確化。由《中共共產黨紀律處分條例》、《中共共產. ‧ 國. 學. 黨黨員自律廉潔準則》來看，八項規定不僅是口號更成為具體的內容。不僅規範. ‧. 明確於以往黨紀規範，各項新頒軍令更是玲瑯滿目。自 2012 年底頒布的軍中戒. sit. y. Nat. 酒令、2013 及 2014 年陸續頒布軍中審計工作意見與規定、2015 年更頒布軍隊領. io. al. er. 導幹部紀律約束規定，零零總總已逾 50 項軍規。從規範內容到領域來看，十八. n. 大以來不偏廢文職、軍職幹部任一方，更可見相較胡錦濤時期來說，習近平治軍更加嚴厲。. Ch. engchi. i n U. v. 第三、大量巡視制度的運用。十八大以來中央巡視組利劍角色不言而喻，相較胡錦濤任內僅有五次巡視，習近平至今已進行九輪巡視。以巡視頻率、項目和領域三部分來看，習近平任內巡視總數高於胡錦濤之外，巡視組巡視項目由常規巡視轉向專項巡視，巡視目標明確。此外，進駐方式由一組巡視單一單位（一托一）演變至一組巡視二個、三個單位（一托二、一托三）。巡視組首三輪巡視完成各省份的常規巡視後，即刻以更高的頻率掃蕩國營企業等專業單位，巡視組的 21 .

(30) . 積極作為鋒芒畢露令人不得不關注。且《巡視條例》在 2017 年 5 月更有二次修訂的呼聲出現，巡視制度在十八大以後變遷快速。. 三、. 反腐規範. 在反腐規範的變遷中展現下述三個特徵。第一、制度整合。處理貪腐案件的流程跨足各制度，如何整合流程已達到保存證據使貪腐幹部得以伏法一直是個問題。以處理貪腐案件進程來觀察，習近平任內對於落馬官員處置進程一致性高，發布腐敗案件訊息宣傳口徑一致。相較胡. 政治大. 錦濤時期，在官員落馬後處置進程不一，處置狀況外流於媒體的現象頻傳。習近. 立. 平在整合監督制度與掌控宣傳口徑的方式更優於胡錦濤時期的做法。. ‧ 國. 學. 第二、廉政教育文化實踐。雖八項規定已規範何為黨幹部應當奉行的道德標. ‧. 準。但十八大後不只注重黨員幹部的廉政教育，也重視地方廉政文化教育的宣導，. sit. y. Nat. 如習近平至蘭考縣推動群眾活動學習調研等活動、將落馬官員在獄中書寫的懺悔. n. al. er. io. 路公布於紀檢官方網站、宣揚焦裕祿精神等。廉政教育推廣的面向除了由上到下外，逐漸轉向由下到上的營造。. Ch. engchi. i n U. v. 第三、反貪針對性強。由處置貪腐領域的前後順序來看，可見習近平反腐的決心。胡錦濤在反腐領域的順序以先地方一把手、司法體系次之的順序，習近平反腐領域與次序則集中於地方一把手和軍隊。然而，軍系幹部掌握軍權多為領導人所忌諱，但習近平在反腐初期即朝向深水區伸手足見其針對性與決斷。. 四、. 幹部腐敗. 觀察十八大以來的貪官案件，有下列二個現象。. 22 .

(31) . 第一、落馬官員層級更高。2014 年 7 月 29 日新華社發佈周永康落馬，相較胡錦濤時期落馬最高層級的副國級官員陳良宇，周永康前政治局常委正國級的身份引起不少注目。再者，因過往總是有「上屆領導班子影響力將延續到下一屆領導班子」的傳說。周永康身為前領導班子成員受到審查，更有打破潛規則意味。第二、查緝關員人數更多、目標更集中。十八大後僅近三年查處官員便破百，相較胡錦濤在任十年期間查處 61 名副部級以上幹部，以數量看習近平時期查處官員更多。在查處的目標上來看，比較胡錦濤與習近平就任前三年的貪腐案件來. 政治大落馬官員的最高層級，習近平反腐目標更為鮮明。立. 看，習近平在最初的三年中查處地方一把手與軍人的比例高，且在前三年已達到. y. 研究設計. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 研究設計與研究方法. io. sit. 一、. 第四節. er. 本研究以資料分析法和描述性統計為主，邏輯推論為輔，研究設計架構如表. al. n. v i n 三。藉由文獻歸納中國領導人反貪模式三大面向，如下表 1-1 將反貪建置、反貪 Ch engchi U. 行動和腐敗案件，觀察長期趨勢資料、分時段的中程資料和少量質性資料，以此建立習近平反貪規律與特性的宏觀理論。. 23 .

