英國個適化的學習政策之解構與重構：公共服務容貌暨其與教育系統之歷史關聯與影響探究

全文

(1)國立臺灣師範大學教育學系碩士論文. 指導教授：溫明麗. 博士. 英國個適化的學習政策之解構與重構：英國個適化的學習政策之解構與重構：公共服務容貌公共服務容貌暨其與教育系統之歷史關聯與影響探究容貌暨其與教育系統之歷史關聯與影響探究. 研究生：洪中華民國. 一○一. 嘉. 撰. 年一月.

(2) 摘要 2003 年 9 月，一場堪稱媲美前保守黨政府之政府再造運動規模，足以代表新工黨政府世紀之作的公共服務個適化行動，在當時首相布萊爾於黨年會上的揭幕中積極的展開。「個適化的學習」為「個適化」理念於英國公共服務範屬之教育系統中的實踐結果，其政策目標強調在不放棄國定課程的前提下，協助每位公立中小學的學童適性發展。然而，根據研究者依哲學詮釋學和批判性思考進行探究的結果，這場教改運動的主張與實施，看在許多英國教育學者與教師的眼中，無非只是一場美麗的政治謊言，不僅政策內容分歧，並與先前諸多教育政策重疊，甚至「個適化」理念亦是遭眾人批評空泛不實，致「個適化的學習」政策無論在是形上的立論，或形下的實踐面向，皆難以輕易切入理解。為能解決上述問題，洞悉英國「個適化」理念與「個適化的學習」政策之應然角色、功能與內涵，同時釐析當前「個適化的學習」政策規劃之疑義，本論文係以歷史研究法（輔以哲學詮釋學和批判性思考的支持）及先驗現象學，先是將英國「個適化的學習」政策與「個適化」理念存而不論，並就「個適化」理念欲指引革新之對象——英國公共服務容貌之歷史沿革，及其與「個適化的學習」實踐之場域——範屬公共服務之教育系統——的歷史關聯與影響加以梳理，待二者自我呈現後始加以重塑與再視。而根據本論文的研究結果發現，英國「個適化」理念的內涵係「吾—汝」人際關係的社會構築，旨在重建道德的、恢復往昔以民主理念為指導基礎的公共服務運作，而「個適化的學習」則係該理念推動的根本動力。次之，「個適化的學習」政策的應然內涵，根據英國公共服務之歷史發展脈絡論之，則應是以對貧窮落後、弱勢社區人群的生活關懷為規劃之起點；另就當前已規劃和實踐之政策內容論之，倘英國歷來的執政團隊能先行自我管束與規範，其教育目標，甚至是背後所凸顯的國家經濟復甦、強盛之目的，則仍有達成之可能。關鍵字：個適化、個適化的學習、公共服務、公共服務與教育 i.

(3) The Analysis and Reengineering of British Personalised Learning: The Research on Influence and Historical Relation between Public Service and Educational System. Abstract On September 2003, an action of personalised public service which could be regarded as the remarkable credit of British New Labour Party in this century, which could be compared with the Reinventing Government Exercise pushed by Conservative Party before, was actively put in action by T. Blair, the prime minister then, during the opening ceremony of the annual party meeting. Personalised learning is the outcome of carrying out the public service of British education system. Its policy target is to help all students in public primay/high schools have adaptive development without giving up National Curriculum as its precondition. However, the research result of some British scholars adopting the methodology of hermeneutic philosophy and critical thinking shows that the personalised public service is just a political lie: its policy content has discrepancy and has overlapped with previous educational policy; moreover, the idea of personalisation is criticised for unspecific contents. Finally, the personalised learning is hard to understand from the metaphysical or physical viewpoint. In order to solve the problems stated above, we should realise the role of personalisation and personalised learning and analyse the doubt of the policy planning of recent personalised learning. This thesis utilises the methodologies of both historical research and transcendental phenomenology to research the history of British public service and the relating education system first, then reiews the personalisation and personalised learning. Through the study of this thesis, we find that the content of personalisation is a social construction of I-Thou human relationship and is to rebuild morale to restore the operation of public service guided by the base of democratic ideas which is moved by personalised learning. Moreover, we also find the policy planning of personalised learning should be based on concerning the life of poor and weak community according to historic trend of Britich public service.. In addition, if the British before. and after government could do self-control in advance, the education target might be reached so as to make the country stronger and more wealthy.. Key words: personalisation, personalised learning, public service, public service and education. ii.

(4) 謝. 誌. 論文的完成，對所有的研究生而言，皆是學業階段即將劃下句點的表徵，而對於長期不善完整的邏輯文字表達，和充分的自身觀點表述的我來說，它更是點滴研究發現的自我滿足體現，和未展現於論文中的心靈成長大躍步結果。而這一切都要感謝這幾年如母親一般呵護我、鼓勵我、敦促我，帶領我深入教育哲學觀園的溫明麗教授，以及教導我學習從更宏觀的哲學視野看待教育的陳文團教授，和指引我大步跳脫大學時期累積之大量對課程與教學概念主觀的錯誤認知，從而在論文寫作上得以更上一層樓的劉美慧教授。能夠進入師大校園，成為教育系研究所的一份子，這份得來不易的機會與幸運，我要感謝的人太多。感謝我可愛的家人給予我的無限支持；大學時期不吝指導、鼓勵我投身學術研究的竹師蘇永明教授、詹惠雪教授，和賦予我勇氣同時備考公職考試的計惠卿教授；在我大四下全力衝刺研究所考試，無條件、主動為我擔負多數集中實習工作的今日消防之花——雅婷，和分擔我其他團隊工作內容的 94 級初教乙班全體同學；在我備考期間失去方向與動力時，總是主動伸援、為我學習榜樣的讀書會成員——嘉純、小尤、馨怡、為國，以及怡婷、英傑、惠玲學姐、盈宏學長、敬倫學長。在研究所修課期間，則是開心能接受所上老師們的學術指導與薰陶，並與溫家堡的學長姐們（天豪學長、仲賢學長、濼翔學長、雅淨學姐、詠絮學姐、鴻光學長、清明學長、茂田學長）、仁傑學長、薇安學姐、滿馨學姐、伊琳學姐、榕曼學姐、鳳雲學姐、國北千楓學姐、羊咩、宜珊、母獅、軒億、麗雯、彥全、允姿、巧如、嘉瑜、俞禎、依茜、書婷、姿蘭、沐樺、皓如、欣怡、掬晴相遇，在學習路上能有你們相陪，真的是非常幸福的一件事。此外，市北評鑑所的同學，也感謝你們在我準備公職考試時所給予的精神支持和考試訊息分享，讓我能夠享有更多的溫暖和應試資源。而在工作方面，由於同時兼顧課業與論文研究並不容易，在此我除了感恩上述曾經陪伴、體諒、協助與鼓勵的老師、學長姐、同學和學弟妹外，對職場上一直都照顧、協助和分擔我工作的長官與同仁先進，亦是抱以感激之心。感謝黃校 iii.

(5) 長景生、俞校長玲俐、黃主任桐良、黃主任琪芬、陳主任君韶、陳主任秀蘭、林主任永祥、張主任瑞璋對我的指導與寬容；曾經帶給我歡樂時光，並在我最忙碌時為我分憂的訓導處夥伴：志娟姐、慧玲姐、郁美姐、美琴姐、秀秀姐、雅婷、雅慧、蜀貞、淑媚、敏娟、孟慧師、宜斌、家誠、逸楓、順智（公共澡堂 The Public Bath House Vocal Group 等所有臺灣的人聲樂團，在此為你們加油！共同朝進軍國際的夢想邁進！）、紹明、ㄚ˙ㄍㄞˋ師，以及 38、41 屆畢業班導師，和最體貼我的學生欣儒、誌君、彤彤、姿羽、子瑄、本校英語系一年級的馨儀（Eva）等（孩子們，自認體貼而沒被列在名單上的，趕快撥空來看我或和我聯絡！），我真的很愛你們；幸娟姐、世宏（要非常幸福ㄛ，我敬愛的組長！）、喜哥、慧珍姐、美雲姐、靜山姐、麗子姐、寶珠姐、阿嬤、美瑩、漢強、咩、黛濘、郁霖、小紀、沅澂、淑雯姐、月美姐、詔怡姐、芸彗、亮傑、儷君、慧容、蕙如姐、文章大哥、蓓欣、金連組長、錦淑組長、于禎組長、瑀如組長、姿吟組長、淑婷姐、兆瑩，我好感恩有你們在身邊陪伴，謝謝你們。. 嘉．凌晨. 懷抱著感恩的心 100.11.12. iv.

