美「中」關係與臺海安全

第三章

美「中」關係與臺海安全

盧業中

（政治大學外交學系副教授）

摘

要

年來隨著美「中」戰略互疑增加，以及我國即將來臨之大選，使 得臺海不確定性升高，而美「中」均可能透過片面措施以維持各自認 定的臺海現狀。有鑑於此，兩岸政府間互動的制度化，是我國與大陸 往來及區域穩定的重要憑藉，正如兩岸領導人之「馬習會」所示。我 國總統大選即將揭曉，未來新政府面臨美「中」互動制度化但互信不 足之情勢，應當以兩岸互動制度化作為因應。若運用得宜，「馬習 會」將是我國未來在兩岸與臺美互動上的戰略資產。 關鍵詞：美「中」關係、兩岸關係、戰略模糊、馬習會、制度化

第一節

前言

美國與中國大陸之雙邊關係，近年來面臨轉變：由美國總統歐巴 馬(Barack Obama)上任時強調戰略再保證，強調合作多於競爭，到 2010 年開始重新強調競爭多於合作，而亞太再平衡的提出，更使得中國大 陸覺得該戰略是「劍指中國」。 國際政治大環境對美國與中國大陸的雙邊關係形成制約。美國方 面持續推動再平衡亞洲政策，包括有關「跨太平洋夥伴協定」(Trans-Pacific Partnership, TPP)、強化與東南亞盟邦關係、日本的歷史問題

等，都使得美「中」雙方彼此間有著地緣政治所形成之結構上的歧 見。 美「中」雙方戰略互疑在 2014-2015 年之間升高，美國學界與政 策圈當前幾乎沒有認為雙方關係一帆風順的言論。中國大陸一方面強 調臺灣屬於其核心利益，美方應該尊重，並以此作為新型大國關係基 礎之一；另方面也透過《國家安全法》第 11 條強調，維護國家主權、 統一和領土完整，是包括港澳同胞和臺灣同胞在內的「全中國人民」 的共同義務。美國方面，則透過各項官方聲明，對中國大陸片面式的 宣告與立法提出質疑。 本章針對年來美國與中國大陸官方的宣告，包括雙邊會議如戰略 與經濟對話(Strategic and Economic Dialogue, S&ED)及歐習會等高 峰會晤，其中論及我國之部分進行分析。本章認為，自 2014 年以來， 隨著美「中」關係的相對惡化，中國大陸經濟實力的增強，以及我國 即將來臨之大選，中國大陸與美國不至重現當年共管(co-management) 臺灣議題，但雙方均可能透過片面措施以維持各自認定的臺海現狀。 對我國而言，兩岸政府間互動的制度化，是現階段及未來可以增強我 國與大陸往來的重要憑藉，兩岸領導人於 2015 年 11 月 7 日在新加坡進 行的「馬習會」，正反映出此等現實。面對 2016 年我國與美國都將先 後有總統大選，我國未來的新政府必須在美「中」互動制度化但互信 仍有所不足的情勢下，以兩岸互動制度化作為因應。準此，「馬習 會」可以被視為我國未來在兩岸互動上的戰略資產。

第二節

美「中」互動制度化與臺海安全

一、國際體系對美「中」雙邊關係形成制約

在 1990 年代初期，由於中國大陸與美國於冷戰期間共同防範對象 蘇聯已經瓦解，使得雙方間的 三 T 問題 （臺灣、西藏、貿易）更形 嚴重。包括 1993-1994 年時美國將貿易與人權議題掛鉤，當時美國國

會譴責中國大陸處理西藏議題的提案，以及 1995 年我國總統李登輝先 生訪問美國，及其後至 1996 年臺海危機等，都衝擊了當時的美「中」 關係。直至 2001 年的 911 事件，為雙方合作提供了新的戰略基礎，以 及在美國等主要國家的支持下，中國大陸加入了世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)等，促使美「中」雙方進一步地合作。

