第二章 90 年代後的反貪制度發展
第一節 十六大前的反貪機構與規範
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第二章 90 年代後的反貪制度發展
中華人民共和國的反貪系統從發現官員貪污、偵查到審判，處理貪腐問題的 機關散落於黨內機構、行政機關、司法機關，而軍隊貪腐問題則因為軍文關係的 特殊性自成一格。以下各節我們將從黨內機構、行政機關、司法機關和軍事機關 四個面相，分析反腐機關在不同時期的改變與特徵。
第一節簡述各領域反貪機關的功能和起源背景，以及十六大以前的反貪機關 和反腐規範的變化，包含機關成立的目的、職能和運作協調關係，描繪中國反貪 系統的藍圖。第二節和第三節聚焦到胡錦濤、習近平執政時期，從反腐機關的變 遷，分析並歸納胡錦濤與習近平任內貪腐機關變遷的規律與特性。第四節大致彙 整本章的發現。
第一節 十六大前的反貪機構與規範
本節分成三個部分，第一部分介紹反貪機構成立緣起和十六大前的重大變動 記事，第二部分說明反貪機構彼此的運作方式與協調關係，第三部分從配套措施 的特徵分析改革開放後至十六大以前反腐規範，以更完整的說明十六大以前中國 反貪機構變遷的特性。
一、十六大前的反貪機構
反貪機構整體來看可以包含兩個層次，第一個層次是從中國政治體制看黨內 機構與國家機關監督官員的配置，如黨內機構為了控制國家機關的設置，例如在 各國家機關中都派駐紀委部門以監督黨員遵守黨章、中央紀委派出巡視組以發現
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問題、中央紀委與監察部合署辦公的現象，都是中國黨國體制特色下以黨內機構 為核心和國家機關產生的關係。第二個層次則是從處理貪腐實務來看，包含政法 系統中的公安系統、檢察系統以及人民法院系統。軍事反貪機構因黨內機構的權 力源於槍桿，因此中國軍隊系統獨立於黨、政領域之外，反貪機構亦自成一格。
於以下段落另外分述之，為便於讀者對照，我們將以下所述反腐機構領導關係繪 製如下圖2-1。
圖 2-1 十六大以前反貪機構體系示意圖
資料來源：作者由下述段落中國反貪機構之關係繪製而成。
說明：本圖為胡錦濤尚未就任(十六大前)的反貪機關的組織架構示意，其中機關變遷過程無法完
全顯示於圖中。例如，中央紀律委員會與監察部在1993 年合署辦公。本圖的領導關係部分以黑
色箭頭表示，其他非領導關係則以文字另外加註。而本研究因以紀委為主軸繪製，因而難以於圖
中呈現政法委與公、檢、法的關係，特此加註。實際上政法委負責領導公、檢、法，並進行居中
協調的工作（參閱頁34、35 內容）感謝口試委員范世平老師的提醒。
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（一）紀委
中華人民共和國在黨的領導原則下，各國家機關中都設置紀檢組，監督官員 是否遵行黨章，審查黨員的違紀問題並作出處分。中央紀委為紀委體系的最高領 導機關，地方紀委則在地方黨委與中央紀委的雙重領導下進行工作。紀委的設置 最早起源於1927 年，成立之初過濾黨員的共產思想是否純淨為主要職能，可說 是中國監督官員的體制當中最淵遠流長的一個設置。
改革開放以前，紀委在黨內組織的定位經歷數次變動。紀檢組的名稱從「監 察委員會」、「中央審查委員會」，到如今的「紀律檢查委員會」擺盪，職能時 而以糾舉黨員違紀，時而轉向審計監督。在文革時期，紀委的設置一度從制度中 消失，到改革開放後才恢復紀檢組的設置。
然而，改革開放前紀檢部門不斷變動的原因，主要是黨中央尚未確立牽制地 方黨委的運作模式。紀委的名稱變動的過程中體現是中央控制地方的手腕。舉例 來說，在1945 年的共產黨黨章中黨委與紀委的關係是，地方黨委「指導」地方 紀委，然而，在黨領導一切的原則下，黨委的勢力逐漸增加。在1965 年的共產 黨黨章中，黨委與紀委的的關係已是黨委「領導」紀委，地方黨委具有提名地方 紀委的權力，在不對等的權力關係下地方紀委勢必聽命於地方黨委命令，無法獨 立行使監督黨委的職權。事實上，黨中央面對的是克服「地方黨委權力過大」的 問題，雙重領導制的出現就是以加強中央紀委對地方紀委領導的方式，並將地方 紀委糾舉地方黨委的流程正式列入黨章中，1牽制並分散地方黨委權力的黨內組 織運作模式的調整。
1「 黨 的 紀 律 檢 查 機 關 案 件 審 理 工 作 條 例 」， 中 國 共 產 黨 新 聞 網 ，1987 年 7 月 14 日印 發， http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/71387/71590/4855841.html。
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以紀委部門來說，紀委的職能是發現黨員違反黨紀的行為，並進一步依照處 罰條例作出黨紀處分。紀委監督的對象是「黨員」，處理的標的是違反黨章的「違 紀問題」。在黨的領導原則下，黨紀高於國法。因此，處理黨員貪腐必須先處以 違紀處分，再行移送司法機關進入司法程序，紀委部門是處理黨員貪腐的核心。