(6) 目. 次. 第一章緒論…………………………………………………………………………1 緒論第一節. 英國個適化的學習政策之內涵與發展爭議……………………..………1. 第二節. 研究動機與目的…………………………………………………………12. 第三節. 研究範圍…………………………………………………………………28. 第四節. 研究方法、限制與解決之道……………………………………………31. 第五節. 研究架構…………………………………………………………………36. 第二章英國公共服務容貌之歷史建構…………………………………………..37 英國公共服務容貌之歷史建構第一節. 英國「政府前」時期的公共服務態樣………………………………….37. 第二節. 英國「政府」時期的公共服務發展與轉變…………………………….79. 第三章英國公共服務與教育系統之歷史關聯與影響…………………………153 英國公共服務與教育系統之歷史關聯與影響第一節. 學校種類、組織運作形態與體制發展的持續多元……………………154. 第二節. 公共教育使人成人之目的的長期受略………………………………..174. 第三節. 學科價值認定與擇選的長久教育目的思量缺乏……………………..183. 第四節. 學校公共關係結構暨各項角色的日益顛覆…………………………..192. 第四章英國「英國「個適化」個適化」與「個適化的學習」個適化的學習」之重塑與再視…….……………217 之重塑與再視第一節. 英國政府—人民於公共服務中供需互動關係的歷史質變………..…218. 第二節. 英國「個適化」理念與「個適化的學習」角色和功能的再塑………227. 第三節. 英國「個適化的學習」政策內涵的應然容貌探究…………………....237. 第四節. 英國「個適化的學習」現行政策內涵規劃與實踐之再視……………243. 第五章我國公立中小學教育發展之省思………………………………………255 我國公立中小學教育發展之省思參考文獻……………………………………………………………………………281 參考文獻中文部分………………………………………………..…………………………281 西文部分………………………………………………..…………………………304 附錄…………………………………………………………………………………320 附錄. v.

(7) 表. 次. 表 1-1. 黎德彼特主張之「個適化」理念位階與範域示意表………………………23. 表 2-1. 19 世紀英國公共服務法制化之法律名稱暨項目類別表…………………98. 表 2-2. 15 世紀末迄 19 世紀末英國社會階級暨職業類別表…………………...114. 表 2-3. 20 世紀英國三大產業從業人數比例對照表………………………...…..120. 表 2-4. 英國保守黨《公民憲章》與新工黨《服務第一》原則比較表……………..146. 表 3-1. 英國 1904 年文法學校學科與 1988 年國定課程中等學校學科比較表..187. 表 3-2. 英國 5-14 歲課程一貫國定規劃表……………………………………….190. 表 3-3. 英國 1944-2010 年間公立初、中等學校公共關係結構暨角色轉變表…193. 表 4-1. 1980 年代英國公共支出及福利供給之社會態度調查表…….................233. 表 5-1. 我國中小學公辦民營之相關中央及地方自治法規一覽表……………..276. vi.

(8) 圖. 次. 圖 1-1. 英國「個適化」與「個適化的學習」關係圖……………………………13. 圖 1-2. 研究架構圖....................................................................................................36. 圖 2-1. 11 世紀初（迄 1066 年以前）英國國家與社會組織結構圖......................43. 圖 2-2. 威廉一世時期英國憲政體制再造圖……………………………………....49. 圖 2-3. 英國現代化信託關係之建構圖…………..………………………………..62. 圖 2-4. 英國清教教義發展脈絡圖…………………………………………………67. 圖 2-5. 英國政府組織體系簡圖……………………………………………………88. 圖 2-6. 英國中央行政部門組織架構現代化圖……………………………………91. 圖 2-7. 貝弗里奇之英國戰後社會安全體系設計圖..............................................106. 圖 2-8. 1970 年英國中央行政部門組織架構再造圖…………………………….127. 圖 2-9. 英國憲章標誌獎章圖……………………………………………………..142. 圖 2-10 新工黨公私夥伴協力實踐之中央與地方政府關係示意圖……………..145 圖 3-1. 英國戰後國家教育體制暨與公共服務關係建構圖……………………..165. 圖 3-2. 英國公立中等學校轉型為專長重點學校之申請程序圖..........................170. 圖 3-3. 柴契爾政府公共服務再造模式分析暨與公立學校系統發展關聯圖......203. 圖 4-1. 超極資本主義式的公共服務供需模式圖………………………………..223. 圖 4-2. 英國「個適化」理念之現行與新修內涵對照圖………………………...231. 圖 4-3 「個適化的學習」五項組成關鍵要素…………………………………….246. vii.

(9) 附. 錄. 附錄一. 英國歷代王朝暨君王血統、名稱和在位時間一覽表………….…..…...320. 附錄二. 英國中央教育行政機關名稱暨部長職稱、姓名與任期異動一覽表…..324. viii.

(10) 第一章緒論本章共分為五節，首先敘述英國個適化的學習政策之內涵與發展爭議，續而論及本論文動機與目的，再則提出研究的範圍、方法與限制及其解決之道，最後綜合前述，繪製本論文的架構圖。. 第一節英國個適化的學習政策之內涵與發展爭議英國個適化的學習政策之內涵與發展爭議本節先就英國個適化的學習政策之前人研究結果加以歸納整理、分析與批判，而後說明前新工黨政策顧問黎德彼特所撰之文本內容所造成的政策內涵之擴大性爭議。一、英國中央政府之政策態度、英國中央政府之政策態度、文本內容及前人研究文本內容及前人研究結果前人研究結果的結果的釐析與批判釐析與批判 2001 年初，新工黨（New Labour Party）1自 1997 年 5 月以來獲取的執政任期即將屆滿。為使先前得來不易，睽違 18 年所得的執政權得以繼續延續，在第二次國會（parliament）大選2的競選過程，新工黨選擇以人民長年對政府主導與提供之公共服務（public service 或 public services）3不滿的呼聲，作為選後改革的承諾焦點，因此提出了「服務、服務、服務」（Service, Service, Service）的口號（馬景文，2005），並在大選宣言中寫道將締造世界級的公共服務的政見（Walford, 2006: 3）。緊接著 6 月選舉結果出爐，新工黨雖獲得了續駐白廳. 1. 2. 3. 新工黨的「新」（new）字，係用以凸顯工黨（Labour Party）於 1994 年在任黨魁布萊爾帶領變革下的新發展進路。目前該黨的正式名稱依舊為工黨，不過英國媒體與學者習於使用新工黨一詞稱呼布萊爾（含）之後領軍的工黨（唐若蕾，2003），因此本論文亦以此稱之，以清楚與 1994 年前的工黨作風加以區隔。本論文此處所指的國會大選是指下議院（House of Commons）的大選，時間通常在年中 5、6 月間，每 5 年舉行一次。下議院的議員，主要係由民選產生，採單一席次選區制，議員得連選連任，每一任期最長不逾 5 年，首相得視其執政之必要需求，提前解散國會並改選。截至 2005 年 5 月 5 日大選為止，下議院的總席次共計 646 席（先前為 650 席），其中英格蘭的選區選出 529 席，蘇格蘭 59 席，威爾斯 40 席，北愛爾蘭 18 席。下議院議員逝世、辭職或成為上議院（House of Lords）議員時，則須舉行補選（by-election）。而每次選舉結果出爐後，即由下議院占席次相對多數的黨擔任執政黨，其黨魁同時擔任首相和國會領袖，進行組閣，並統領內閣和國會運作，另司法體制則是保持獨立（高明見等，2010：4，6）。服務（service）單數表達的是公共服務的體系概念，而服務（services）複數則是表達體系內的多項服務系統（詳如下述）。 1.

