都市計畫公共設施保留地解編對災害韌性之衝擊與規劃策略研究

內政部建築研究所

建築與城鄉安全防災韌性科技發展計畫

(一)

協同研究計畫

第

1 案「都市計畫公共設施保留地解編

對災害韌性之衝擊與規劃策略研究」

資料蒐集分析報告

內 政 部建 築研 究 所 協 同研 究 報告

中華民國

109 年 12 月

（本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）

計畫編號：10915B0010

都市計畫公共設施保留地解編

對災害韌性之衝擊與規劃策略研究

資料蒐集分析報告

研 究 主 持 人 ： 王安強 協 同 主 持 人 ： 吳杰穎 研 究 員 ： 賴深江、白櫻芳、陳柏端、何天河 研 究 助 理 ： 王怡文、曾士育 研 究 期 程 ： 中華民國 109 年 1 月至 109 年 12 月

內政部建築研究所協同研究報告

中華民國 109 年 12 月

目次 I

目

次

表

次………I

圖

次………...II

摘

要………...V

第一章、緒論 ... 1

第 一 節 、 研 究 緣 起 及 主 題 ... 1

第 二 節 、 研 究 目 的 ... 4

第二章、文獻回顧 ... 5

第一節、國土計畫 ... 5

第二節、公共設施類別與公共設施保留地解編 ... 9

第三節、災害韌性規劃 ... 13

第四節、災害韌性規劃與公共設施 ... 18

第三章、研究設計 ... 23

第 一 節 、 研 究 方 法 ... 23

第 二 節 、 研 究 流 程 ... 24

第四章、公共設施保留地解編對災害韌性之衝擊 ... 25

第一節、檢視公設解編對韌性之衝擊

– 法令分析 ... 25

第二節、檢視公設解編對韌性之衝擊

– 案例探討 ... 36

第三節、公設解編對災害韌性衝擊之議題 ... 83

第五章、公共設施保留地解編之災害韌性策略 ... 87

第一節、公共設施保留地與災害潛勢圖資套疊分析策略 .... 87

第二節、透過市地重劃取得公共設施保留地之策略 ... 89

第三節、透過容積移轉與繳納代金取得公共設施保留地之

策略 ... 90

第四節、重新檢討都市防災計畫策略 ... 91

第五節、運用具公用性質之非公設用地或事業機關土地，

第六節、對於公共設施保留地解編有關災害韌性之建議事

項 ... 93

第六章、結論與建議 ... 95

第一節、結論 ... 95

第二節、建議 ... 96

附錄一、災害韌性規劃案例 ... 99

附錄二、

2020 年 06 月 09 日(三)第一次專家座談會-會議記錄109

附錄三、都市計畫公共設施保留地解編對災害韌性之衝擊與規

劃策略研究期中審查回應 ... 112

附錄四、

GIS 疊圖分析圖資應用 ... 124

附錄五、

2020 年 10 月 08 日(四)第二次專家座談會-會議記錄126

附錄六、都市計畫公共設施保留地解編對災害韌性之衝擊與規

劃策略研究期末審查回應 ... 129

參考書目 ... 143

表次 I

表

次

表

2-1

法定工作事項時程規劃表 ... 5

表

2-2

中央與地方政府推動國土計畫作業時程 ... 6

表

2-3

國土功能分區─城鄉發展地區第一類之範圍 ... 7

表

2-4

各縣市整體檢討構想初步成果面積統計表 ... 12

表

2-5

有關韌性之定義彙整表 ... 15

表

2-6

都市計畫區災害潛勢對應公共設施之韌性規劃策略項目 ... 19

表

4-1

板橋都市計畫區歷史災點影響範圍分布表 ... 38

表

4-2

淹水潛勢區內公共設施配置 ... 39

表

4-3

土城都市計畫區歷史災點影響範圍分布表 ... 46

表

4-4

淹水潛勢區內公共設施配置 ... 48

表

4-5

彰化縣各都市計畫區歷史災點影響之公共設施用地表 ... 56

表

4-6

彰化縣各都市計畫區淹水潛勢區內公共設施配置 ... 59

表

4-7

淹水潛勢基隆市主要計畫區淹水潛勢影響之區域分布表 ... 73

表

4-8

淹水潛勢區內公共設施配置 ... 75

表

4-9

地質敏感區內公共設施配置 ... 81

II

圖

次

圖

2-1

區域計畫、都市計畫及國家公園計畫轉軌為國土計畫比較圖 . 6

圖

2-2

生態回復力與工程回復力 ... 13

圖

2-3

受災狀況示意圖... 16

圖

2-4

韌性三角概念圖... 17

圖

3-1

研究流程示意圖... 24

圖

4-1

板橋都市計畫區位置示意圖 ... 37

圖

4-2

板橋都市計畫區歷史災點圖 ... 38

圖

4-3

板橋都市計畫區災害潛勢圖 ... 42

圖

4-4

板橋都市計畫區位於淹水潛勢範圍內之公共設施示意圖 ... 43

圖

4-5

板橋都市計畫區欲解編之公共設施位置與災害潛勢疊圖結果

示意圖 ... 43

圖

4-6

板橋都市計畫區與斷層帶疊合示意圖 ... 44

圖

4-7

板橋都市計畫區與地質敏感地區疊合示意圖 ... 44

圖

4-8

土城都市計畫區位置示意圖 ... 46

圖

4-9

土城都市計畫區歷史災點圖 ... 47

圖

4-10

土城都市計畫區災害潛勢圖 ... 50

圖

4-11

土城都市計畫區位於淹水潛勢範圍內之公共設施示意圖 ... 50

圖

4-12

土城都市計畫區欲解編之公共設施位置與災害潛勢疊合示意

圖 ... 51

圖

4-13

土城都市計畫區與斷層帶疊合示意圖 ... 52

圖

4-14

土城都市計畫區與地質敏感地區疊合示意圖 ... 52

圖

4-15

彰化市都市計畫區災害歷史圖 ... 61

圖

4-16

花壇都市計畫區災害歷史圖 ... 62

圖

4-17

員林都市計畫區災害歷史圖 ... 63

圖

4-18

永靖都市計畫區災害歷史圖 ... 64

圖

4-19

彰化市都市計畫區災害潛勢圖 ... 65

圖

4-20

花壇都市計畫區災害潛勢圖 ... 66

圖

4-21

芬園計畫計畫區災害潛勢圖 ... 67

圖次 III

圖

4-22

高速公路彰化交流道附近特定區計畫災害潛勢圖 ... 68

圖

4-23

員林都市計畫區災害潛勢圖 ... 69

圖

4-24

大村都市計畫區災害潛勢圖 ... 70

圖

4-25

永靖都市計畫區災害潛勢圖 ... 71

圖

4-26

基隆市主要計畫區位置示意圖 ... 73

圖

4-27

基隆市主要計畫區歷史災害圖 ... 74

圖

4-28

基隆市主要計畫區災害潛勢圖 ... 79

圖

4-29

基隆市主要計畫區位於淹水潛勢範圍內之公共設施示意圖 .. 79

圖

4-30

基隆市主要計畫區欲解編之公共設施位置與災害潛勢疊圖結

果示意圖 ... 80

圖

4-31

基隆市主要計畫區與斷層帶疊合示意圖 ... 81

圖

5-1

基地增加入滲、貯留設施示意圖 ... 88

圖

5-2

跨區市地重劃與淹水潛勢套疊示意圖 ... 89

圖

5-3

現行計畫與變更後計畫防災避難空間示意圖 ... 91

圖

5-4

公用性質之之非公設用地或事業機關土地韌性設施規劃示意

圖 ... 92

摘要 V

摘

要

關鍵詞：地方層級、國土計畫、防災規劃、韌性規劃、公共設施保留地、 公共設施專案通盤檢討 一、 研究緣起 內政部建築研究所(以下簡稱本所)為協助推動地方層級國土計畫納入災害韌性規劃之內 涵，已於2019 年以「地方層級國土計畫城鄉發展地區（第一、二類）災害韌性與公有土地、 公共設施之整體多元使用策略」為基礎，透過公共設施及公有土地多元複合之使用方式，進 行整體性之災害韌性規劃，使現有的及新闢之公共設施及公有土地功能，不侷限於單一使用 而能多面向的使用，以提高災害韌性，並與同一城鄉地區內之其他公共設施及公有地相串連， 提升整體城鄉地區之災害韌性。 接續前述研究計畫成果，本所預訂於2020 年之研究主題為：「都市計畫公共設施保留地 解編對災害韌性之衝擊與規劃策略研究」，將2019 年研擬災害韌性規劃之公有土地、公共設 施之整體多元使用策略之成果，進一步探討未來公共設施解編及變更後之公共設施用地情境， 及其對災害韌性之可能衝擊，並研擬災害韌性規劃之策略。 本計畫之研究內容以災害韌性規劃為核心，反饋於都市計畫之公共設施用地，並 在合適之空間尺度下研擬災害韌性規劃之策略，以供中央及地方政府在公共設施解編 規劃或審議中之參考，內容包括下列各項： 1. 公共設施用地解編、專案通盤檢討之程序與都市計畫公共設施保留地檢討變 更作業原則彙整及分析。 2. 將各都市計畫區中欲解編之公共設施用地，依其類別、性質及使用現況做分 類，以提出韌性規劃之策略。 3. 除探討公共設施用地之性質外，亦須與災害潛勢作分析，以研擬適用之災害 韌性規劃策略。 4. 在公共設施用地解編時，其檢討變更原則及附帶條件，可加入韌性設施規劃 之策略，以提升地區之整體韌性。 5. 探討公共設施用地解編之影響，若解編原本具韌性之公共設施用地，應提出 之配套措施及韌性策略。