（二）巡視小組
巡視小組最初派出時間約在1989 到 1992 年間。當時為了配合檢察院的反貪 工作，因此中央紀委、監察部成立舉報中心，中央紀委依據民眾舉報線索，派出 巡視小組查辦貪腐案件。2巡視工作開始法治化是在1996 年發布《中共中央紀委 關於建立巡視制度的試行辦法》。3巡視小組職能與紀委不同，巡視小組任務為
「發現問題」，對發現的問題不立即處理。巡視對象以地方黨為、國家機關的黨 政一把手為主。十六大以前，巡視組長的遴選條件以退休副部級、正部級幹部為 主，4以提升巡視組工作的獨立性，強化中央紀委監督黨政一把手的能力。
（三）監察部
監察部直屬國務院，為中共中央直屬機構。相較中央紀委，監察部的職權較 小，監督對象為國家機關以及國有事業人員，並依照《行政監察法》行使職權。
根據《行政監察法》，監察部在國務院有關部門設置監察局（監察專員辦公室），
行使職責，執行國務院的命令、調查與處理違反行政紀律的行為等。1993 年中
2 李世明，「中共中央紀檢組織反腐功能研究-以偵辦陳良宇案為例」，中國文化大學政治學研究 所博士論文（2009 年），頁 95~97。
3 「 中 國 共 產 黨 巡 視 制 度 的 歷 史 回 顧 與 啟 示 」， 人 民 網 ， 2016 年 1 月 11 日 ， http://dangshi.people.com.cn/BIG5/n1/2016/0111/c85037-28038644.html。
4 「中共中央紀律檢查委員會關於建立巡視制度的試行辦法」，中國共產黨新聞網，1996 年 3 月 13 日印發，http://cpc.people.com.cn/BIG5/64162/71380/71382/71384/4858128.html。
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央紀委與監察部合署辦公，5以中紀委領頭結合監察部的行政監督的職能進行督 導工作。
（四）政法委與公安、檢察、法院部門
政法委為黨內機構，負責領導公安系統、檢察系統和法院系統。公安部門屬 於行政機關，最高領導機關為直屬國務院的公安部，檢察機關與人民法院屬於司 法機關，最高機關為最高人民檢察院和最高人民法院，對全國人大直接負責。從 領導關係上來看公安部門與兩院，一個屬於行政機關，一個屬於司法機關。在法 律上，行政、司法在政法委的領導下行使職權。在公安部門和檢察機關需要互相 協調的時候，則需經政法委居中協調。從職務上來看，公安部門和檢察院同樣具 有犯罪偵查的功能，從貪腐角度來看，公安部門是偵查經濟犯罪，檢察機關偵辦 和緝拿的對象較公安部門更限縮，以偵辦和緝拿「國家工作人員」的職務工作犯 罪為主。
檢察部門和公安部門的反腐機構，包含檢察院反貪局和公安部門中與經濟犯 罪相關的各局。1995 年最高人民檢察院成立最高檢察院反貪汙賄絡總局，下設 偵查一處、偵查二處、指揮中心、預防犯罪中心機構，指導全國檢察機關偵查工 作，也直接參與重大案件偵查工作、擬定全國反貪工作懲治對策。最高人民檢察 院與地方檢察院的反貪污賄賂局，由檢察官擔任局長職務，專責國家公務人員貪 污賄賂、挪用公款、巨額財產不明等罪行進行偵察工作。此外，與職務犯罪相關 的檢察單位尚有最高檢瀆職侵權檢察廳、最高檢職務犯罪預防廳、最高檢國際合 作局，分別綜理全國瀆職侵權犯罪偵查、犯罪預防政策擬定和涉外司法協助外逃
5 「中共中央紀律檢查委員會、監察部中央直屬機關和中央國家機關紀檢、監察機構設置的意見」，
中 國 共 產 黨 新 聞 網 ， 1993 年 5 月 18 日 印 發 ，
http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/71387/71590/4855973.html。
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追緝工作。公安部中與反貪有關單位為，公安部二局、五局和十二局。二局主管 經濟犯罪偵查，在1998 年成立，是公安部負責其拿外逃官員的最高部門之一。
公安部五局主管刑事犯罪偵查，與國際刑警組織為接口單位，主要協助檢查反貪 部門的緝拿與追緝外逃人員的任務。公安部十二局主管技術偵查，因追緝經濟犯 罪常需運用技術偵查手段以達到任務目的。因此，檢察機關在從事貪腐罪證偵查 時，必須由公安機關技術偵查工作協助。6
（五）軍隊反貪機構
中央軍委為主席負責制，透過四總部委對領導各軍。四總部包含總政治部、
總後勤部、總參謀部和總裝備部。十六大以前，總政治部主管全軍政治工作，因 而軍隊反腐機構主要都隸屬於總政治部，包含軍紀委、軍事檢察院、軍事法院。
此外，總後勤部則主管解放軍審計。相較軍紀委、軍事司法機關的設置，解放軍 審計機關的成立時間更晚。
中央軍紀委為軍隊最高紀律檢察機關，軍委紀委一開始是在中央軍委和中央 紀委的雙重領導進行工作7，直到1990 年軍委紀委的日常辦公機構列入總政治部
中央軍紀委為軍隊最高紀律檢察機關，軍委紀委一開始是在中央軍委和中央 紀委的雙重領導進行工作7，直到1990 年軍委紀委的日常辦公機構列入總政治部