當前影響美「中」雙方互動之重要因素，則是中國大陸在經濟與 軍事層面的崛起。自 2014 年以來，美國對此議題關注之焦點，主要係 由中國大陸的經濟發展程度著手，再論及其經濟實力與軍事力量。依 據世界銀行與英國《經濟學人》之統計，中國大陸的經濟實力自 1990 年代起已不斷上升。若中國大陸與美國的經濟成長率及通膨率維持不 變，預計在 2021 年中國大陸的 GDP 將超越美國而成為世界上第一大 經濟體。 軍事實力對比與經濟實力的消長，是中國大陸與美國未來互動的 兩條思考基線。中國大陸似乎在各個議題面向上，都不斷地以切香腸 式的方式測試美國的底線，試圖重新定義現狀(status quo)。然而這種 挑戰，目前尚不是威脅，仍有改變中國大陸方面行為之可能。目前中 國大陸在經貿、金融等領域已有所成，但在安全領域上，美國仍堅定 維持其霸主地位，也導致雙方在此議題上針鋒相對。 東亞海域爭端已使得中國大陸、日本、我國及東南亞國家的外交 政策與合縱連橫受到制約，而美國作為離岸平衡者的角色更為重要。 由區域多邊機制發展的角度而言，由於中國大陸實力增強，在未來要 尋求其合作的難度也會增加。另一方面，中國大陸亦有學者認為，新 興強權與崛起強權之間存在著無可避免的競爭關係，一方實力的增強 導致另一方產生恐懼，正如歷史上修昔底德戰爭所示，故中國大陸應 竭力避免此一「修昔底德陷阱」(Thucydides Trap)。1

“Qin Yaqing: Major-country Diplomacy Must Steer Clear of Three Traps That could Hinder China’s Rise,” Chinese Social Sciences Today, June 11,

二、2000 年後美「中」互動制度化

美國總統小布希(George W. Bush)任內對中國大陸之政策可說是 相對穩定，尤其是在高級官員層級交流，有助於彼此建立共識，而中 國大陸也藉此機會運用其軟實力，試圖改善對美關係。歐巴馬上任 後，由於國際與美國經濟情勢的轉變，即由時任國務卿希拉蕊(Hillary Clinton)提出了「同舟共濟」的說法，試圖與中國大陸之間建構一個穩 定且具合作性的關係。 自 2000 年開始雙方關係的進展，可說是由於彼此建立制度化對話 機制的成果。也就是說，相較於當時大使級會談或聯絡處等聯繫管道 的摸索探底之功能，美「中」近年來相關對話機制的建立，有助於雙 方流通訊息、降低並減少誤判，促進合作。這些雙邊對話機制包括雙 方就經貿議題展開之各項對話、小布希任內推動的資深官員對話(Senior Dialogue, SD)、戰略經濟對話(Strategic Economic Dialogue, SED)， 以及歐巴馬上任後建立的戰略與經濟對話(S&ED)等，均屬於美「中」 雙方互動制度或機制的一部分。事實上，雙方現有之對話管道的建 立，可以追溯至 1980 年代，而依據中國大陸外交部所出版之《中國外 交（2015 年版）》所言，現階段美「中」兩國已建立 90 多個政府間對 話機制。這種會晤與意見交換定期行之，可被視為雙方互動的「制度 化」。 2015, <http://www.csstoday.com/Item/2179.aspx>。此一概念係由 Graham Allison 提出，請見：Graham Allison, “Thucydides’s Trap Has Been Sprung in the Pacific,” Financial Times, August 21, 2012, <http://www.ft.com/ intl/cms/s/0/5d695b5a-ead3-11e1-984b-00144feab49a.html#axzz3t43EYZTn>。