(11) （Whitehall）和唐寧街（Downing Street）4的入門券，然在全國總投票人口僅達半數餘多（詹中原，2002），再加上黨的總體支持度已遠比 1997 年時降低不少的警界亮燈下，迫使新工黨不得不重視選後對人民先前提出的政見兌現（Walford, 2006: 4）。 2003 年 9 月 30 日，首相（the prime minister）布萊爾（T. Blair，1953-）在新工黨年會上正式提出了「個適化」（personalisation）的理念，週知黨員接下來將以此理念作為黨推動英國公共服務革新的指引，並將實施範圍聚縮在選民及國民最關切且與之生活最切身相關的教育和健康照護（health care）兩大系統當中，，後者則稱「個適化的國民健前者稱之「個適化的學習」（personalised learning5）康服務」（personalised NHS6），分別象徵「個適化」理念於此兩大系統中的實踐圖像。根據布萊爾的說法，「個適化」一詞意指合於個人想要的，且適合個人需求的，因而「個適化的公共服務」（personalised public service）的意思，即是指公共服務的運作與供給能夠彈性而多元化，使每位公共服務的使用者，皆能獲得自己想要的且適合的服務。其中，在現行教育系統內，既有的專長重點學校（Specialist Schools）和城市學苑（City Academies）即是「個適化的學習」的最適範例7，因為這類學校強調每位學生皆能依照自己的性向或興趣，選擇適合修 4. 5. 6. 7. 白廳是英國中央政府（以行政部門為組織主體）所在的機要位置，位於倫敦西敏寺（Westminster）旁的國會大廈（立法部門），以及特拉法加廣場（Trafalgar Square）之間，另唐寧街的 10 號位址，則是英國歷來首相居住的地方。我國最早將之譯為中文者，為目前任職國立中正大學課程所暨師資培育中心的陳延興教授，其發表的相關文本首見於 2006 年 10 月份第 66 期的《英國教育輯要》當中，篇名為〈適性化學習〉（Personalised learning）。而該文發表後，其他國內學者亦延續使用之（陳伊琳、林仁傑， 2009；詹盛如、盧思妤，2009：166；劉育忠、陳宥儒，2011：104；劉慶仁，2007）。唯於本研究中，研究者基於自身的研究需求，同時避免其與國內熟知之「適性教育」（Adaptive Education）一概念混淆，並且在兼量其字句文法和政策文本敘述之內容的意旨後，乃改將 “personalised learning” 一詞譯為「個適化的學習」，以示區別。 “NHS” 全稱為 “National Health Service”，是指英國的國民健康服務系統，相當於我國的全民健康保險體制。此政策實施對象，除了中等教育階段（secondary eduation，學齡 11-16 歲）以外，尚包含初等教育（primary education，學齡 5-11 歲）階段之適用國定課程（National Curriculum）的所有（英格蘭）公立學校，包含公辦民營的類型學校在內。其中，在初等教育階段當中，個適化的學習同樣強調學校必須遵循與中等教育階段同樣的教育守則——因材施教且不放棄國定課程（Dean, 2006; DfES, 2004, 2006; Howes, Davies & Fox, 2009）。 2.

(12) 習的學科，而校方也能配合學生的個別差異因材施教，提供適宜的學習環境。而在健康照護系統當中，「個適化的健康照護」則是強調除醫護人員審得視病患或接受健康保健者的個別身體狀況，提供不同醫療服務之外，病患或接受健康保健者亦有參與決定醫療設備、用藥、選擇治療人員的權利。布萊爾認為，為了達到上述目的，政府應將所有的使用者置於公共服務當中，使其擁有更多的選擇（choice）和發聲（voice）的機會，據此獲得符合自身需求的服務內容（引自 Clarke, Newman, Smith, Vidler, & Westmarland, 2007: 1-2; Johnson, 2004a: 224-225）。這席話或許聽來美好，像是給了英國人民一美好的新公共服務願景，唯對許多反對派的人士而言，此言無非只是一幢晃影，甚至有人認為，此就如前不久（2003 年 5 月）在野的保守黨（Conservative Party）黨魁海格（W. Hague，1961-），欲挖苦布萊爾而獻上的生日禮物——測謊器、助聽器——所象徵的意義一般，又是一以情緒性之口號對英國人民所為的矇騙之術（江欣怡，2003；Brehony, 2006）。質言之，批評者認為此政策實施的結果，尤其在教育部分8，勢必又會像 1997 年大選時新工黨提出的「教育、教育、教育」（Education, Education, Education）口號那般，僅止於傳承並發揚前朝保守黨的舊有政策，無意審慎思考第三條路（the third way）之政治哲學路線的具體實踐方法（Brehony, 2006），和增加應有的教育經費（許凱翔，1997）。此外，有關上述布萊爾所提出的專長重點學校和城市學苑兩例，除了學校類型早在 1990 年代保守黨任內，即已由當時的首相梅傑（J. Major，1943-）及其顧問團隊所創推（者業經布萊爾政府修正），而至 1997 年布萊爾上任首相之後，其亦是持續的積極經營、修正與推廣，尤其針對前者。綜上所述，皆令反對者不解布萊爾為何要再加諸一「個適化」的名目於既行已久的教育政策之上，因而對「個適化的學習」一政策不敢抱以高度期待，並提. 8. 健康照護領域的個適化並非本論文關注焦點，因此以下主要聚焦於教育系統的爭議性討論。 3.

(13) 出嚴重的質疑，認為此舉不過是在浪費公帑已矣（王民珍，2008；Baker, 2008; Brehony, 2006; Walford, 2006）。面對社會大眾的嚴厲指責，布萊爾執政團隊的改革腳步並未停歇，2004 年 1 月，當時負責主導個適化的學習一政策的學校成就政務次長（Minister of State for School Standards）彌勒本（D. Miliband，1965-），在北愛爾蘭首都貝爾法斯特（Belfast）的教育會議當中，即對「個適化的學習」定義作進一步的解釋：. 個適化的學習是對每位學生抱以高度的期望，並以高品質的教學——（學校教師）擁有豐富的知識與理解每位學生需求的能力——為基礎回應之。此非指個別化的學習（individualised learning），讓學生獨自學習，亦非僅予學生強化學習動機的學習素材，放任其自我摸索。個適化的學習指的是形塑不同孩童與年輕人學習的教學方式，照料每一位學生的潛能（potential）。（Miliband, 2004a）. 緊接著，同年 5 月，彌勒本又在英國首都倫敦發起了一場邀集經濟合作暨發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD）主持，討論如何將教育個適化（personaling education）的國際研討會，由法國、芬蘭、德國、加拿大等國家的教育學者共同參與（OECD, 2006），並於自撰的〈在個適化的學習中的選擇與聲音〉（Choice and voice in personalised learning）演說篇章中，對此政策提出補充說明：. 公共服務的個適化系絡，必須由政治學的角度論析之9。……個適化的學習並不是要放棄 1989 年實施以來的國定課程，尤其是當中的評量（assessments）與測驗（tests），個適化的學習更不是要回歸兒童中心（child-centred）的教育理論。……個適化的學習之基本原理是在提升（教師的）教學水準，以回應學生的性向與興趣，並確保每位學生皆能達到最高水準的表現結果。……個適化的學習誕生，就是為了要建構一個以需求、性向為中心的學校組織和教學模式，以適應不同學生的學習步調與風 9. 這場演講的所有篇章內容，被收錄在 2006 年經濟合作暨發展組織出版的《明日的學校教育系列：個適化的教育》（Schooling for tomorrow publications: Personalising education）當中（OECD, 2006）。 4.

(14) 格之變革結果。（Miliband, 2006: 21-23）. 唯當次的演說發表之後，不但未因此平息先前社會諸眾的疑惑與負面輿論，反而激起了國內教育學者和教師更多的不解與疑惑。首先，非議的輿論普遍認為，彌勒本對於「個適化的學習」一詞的策略解釋與敘述，基本上不會對現前的英國教育狀態造成任何改變（Dainton, 2004; Dixson, 2004; Hartely, 2005, 2007: 635; Johnson, 2004b: 2; Ledda, 2007），甚至可能只是代表新工黨欲將家長選擇（parents choice）與學校型態多樣化（diversity）等政策繼續推廣、擴充的一種政治宣示而已（Walford, 2006: 2）。其次，「個適化的學習」既不放棄 1989 年以來實施的國定課程，尤其是當中的日常評量與關鍵階段測驗，又不回歸兒童中心的教育理論，僅要求學校與教師要修正自身的組織運作型態和教學方式，彈性因應每位孩童的個殊差異等，這些作為本來就是當代教育理論與實踐中的一部分，也是英國學校與教師自國定課程實施前後，即一直不斷在努力的方向，不待中央政府累次的倡導推行。甚者，不少教師認為，倘不是近 20 年來中央政府不斷的過度緊綁他們的專業自主空間，他們一定能比現在做得更好（Baker, 2008）。據此言之，在新工黨政府的眼中，「個適化的學習」或許是當前少數學校成功經驗的拓展表徵，且不僅適用在中等學校當中，亦得套用於初等學校系統（Miliband, 2004），但看在不少國內各級教師的眼裡，這不過是新工黨政府將其集權宰控教育系統所造成之僵化運作問題，一概推諉於教師及學校身上的行徑而已，令人髮指（Hartely, 2007）10。最後，有關彌勒本所謂的「個適化的學習」並非回歸兒童中心的教育理論， 10. 早自 1993 年教育標準局（Office for Standards in Education，OfSTED）成立以來，其有關學校教與學的評鑑評鑑內容，即包含了教師是否了解學生學習的長短處，教師是否知道每位學生的個別需求，以及教師是否妥善照顧學生的福利等項目（溫明麗，2000a：166），且這些項目本來即係身為一位教師所應為之事（王雅玄，2009）。據此，「個適化的學習」這種強調教師與學校因材施教，同時又不放棄國定課程的改革要項，不僅早在保守黨時期即已開始實施，且更是教師教學原理內容和實踐的一部分。因而 2003-2004 年間新工黨政府再對教師提出此重複性的要求時，教師即容易感受和認定這是政府將人民對政府的指責，原因歸究其一身。 5.