VI 二、 研究方法及過程 本研究採用文獻回顧、專家座談會、GIS 疊圖分析及案例探討與分析為研究之方法。 (一) 文獻回顧 將所蒐集到的相關文獻資料進行歸納、整理及分析。此方法可以幫助本研究了解過 去、現在及預測未來之趨勢，亦可彙整其他相關研究之成果，有助於建立本研究之架構 及觀念，本研究主要蒐集國內外有關韌性規劃、全國國土計畫、全國區域計畫、直轄市、 縣(市)區域計畫等中央與地方法規中相關資訊，及相關之國內外文獻、研究成果等，以 歸納界定範疇與研究方法，釐清韌性規劃如何落實於後續公共設施災害韌性策略之擬訂。 (二) 專家座談會 為使研擬之「公共設施保留地解編對災害韌性之衝擊與規劃策略」不與現行全國國 土計畫脫鉤，擬邀請有關專家學者及相關單位以了解各方意見，透過研商及討論來凝聚 共識，本研究召開兩場專家座談會，並以期中報告審查為分界，前後各舉辦一場，期盼 透過多方意見交流及溝通，使規劃內容更完善，以作為本研究規劃內容之參考，使計畫 範疇得以界定並使內容更完善。主要邀請都市防災相關領域專家(包括縣市政府、專家學 者)等進行專家座談會。 (三) GIS 疊圖分析 套疊分析為 GIS 系統中應用最廣的分析模式，主要是將兩張或兩張以上不同主題圖 套疊，進而得到新的空間屬性及所需之資料。 為考量落實於地方之可行性，可透過分析套疊相關災害潛勢圖資(如:水災、坡地災 害、土石流等)，考量如涉及災害潛勢，將如何納入災害韌性於公共設施策略，以及其可 能造成之影響及可能面臨之課題等。 (四)案例探討與分析 本次選擇三個案例地點，分別為新北市、基隆市及彰化縣，新北市屬於大都會區， 基隆市屬於大都會區周邊之城市，而彰化縣是主要以傳統農業為主之縣市，三者之都 市規模、開發程度及災害潛勢不同，對於解編之公共設施做的韌性規劃亦不同，可探 討兩者之差異。

摘要 VII 三、 主要建議事項 建議一 (建議事項)都市計畫區內之公共設施用地比例高，對於解編後之公共設施應考量其災害性 質，並加入災害韌性之觀念進行妥善之規劃，以提昇地方整體韌性 主辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位 協辦機關：各縣市政府-災害防救單位 未來各都市計畫公共設施用地專案通盤檢討案提經各級都市計畫委員會審查時，應加 強考量都市災害韌性相關規劃，若解編原具有韌性之公共設施(如公園、綠地)在未來開發 應優先設置具韌性設施或提出相關配套措施。 建議二 (建議事項)公共設施解編後必須重新檢討都市防災計畫 主辦機關：直轄市、各縣(市)政府-城鄉規劃單位 協辦機關：內政部營建署 在變更土地使用分區或公共設施用地後，應重新檢視原都市計畫內容中有關防災計畫 之章節(如:防災避難空間、救災道路等)，是否仍滿足防災計畫之需求。 在都市計畫通盤檢討時，除考量原先防災避難空間、救災道路等因素外，應注意土地使 用分區或公共設施用地在變更後是否會降低地方之韌性，並應透過增加韌性設施以增強防 災之功能，增加國土利用之災害韌性。 建議三 (建議事項)位於災害高潛勢區不予解編之公共設施保留地可透過其他機制取得(如:市地重 劃、容積移轉與繳納代金) 主辦機關：直轄市、各縣(市)政府-城鄉規劃單位 協辦機關：內政部營建署 現行都市計畫地區公共設施保留地若位於災害高潛勢區建議其不予解編，但可藉由市 地重劃要求回饋土地或折繳代金取得公共設施保留地，亦可以容積移轉方式取得產權，變

VIII 更為具韌性之公共設施用地或增加韌性設施或運用。 建議四 (建議事項)公共設施規劃應優先納入災害韌性規劃之思維 主辦機關：直轄市、各縣(市)政府-城鄉規劃單位 協辦機關：內政部營建署 現行都市計畫地區公共設施用地有相當之比例，大部分已開闢完成，但多數未納入災 害韌性設施之內容。在氣候變遷影響下，許多國家提出公共設施納入災害韌性之設計已成 為趨勢，例如日本透過公園綠地增加、設置滯洪設施及防災調節池、雨水幹管連接、河川 整治工程、道路及空地透水性鋪面及興建高架式建築等方式，作為其防洪減災策略。 換言之，無論是否已闢建完成之公共設施，仍應可透過增加韌性設施以啟動多元防災 功能，增加國土利用之災害韌性。 建議五 (建議事項)「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則」已具備都市防災之規劃內容， 但仍可朝韌性規劃之方向作思考。 主辦機關：內政部營建署 協辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位 目前「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則」之檢討構想已提到消防救災設 施、滯洪設施、防災道路等屬於都市防災系統設施用地，應配合都市防災規劃需要，維 持防災體系功能。但對整體性之防災與韌性城市之思考尚缺乏整體策略，建議可朝韌性 規劃之方向作思考與連結，以提供給都委會未來審議之參考。

摘要

IX

Abstract

Key words: local level, national spatial planning, disaster management planning, resilience planning, land reserved for public facilities,comprehensive review of public facility projects

1. Research origins

In order to ensure local level national spatial planning is included as an integral part of disaster resilience planning, in 2019 the Architecture and Building Research Institute (hereafter the institute) under the Ministry of the Interior, promoted the multiple and combined use of public facilities and public land to undertake comprehensive disaster resilience management, on the basis of the “Disaster Resilience and Public Land, Public Facilities Overall Multi Use Strategy in Local Level National Spatial Planning Urban and Rural Development Areas (Category 1, Category 2).” This ensured the functionality of current and newly developed public facilities and public land was not limited to a single use but rather had multifaceted uses, as a way of enhancing disaster resilience and establishing connections with other public facilities and land within the same urban-rural area, thereby enhancing the disaster resilience of the urban-rural area as a whole.