三、近年美「中」互動與臺海問題

戰略與經濟對話 歐巴馬總統自其前任小布希總統手上承繼了一個相對穩定的美 「中」關係，故其上任後初期，也就是 2009-2010 年年中的美「中」 關係，與小布希時期相較，基本上是延續多於改變；這也使得歐巴馬 成為少數幾位上任後與中國大陸的關係屬於較為平順的美國總統。歐 巴馬總統與時任中國大陸國家主席胡錦濤於 2009 年 4 月提出將小布希 時期建立的美「中」資深官員對話及戰略經濟對話進行一些調整與延 續，表達雙方建立戰略與經濟對話的意願。2009 年 7 月，時任中國大 陸國務院副總理王歧山與國務委員戴秉國，前往華府與時任美國國務 卿希拉蕊及財政部長蓋特納(Timothy Geithner)進行首次戰略與經濟對 話；其後「中」方由國務院副總理與國務委員與會，美方則是由國務 卿與財政部長出席。 此項對話每年舉行一次，由美、「中」雙方輪流主辦，而雙方會 談之內容與氣氛也往往反映當時的關係，迄 2015 年 6 月已舉行七輪。 此外，2009 年 11 月的《美中聯合聲明》中，雙方決定建立美「中」人 文交流高層磋商機制(Consultation on People-to-people Exchange, CPE)，並於 2010 年 5 月第二輪美「中」戰略與經濟對話時首次舉行； 在 2011 年 5 月第三輪美「中」戰略與經濟對話期間，雙方也展開第一 次戰略安全對話(Strategic Security Dialogue, SSD)，美方由副國務 卿、「中」方由外交部副部長出席，為美「中」之間最高階層的文人 與軍人對話機制。 由於近年美國與中國大陸之關係較為緊張，若以 2014 年 11 月的 歐習會作為高峰，其後由於亞洲基礎設施投資銀行、南海造陸問題， 甚至 2015 年 5 月間美國遭指稱誘捕中國大陸間諜等，使得雙方的關係 呈現急速下滑趨勢。於是，在會議之前，美國方面即表示將利用會議 直白說明雙方有歧見的領域，也嘗試解決與縮小歧見，而其關切重點

包括南海、網路安全與人權議題。 在 2015 年 6 月 23-24 日舉行之第七輪美「中」戰略暨經濟對話中， 雙方共達成 127 項具體成果，也顯示雙方願意管控分歧之意願，但成 效有限。美國副總統拜登(Joe Biden)出席 6 月 23 日的第 7 次美「中」 戰略暨經濟對話與第 6 次美「中」人文交流高層磋商開幕式致辭時，特 別提到先前美國副國務卿佐立克(Robert Zoelick)的負責任利害關係人 (responsible stakeholder)概念，並進一步提出負責任競爭者(responsible competitor)的說法，同時提出「國際政治的基礎在於領導人間的關係」 (“I believe that all politics, especially international politics, is personal.”)，強調領導人個人關係對國家之間關係的重要性。2_{24 日下} 午結束會議後，楊潔篪、汪洋與主持美「中」人文交流高層磋商的大 陸副總理劉延東，則前往白宮與美國總統歐巴馬舉行會談。 第七輪美「中」戰略暨經濟對話會議召開前，雙方先於 6 月 22 日 進行戰略安全對話，係美「中」最高階層的文人與軍人對話機制，由 美國國務院副國務卿布林肯(Anthony Blinken)和中國大陸外交部副部 長張業遂主談。雙方觸及有關網路安全、軍事關係、飛彈防衛、核子 政策與太空安全等議題，以及北韓、伊朗和阿富汗等區域性議題。 2015 年美「中」戰略與經濟對話呈現如下之特點。首先，拜登副 總統的開幕式致詞相當具有參考價值，一方面重申希望中國大陸扮演 好負責任的利害關係人角色，另一方面也不避諱點出美「中」之間現 在屬於競爭關係。拜登說：「讓我講清楚，美國強烈地相信，任何時 候有可能，中國大陸都應坐在制定新規則的桌邊。負責任的競爭，遵 守共同規則，是管控分歧，構建長遠持續美中關係的關鍵成分。」3_他

U.S. Department of State, “Remarks on the U.S.-China Strategic & Economic Dialogue/Consultation on People-to-People Exchange,” June 23, 2015, <http:// www.state.gov/secretary/remarks/2015/06/244120.htm>.