(15) 但卻未說明其論基礎究何所指，且又言「個適化的公共服務」概念必須從政治學的系絡來理解等說法，英國教育學者里達（M. Ledda，1966-）和哈德莉（D. Hartely，1956-）則認為，此舉將會導致英國義務教育階段的教育理論與實踐因此完全服膺於政治學，甚至還有 1980 年代以來被應用於政治學當中的經濟學論述的宰控之下（Hartely, 2007: 638; Ledda, 2007）。而面對上述接踵而至的政策批評，彌勒本本人因於發表言論後不久，即隨轉任內閣辦公室（Cabinet Office）的政務次長（Minister of State）（Miliband, 2010），未再有進一步的修正性回應，而其原任職所屬機關的教育技能部（Department for Education and Skills，DfES）11亦未對此再發表聲明補充。此外，從後者陸續發表的相關議題文本，著名者如 2004 年 10 月的《有關個適化的學習之全國對話手冊》（A national conversation about personalised learning）（DfES, 2004a）；2005 年 11 月《更高的水準，更好的學校》（Higher standards, better schools）白皮書（DfES, 2005）；2006 年 12 月的《2020 願景：教與學審議報告書》（2020 vision: Report of the teaching and learning in 2020 review group）（DfES, 2006）；以及 2008 年 10 月同黨布朗（G. Brown，1951-）12擔任首相任內，由兒童、學校與家庭部（Department for Children Schools and Families，DCSF）發表的《個適化的學習：實踐指南》（Personalised learning: A practical guide）（DCSF, 2008）等內容觀之，也未察有任何相對應的修正說明，且在教育及兒童服務與技能標準局（The Office for Standards in Education, Children Services and Skills，OfSTED）13相關的評鑑主題. 11. 12. 13. 教育技能部成立年間為 2001 年 6 月-2007 年 5 月，2007 年 6 月首相由布萊爾改為同黨布朗後，即更名為「兒童、學校與家庭部」，迄 2010 年 6 月保守黨接回職政權後，再度更名為「教育部」（Department for Education，DfE）。 2007 年 6 月布朗上任後依舊延續布萊爾的教育路線，迄 2009 年 6 月始宣布放棄跟隨其中央集權的教育走向。唯總體來看，截至 2010 年 5 月為止，其推動的政策內容與方向皆未有過多的變動，又或者是下臺前不及實施（教育部，2010a），因此研究者於此不加將兩者的執政路線加以區分。「教育及兒童服務與技能標準局」原名「教育標準局」，後者依據 1992 年《教育法》（Education Act, 1992）於 1993 年在英格蘭設立（其前稱為「皇家督學」（Her Majesty Inspector，HMI），更名後皇家督學為述比以前少約 1/4）（溫明麗，2000a：163-164），為英國一獨立的中央層級視導組織，直接對國會負責，由皇家督學長（Chief Inspector）領導，負責公立中小學的視導工作。而後，依 2006 年《教育與視導法》（Education and Inspections Bill, 2006）規定，擴充 6.

(16) 報告亦付之闕如的情況下，更是讓「個適化的學習」幾乎從政策的實踐面向，又淪回到虛浮概念或口號的政策醞釀階段（Baker, 2008; Brehony, 2006; Hartely, 2007）。 2008 年 11 月 21 日，英國廣播公司（British Broadcasting Corporation，BBC）的一則電子新聞，即以〈讓我們不要個適化吧〉（Let’ s not get personal）的斗大標題，論指「個適化的學習」一詞究為何意，就連曾協助推廣此政策的哈格里夫斯（D. Hargreaves，1939-）教授，花費近 4 年的時間也遍尋不著答案，私下甚至一度對同僚嚴正表示，自己除非遭到他者壓迫，否則絕對不會使用「個適化」或「個適化的學習」等詞彙。儘管期間資格與課程當局（ Qualifications and Curriculum Authority，QCA）曾釋出欲予其協助之善意，但哈格里夫斯本人並不願接受（Baker, 2008）。緊接著，上述報導刊登後的 1 個月，由英國牛津大學（University of Oxford）第 34 卷 6 期《牛津教育評述》（Oxford Review of Education），針對布萊爾執政 10 年的教育紀事薪傳所製作的回顧特輯當中，似也呼應了哈格里夫斯的看法，完全未將「個適化的學習」列入布萊爾執政期間的重要教育紀事裡（Walford (Ed.), 2006）。另觀諸其他英國學者於 2004 年後發表有關新工黨任內教育施政的著述，亦發現學著們有相同的共識之舉，致研究者僅能在文章脈絡當中，尋覓或是撇見「個適化的學習」如虛無概念一般的偶然出現（Lawton, 2005; Walford (Ed.), 2006）。二、從黎德彼黎德彼特文本中發現的政策特文本中發現的政策擴大性爭議政策擴大性爭議黎德彼特（C. Leadbeater，1961-）係新工黨策劃與推動「個適化的國民健康服務」的主要將領，為新工黨政府的政策顧問，在「個適化的學習」內涵爭議吵. 業務內容，於 2007 年 4 月 1 日起更名為前者。其新增業務內容包含社會照護視導委員會（Commission for Social Care Inspection，CSCI）的兒童服務工作、皇家法庭行政視察團（Her Majesty’s Inspectorate of Court Administration，HMICA）的兒童與家庭法庭建議與支持服務（Children and Families Court Advisory and Support Service，CAFCASS）的視導工作，以及成人學習視導（Adult Learning Inspectorate，ALI）的視導工作等（陳怡如、張曉蕙、勞日添， 2006；溫明麗，2000a：163-164）。 7.

(17) 得沸沸揚揚的同時，研究者發現其亦有相關的發表論述，但鮮為英國教育學者所討論（Hartely, 2007），因而認為其著作有可能得以作為吾人掌握「個適化的學習」原貌的另一理解途徑。析究黎德彼特發表有關「個適化的學習」之所有文本，從 2004 年的《透過參與而個適化：予（英國）公共服務的新腳本》（Personalisation through participation: A new script for public services）（Leadbeater, 2004a）；《理解個適化：我們要如何將學習者置於教育系統的核心？》（Learning about personalisation: How can we put the learner of the education system?）（Leadbeater, 2004b）；至 2005 年提出的《未來的景象：透過合作實踐個適化的學習》（The shape of things to come: Personalised learning through collaboration）（Leadbeater, 2005）；再至 2008 年撰寫的《下一步為何？為 21 世紀學習而發想的 21 個構想》（What’s the Next? 21 Ideas for 21st Century Learning）（Leadbeater, 2008）等具有官方代表性的政策文本，僅就標題而論，黎德彼特對於布萊爾所提出之「個適化」理念及其於健康照護14及教育系統的實踐，皆有所兼顧，可見其對此政策規劃的著力深度與用心。此外，在上述彌勒本發表的國際研討會當中，亦可見黎德彼特列名發表人之一，篇章主題為〈公共服務的未來：個適化的學習〉（The future of public services: Personalised learning）（OECD, 2006），更是讓研究者一度認為個適化的學習政策發展的困境，可能與英國教育專家學者和教師鮮少探究其文本內容，且少與黎德彼特進行對話溝通與探究的結果有關。然而，當研究者進一步運用嘉達美（H. G. Gadamer，1900-2002）的哲學詮釋學（hermeneutic philosophy）與黎德彼特上述發表的文本展開對話後，卻發現自身先前的主觀認定可能有所偏誤。因為黎德彼特本人確實有代表政府與學校教師溝通過政策內容（Leadbeater, 2005），只是其著重的面向與教育技能部暨兒童、 14. 實際上黎德彼特文本中的論述尚涉及社區照護（community care）領域（Leadbeater, 1997a），而根據研究者的推論，黎德彼特之所以會將之納入，主要係因其推動社會企業之經驗而來。因為根據英國目前的法律規定，社會企業可介入處理的範圍內，主要包含此兩項服務領域（鄭勝分，2008）。 8.