(32) . 表 1-1 研究設計概念暨資料處理分類表胡錦濤與習近平. 各全會時期或巡少量質性資料輔助. 分析層次/ 比較方式任內的整體比較. 視時期比較. 由巡視、紀檢、司法及整體政策架構官方時評、新聞報反貪法制分析制度生成和舊有制度變遷軌跡。. 導以及少量質性資. 由貪腐案件整體流程與案發經過，分. 料。. 反貪行動析貪腐案件官員資料特性並歸納。. 立. 政治大. 由腐敗案件歸結貪腐案件以及落馬關腐敗案件. ‧ 國. 學. 員共同特性。。. ‧. 資料來源：研究者自行彙整。. er. io. sit. y. Nat. 反貪法制蒐集胡錦濤以來的反腐制度舉措，包含黨內法規以及國家法規，分. al. n. v i n Ch 析各法律的建置、功能和政策架構變遷背後的策略 e n g c h i 。U反腐行動以辦案流程為主軸，蒐集案件曝光前後的辦案方法與案件曝光後貪官的後續處置，分析巡視、紀檢辦案的作風以及整體反貪行動特性。腐敗案件蒐集十八大以來落馬官員人事資料，由宏觀趨勢、分時期特性歸納習近平反腐特性，比較與胡錦濤反腐的差異。. 二、. 資料蒐集與分析程序. 24 .

(33) . 研究資料包含兩大類，第一類是反腐法制，第二類是腐敗案件資料。反腐相關法規遍及於法規條例、共產黨規、國務院意見通知等行政規則中，資料來源為法規資料庫、法規論述摘編與廉政叢書等。腐敗案件以「中共副部級以上落馬官員」為蒐集對象，蒐集範圍自胡錦濤任內到習近平上任至今（2017 年 7 月底前）之落馬官員，官員基本資料等彙整自中央紀委監察部、新華社、人民日報、解放軍報等官媒官網。其中蒐集官員資料項目包含幹部基本履歷、官職資歷與涉案資訊。官員履歷包含年齡、省籍、學歷；. 政治大經歷為搜集標的；涉案資訊涵蓋腐敗案件類型、是否涉風紀問題、案件潛伏時間、立官職資歷以幹部任職名稱與地點、職級、任職時間、異地或長期任職及其他從政. ‧ 國. 學. 涉案金額等案件細節。. ‧. 有鑒於明確研究定義方能使研究結論聚焦，為達到描述中國高官腐敗的目的，. sit. y. Nat. 本研究所指「副部級以上的落馬官員」為「在胡錦濤與習近平任內受到黨紀、行. io. al. er. 政、司法懲處的副部級以上中國官員」。其中，國營企業幹部王永春之職級是否. n. 為副部級略有爭議。參考維基百科編列標準，指出以王永春公布處分之被管轄單. Ch. engchi. i n U. v. 位來看，其層級應屬副部級。然而亦有評論認為王永春職級有誤傳之虞，認為依照所屬副總經理職務來看，中國石油天然氣集團公司屬於副部級單位，其副總經理一直照理應屬正廳級官員，職級有所高估。44本研究判斷職級採用以下兩標準之聯集：一、由直屬單位判斷：是否為國務院直屬單位（正部級），或國資委管理之國營企業前 54 名企業（副部級）。45二、人事任免及處分管轄權，即由幹.                                                         44. 「王永春怎頻頻被誤抬為 “ 老虎 ” ？」，周蓬安看地方評論員， http://blog.people.com.cn/article/1437446754594.html。 45 「央企“一把手” 行政級別有多高」，鳳凰財經網，http://finance.ifeng.com/news/special/gqybs/。 25 .