並指出，美國人不怕競爭，只不過前些年有點吃老本、自滿懈怠了， 是中國人喚醒了美國人的競爭意識。相較於中國大陸過去幾年中，試 圖以新型大國關係來定位其與美國之間的互動，拜登此次談話可說是 希望重新奪回發言權。 其次，中國大陸方面仍然希望進一步強化雙方高層領導人之間的 互信關係，並認為這是持續建構並夯實雙方新型大國關係之基礎。在 對話結束後，拜會歐巴馬總統時，國務委員楊潔篪向其表示，本輪戰 略對話中，雙方就如何推進新型大國關係建設、雙邊務實合作、美 「中」在亞太的關係、管控分歧和敏感問題、重大國際地區問題合作 等深入交換意見，達成許多共識和成果，有利於雙方增信釋疑、管控 分歧、擴大合作，推動美「中」關係持續健康穩定發展。 第三，美國與中國大陸之互動確實較以往更為密切，以戰略對話 為例，雙方 2014 年達成之成果清單為 8 大議題計 116 項成果，2015 年 則增加「海洋合作」乙項議題。4_{在此議題下，中國大陸海警局、海事} 局和美國海岸警衛隊計畫在 2015 年開展高層和船艇互訪，同時強調海 上執法，共同打擊北太平洋公海非法、未報告和無管制捕撈活動(IUU fishing activities)，並決定將美「中」北太平洋公海聯合執法行動延長 5 年。雙方並將就美國海岸警衛隊執法人員搭乘中國大陸海警船在同一 海域開展聯合執法的互惠安排進行討論。在先前美「中」雙方對於南 海議題劍拔弩張之際，先有中央軍委副主席范長龍訪問美國，「中」 方表示，在南海進行的島礁建設，根據各種因素制定的建設計畫， 「但不是無限的，夠用就行」。本次戰略暨經濟對話又重申雙方在公 海聯合執法的意願，可以看出中國大陸希望逐步降低與美國方面在海 域爭端上發生衝突的可能性。隨後，中國大陸海事局於 9 月初由海巡

Dialogue/Consultation on People-to-People Exchange.”

U.S. Department of State, “U.S.-China Strategic & Economic Dialogue Outcomes of the Strategic Track,” June 24, 2015, <http://www.state.gov/r/pa/prs/ ps/2015/06/244205.htm>.

31 號輪訪問夏威夷，並與美國海岸警衛隊進行了聯合海上搜救演練。 第四，2015 年第七輪美「中」戰略暨經濟對話及第六輪人文交流 高層磋商之結論，反映出目前雙方重視貿易及商業互動，希望強化人 文方面合作，但在戰略安全議題上則是以管控分歧為主。 高層會晤 中國大陸國家主席習近平自 2013 年 3 月就任後，積極推動與美國 之間新型大國關係之建立，並於 2013 年 6 月與美國總統歐巴馬正式進 行第一次雙邊會晤，而習近平也正式拋出「不衝突、不對抗、相互尊 重、合作共贏」作為新型大國關係之內涵。 2014 年 11 月，雙方藉由北京舉行亞太經濟合作會議(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)之機會，進行第二次歐習會。但在歐習 會前，美國國務卿凱瑞(John Kerry)在 11 月 4 日發表一場演講，可說 是迴避了「新型大國關係」(new model of major powers relations)這 樣的詞彙。首先，美國用了“major power”來形容美國與中國大陸，但 卻避免運用國家安全顧問萊斯(Susan Rice)於 2013 年 11 月所用的「新 型大國關係」一語，應是為了降低美國其他盟邦的疑慮。第二，凱瑞 重申美國亞太再平衡政策之內涵。第三，凱瑞認為雙方有多項分歧， 但由於客觀因素使然，彼此的大國地位及互動關係都將對世界事務產 生影響，因此管理分歧是重點。最後，他提到美國的中國政策有兩項 支柱，分別是建設性地管理分歧(constructively managing our differ-ences)，以及建設性地協調一致(constructively coordinating our efforts) 以應對世界挑戰。美國白宮亦強調本次歐習會是兩國為未來兩年美 「中」關係設定「前瞻性」議程的重要機會，要確保雙方有更多「高 質量的合作」，同時謹慎管控分歧。5

中國大陸外交部長王毅於 2015 年 3 月兩會記者會上強調，與美國 John Kerry, “Remarks on U.S.-China Relations,” November 4, 2014, <http:// www.state.gov/secretary/remarks/2014/11/233705.htm>.