(18) 學校與家庭部討論的範圍並不相同，為非普通、非學校教育的部分，因而其論述內容不但未能平息原先既存的政策爭議，反讓原已爭議不斷之個適化的學習政策內容與實踐，增生出可議的、非中央教育行政機關界定的政策適用範圍問題。抽絲黎德彼特構寫教育文本內容的起點視角，主要係以其 1996-1997 年間擔任社會企業家（social entrepreneur），從事社會創新與管理（social innovation and management）事業的親身經驗為出發。因而其關注的焦點和對象，與教育技能部暨兒童、學校與家庭部對應之國民義務教育系統中的普通教育論述極為不同，多為英國落後頹圮，如：東、南倫敦地區等待都市再興的貧窮地區及其居民；以及英國福利國家（welfare state）15體制建構以來產生的新興社會問題，像是長期失業、無家可歸、藥物濫用、殘疾照護、家庭失和等的解決思考，並持創新（innovation）的理念帶動傳統志願部門（voluntary sector）16轉型，結合營利部門（profit sector）的技術和財務支援，在 1970 年代末以降政府開放公共服務的供給多元參與空間中，以商業經營手法實踐慈善（charity）目的的態度與作為，幫助社會當中的弱勢公民群體獨立自主，使其不再完全仰賴救濟津貼或他人的協助度日（Leadbeater, 1997a, 2004a, 2004b）。是以，在黎德彼特心中構想的「個適化」理念，實際上是英國傳統自助（self-help）文化的復興與實踐（Leadbeater, 1997b），且此種自主自治之概念其背後預設的人格（personality），與布萊爾和彌勒本所倡之將使用者置於公共服務 15. 16. 「福利」（welfare）一般來說是指快樂、繁榮與安康，不僅是身體的健全，同樣也意味著某種程度的心理健康和滿足。而當福利作為一政治原則時，其則代表一種維護社會健全的特定手段，亦即透過所謂的福利國家措施，由政府對社會所提供的集體福利。易言之，「福利國家」一詞係用以指涉人民的社會福利主要由政府來承擔負責的國家體制，包含健康、教育、居住以及社會安全的體制等面向（蘇子喬譯，2009：157-158）。「志願部門」即吾人熟知的「非營利部門」（nonprofit sector），或稱「第三部門」（the third sector），不過在英國鮮少使用後兩項詞彙（王名、李勇、黃浩明，2009：96）；志願行動（voluntary action）的特徵在於行動者的利他精神，憑自由意志而非依據法律的強制執行，且不為報酬的主動行為（張英陣，2010：12）。對英國而言，論及志願服務（voluntary service），大多數的時間是指社區參與，參與的方式可以是「正式的志願服務」（formal volunteering），亦即透過正式組織，如各種形式的志願性組織、政府機構或企業提供服務，也可以是「非正式的志願服務」（informal volunteering），不經由組織，個人本身不收薪酬的為他人服務，或者是人與人之間彼此相互的協助。過去，「慈善」係英國較常用以表徵志願行動的說法，與基督宗教、救濟概念緊密關聯，而在今日世俗化的英國社會中，「慈善」則是被納入「志願」這一較廣域概念，用以強調人之自主助人特徵的論述範疇當中（張英陣，2010：13）。 9.

(19) 的核心，使其有參與設計自身服務，並對提供服務之組織發表改進意見的主張不同（Johnson, 2004a: 224-225; Miliband, 2004）。易言之，前者映射的是公共服務使用者之自主性自律（autonomy）人格的先前具備（Leadbeater, 1997a），係於英國 1980 年代前（尤 1945 年戰後初期前）仍餘存，被視為是民族驕傲的紳士（gentleman）與淑女（lady）文化之底蘊（陳奎憙、溫明麗主編，1996；陸偉芳、余大慶，2004：68-73），也是作為民主（democracy）政治實施應有的關鍵要件（溫明麗，1995a，1995b）。此外，互助、憐憫的社會技能，也是黎德彼特強調之自助文化應有的行為特徵（Leadbeater, 1997a, 2008）；對照之下，後者則較有延續 1979 年以來保守黨將「公民」（citizen）視同「顧客」（customer）17，鼓勵人民於使用公共服務時的自主性（autonomy）之自由度的絕對伸展，忽略對自主性當中的奉獻性及自律（autonomy）之重視的政策傾向（溫明麗，1995a；Clarke et al., 2007; Needham, 2009）18，兩者對於改革內容的認知有極大的差異。另一方面，由於黎德彼特本身缺乏充足的教育專業知能背景，致其於文脈當中的論點，不但經常無法區隔考量成人與孩童成長與學習的需求差異，且常以幫助弱勢群體自主所應賦予的權利範疇與強度思考一般常人，並據此作為「個適化的學習」之主要範例，像是殘疾人士自主學習需求的經驗，或是高風險或弱勢家庭出身的孩童及青少年，如：家長因毒癮勒戒或犯罪入監而缺乏成人照顧與教養，須賴許多非正規教育系統之部門人員的協助與扶持者（Leadbeater, 2004a, 2004b, 2005, 2008）。此外，其尚以一般餐廳和速食餐廳的點用餐流程不同，與後福特主義（post-fordism）追求生產彈性化之世代降臨等說法，比喻或說明學校教師教學 17. 18. 「顧客」一詞係為企業性用語，分為「外部顧客」（external cutomer）與「內部顧客」（internal customer），前者通常是指產品的（含潛在）購買者，後者則是指企業組織內部的員工團隊，兩者用於政治性的論述比喻中，前者通常是指一般性民眾，相對於政府機關內部成員或其他公共服務供給單位人員（如：營利或志願部門）的內部顧客（黃家玓，2010），而本論文基於簡潔和利於理解之需，以下所指之「顧客」，皆代表「外部顧客」。保守黨一直給予人民權利，原本目的是希望人民透過自主選擇需求服務內容，連帶為自己負起責任，然成效不但不顯著，反而助長了民粹的政治與社會風氣（詳如下述）。 10.

(20) 彈性化的必要性，完全未觀諸一般學校實際發展情形即隨意苛責之，甚至還將學生物化為生產線上無生命的、即將被販售的產品，或是賽車場內的賽車，令人匪解（OECD, 2006: chap. 7）。再者，基於社會企業（social enterprise）對創意能創出無限可能性的觀念重視，黎德彼特亦完全肯定家長選擇政策的擴充必要，認為如此將能回應不同使用者——家長——的需求，完全無視家長選擇對教育公平、社會流動可能造成的傷害（Leadbeater, 2004a），甚至還無形間違背了其自身中間偏左（left-of-centre）的政治傾向（Leadbeater, 2004a: 85-89）。綜上不但未能替先前受英國教育學者或學校教師非議的「個適化的學習」策略提供完滿而清晰的解說，反使其內容的模糊與內在互斥性再添可議之處，並且增加了政策適用範圍的可議性。不過，值得一提的是，正因為黎德彼特的論述主體為整個社會而非學校，因此其特別強調家庭（甚或社區）與家長（parents）19在教育上的起始功能與責任，主張學習的第一線乃係臥房和客廳而非教室，要求家長應秉自主性自律的人格態度，負起自己子女於校內外接受教育的責任（Leadbeater, 2004a: 72-74, 2005: 3-4）。此點不僅係教育技能部暨兒童、學校與家庭部，以及彌勒本較未注重之處（兩者皆較偏重家長教育參與的角色存有性及其權利面向，如：對學校教師的期望和訴求）（DCSF, 2008; DfES, 2006; Miliband, 2004），同時也是當代多國政府或群眾論教育時所經常忽略的部分（周祝瑛，2009；林火旺，2009，2010；陳之華， 2009，2010；溫明麗，2008b：270；Beckmann & Cooper, 2004; Honoré, 2008）。. 19. 「家長」不同於「父母」兩概念指涉範圍不同，後者通常僅指親生父母，而前者的指涉範圍則較為廣闊，包含學生的親生父母、養父母、法定代理人或其他實質養育者（蕭鴻光，2009）。而根據研究者的文本分析，當代英國無論是官方（即政府）或非官方的論述，幾皆使用 “parent(s)” 一詞，亦即中文的「家長」，鮮少專提孩童的親生父母，而為了本論文敘寫能貼近英國教育的脈絡，同時兼顧行文之順暢，以下無論是有關英國或我國的境況論述，皆將以「家長」一詞論之。 11.