(34) . 部遭到處分時中央紀委監察部官方網站公布管轄單位判斷。綜合上述兩點，符合其中任一標準均擬判斷為副部級幹部，因此本研究仍將王永春納入樣本。資料分析步驟以模擬習近平決策的上、中、下游的決策過程，分別由制度面、規範面與腐敗案件三部份分各章探討，分析架構與項目如下表 1-2。反貪制度和反貪規範以法規類資料為主，由資料分類、資料時間排序和分析三步驟進行。將反貪法規依紀檢、巡視、行政、司法、軍法等項目分類，並依照胡錦濤就任前（2002 年前至十六大前）、胡錦濤任職期間（2002 年十六大後至. 政治大. 2012 年十八大前）、習近平任職期間（2012 年十八大至 2017 年 7 月）的時間先. 立. 後順序排列，再進行資料分析。資料分析分為兩部分，分別探討習近平任內反貪. ‧ 國. 學. 法制以及比較胡錦濤與習近平時期反貪法制的差異。. ‧. 此外，反貪規範面的探討也包含以貪腐案件處理流程為主軸，分析案發前後. sit. y. Nat. 的實際處置行動與手法。腐敗案件曝光前偏重於巡視組與紀檢單位辦案手法、查. n. al. er. io. 案方式與其他特殊之處；腐敗案件曝光後則關注貪官後續處置進度，例如判刑罪. i n U. v. 名、刑期長短、後續宣傳等。最後比較習近平與胡錦濤任內實際行動的差別，歸. Ch. 納出習近平任內反貪行動特徵。. engchi. 腐敗案件分析以長期趨勢、分時期特性的次序呈現資料。長期趨勢就胡錦濤與習近平各自任內反貪案件彙整出案件特徵，分時期特性分別由胡錦濤就任時期與習近平就任時期分析並比較兩者任內腐敗形態的差異。必須一提的是，由於胡錦濤任職時間為十年，習近平就任僅五年左右，但各自在任內運用制度的特徵不盡相同，如何尋找比較兩者間的基準成為另一個難題。. 26 .

(35) . 舉例來說，胡錦濤任內使用巡視制度四至五輪次左右，習近平至今巡視已有十二輪。雖然巡視制度的運用與反貪最直接相關，但在比較兩者任內案件特性時，因運用制度的特性不同，無法以巡視工作會議的開會時間為分野做為比較標準。且大量運用巡視的特性是習近平時期的明顯特色，但不代表此劃分標準適宜作為探討胡錦濤時期的案件特性。研究者權衡下認為，應就兩者在中國領導人職務角色上的共同特性尋找一致的比較標準。因此，研究者選擇以各屆全會開會時間為分野，比較同兩者在個全會時期間的腐敗案件差異。. 立. 政治大. 分析標的/分析時段. 學. 整體任期比較. 反腐方式比較. 少量質性資料. ‧. ‧ 國. 表 1-2 研究分析項目架構. 由十八大後至巡視時期分野：由官方評論、官媒新. y. Nat. io. sit. 今，探討習近平整巡視組進行巡視聞、報章雜誌、書. al. v i n Ch 件特徵。議為界，以巡視時 engchi U n. 習近平反貪時期. er. 體制度、行動與案工作動員部署會籍資料為輔助。. 期為分野探討反貪模式。. 比較胡錦濤與習全會時期分野：做與胡錦濤時期比較. 近平整體反貪規為分野比較基律。由同樣時間切礎：比較習近平與面比較（習近平與胡錦濤各全會時. 27 .