As a continuation of the results of the aforementioned program, the institute determined that the focus of its research work in 2020 would be “Impact of Deregulating Urban Planning Land Reserved for Public Facilities on Disaster Resilience and Planning Strategies.” This took the results of the 2019 overall multi purpose use strategy for public land and public facilities as applied to resilience planning to further discuss future public facility land use scenarios after the deregulation and modification of public facilities, as well as possible impacts on disaster resilience, and drafted strategies for disaster resilience planning.

In terms of content the research for this program focuses on disaster resilience planning, providing feedback on urban planning public facility land. It also drafts disaster resilience planning strategies within suitable spatial constraints, to serve as a reference for public facility deregulation planning or review by central and local government. This includes the following:

(1) Public facility land deregulation, procedures for the comprehensive review of cases, collection and analysis of operational principles for reviewing the modification of urban planning land reserved for public facilities.

(2) Categorization of public facility land for which deregulation is sought in various urban planning areas by type, nature, and current use, as a basis for proposing a resilience planning strategy. (3) In addition to discussing the nature of public facility land, it is also necessary to conduct a disaster

potential analysis so as to draft an appropriate disaster resilience plan strategy.

(4) Principles and related conditions for reviews of modifications when public facility use land is deregulated should include a resilience facility planning strategy to enhance the overall resilience of the area.

(5) Examine the impact of public facility land deregulation, and if the deregulation is of resilient public facility land then the process should include supplementary measures and a resilience strategy.

2. Research methodology and processes

This research includes a review of literature, expert seminars, GIS overlap analysis, case discussions and analysis

(1) Review of Literature

This involves organizing, summarizing and analyzing related literature, which makes it possible to research the past and present while forecasting future trends. It also enables the use of other related research, which was useful in terms of establishing the framework and concepts that underpin the current

X

research. This research mainly brings together data from local and overseas central and local governments regulations related to resilience planning, national spatial planning, national regional planning, municipalities, county (city) regional planning etc. as well as related domestic literature, research results. The determination of categories and research methodology helps to clarify how best to implement resilience planning when drafting follow up public facilities disaster planning strategies

(2) Expert Seminars

In order to ensure “Impact of Deregulating Urban Planning Land Reserved for Public Facilities on Disaster Resilience and Planning Strategies” are not decoupled from existing national spatial planning, experts and agencies are invited to engage in a wide ranging exchange of opinions in an effort to forge consensus through consultation and discussion. Two expert seminars were held as part of this research, divided by a mid-project review report. It was hoped that the exchange of opinions and communication facilitated by these seminars would encourage more comprehensive planning as a reference for the planning of this research, by delineating project categories and ensuring more complete content. These seminars were mainly attended by experts (including county and city government officials, experts and academics) in urban disaster prevention management related fields.

(3) GIS Overlay Analysis

Overlay analysis is the broadest analytical model applied by the GIS system and predominantly involves overlapping two or more thematic maps, which provides new spatial attributes and needed data.

In considering the feasibility of local implementation, one can analyze related overlayed disaster potential map data (floods, slopeland disasters, landslides etc) and determine how to include disaster resilience as part of public facility strategies, as well as possible impacts and issues faced.

(4) Case Review and Analysis

On this occasion, the three case locations selected were New Taipei City, Keelung City, and Changhua County. New Taipei is a large metropolitan area, Keelung a city on the periphery of a large metropolitan area and Changhua County a predominantly traditional rural area. The three are different in terms of urban scale, degree of development and disaster potential and as such they undertaken divergent resilience planning for deregulated public facilities and this approach facilitates an examination of those differences.

3. Main Proposals Proposal 1

In urban planning areas where there is a high ratio of public facility land, onsideration should be given to the nature of disasters post public facility deregulation. In addition, disaster resilience concepts should be incorporated to ensure appropriate planning and enhance the overall resilience of the area. Main organizers: County and city governments – urban and rural planning agencies

Assisting organizers: County and city governments – disaster prevention and relief agencies

In the future, when urban planning committees at various levels conduct comprehensive reviews of urban planning public facility land projects they should give more consideration to urban disaster resilience related planning and where deregulation includes existing resilient public facilities (such as parks and green areas etc), future development should give priority to the installation of resilient facilities or the proposal of related supporting measures.

Proposal 2

After the deregulation of public facilities it is necessary to re-examine urban disaster management planning.

摘要

XI

Main organizers: Municipalities, county (city) governments – urban-rural planning agencies Assisting organizer: Construction and Planning Agency, Ministry of the Interior

After modifying land use or public facilities it is necessary to reexamine those parts of the original urban planning program that address disaster management planning (disaster prevention shelter spaces, relief roads etc) to determine whether they still meet the needs of the disaster management plan. When urban planning is comprehensively reviewed, consideration must not only be given to such factors as the original disaster management shelter space and relief roads, but also whether land use district or public facility modifications reduces local resilience and so require an increase in resilience facilities to strengthen disaster prevention functionality and improve the disaster resilience of national land use.

Proposal 3

Non deregulated land reserved for public facilities in high probability disaster areas should be obtainable through other mechanisms (such as urban land consolidation, transfer of development rights, payment of money).

Main organizers: Municipalities, county (city) governments – urban-rural planning agencies Assisting organizer: Construction and Planning Agency, Ministry of the Interior

It is proposed that where existing urban planning district land reserved for public facilities is located in a high probability disaster area it should not be deregulated. However, land consolidation can be used to secure the return of the land or land reserved for public facilities can be obtained at a price. Alternatively, property rights can be secured through transfer of development rights and modifications made to ensure it is a resilient public facility land, to increase resilient facilities or use.

Proposal 4

Public facility planning should prioritize inclusion of disaster resilience planning ideas. Main organizers: Municipalities, county (city) governments – urban-rural planning agencies Assisting organizer: Construction and Planning Agency, Ministry of the Interior

Where there is a high ratio of public facility land in an existing urban planning area and most has already been developed but does not include disaster resilient facilities.

As a result of climate change many countries have begun to insist public facilities embrace disaster resilient design. For example, Japan’s flood prevention and disaster mitigation strategy involves increasing the number of parks and green areas, installing flood detention features and storm water detention ponds, rainwater main pipe connections, river restoration projects, permeable pavement for roads and empty spaces, and the construction of elevated buildings.

In other words, even when a public facility has been completed, increasing resilient facilities can still activate a range of disaster prevention functions, thereby enhancing the disaster resilience of national land use.

Proposal 5

Although the “Operational principles for reviewing the modification of urban planning land reserved for public facilities” already focus on urban disaster management planning, further consideration should be given to resilience planning.

Main organizer: Construction and Planning Agency, Ministry of the Interior

Assisting organizers: Municipalities, county (city) governments – urban-rural planning agencies Currently, an review of the “Operational principles for reviewing the modification of urban planning land reserved for public facilities” has proposed that such urban disaster prevention system land as fire

XII

prevention facilities, flood detention facilities, disaster prevention roads etc. should be coordinated to meet the needs of disaster management prevention planning and maintain the operational functionality of the disaster prevention system. However, there is still a lack of an overall strategy when it comes to thinking about comprehensive disaster prevention and resilient cities. It is proposed that we should start thinking about and establishing connections enabling a shift in the direction of resilience planning, as a reference for the committee’s future deliberations.