推動新型大國關係「不會一帆風順，但卻勢在必行」，反映出未來美 「中」之間仍處於一種非敵非友關係下尋求不情願的合作之狀態，為 習近平 2015 年 9 月訪美劃下為新型大國關係注入活力之基調。 2015 年 9 月，習近平應歐巴馬之邀，赴美進行國是訪問。9 月 25 日，歐巴馬與習近平召開記者會說明會談成果，歐巴馬發言時強調美 「中」之間的爭議，包括東海、南海，以及臺灣等問題，希望雙方可 以坦率處理。習近平則強調，中國大陸全面深化改革之進程，並將致 力和世界發展友好關係，與美方構建新型大國關係並推動合作共贏。 至於南海問題上，中國大陸與美國均支持南海和平穩定，支持維護各 國依國際法享有航行及飛越自由，而對抗、摩擦對兩國而言不是正確 選擇。 表3-1 2014-2015 年美「中」主要爭議與各自立場 主要議題 中國大陸立場 美國立場 海域爭端 涉及中國大陸核心利益，以符合國 際法之方式解決，摩擦對抗不符合 雙方利益 中國大陸應展現自制，並透過多 邊外交方式解決 網路安全 美方遭駭並非中國大陸所為，中國 大陸也是受害者，雙方應合作確保 網路安全 中國大陸應自制 貿易 呼籲美國解禁高科技產品售與中國 中國大陸貿易不公平，應當進一 步開放市場 軍事交流 美方應停止近海偵查，停止軍售臺 灣 希望推動交流，增進了解 人民幣匯率 依中國大陸本身需要來進行改革 目前並非美國首要關注 臺灣議題 「一個中國」，堅決反對臺獨，臺 灣為核心利益 以三公報一法為內涵的「一個中 國」政策 智慧財產權 逐步兌現保護智慧財產權，仍需各 級政府配合 中國大陸盜版行為一向嚴重，沒 有改善 人權 反對以人權為由干涉他國 中國大陸人權問題嚴重 北 韓 與 伊 朗 問題 試圖通過對話，和平解決，重啟六 方會談 中國大陸應展現負責任的大國風 範，協助國際社會制裁與解決問 題 資料來源：作者整理。

美「中」互動下的臺灣議題 美國總統歐巴馬初上臺之際，即於 2009 年 11 月訪問中國大陸。 2009 年 11 月 19 日時任中國大陸國家主席胡錦濤與歐巴馬所發表之《聯 合聲明》中，「中」方強調，臺灣問題涉及中國主權和領土完整，而 美方表示奉行「一個中國」政策，遵守美「中」三個聯合公報的原 則。美方並歡迎臺灣海峽兩岸關係和平發展。同時，雙方同意，尊重 彼此「核心利益」對確保美「中」關係穩定發展極端重要。 然而，隨著美「中」關係的變化，2011 年 1 月間胡錦濤訪問美國 時，雙方的《聯合聲明》中有關臺灣海峽兩岸互動的措辭，也發生變 化：聲明中沒有出現「核心利益」一詞。事實上，在胡錦濤訪美期 間，歐巴馬也公開表示支持美國基於三個聯合公報及《臺灣關係法》 之「一個中國」政策。2013 年習近平與歐巴馬進行莊園會之會後記者 會，歐巴馬與習近平並未提及臺灣議題，但雙方會晤時應以各言爾志 的方式有所觸及。 在 2014 年 11 月亞太經合會第二次歐習會會面時，依據中國大陸 說法，習近平希望美方恪守「一個中國」政策和美「中」三個聯合公 報的原則，特別是依《八一七聯合公報》，停止售臺武器，維護臺海 和平穩定符合美「中」共同戰略利益。但 11 月 12 日會後記者會中，歐 巴馬重申美方的「一個中國」政策係奠基於三個公報與《臺灣關係 法》之上；同時，美方希望海峽兩岸在確保尊嚴與相互尊重的基礎上 互動，建立聯繫、降低緊張並促進區域穩定，這符合兩岸及美國與區 域的利益。2015 年 9 月 25 日，與美國總統歐巴馬舉行歐習會後，歐巴 馬在聯合記者會重申美國的「一個中國」政策，但習近平則未就此部 分發表意見或進行回應。 由上述之討論可以看出，歐巴馬時期美國對兩岸問題之態度，原 先寄望緩和的美「中」關係，故同意《聯合公報》涉及臺灣議題時有 核心利益之論述，並強調美「中」三公報。但隨著雙方關係轉變，合 作的不確定性升高，由公開記錄看來，美國方面在 2011 年不同意將核