(36) . 胡錦濤反貪前三期階段反貪成果。年）. 資料來源：研究者自行彙整。. 三、. 章節安排. 章節安排部分，本研究共計七章。第一章為緒論，對本研究的研究方向、研究問題、主題，以及研究方法和資料搜集等事項進行說明，以提供讀者對本研究. 政治大. 初步的了解。第二章從 1987 年以後的反腐機關起源與變遷，分別由十六大以前、. 立. 胡錦濤時期和習近平時期的反腐機關變化，說明中共反貪機關的反腐角色與定位，. ‧ 國. 學. 並將胡錦濤與習近平時期機構變遷的過程，作為後續回答研究問題的論述基礎。. ‧. 第三章與第四章分別針對胡錦濤與習近平任內的反腐手法，從任期中的反貪規範. sit. y. Nat. 以及案件分析（副部級以上官員），歸納並比較胡錦濤與習近平處理貪腐問題的. io. al. er. 策略和特性。必須一提的是，雖然習近平與胡錦濤同樣在處理貪腐議題，但本研. v. n. 究無法將不同時空背景的因素考量在內，僅能以加入大事記的方式加以探討，以. Ch. engchi. i n U. 免研究結論過於偏頗。同時，本研究因考量不同時空背景因素，以及貪腐議題牽涉政治、經濟、社會的層面較廣，本研究以「全會時期」做為比較的基準點，以解決比較基準不一的問題。. 28 .

(37) . 第二章 90 年代後的反貪制度發展中華人民共和國的反貪系統從發現官員貪污、偵查到審判，處理貪腐問題的機關散落於黨內機構、行政機關、司法機關，而軍隊貪腐問題則因為軍文關係的特殊性自成一格。以下各節我們將從黨內機構、行政機關、司法機關和軍事機關四個面相，分析反腐機關在不同時期的改變與特徵。第一節簡述各領域反貪機關的功能和起源背景，以及十六大以前的反貪機關. 政治大系統的藍圖。第二節和第三節聚焦到胡錦濤、習近平執政時期，從反腐機關的變立和反腐規範的變化，包含機關成立的目的、職能和運作協調關係，描繪中國反貪. ‧ 國. 學. 遷，分析並歸納胡錦濤與習近平任內貪腐機關變遷的規律與特性。第四節大致彙整本章的發現。. ‧ 十六大前的反貪機構與規範. n. er. io. al. sit. y. Nat. 第一節. i n U. v. 本節分成三個部分，第一部分介紹反貪機構成立緣起和十六大前的重大變動. Ch. engchi. 記事，第二部分說明反貪機構彼此的運作方式與協調關係，第三部分從配套措施的特徵分析改革開放後至十六大以前反腐規範，以更完整的說明十六大以前中國反貪機構變遷的特性。. 一、十六大前的反貪機構反貪機構整體來看可以包含兩個層次，第一個層次是從中國政治體制看黨內機構與國家機關監督官員的配置，如黨內機構為了控制國家機關的設置，例如在各國家機關中都派駐紀委部門以監督黨員遵守黨章、中央紀委派出巡視組以發現 29 .

(38) . 問題、中央紀委與監察部合署辦公的現象，都是中國黨國體制特色下以黨內機構為核心和國家機關產生的關係。第二個層次則是從處理貪腐實務來看，包含政法系統中的公安系統、檢察系統以及人民法院系統。軍事反貪機構因黨內機構的權力源於槍桿，因此中國軍隊系統獨立於黨、政領域之外，反貪機構亦自成一格。於以下段落另外分述之，為便於讀者對照，我們將以下所述反腐機構領導關係繪製如下圖 2-1。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-1 十六大以前反貪機構體系示意圖資料來源：作者由下述段落中國反貪機構之關係繪製而成。. 說明：本圖為胡錦濤尚未就任(十六大前)的反貪機關的組織架構示意，其中機關變遷過程無法完全顯示於圖中。例如，中央紀律委員會與監察部在 1993 年合署辦公。本圖的領導關係部分以黑色箭頭表示，其他非領導關係則以文字另外加註。而本研究因以紀委為主軸繪製，因而難以於圖中呈現政法委與公、檢、法的關係，特此加註。實際上政法委負責領導公、檢、法，並進行居中協調的工作（參閱頁 34、35 內容）感謝口試委員范世平老師的提醒。 30 .