(21) 第二節研究動機與目的研究動機與目的本節分為研究動機與目的兩點說明。. 壹、研究動機以下首先連結第一節內容，敘說英國個適化的學習政策之內涵、疑義，以及研究者自該政策釐析過程中，有關公共服務與教育系統間之關聯與影響存有的發現。而後，再探前人對於英國公共服務容貌的脈尋狀態，並論述掌握英國公共服務暨與教育系統之關聯影響對我國教育研究之蘊義，綜此呈現研究者的研究動機。一、從個適化的學習溯源過程從個適化的學習溯源過程發現英國公共服務與教育過程發現英國公共服務與教育系統之發現英國公共服務與教育系統之關聯與影響系統之關聯與影響 2007 年炙暑，研究者基於對英國教育展況之濃厚興趣，在溫明麗老師的指導與引介下，接觸到了當時最受新工黨政府重視的教育政策——個適化的學習政策。僅就政策內容而論，「個適化的學習」正與我國春秋時代儒者孔子所倡之「因材施教」和「有教無類」的教育精神內涵相同（陳伊琳、林仁傑，2009；陳延興， 2006；詹盛如、盧思妤，2009：166；溫明麗，2008a：150；劉慶仁，2007），皆強調教師對學生個別差異的重視，尊重孩童之間不同的性向、興趣與專長，甚至是其生命經驗的迥異，據此實施彈性化的教學，助其潛能和能力的發揮，進而在適應群體生活的同時，積極追求與實現自我（溫明麗，2001，2008a；賈馥茗， 2004；DfES, 2004a, 2006）。這對當時正行實施國定測驗，注重學生競試成果的英國來說，著實為一重大性的政策變革，尤其彌勒本又言這項政策的實施，並未意謂著國定課程的放棄，更是為個適化的學習政策之實踐，帶來偌大的挑戰性。而此同時，也似為我國 1990 年代以來訴求學生快樂學習、適性而卓越發展，至今卻仍深陷升學主義、主智主義泥潦中的教育鬆綁運動（李奉儒，2008a；周祝瑛，2003，2007；溫明麗，1998，2006），帶來經驗借鑑的希望曙光。然而，當研究者進一步以批判性思考（critical thinking）和哲學詮釋學析研此政策的官方文本內容，同時根據先前歸納整理之國內外前人研究成果，追溯個 12.

(22) 適化的學習之發源背景及其實踐情形後，不僅驚見「個適化的學習」的內涵如同我國「鬆綁」概念當初提出一般，定義過於空泛且內容模糊不清，中央政府亦未予清楚說明（本章第一節引註；曾塘漢，1999；溫明麗，1998），尤其前者尚與其他既行教育政策重疊，致英國諸多的教育學者和學校教師無法感受到個適化的學習實踐所帶來的任何改變，甚至因此倍感受辱，引發諸多的爭議與批判討論（詳如本章第一節）。同時，研究者也發現個適化的學習政策之發源，並非來自於英國政府對教育系統本身的省思或革進結果，而係其就人民對公共服務之不滿所為之改革回應，「個適化的學習」即是此改革當中的一部分，基於教育系統乃公共服務中的一環（Fergussion, 1994: 93），在「個適化」一價值的指引下，實踐於教育系統中的結果（如下圖 1-1）所示：. 圖 1-1 英國「個適化」與「個適化的學習」關係圖20 個適化（指引改革的理念）政府部門. 英國公共服務志願部門營利部門（社會企業）社會企業）國民公立學校教育系統 1. 義務教育階段。 2. 普通教育。 3. 公立中等、初等學校。. 國民健康照護系統合法介入（尚涉社區照護系統）其他存在，但非個適化標的的服務系統。. 輔助支援. 個適化的學習. 個適化的國民健康服務. 其中，僅就教育技能部暨兒童、學校與家庭部，以及彌勒本的說法論之，此. 20. 非圖 1-1 標題討論之重點，但研究者認為有助讀者於下述敘寫脈絡當中之理解處，乃以灰色文字與圖示呈現之。另圖中三角型內的直線，係研究者用以表達自身對「個適化」價值實踐至不同服務系統中，即公共服務運作由上而下的方式之內在感受。 13.

(23) 教育系統的部分，所指應為英國的國民公立學校教育系統，範限義務教育階段的普通教育部分，適用國定課程的初等與中等學校，並涉學校組織的利害關係人（stakeholders），如：學校所有的教職員、學生、家長、社區人士等（DfES, 2004a, 2006）；而就黎德彼特的看法觀之，「個適化的學習」的適用範圍則尚囊括非學校、非普通教育，支持弱勢家庭子女或特殊教育需求的社會企業支援系統，其運作的方式包含：整修再造後供社區成員學習使用的教區教堂，協助年輕吸毒者勒戒之廢棄再興醫院，研發輔助中重度身心障礙人士學習或行動便利工具之公司企業，或是由知名球星發起的預防年輕人犯罪之慈善籃球活動等（Leadbeater, 1997a）。綜上所述，倘欲真確掌握並重新繪製當前仍限於模糊空洞的「個適化的學習」內涵，並且檢視英國教育技能部暨兒童、學校與家庭部，甚至是黎德彼特研擬或主張之實踐策略與途徑，是否合於「個適化」於教育系統中實踐的宗旨，吾人將須先行理解「個適化」之內涵，以及英國公共服務的發展重點、與教育系統之關聯影響暨其運作問題等，始能為前所為。只是，從前節探究的結果觀之，2001 年選前的新工黨政府和 2003 年提出「個適化」意涵的布萊爾，兩者皆未就人民對公共服務的不滿之處，作一詳盡的分析與說明，而只是就人民集體的不滿呼聲，以個別需求回應的方式對應之，並以人民最為關注、同時也與人民生活最為貼身相關的教育和健康照護領域（許凱翔， 1997），作為為施政規劃的重點，實有失嚴謹且流於草率，從而讓「個適化」的定義顯得空泛不易理解。尤其布萊爾主張「個適化」於教育系統中的實踐，將能讓校內的每位學生皆能依自己的性向或興趣，選擇適合修習的學科，而校方也能配合學生的個別差異因材施教，提供適宜的學習環境方面，受限家長對學生的監護權行使，以及家長選擇政策和學業競爭情形依舊存在（Honoré, 2008），所謂學生能獲得想要的、合於自身（即代表教師能因材施教）的教育服務，其可行性實令研究者質疑。其次，服務使用的主體在這樣的多重政策並行氛圍下，是否就如布萊爾所 14.

(24) 言，是學生，而不是 1980 年代末期以來，特別重視學生成就水準的家長和中央政府和學校（Robinson & Aronica, 2009），此亦令研究者感到疑惑。因此，研究者認為「個適化」一價值概念應被列為存而不論，等待解構和重構的對象，於英國公共服務之歷史容貌及其與教育系統之關聯暨其運作問題等探究過後，再行解釋或檢視。質言之，本論文的研究重點將會放在英國公共服務容貌的歷史演進，包含發展的問題敘述，以及演進過程中與教育系統的關聯及影響。而後，再據此檢視與重構「個適化」之理念內涵，及其於教育系統中實踐之宗旨和策略——「個適化的學習」政策——的真實、應然樣貌。二、自英國公共服務之英國公共服務之意涵探索與體系的意涵探索與體系的輪廓與體系的輪廓先尋輪廓先尋結果先尋結果見結果見其歷史探究性的不足論及英國的公共服務，誠如中國大陸法學、政治學暨公共政策學者曹現強所言：「是一個延續與變革共存的統一體，是各種政治、經濟、社會、文化因素交織影響，各種力量相互博弈的結果。」（曹現強，2009：1）此意謂著英國公共服務的內涵，具有濃厚而悠久的歷史與文化性於其中。 1980 年代以降，國內、外以英國發展為主題的學術文本當中，「公共服務」一詞出現的頻率日益趨增，包含教育（洪鐮德，2004：59；周愚文，2008：45；陳榮政，2008：157；黃乃熒、鄭杏玲、黃婉婷譯，2007；黃嘉莉，2008：4；Farrell, 2009; Fergusson, 1994: 93-94; Levacic, 1995; Whitty & Power, 2003）、健康與社區照護（洪鐮德，2004：59；Clarke et al., 2007; Leadbeater, 1997a）、社會（公共）服務（周愚文，2008：45；Byrne & Padfield, 1990）、志願服務（包含慈善活動）（王名等，2009；Leadbeater, 1997a; Salamon, 1995）、政治及公共行政（public administration）21（王千華，2010；丘昌泰，2010；李秉宗，2005；范祥偉，2004；洪鐮德，2004：59；馬景文，2005；曹現強，2009；黃榮源，2009；Bevir & Trentmann, 21. 公共行政原為政治學的分支學科，隨著 20 世紀初以來社會科學的現代化轉型而獨立出來（張正萍，趙鵬飛，2009：8）。其中，1887 年美國學者威爾遜發表〈行政研究〉（The study of administration）一文，提出政治與公共行政應 2 分的主張，是最重要的促成關鍵（蔡勝男， 2005：1；孫本初、賴維饒監修，2008：766）。在我國學科的論述當中，有學者將公共行政學譯為行政學（張潤書，1976：1），指陳其為一用以管理（行政）政府部門的一門學問，以政府運作和管理為其研究主體（張潤書，2002：3）。以下有關「公共行政（學）」與「行政（學）」之換用，研究者乃按學術使用習慣加以考量彈性運用。 15.