第一章 緒論 1

第一章、緒論

第 一 節 、 研 究 緣 起 及 主 題

壹、研究緣起

國土計畫法於2016 年 5 月 1 日開始施行，並於 2016 年 6 月 17 號頒布施行細則， 「直轄市、縣(市)區域計畫」即將轉型為「直轄市、縣(市)國土計畫」。內政部建築研究 所於2016 年之「直轄市、縣市國土（區域）計畫之防災與韌性規劃內容」研究案中已 彙整分析「各縣市區域計畫」中防災規劃之相關內容、各縣市「氣候變遷調適計畫」、 各縣市之「地區災害防救計畫」等計畫之內容大要，並提出相關課題與對策。接續前 述之計畫，再於2017 年推動「地方層級國土計畫災害韌性規劃參考準則之研訂」，作 為擬訂地方層級整體防災之指導，期望落實於直轄市、縣市國土計畫之功能分區、建 構相關防災規劃項目與內容、探討國家層級與地方層級國土計畫分工及銜接、釐清各 計畫在法令、運作分工課題及配套，以韌性為核心，整合及確立地方層級國土計畫之 整體災害韌性規劃之範疇、架構、重點及參考準則。2018 年「研擬地方層級國土計畫 城鄉發展地區(第一、二類)災害韌性規劃之土地使用管制策略」案，選定人口及產業密 集之城鄉發展地區，研擬了12 項韌性規劃土地使用管制策略，供地方層級研擬國土計 畫土地使用管制時有關災害韌性之參考。 本案為延續2019 年計畫之成果，以「地方層級國土計畫城鄉發展地區（第一、二 類）災害韌性與公有土地、公共設施之整體多元使用策略」為基礎，透過公共設施及 公有土地多元複合之使用方式，進行整體性之災害韌性規劃，使現有的及新闢之公共 設施及公有土地功能，不侷限於單一使用而能多面向的使用，以提高災害韌性，並與 同一城鄉地區內之其他公共設施及公有地相串連，提升整體城鄉地區之災害韌性。縱 觀建研所近幾年針對韌性規劃有其邏輯性，從2016 年至今年度之研究重點皆可知。 近年中央及各縣市政府刻正辦理公共設施解編，以解決長期無法徵收的公共設施 保留地問題，內政部為妥善解決公共設施保留地久未取得之沉痾，於2001 年報奉行政 院核定「都市計畫公共設施保留地問題處理方案」，再於2010 年修正上開方案，研擬 以多元化自償性方式處理並協助地方政府取得公共設施保留地。為進一步落實上述方

案之處理措施「三、檢討變更不必要之公共設施保留地」，除積極協助地方政府辦理都 市計畫公共設施保留地專案檢討變更事宜外，更於2013 年 11 月 29 日以「都市計畫公 共設施保留地檢討變更作業原則」函知全國各直轄市、縣(市)政府，請各直轄市、縣(市) 政府即依都市計畫法第26 條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第 14 條第 4 款規定， 辦理都市計畫公共設施用地專案通盤檢討，各直轄市、各縣(市)政府正全力辦理中。 然而內政部2013 年頒佈之「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則」中之變 更原則少有考量災害韌性，僅公共設施用地檢討構想提及部分關於防災之原則(消防救 災設施、滯洪設施、防災道路等屬於都市防災系統設施用地，應配合都市防災規劃需 要維持防災體系功能)，如此將造成都市對災害韌性之能量大為減弱。因此，本研究將 以公共設施及災害韌性規劃為主軸，探討未來公共設施解編及變更所取得之公共設施 用地，應考量原有之使用是否具有災害韌性，若解編原具有韌性之公共設施(如公園、 綠地等開放空間)是否應優先設置其他相關之韌性設施補充之。

貳、研究主題

內政部建築研究所2019 年「地方層級國土計劃城鄉發展地區（第一、二類）災害 韌性與公共設施、公有土地之整體多元使用策略」研究案，將 2018 年研究案研擬 12 項韌性規劃土地使用管制策略之成果，進一步研擬以韌性規劃為核心之公共設施、公 有土地整體多元使用策略，以落實於未來城鄉發展地區。公共設施保留地多位在都市 計畫地區，在未來國土功能分區劃設中，都市計畫區將劃設為城鄉發展地區，因此上 述對城鄉發展地區研究成果，可作為本案研擬災害韌性規劃策略之基礎。 內政部營建署於2013 年已研訂「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則」， 明定檢討變更之計畫目標：(一)檢討變更不必要之公共設施保留地，促使有限之土地資 源合理利用，發揮效能，並減少民怨。(二)透過政府公辦整體開發方式取得興闢仍有需 要之公共設施用地，以提升都市居民生活環境品質，並減輕政府取得公共設施保留地 之財務負擔，唯該變更作業原則並未包含災害韌性規劃之思維，恐對都市計畫區在面 對災害衝擊時，造成嚴重之影響。 延續去年研究計畫成果，內政部建築研究所預訂於2020 年之研究主題為：「公共 設施保留地解編對災害韌性之衝擊與規劃策略研究」，探討未來公共設施解編及變更後 之公共設施用地情境，及其對災害韌性之可能衝擊，並研擬災害韌性規劃之策略。研

第一章 緒論 3 究內容以災害韌性規劃為核心，反饋於都市計畫之公共設施用地，並在合適之空間尺 度下研擬災害韌性規劃之策略，以供中央及地方政府在公共設施解編規劃或審議中之 參考，內容包括下列各項： 1. 公共設施用地解編、專案通盤檢討之程序與都市計畫公共設施保留地檢討變 更作業原則彙整及分析。 2. 將各都市計畫區中欲解編之公共設施用地，依其類別、性質及使用現況做分 類，以提出韌性規劃之策略。 3. 除探討公共設施用地之性質外，亦須與災害潛勢作分析，以研擬適用之災害 韌性規劃策略。 4. 在公共設施用地解編時，其檢討變更原則及附帶條件，可加入韌性設施規劃 之策略，以提升地區之整體韌性。 5. 探討公共設施用地解編之影響，若解編原本具韌性之公共設施用地，應提出 之配套措施及韌性策略。

第 二 節 、 研 究 目 的

壹、研究目的

一、藉由以往歷年研究成果文獻回顧、專家座談會，篩選出災害韌性規劃之重要元 素，並進一步研擬其與公共設施之韌性規劃策略。 二、作為中央及各地方政府檢討或變更都市計畫審議程序中，有關公共設施及都市防 災項目之審議參據。

貳、本研究計畫之重要性

一、本研究將以國土計畫為上位計畫，並彙整其中有關防災之項目與內容，以研擬與 歸納防災與韌性規劃之相關資訊，例如:氣候變遷、環境敏感地區…等，作為研 擬本研究之重要基礎。 二、研擬可銜接國土計畫防災與韌性規劃之策略。 三、公共設施相關課題探討，研提韌性規劃策略，並建議納入國土白皮書中有關都市 防災之章節參考。 四、作為中央及各地方政府都市計畫公共設施通盤檢討之規劃作業參考。 五、作為中央及各地方政府檢討或變更都市計畫審議程序中，有關公共設施及都市防 災項目之審議參據。

第二章 文獻回顧 5

第二章、文獻回顧

第一節、國土計畫

壹、全國國土計畫

為因應氣候變遷，確保國土安全，保育自然環境與人文資產，強化國土整合管理機制，並 追求國家永續發展，特制定國土計畫法，於 2015 年 12 月 18 日經立法院審議完成三讀程序、 2016 年 05 月 01 日總統公布後，行政院預訂於ㄧ年內辦理「定期公布國土白皮書」、「研訂國土 計畫法之21 項子法」、「擬訂全國國土計畫及直轄市、縣（市）國土計畫」及「公告各級國土計 畫及國土功能分區」。 目前全國國土計畫已於2018 年 05 月 01 日公告實施；直轄市、縣(市)國土計畫於 2017 年 03 月由內政部補助直轄市、縣(市)政府辦理擬定計畫，各直轄市、縣(市)分批辦理擬定計畫，一 併於 2021 年 05 月 01 日前公告實施；而國土功能分區於直轄市、縣（市）國土計畫公告實施 後二年內，即2023 年 05 月 01 日前公告實施，相關時程規劃如表 2-1、表 2-2：

表

2-1 法定工作事項時程規劃表

資料來源：內政部營建署

項 目 時 程 規 劃 全國國土計畫 本法施行後二年內，公告實施全國國土計畫。 （2018.05.01 前公告實施） 直轄市、縣(市)國土計畫 全國國土計畫公告實施後二年內，依中央主管機關指定之 日期，一併公告實施。但2020.4.17 在立法院三讀通過，明 定縣市國土計畫的擬訂及審議作業延1 年。 （2021.05.01 前公告實施） 國土功能分區 於直轄市、縣（市）國土計畫公告實施後二年內，依中央主 管機關指定之日期，一併公告。但2020.4.17 在立法院三讀 通過，明定縣市國土功能分區圖劃設作業延2 年。 （2023.05.01 前公告實施） 國土白皮書 每隔兩年定期公布。