心利益之論述列入雙方公報中，而 2014、2015 年兩次歐習會之後，則 強調美方的「一個中國」政策係奠基於三個公報與《臺灣關係法》之 上，並希望海峽兩岸進行互動。 此外，值得注意地是，歐巴馬政府對臺軍售政策與強調對臺「六 項保證」。此「六項保證」大致包括美國未同意在對臺軍售設下截止 期限；美方未同意就對臺軍售事先與中國大陸諮商；美方無意扮演任 何臺北與北京間調解人之角色；美方不同意修改《臺灣關係法》；美 方並未改變其對臺灣主權之一貫立場；美方不會施壓臺灣與中國大陸 進行談判。 2010 年 1 月，美國同意出售總值 64 億美元的武器給我國，此舉引 起中國大陸威脅中斷某些合作以作為報復；然近期亦傳出歐巴馬將在 2016 年 1 月以前再宣布對臺重大軍售。歐巴馬政府近年也特別強調兩 岸和平解決臺灣議題之態度，並願意公開述及對臺之「六項保證」， 包括 2011 年 10 月時任國務院東亞事務助卿的坎貝爾(Kurt Campbell)、 2014 年 3 月時任白宮國家安全會議亞洲部資深主任的麥艾文 (Evan Medeiros)，以及 2014 年 4 月時任國務院東亞事務助卿的羅素 (Daniel Russel)均在不同場合提到「六項保證」。2015 年 10 月 28 日，美國俄 亥俄州共和黨籍眾議員夏波(Steve Chabot)，提出名為「重新確認《臺 灣關係法》與『六項保證』為臺美關係基石」之決議案(H.Con.Res.88 - “Reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as the Cornerstone of United States-Taiwan Relations.”)，迄 11 月底仍 在眾議院外交委員會，但可以看出美國國會對我國之支持。6_美國的

「一個中國」政策，隨著美「中」關係及兩岸關係之變化，似朝向逐 步公開納入包括三公報一法、和平解決、「六項保證」等要素前進。 “H.Con.Res. 88: Reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as the Cornerstone of United States-Taiwan Relations,” October 28, 2015, GovTrack.US, <https://www.govtrack.us/congress/bills/114/hconres88>.

換言之，美國可能希望擴增對於兩岸現狀之發言權。

第三節

臺海兩岸高層互動與「馬習會」：戰略資產

還是戰略負債？

隨著美「中」互動的制度化，臺灣議題在過去幾年當中似乎不是 雙 方 博 弈 的 焦 點 。 然 隨 著 美 「 中 」 雙 方 實 力 及 全 球 情 勢 變 化 ， 美 「中」之間的歧見也越來越常反映在各自對於臺灣議題的主張上。若 再加上考量臺灣內部的選舉政治，當美國呼籲兩岸進行對話與接觸 時，兩岸之間互動的制度化也更形重要。

一、兩岸互動制度化

2005 年 4 月，時任中國國民黨主席連戰訪問大陸，並與時任中共 總書記胡錦濤進行會晤，當時可說是兩岸近年來最高層級的會晤。兩 岸於 2008 年 6 月恢復由海基會與海協會負責人進行會談，迄 2015 年 8 月共計 11 次。2014 年 2 月，兩岸進行第一次兩岸事務首長會議，由我 國時任大陸委員會主任委員王郁琦與中國大陸國務院臺灣事務辦公室 主任張志軍會面；迄 2015 年 10 月，此一層級正式會談共計四次。 2010 年 6 月兩岸簽訂《經濟合作架構協定》(Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA)。美國國務院當時即發言表示歡迎「兩 岸持續增加的對話與交流」，並相信隨著貿易的開展，國家與國家之 間將更容易建立和平的聯繫關係。然而，隨著我國內部發生太陽花社 會運動，反對政府與中國大陸繼 ECFA 後續簽訂之「兩岸服務業貿易協 定」，政府推動兩岸互動制度化的動能也受到影響。 另一方面，美方也出現我國在對外經貿上是否過於依賴中國大陸 的憂慮。2014 年 3 月，美國國務院公開回應太陽花運動表示美國全面 支持臺灣的民主，希望就各項議題，有健全的政治對話；而有關兩岸 服貿協定議題，得由臺灣自行決定。