(25) 2007; Needham, 2009; O’Toole, 2006; Pollitt, Birchall, & Putman, 1998; Seldon, 2005; Simmons, Powell, & Greener (Eds.), 2009）和法學（王千華，2010；曹現強， 2009）等皆有之。尤如英國政治經濟學學者斯爾頓（A. Seldon，1916-2005）於《政府失靈：公共選擇的初探》（Government failure: A primer in public choice）一書之〈英國的公共選擇〉（Public choice in Britain）篇章中發表的諷刺言論：英國政府（包含先前 1979 年起執政的保守黨和 1997 年接掌政權的新工黨）使用包裝在神聖的「公共服務」（public services）下的民粹理由以抽取稅金，因為若不如此作為，選民可能會拒絕繳稅。（Seldon, 2005: 136）. 以及中國大陸考察英國志願組織發展與管理實踐經驗之訪查者王名等人紀錄的： 1991 年英國政府制定了《公民憲章》（Citizen’s Charter），……該文件明確規定政府所提供的公共服務必須達到一定標準。（王名等，2009：13）. 還有臺灣研究英國保守主義（conservatism）的政治學者洪鐮德所言：. 梅傑唯一的新猷就是通過了《公民憲章》，被擁護者看作是公共服務的新政，而被批評者斥為是妝點門面的裝飾動作。（洪鐮德，2004：59）. 綜上學者論述，皆再再顯示近來公共服務一論題於英國影響其國家發展之地位的舉足輕重。儘管迄今吾人仍遲未見英國中央或地方政府予「公共服務」一正式、統一而明確的官方定義（原因詳如下述標題三之（二）），且其不時以單數可數、不可數，或複數文法形式出現在官方的或學術性的文本當中，予人容貌模糊不定之感（黃臺生，2003；Leadbeater, 2004a; Miliband, 2004）。不過，就從上述論述觀乎英國政府的作為，吾人仍不能否定其存有並對人民生活產生影響的事 16.

(26) 實。析究「公共服務」一意，其係由「公共」（public）及「服務」（service）兩概念組合而成，因此欲理解「公共服務」之內涵，須分別先就兩者意義加以頗析。「公共」，係指特定標的範域內之不特定多數人（可含未出生者），且此集合群體當中的每一個人，彼此之間未必具有情感上的連結（如：友誼）或是親屬關係（方國輝、陳建文譯，1993：11；Collins COBUILD English dictionary, 1998: 1328-1329; Longman dictionary of contemporary English, 2003: 1323），若套以今日國家（state）22與社會（society）23，或政府（government）24與人民（people）關係二元分立的主流政治學論述加以說明（賴映潔等，2010；Frederickson, 1997; Stoker, 2006），其通常是指非屬政府組織成員之一般人民（ordinary people），即社會群體（Longman dictionary of contemporary English, 2003: 1323）。「服務」，是指一種人際互動的行為歷程表徵，強調供給與需求的雙邊交流關係，可以一對一、一對多或多對多的方式進行。其具體的表現形式，一般包含人們志願性之有對無的助援，以及以營利（profit）目的的售購活動（Collings, 1998: 1515; Longman dictionary of contemporary English, 2003: 1498）。而若結合上述以當代政治學主流論述為基礎的「公共」意涵，「公共服務」一詞則得以解釋為政府——國家用以展現其權威的組織機構——對一般人民普遍、共通的生活需求供給之行動過程、結果與內容，為一種公權力的執行展現，. 22. 23. 24. 國家係當前人類集合體中最具權威性的政治集合體（通常高於國際聯盟組織），為一以土地、人民、主權、政府成要素的政治社會，具治理的法定主權和存有的恆存性（除非遭殲滅或自我放棄主權），一般社會則無涉此政治權威的治理型態，和立存的永久性與不朽性保證（王皓昱，2008：87）。社會泛指人群組織，依生活上的需求，同類意識（consciousness of kind），或是利益連帶關係而形成的人群集合體，在演化程序上先於國家存在（王皓昱，2008：87）。政府係一由一個（超）國家或一個區域當中的少數人組成的機構組織，最常被用以指涉在國層次下運作，作為國家藉以展現權威的組織途徑，為一具有公權力的管理組織體，其主要功能包含制定、執行和解釋法律[狹義的「政府」則僅指行政部門，唯在 19 世紀末以前的英國，則主要是指司法部門]，得就公眾事務進行集體性的決策，經由正式的和制度化的過程，制訂並執行相關政策或法律，且對整個社會群體都具有約束力，遠較其他社群團體，如：家庭、學校、企業、工會等為廣，並且能運用各種強制的手段（民主國家會特別強調強制的合法性與正當性）使眾人服從，以維繫公共秩序與和諧（王皓昱，2008：87；張世賢、陳恆鈞，2010： 2-3；蘇子喬譯，2009：16-17）。 17.

(27) 包含免付費（以稅收等支應）或定額付費（指稅收之外酌收費額）之給付服務。唯即使部分服務使用者需要負擔部分行政規費，但活動宗旨並非以營利為導向，而是為了維持服務的正常運作、增進公共利益，甚至是提升服務的總體品質等（方國輝、陳建文譯，1993：1；丘昌泰，2010；余伸洋，2010：26；張英陣，2010；馬景文，2005；Longman dictionary of contemporary English, 2003: 1498; Seldon, 2005）。只是，這樣的主流性說法，對於長期別於大陸法系國家強調由上而下的治理（governance）25，自公元 410 年後盎格魯—薩克遜人（Anglo-Saxon）26殖地以來迄 19 世紀下、末為止，中央政府皆鮮少干預人民生活，而以社會為生活運作主體的英國來說，似乎只說明了其近 1、2 世紀的公共服務發展情形，難以囊括其他淵遠流長的歷史過去。因為根據「服務」的定義解釋，除上述今日世俗化的界定以外，長久以來，尚有宗教性的意涵，意指西方宗教（通常是指基督宗教）的諸多儀式、禮拜等活動（Collings, 1998: 1516），而如此的定義再結合上述的「公共」定義，勢必將激盪出有別於今日政治性論述的特殊樣貌。身為與英國史脈同源的美國公共行政學者費德瑞克森（H. G. Frederickson， 1937-），在其著作《公共行政的心靈》（The spirit of public administration）當中即言，當前「政府」雖為「公共」最重要的表現層面，但「公共」終究不等同於「政府」（government），其實際上還包含了「政府前」（pregovernment）的概念，如：教會/教堂（church）、鄰里（neighborhood）或社區的志願活動與組織、基爾特（guild）、協會（association）、聚樂部（club）等活動形式27，而這些都是英國與. 25. 26. 27. 治理意指統理或控制他人，最廣義的說法，是指使社會生活能夠獲得協調的各種方式，其主要模式有市場（markets，透過供需機制來對社會生活進行協調）、科層制（hierarchies，透過一套由上而下的威權體系來運作）及網絡（networks，是指一種扁平的組織形式，彼此間依非正式、相互平等的互動關係建構而成）（蘇子喬譯，2009：16-17）。盎格魯—薩克遜人係為盎格魯（Anglo）及薩克遜（Saxon）兩大民族的共同稱呼，今日的英格蘭人（English）主要係其後裔；而蘇格蘭人（Scots）、威爾斯人（Welsh）和北愛爾蘭人（Northern Irish）則都屬凱爾特族（Celtic）的後裔（黃藿，2001）。本論文因研究地區聚縮於英格蘭地區（見本章第三節），因而此處僅論盎格魯—薩克遜人。這些以人民（或教會）為主體自發辦理的組織活動在發展運作的同時，地方政府亦有所參與和作為，仍以前者較為積極（朱明，2009；周愚文，2008：9）。 18.