表

2-2

中央與地方政府推動國土計畫作業時程

資料來源：本研究彙整

全國國土計畫法為以全國國土為範圍，所擬訂定之目標性、政策性及整體性之國土計畫， 並指導直轄市、縣（市）訂定實質發展及管制之直轄市、縣（市）國土計畫。國土計畫法以「功 能分區、分級管理」為主要架構，將全國土地分為「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業 發展地區」及「城鄉發展地區」等四大主要分區。為將現行之土地使用分區與國土計畫法銜接， 內政部營建署於「國土計畫法施行細則與相關子法之制訂」案之總結報告書對此提出「轉換機 制」之建議，都市計畫地區應轉換為為城鄉發展地區；國家公園與保護區之地區劃為國土保育 地區；非都市土地使用，依個別原則分別轉換至國土保育地區、農業發展地區或城鄉發展地區， 如圖2-1 所示。

資料來源：本研究繪製

辦理 單位 年度與工作項目 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 營建署 擬定全國國土計畫 地方政府 擬定直轄市、縣（市）國土計畫 地方政府 劃設國土功能分區圖

圖

2-1

區域計畫、都市計畫及國家公園計畫轉軌為國土計畫比較圖

第二章 文獻回顧 7 本研究將聚焦於城鄉發展地區第一類(都市計畫區)作為研究範圍，其劃設條件如表 2-3，此 類地區涵蓋了極高比例之人口聚集、產業群聚為各地方最精華之區域，若受災害潛勢影響，可 能導致嚴重之生命財產損失，也影響該地區之長遠發展，因此，研擬都市計畫區之災害韌性規 劃策略實具有重大意義。

表

2-3 國土功能分區─城鄉發展地區第一類之範圍

分 區 分 類 劃 設 條 件 城鄉發展地區 第一類：都市計畫區 非屬國土保育地區第四類及農業發展地區第 五類範圍之都市計畫地區土地。

資料來源：本研究彙整

貳、直轄市、縣市國土計畫

1 國土計畫法實施前，內政部整合過去臺灣北、中、南、東部區域計畫為「全國區域計畫」， 除將前開原計畫、一通及變更一通等區域計畫內容仍將繼續執行部分，延續納入該計畫內，以 為後續執行管制依據外，並考量當前空間發展重要議題，研擬因應策略及措施，以符合未來保 育及發展需求。此外，內政部並推動「直轄市、縣（市）區域計畫」，以作為直轄市、縣（市） 國土計畫之重要規劃基礎。 國土計畫法於 2015 年 12 月 18 日經立法院三讀通過，並經總統於 2016 年 1 月 6 日公 布，行政院自 2016 年 5 月 1 日起施行，依據該法第 45 條規定，內政部於 2018 年 4 月 30 日，公告實施全國國土計畫；直轄市、縣（市）政府應於全國國土計畫公告實施後2 年內，依 內政部指定之日期，一併公告實施直轄市、縣（市）國土計畫；並於直轄市、縣（市）國土計 畫公告實施後2 年內，依內政部指定之日期，一併公告國土功能分區圖。直轄市、縣（市）主 管機關依前項公告國土功能分區圖之日起，區域計畫法不再適用。 國土計畫法將空間計畫體系調整為「全國國土計畫」及「直轄市、縣（市）國土計畫」等 二層級計畫，全國國土計畫及直轄市、縣（市）國土計畫後續將取代現行全國區域計畫及直轄 市、縣（市）區域計畫，且於國土功能分區圖公告時，因區域計畫法不再適用，屆時全國區域 計畫將配合辦理廢止，自此全面交由國土計畫體系管理。 1 _{直轄市、縣（市）國土計畫規劃手冊-期末報告}

參、國土功能分區劃設

為落實土地使用管制，依國土法第22 條規定，直轄市、縣（市）國土計畫公告實施後，應 由各該主管機關依各級國土計畫國土功能分區之劃設內容，製作國土功能分區圖及編定適當使 用地，報經中央主管機關核定後公告，並實施管制。 依國土計畫法第 23 條規定，實施都市計畫及國家公園計畫者，仍依都市計畫法及國家公 園法實施管制，故金門縣應遵循全國國土計畫相關規定，就行政轄區，依劃設條件及相關子法 製作國土功能分區書圖，報經中央核定後公告，落實全國國土計畫指示之相關內容。 考量國土保育、全國糧食安全、產業及居住發展要件下，其劃設順序依次為國土保育地區、 海洋資源地區、農業發展地區、城鄉發展地區為原則。 一、考量法律保障既有權益原則優先劃設 (一) 都市計畫法、國家公園法及其相關規定法規實施管制地區。 (二) 原依區域計畫法核發開發許可之地區。 (三) 原依區域計畫法劃定之鄉村區、工業區及一定面積規模以上具有城鄉發展之特定專用 區。 (四) 其他海域劃設為海洋資源地區。 二、除前開優先劃設之地區外，國土保育地區按其環境敏感程度由高至低依序劃設，農業發展地 區按農地資源品質由高至低依序劃設。

第二章 文獻回顧 9

第二節、公共設施類別與公共設施保留地解編

壹、 公共設施用地範圍

都市計畫區之公共設施用地範圍，乃依都市計畫法第42 條規定，都市計畫地區範 圍內，應視實際情況，分別設置下列公共設施用地: 一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。 二、學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。 三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。 四、本章規定之其他公共設施用地。 前項各款公共設施用地應優先利用適當之公有土地。

貳、 公共設施保留地解編

一、 公共設施保留地之定義 依都市計畫法第四十八條至第五十一條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、 變更程序及同法第四十二條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該 管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、 鎮、縣轄市公所取得者，仍非屬公共設施保留地。 二、 公共設施專案通盤檢討 (一) 背景說明 為落實都市計畫實施之受益者負擔之公平原則及其基本精神，行政院81 年已 有函釋「新訂、擴大都市計畫或農業區、保護區變更為可建築用地，一律採區段徵 收方式辦理」。是以，在81 年以後辦理之新訂、擴大都市計畫或農業區、保護區變 為可建築用地之都市計畫案件，均已依上開院函核示採區段徵收方式整體開發，由 全體土地所有權人共同負擔區內公共設施之取得及開闢費用。惟在此之前已發布實 施之都市計畫，大多未於都市計畫書表明財務計畫或附帶規定公共設施用地採區段 徵收或市地重劃方式辦理之取得方式，致公共設施保留地之取得及興闢需透過一般 徵收方式辦理，其費用全由政府負擔。統計全國尚未取得公共設施保留地約2 萬餘

公頃，所需徵購費用計約7 兆餘元，實非政府財政所能負擔，並造成政府巨大之潛 藏債務。 監察院2012 年 12 月 18 日針對都市計畫公共設施保留地約詢本部，其中有關 所提「逾數十年不取得又不主動辦理解編之公共設施保留地問題，究應如何解決」 問題，本部李部長承諾將依據人口結構改變所造成的社會變遷，對不再需要的學校、 市場、停車場、機關用地等公共設施保留地，訂定辦法予以解編。此外，監察院於 本2013 年 5 月 9 日審議通過糾正本部及各級地方政府有關「各級都市計畫權責機 關任令部分都市計畫公共設施保留地長達3、40 年迄未取得，嚴重傷害憲法保障人 民之生存權與財產權」，理由及事實略以：「...都市計畫編定公共設施用地，最長應 於25 年內完成，逾 25 年仍未取得開發之公共設施用地，理應限期檢討，對不必要 的部分應儘速解編，如逾3、40 年仍不取得使用，更表示已無公共設施用地保留之 必要。...長久以來，各級都市計畫權責機關任令部分都市計畫公共設施保留地長達 3、40 年迄未取得，嚴重傷害憲法保障人民之生存權與財產權，內政部及各級地方 政府實有嚴重怠失。」。 (二) 依據 內政部為妥善解決公共設施保留地久未取得之問題，於2001 年報奉行政院核 定「都市計畫公共設施保留地問題處理方案」，並經2010 年修正上開方案，研擬以 多元化自償性方式處理協助地方政府取得公共設施保留地。為進一步落實該方案之 處理措施「三、檢討變更不必要之公共設施保留地」，除積極協助地方政府辦理都 市計畫公共設施保留地之檢討變更事宜外，更於2013 年 11 月 29 日函知全國各直 轄市、縣(市)政府「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則」，請各直轄市、縣 (市)政府即依都市計畫法第 26 條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第 14 條第 4 款 規定，辦理都市計畫公共設施用地專案通盤檢討。 (三) 面臨課題 1.都市計畫範圍內之各項土地使用分區及公共設施用地之劃設，與計畫人口數息息相 關。近年來臺灣地區人口成長，雖已呈現出遞減之趨勢，惟調降計畫人口數恐將影響 部分土地使用分區之劃設，將連帶影響民眾之居住財產、權益等，各都市計畫擬定機 關往往囿於上述因素考量，於都市計畫辦理通盤檢討時，仍維持原規劃容納人口方式 檢討，而不予調降計畫人口，以致無法據以核實檢討公共設施用地之實際需求。

第二章 文獻回顧 11 2.各類型公共設施提供之服務範圍，依其設施種類、面積而有不同，惟現行採個別都市 計畫檢討公共設施用地方式，尚難予以整體考量，尤以服務範圍為區域型之大型公 共設施用地（如大型體育場館），將造成各計畫區公共設施用地重覆留設或開闢後閒 置之情形。此外，面臨人口結構朝向高齡少子女化現象，都市計畫公共設施亦有因 應社會發展轉型調整使用型態之課題。 (四) 計畫目標 1.檢討變更不必要之公共設施保留地，促使有限之土地資源合理利用，發揮效能，並減 少民怨。 2.透過政府公辦整體開發方式取得興闢仍有需要之公共設施用地，以提升都市居民生活 環境品質，並減輕政府取得公共設施保留地之財務負擔。 三、 未取得之公共設施保留地總面積與初估能納入解決之面積統計 依內政部統計，全台未徵收之公設保留地約2.5 萬公頃。在各都市計畫區提出 整體檢討構想後，經內政部營建署彙整各地已完成之檢討資料，目前公共設施保留 地之可能處理方式，包括：納入整體開發（檢討變更為可建築土地與仍維持公共設 施用地併同辦理跨區市地重劃）、變更恢復原分區或農業區、保護區、其他（租用、 鼓勵民間自行整合開發、指定都市更新地區、已為整體開發地區）等多元措施，初 估能納入解決方案之私有土地面積約為4,571.31 公頃。後續將進一步詳細評估確認 檢討變更內容可行性，再具體納入都市計畫變更草案，並依都市計畫法定程序辦理 公開展覽、提各級都市計畫委員會審議通過據以實施。這次由中央發動全國性專案 通盤檢討，期待與地方政府攜手合作，共同面對數十年來累積的公設保留地陳疴， 全力落實檢討與開發，化解民怨，改善都市生活品質。2 2 _{內政部營建署網站}

各縣市整體檢討構想初步成果初估能納入解決方案之私有土地面積彙整如下:

表

2-4 各縣市整體檢討構想初步成果面積統計表

縣 市

私有地面積

縣 市

私有地面積

縣 市

私有地面積

新北市 264.76 苗栗縣 122.63 澎湖縣 22.78 臺北市 516.70 彰化縣 115.83 基隆市 170.53 桃園市 476.33 南投縣 131.77 新竹市 78.47 臺中市 418.54 雲林縣 63.66 嘉義市 45.15 臺南市 316.11 嘉義縣 159.90 金門縣 87.36 高雄市 595.68 屏東縣 108.87 連江縣 22.82 宜蘭縣 93.65 臺東縣 75.93 林 口 290.74 新竹縣 242.16 花蓮縣 98.11 東北角 52.83 合 計 4,571.31

資料來源：本研究彙整

第二章 文獻回顧 13

第三節、災害韌性規劃

壹、韌性意涵

韌性之意涵運用在多項領域上，本身之範疇較防災領域為廣，故本研究首先需釐 清「防災」與「韌性」之範疇以作為後續推動之依據，以下統整與韌性相關之研究， 作為後續辦理相關專家座談會之用，以對本研究研究範疇之限縮。 一、 韌性的意涵 韌性又可稱回復力，其概念早期運用在力學的領域，由Holling(1973)發展到生態 學的領域，Holling 將其定義為一個系統經過短暫的擾亂，能夠吸收(absorb)改變，回 到先前平衡狀態的能力，而Holling 的定義也被視為生態回復力之代表。Pimm(1984) 指出回復力就像在擾動後系統返回到其原始狀態的速率；不同於Holling，Pimm 的定 義則被視為工程回復力(Engineering Resilience)之代表。Adger(2000)則透過圖 2-2 來說 明，Holling 的定義是「在狀態改變前能容之干擾量」；而 Pimm 的定義則 是「在干擾 後的回復速率」。Holling 與 Pimm 的定義開啟了日後回復力看法的論辯，但就如 Gunderson(2000)所言，此兩種定義的論辯根源於對回復力在實際上操作的不同。

資料來源：Adger (2000)

圖

2-2 生態回復力與工程回復力

Timmerman 則將其觀念加以延伸，從生態學連結至人類社會，而有所謂的社會生 態回復力(Social-ecological resilience)。Timmerman(1981)定義韌性為外在壓力對人類社 會基礎設施的打擊或擾動，如環境變化，社會、經濟或政治的改變，及其從中回復的 能力。社會韌性可以用制度變革和經濟結構、財產權、資源可及性以及人口變化來衡 量。Adger(2000)將 Timmerman(1981)對社會韌性加強並重新詮釋：「人類社區由他們 的公共設施抵禦外部衝擊或擾動的能力，如環境脆弱度或社會、經濟、政治的動亂， 並由擾動重建」。他指出社會韌性是為了趨於穩定，而進行體制變化的取代物和經濟 結構，產權交易獲得資源，以及人口結構的變化。美國的韌性聯盟(Resilience Alliance)對韌性的定義，考慮三種不同尺度構成(2001)： (一)一個系統可以承受的擾動的總量(總額、總數)，並仍然維持在相同的狀態，或者 具吸引力的範疇。 (二)在何種程度上該系統能夠自我修復。 (三)在何種程度上該系統可以建立和增加學習和適應的能力。 韌性的概念亦於90 年代末被引進災害研究領域。Mileti(1999)認為提升社區韌性是 阻止災害造成經濟損失持續增加的一個重要目標，並認為韌性是社區能夠承受的災害 強度，在災害衝擊下，社區並沒有遭受毀滅性破壞和損失，而且當地經濟能力或生活 品質能在無外援下亦沒有下降。Comfort et al. (1999)則將韌性運用在震災與災時應變的 行為上，提出韌性乃是運用目前的資源與技能，以適應新的情況與運作環境的能力。 Buckle et al. (2001)將韌性定義為團體或組織抵抗損失或潛在損失、破壞發生後回復的 能力。Bruneau et al. (2003)則將韌性定義為社會單元對於減災、控制災害影響以及完成 復原行動的能力。聯合國UNISDR 於 2009 年將韌性定義為：「暴露在災害因子下的系 統、社區或社會及時有效地抵禦、吸納和承受災害的影響，並從中恢復的能力，包括 保護和修復必要的基礎工程及其功能」這樣的概念引入了適應能力的觀念，包括人類 自我的學習能力、由擾動後的改變與轉換的能力，包括從一個災害復原(recover)的能 力。