(28) 美國受英國殖民時期的共同歷史經驗（Frederickson, 1997）。此外，英國倫敦大學瑪利皇后學院政治學系（Department of Politics Queen Mary, University of London）的學者尼德姆（C. E. Needham，1976-），於 2009 年發表其以英國過去 30 年來福利國家改變的取徑——導向私有化（privatisation） 28. ——為基礎，透過文本內容分析（content analysis）、訪談（interview）和個案. 調查（case study）等方法29所得之英國公共服務演變情形，尚反映出近代以政府為表現主體的「公共」概念，自英國二次世界大戰（World War II，1939-1945）戰末以降，迄以 1979 年為時間分界之後，有著截然不同的稱呼及運作風貌：. 公共服務是當前普羅大眾喜好使用的用語，早期被稱作「福利國家」（welfare state）或「福利服務」（welfare services）。……福利國家係一「假想的實體」（imaginaryentity），而不是一個「組織整體」（organisational whole）。（Clarke et al., 2000: 3; 引自 Needham, 2009: 15）. 易言之，戰後英國走入的福利國家時期，強調的是「大政府」（big government）的概念與作為，由政府主導整個國家與社會的緊密連結發展，透過一新的國家型態形成，將英國公共服務架構為一虛擬的立體實體（entity）（Goodin, 1988: 3），內部包含眾多不同項目的服務項目（林萬億，2009），前者普稱為「福利國家」（正確名稱應修正為「社會福利」，詳如第二章第二節），後者稱之「福利服務」（Needham, 2009）；反之，1970 年代末以來的英國政治治理趨向，則是鼓吹「小政府，大社會」（minimal government and big society），強調政府規模應小但卻有強烈的治理能力，並且透過私有化的作為，開放民間營利部門與志願部門加入服. 28. 29. 解除管制是與私有化並行的「自由化」（liberalisation）措施，亦即在縮減政府市場干預的同時，開放市場競爭，解除價格、數量和交易等管制，產生市場競爭，使公營事業或其他原由政府部門所擁有的資產及資產經營的相關活動，於私有化後不因市場仍受制而為特定民營企業所獨占，讓人民在多元供給的市場中有更多的比較和選擇機會（施俊吉，2008：143，150）。尼德姆係以英格蘭之公共服務傳遞過程為其研究地區範圍，其中訪談和個案調查的對象，包含英國的治理專家學者，以及該地區所處之執行機關（executive agencies）、非部會公共機（Non-Departmental Public Body，NDPB）、私人承包商（private contractors），以及志願機構組織等單位的意見（Needham, 2009）。 19.

(29) 務供給之參與（1997 年新工黨上任後仍持續延續，並自 1998 年起強化社區的參與），回應人民自主、不依賴政府的「大社會」概念。如此的改變，意謂著先前以「福利國家」及「福利服務」為標幟的公共服務（體系）說為方式將不再適用，且凸顯出英國公共服務的活動態樣在 1979 年以後，有著明顯不同的發展與變化（Needham, 2009），倘吾人僅以前段 1970 年代末以來的學術理論（尤上述當代主流的政治學觀點）和現象經驗視野，掌握並繪製英國公共服務的歷史容貌，於此之後再論及其與教育系統間的關聯與影響，將恐現理解受限及扭曲解讀之弊。是以，當吾人在論談英國公共服務之歷史容貌時，實應包含「政府前」，「政府」時期的「大政府」和「小政府，大社會」階段之發展態樣，如此容貌的整理才算完整而真實。三、在國家經驗比較中確認在國家經驗比較中確認英國公共服務確認英國公共服務暨與教育系統關聯英國公共服務暨與教育系統關聯與影響掌握暨與教育系統關聯與影響掌握的必要性與影響掌握的必要性有關國內教育政策發展與研究之論述，研究者以「公共服務」為關鍵字，查詢我國各公、私立大學圖書館藏、資料庫、期刊和臺灣博碩士論文知識價值系統等的結果，發現我國教育發展與公共服務概念的連結相當薄弱，甚至可以說是缺乏任何的關係連結，而即使國內理論或政策論題的學術探討當中，論有公共服務的概念，其研究的討論對象也幾乎都是以歐美國家為主，並以 2001 年美國哈登特夫婦（J. V. Denhardt，1956- & R. B. Denhardt，1942-）省思新公共管理（New Public Management，NPM）30 典範後所提出的新公共服務（New Public Sevice，. 30. 「新公共管理」的「新」，主要是指管理原則與技術的新用，因而國內外許多學者皆認為其與「公共管理」兩者並無本質上的差異，可謂同義詞（丘昌泰，2010：6）。公共管理的興起，源自一派學者對於對傳統公共行政（Traditional Public Management，TPM）典範之合法性危機（crisis of legitimacy）的質疑與反動，從「管理」面向著手，以謀求良方。不過就時間點而言，各家學派則是有不同的見解，唯當中主流的看法有二。就時間序列排之，最早的說法可溯自 1887 年，美國學者威爾遜於其發表的〈行政研究〉一文中，倡議以「師法企業的公共行政」（businesslike public administration）的方法來轉換政府的職能開始。不過，此項作法的提出，主要是希望做到公共行政與政治間的糾葛得以劃清。比較今日的「新公共管理」同樣師法當代企業的管理途徑，其則旨在轉化管理者的角色和組織文化來提振政府績效，當中並未排斥政治因素的存在，反倒是採取積極的策略觀點來加以因應。而在此之後，第二種說法則是認為其出現在 1970 年代政策執行運動（implementation movement）推展下，無助甚至還有礙政策目標的達成之後（孫本初，1999：4-5）。目前學者對於「公共行政」和「（新）公共管理」的界域並無嚴格區分，且後者的被使用頻率有超越前者的趨勢。唯迄今為止，後者尚無法取代前者的學術正統地位與價值，我國學者丘昌泰即言，「（新）公共管理」不是「公共 20.

(30) NPS）典範，聚焦公共行政面向的探討為最。而基於如此迥異的國家歷史經驗，勢必會侷限我國探究英國教育發展的視野，忽略來自公共服務的影響力量，從而窄化了英國教育的應然面貌，並且扭曲我國與英國之間的教育現象比較結果。是以，倘吾人能掌握英國公共服務的歷史容貌暨其與教育系統間關聯與影響，必然能夠促進我國對英國教育的發展動向更為詳實的掌握。據此，以下研究者乃就我國與英國對「公共服務」之理解感知經驗的差異存有暨原因進行分析與歸納，一方面作為上述現象發現之佐證，另方面則作為研究者在進行英國公共服務與教育關聯與影響之歷史探究前，就自身與國外文本作者（尤英國作者）間，因國別生命經驗差異可能產生的視域落差面向加以挖掘，以利之後研究過程中論辯共識的達成。（一）我國與英國對「公共服務」理解之感知經驗的差異存有分析在我國，論及「公共服務」一詞，根據研究者的經驗觀察與文本搜尋和分析，其通常是指政府對全體人民或特定群體共通生活需求的供給項目，如：國民的教育、健康保險、公共運輸服務等，因而常會與「公共政策」（public policy）31一詞混用，意指單一特定的公共政策，或是多項公共政策匯集的集合名詞，並被歸類為政治學或公共行政學的用語和論述範疇，不過並無專文的主題探究，而是如同常識性一般且微小的概念被置諸文本脈絡中，用以支持、輔助說明或解釋其他範圍較大的概念或理論，偶一出現，在一般學科專業辭典當中更難見其作為專有名詞而被定義。舉例言之，在 2008 年由我國公共行政學學者孫本初與賴維堯監修的《行政學辭典》當中，即未見「公共服務」一詞的專門解釋（孫本初、賴維堯監修，2008）；. 31. 行政」，而是一種新修的公共行政（丘昌泰，2010：15）。公共政策是指面政府機關為解決某項公共問題，或滿足某項公眾需求，決定作為與不作為，以及如何作為的相關活動（吳定，2003：5；彭懷恩主編，1993：239）。舉凡政府當局的各項施政計畫、政策方案，如：教育、外交、環保政策等，都是公共政策研究的範圍，這些政策有可能是政府積極的採取某種行動，也可能是政府消極的不作為（孫本初、賴維饒監修，2008： 782）。 21.