第二章 文獻回顧

15

資料來源：韌性研究之回顧與展望

其實，災害研究領域對韌性的概念似乎已包含了Holling 與 Pimm 的看法。 Tierney and Bruneau(2007)認為所謂災害的韌性強調的是「災前的減災措施」，並反應 自然人文系統對於災害的應變與復原的能力。他們亦提出了韌性三角關係(Resilience Triangle)概念，此概念可由圖 2-3 利用基礎設施受災狀況來作說明，t0 是受災時間， 基礎設施品質下降了(100%降至 50%)，欲回復至災前的品質須耗時 t1-t0，這也就是 說「好的」回復力是受災時品質下降度很低，而回復的時間能夠縮短。從此例中可發 現，韌性概念運用在災害研究領域中，是希望受災程度能減低，似乎呼應了Holling 的定義「在狀態改變前能容之干擾量」；另一方面，回復的時間能夠縮短，似乎也應 證了Pimm 的定義「在干擾後的回復速率」。

資料來源：Tierney and Bruneau (2007)

二、韌性的組成

陳亮全等人(2012)奠基於 Tierney and Bruneau (2007)所提出之韌性三角關係概念 (如圖 2-4 所示)，將韌性的組成分為 A(原始條件)、B(回復狀況)、C(調適與學習)三部 分，並與Tierney and Bruneau (2007)所提出之韌性三角關係圖結合，說明韌性是由 A、B 及 C 三個階段所組成，X 軸為時間，Y 軸則為影響因素。

第二章 文獻回顧

17

資料來源：陳亮全等人(2012)

(一)原始條件(A)

Susan cutter 稱作 benchmark 或是 baseline，包括社會經濟條件、實質(生物物理) 環境、生態環境、制度與設施條件、社會資本等，像是衡量原來的條件，原始條件 的好壞、 高低都會影響韌性。A 並非線性，是衡量社區原先條件的程度，部分會 牽涉到脆弱度。 原始條件將影響受災害衝擊的程度，即原先於「災害發生前」的水平，在Y 軸 上的降低程度。 (二)回復狀況(B) 回復狀況(B)即指「從災害衝擊點回復至可接受程度點的過程」，其衡量標的包 含回復的速度、狀況，所以仍需要有清楚的指標來界定，觀察復原的速度，如果難 以判別，至少應指出社區至此時回復了那些、回復到甚麼程度，或是回復的過程為 何、程序是甚麼，為一過程。此階段尚包含社區受到的災害強度為何。 (三)調適與學習(C) 現今耐韌研究越趨強調調適與學習(C)與韌性表現間的關係，透過調適與學習， 可能回復至比災前更好或更糟的狀態。一般衡量的方式包括提出調適策略，譬如莫 拉克颱風時候最大的進步是疏散避難，我們應思考相關可以衡量的指標，而這會隨 回復狀況與觀察標的而有所不同。此外還有衡量學到多少、學習的程度等，亦是衡 量調適與學習的指標。

圖

2-4 韌性三角概念圖

第四節、災害韌性規劃與公共設施

壹、 災害潛勢對應公共設施之韌性規劃策略項目彙整

參考2019 年計畫內容，公共設施於都市計畫地區可透過韌性規劃手段來提升地 區韌性，包含都市計畫法42 條規定之公共設施及非都市土地使用編定及區域計畫法 施行細則第13 條規定之非都市土地之使用地類別。 其次，將現行彙整之策略項目羅列於表，例如綠色基盤、LID、避難空間等相關 策略，以分析災害韌性規劃如何與其結合，並研擬相關之韌性規劃手段，補足現有公 共設施未深入探討之方向。 韌性之意涵指不易受災且能快速回復，依據這兩項原則及上述彙整之文獻羅列適 用之韌性設施項目，最後將韌性設施項目填入對應之公共設施及災害類別策略表中。 一、 不易受災(減災): 此類型之韌性設施可降低一地區未來災害發生產生之衝擊。 1. 低衝擊開發(LID) / 透水性鋪面 / 基地保水 / 雨水儲留 2. 綠色基盤 / 滯洪設施 / 滯蓄水空間 3. 開放空間 / 火災防止延燒帶 / 防火綠帶 / 防救災動線:避難通道、緊急通道 二、 快速回復(整備、應變、復原): 此類型之韌性設施可使災後之地區快速回復至災前 之水準或比災前更好。 1. 避難據點:緊急避難場所 / 臨時避難場所 / 中期收容場所/ 2. 物資收集調度據點 / 醫療、消防據點 3. 具備援系統之設施 三、 儘量維持原有韌性使用 / 災害潛勢範圍劃定避免開發: 部分公共設施在未開發前已具有韌性，因此建議其儘量維持原有韌性使用，以發 揮原有之韌性功能。

第二章 文獻回顧 19

貳、 都市計畫區災害潛勢對應公共設施之韌性規劃策略項目

本研究彙整都市計畫法第 42 條規定之公共設施用地之範圍對應台灣常見五種災害 類型，以探討其適用之韌性設施，彙整結果如表2-6。 其中，颱洪災害主要之災害韌性設施為 LID，地震災害、坡地災害、人為災害之韌 性設施為緊急避難場所、開放空間，海嘯之韌性設施為維持原有韌性使用、開放空間， 而電信、變電所等設施則為須具備援系統之設施。

表

2-6 都市計畫區災害潛勢對應公共設施之韌性規劃策略項目

災害 潛勢 韌性設施 公共設施用地 颱洪災害 地震 坡地災害 (含土石流 潛勢溪流) 人為災害 (火災、 爆炸) 海嘯 道路 防救災動線 防救災動線 防救災動線 防救災動線/ 火災防止延 燒帶 防救災動 線 公園、綠地 維持原有韌性使 用/ 綠色基盤/ 滯洪設施 維持原有韌性 使用/緊急避 難場所/開放 空間/物資收 集調度據點 維持原有韌 性使用/緊急 避難場所/物 資收集調度 據點 維持原有韌 性使用/防火 綠帶/緊急避 難場所 維持原有 韌性使用 廣場 LID/小型滯蓄洪 池 臨時避難場所 / 開放空間/物 資收集調度據 點 臨時避難場 所/物資收集 調度據點 臨時 避難場所 維持原有 韌性使用/ 開放空間 兒童遊樂場 LID/小型 滯蓄洪池 臨時避難場所 / 開放空間 臨時 避難場所 臨時 避難場所 維持原有 韌性使用/ 開放空間 民用航空站 具備援系統之設 施 具備援系統 之設施 具備援系統 之設施 具備援系統 之設施 具備援系 統之設施 停車場所 LID/ 基地保水 臨時避難場所 臨時 避難場所 臨時 避難場所 維持原有 韌性使用/

災害 潛勢 韌性設施 公共設施用地 颱洪災害 地震 坡地災害 (含土石流 潛勢溪流) 人為災害 (火災、 爆炸) 海嘯 開放空間 河道 維持原有韌性使 用/災害潛勢範 圍劃定避免開發 維持原有韌性 使用/災害潛 勢範圍劃定避 免開發 維持原有韌 性使用/災害 潛勢範圍劃 定避免開發 維持原有韌 性使用/災害 潛勢範圍劃 定避免開發 維持原有 韌性使用 港埠用地 - 臨時避難場所 /開放空間 臨時避難場 所/開放空間 - 維持原有 韌性使用/ 開放空間 學校 LID/小型 滯蓄洪池/雨水 貯留 中期收容場所 中期收容場 所 中期收容場 所 - 社教機構、社會 福利設施 LID/雨水儲留 中期收容場所 /災害潛勢範 圍劃定避免開 發 中期收容場 所/災害潛勢 範圍劃定避 免開發 中期收容場 所/災害潛勢 範圍劃定避 免開發 - 體育場所 LID/滯蓄水空間 臨時收容所 臨時收容所 臨時收容所 - 市場 LID/雨水儲留 臨時避難場所 臨時避難場 所 臨時避難場 所 - 醫療衛生機構 LID/滯蓄水空間 具備援系統之 設施/災害潛 勢範圍劃定避 免開發 具備援系統 之設施/災害 潛勢範圍劃 定避免開發 具備援系統 之設施/災害 潛勢範圍劃 定避免開發 - 機關用地 LID/基地保水/ 滯蓄水空間 中期收容場所 中期收容場 所 中期收容場 所 - 上下水道 LID/滯蓄水空間 - - - - 郵政 LID/基地保水 臨時避難場所 臨時避難場 所 - - 電信 具備援系統之設 施 具備援系統 之設施 具備援系統 之設施 具備援系統 之設施 具備援系 統

第二章 文獻回顧 21 災害 潛勢 韌性設施 公共設施用地 颱洪災害 地震 坡地災害 (含土石流 潛勢溪流) 人為災害 (火災、 爆炸) 海嘯 之設施 變電所 具備援系統之設 施 具備援系統 之設施 具備援系統 之設施 具備援系統 之設施 具備援系 統 之設施 其他公用事業 用地 LID/ 雨水儲留 維持原有韌性 使用/臨時避 難場所 臨時避難場 所 臨時 避難場所 維持原有 韌性使用/ 開放空間 資料來源：本研究彙整

第三章 研究設計 23

第三章、研究設計

第 一 節 、 研 究 方 法

壹、文獻回顧

將所蒐集到的相關文獻資料進行歸納、整理及分析。此方法可以幫助本研究了解 過去、現在及預測未來之趨勢，亦可彙整其他相關研究之成果，有助於建立本研究之 架構及觀念，本研究主要蒐集國內外有關韌性規劃、全國國土計畫、全國區域計畫、 直轄市、縣(市)區域計畫等中央與地方法規中相關資訊，及相關之國內外文獻、研究成 果等，以歸納界定範疇與研究方法，釐清韌性規劃如何落實於後續公共設施災害韌性 策略之擬訂。

貳、專家座談會

為使研擬之「公共設施保留地解編對災害韌性之衝擊與規劃策略」不與現行全國 國土計畫脫鉤，擬邀請有關專家學者及相關單位以了解各方意見，透過研商及討論來 凝聚共識，本研究召開兩場專家座談會，並以期中報告審查為分界，前後各舉辦一場， 期盼透過多方意見交流及溝通，使規劃內容更完善，以作為本研究規劃內容之參考， 使計畫範疇得以界定並使內容更完善。主要邀請都市防災相關領域專家(包括縣市政府、 專家學者)等進行專家座談會。 本研究已於2020 年 06 月 09 日辦理第一次專家座談會，邀請人員包含內政部營建 署城鄉發展分署 姚克勛 副分署長、新北市政府城鄉發展局 謝惠琦 副總工程司、銘 傳大學都市規劃與防災學系 陳亮全 教授、國立臺北大學公共事務學院不動產與城鄉 環境學系 詹士樑 教授、長豐工程顧問股份有限公司 高宏軒 副總經理、內政部建築 研究所 蔡綽芳 組長、內政部建築研究所 賴深江 研究員及相關人員共同參與本次座 談會。 2020 年 10 月 08 日辦理第二次專家座談會，邀請人員包含國立臺北大學公共事務 學院不動產與城鄉環境學系 詹士樑 教授、 臺北市立大學城市發展學系 鄭安廷 教授、 內政部營建署城鄉發展分署 姚克勛 副分署長、內政部營建署都市計畫組 廖耀東 組 長、新北市政府都市更新處 謝惠琦 主任秘書、長豐工程顧問股份有限公司 高宏軒 副

總經理、內政部建築研究所 蔡綽芳 組長、內政部建築研究所 賴深江 研究員及相關 人員共同參與本次座談會。

參、

GIS 疊圖分析

為考量落實於地方之可行性，可透過分析套疊相關災害潛勢圖資(如:水災、坡地災 害、土石流等)，考量如涉及災害潛勢，將如何納入災害韌性於公共設施策略，以及其 可能造成之影響及可能面臨之課題等。

肆、案例探討與分析

本次選擇三個案例地點，分別為新北市、基隆市及彰化縣，新北市屬於都會區， 基隆市屬於都會區周邊之城市，而彰化縣是主要以傳統農業為主之縣市，三者之都市 規模、開發程度及災害潛勢不同，對於解編之公共設施做的韌性規劃亦不同，可探討 其間之差異。

第 二 節 、 研 究 流 程

本研究之流程如圖3-1 所示，主要分為三大階段擬定研究計畫階段、期中階段及 研究計畫成果，再細分各階段之工作內容。

資料來源：本研究繪製

圖

3-1 研究流程示意圖

第四章 公共設施保留地解編對災害韌性之衝擊 25

第四章、公共設施保留地解編對災害韌性之衝擊

第一節、檢視公設解編對韌性之衝擊

–

法令分析

透過中央及地方法規之彙整，檢視其內容有無韌性規劃之元素，檢視公設解編後對都 市防災或減災之衝擊，進一步找出其課題，並嘗試研擬因應之對策。本案節錄法規部分內 容呈現如下:

壹、 中央法規

一、 都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則(摘錄)( 2013 年 11 月 29 日) (一)公共設施用地檢討構想 1.維護公共設施用地服務品質 (1)水、電、瓦斯、垃圾及污水處理等屬於公共維生系統設施用地，應維持應有之服 務品質。 (2)消防救災設施、滯洪設施、防災道路等屬於都市防災系統設施用地，應配合都市 防災規劃需要，維持防災體系功能。 (3)為維護環境品質，增進都市景觀風貌，檢討後之都市計畫遊憩型與開放空間型之 公共設施用地(公園、綠地、廣場、體育場所及兒童遊樂用地等 5 項都市計畫法 第45 條規定應予劃設之項目)應不低於檢討前之服務水準。 2.因應高齡少子女化社會發展需要 3.核實檢討總人口成長需求 4.以生活圈模式檢討公共設施用地 (二)公共設施用地檢討變更原則 各項公共設施用地檢討變更原則如下，並應由辦理檢討機關依據都市計畫定期 通盤檢討實施辦法第45 條規定，分別協調各使用機關或管理機關 1.機關用地及其他公民營事業用地 (1)未徵收之機關用地，除該指定用途機關仍有具體事業財務計畫及預算者外，其餘 均檢討變更為其他適當分區或用地。 (2)現有使用中之機關用地應按每人合理辦公空間檢討，屬閒置或低度利用者應多目

標使用以活化機能，並考量優先騰出部分空間提供其他單位進駐使用；空間不足 或新成立之機關單位應優先利用現有閒置廳舍。 (3)未取得之公用事業用地，如已無取得計畫或使用需求者，應予以檢討變更。 2.學校用地 (1)中小學用地部分： A.應會同主管教育行政機關核實依據學齡人口數占總人口數之比例或出生率之人口 發展趨勢，推計計畫目標年學童人數，參照國民教育法第8 條之 1 授權訂定之 規定檢討學校用地之需求。 B.檢討原則： a.依教育部「國民中小學設備基準」規定，以半徑不超過 1.5 公里，通學時間半 小時內為原則估算服務範圍。 b.服務範圍內現有國民中小學校面積已超過或達教育部訂頒國民中小學設備基準 之國中、國小每人樓地板面積服務水準時，服務範圍內之學校用地應依實際需 求予以檢討變更。其中未徵收學校用地、已徵收未開闢學校用地，除教育主管 機關有具體之開發財務計畫，經各級都市計畫委員會審議同意後維持原學校用 地，否則應檢討變更為其他適當分區或用地。 c.配合高齡少子女化趨勢及 12 年國教政策，學校用地之調整應優先採垂直整併方 式檢討(如國中小用地、國高中用地）。 (2)高中職及大專院校用地部分： 未徵收及已徵收未開闢之高中(職)用地、大專院校用地均應檢討變更為其他 適當分區或用地。如因教育政策之配置需求而需保留時，應由教育主管機關及各 需地學校提出具體之開發財務計畫，經各級都市計畫委員會審議同意後始得保 留。 3.市場用地 (1)未開闢之私有市場用地應評估鄰近地區市場需求，以 BOT 或多目標使用方式，鼓 勵私人投資興辦；無實際需求者(發布實施已逾 25 年仍未開闢者優先辦理)應以檢 討變更為其他適當分區或用地為原則。 (2)已開闢之私有市場用地得配合舊市區再發展政策，優先劃定為都市更新地區，辦 理都市更新。