兩岸互動制度化的另一部分，則是國民黨與中共之間的政黨互 動。2005 年 4 月連胡會後，國民黨與中共之間的國共論壇在 2008 年由 時任國民黨主席吳伯雄續與胡錦濤互動。隨著國民黨執政，國共論壇 持續以經貿文化為主題。2014 年 11 月的九合一選舉國民黨遭到挫敗， 朱立倫於 2015 年 1 月就任黨主席，於 5 月間出席在上海舉辦之第十屆 兩岸經貿文化論壇，並前往北京與中共總書記習近平會面，提出希望 兩岸在「九二共識」的基礎上，臺灣能夠在國際空間有更積極的作 為。習近平則發表五點談話，強調要在兩岸基層民眾、中小企業、農 漁民合作發展、青年創業就業提供更多機會，表現出近年中共調整對 臺政策以讓利給「三中一青」為重點的改變。此外，朱立倫主席主張 兩岸應該要「求同尊異」，而習近平回應兩岸應該「聚同化異」，似 乎更進一步。 2015 年 3 月 4 日，習近平「基礎不牢，地動山搖」一說，定調未 來對臺工作。他指出，「大陸方面始終把堅持九二共識作為同臺灣當 局和各政黨開展交往的基礎和條件，核心是認同大陸和臺灣同屬一個 中國。只要做到這一點，臺灣任何政黨和團體同大陸交往都不會存在 障礙。」習近平此種說法提出之後，在我國內部受到許多質疑，而美 國方面也開始表示，若「九二共識」不為臺灣未來領導人接受，希望 中國大陸與臺灣仍可以找到未來互動的基礎。2015 年 3 月 28 日，我國 前副總統蕭萬長與中國大陸國家主席習近平在博鰲亞洲論壇 2015 年年 會開幕前會面，我方表達臺灣參與區域經濟整合及加入亞洲基礎建設 投資銀行(Asian Infrastructure Investment Bank, AIIB)之意願，陸方 海協會會長陳德銘表示，在兩岸政治基礎下，臺灣加入亞投行應該沒 什麼問題，很多問題都可溝通。 其後，中國大陸宣布未來臺灣民眾前往大陸將逐步換發卡式臺胞 證，復於 7 月 1 日通過新版《國家安全法》，其中第 11 條內容強調「維 護國家主權、統一和領土完整是包括港澳同胞和臺灣同胞在內的全中 國人民的共同義務」，接連引起我國抗議。這些中國大陸單方面宣布

施行之政策，為我方認為欠缺溝通而不利於兩岸關係。

二、「馬習會」的戰略資產

馬英九政府推動兩岸之間互動制度化，雖然在我國內部歷次選舉 中成為執政黨與在野陣營攻防之焦點，但其所產生的和平紅利卻有區 域的效應，也強化了我國與美國之關係。這可以由時任美國國務卿希 拉蕊於 2011 年 11 月間所提到臺灣是美國「一位重要的安全與經濟夥 伴」可以看出。 承上所述，美國對於兩岸之間的互動，一直相當關注，且仍是以 戰略模糊(strategic ambiguity)作為主軸。若是臺灣與中國大陸關係緊 張，美國將傾向以促成者(facilitator)的角色積極促使兩岸對話，但底線 是不作調人(mediator)；若兩岸關係走得太快，則美國會試圖讓臺灣了 解步調應該要慢一些。對美國而言，兩岸互動必須維持在一個可控範 圍。對中國大陸而言，隨著其國家實力的增長，對美國介入兩岸互動 則是原則上不同意，因為這是內政問題，但若認為美國的介入有利於 中國大陸時，則會表示歡迎。如同在 2004 年以後，中國大陸試圖拉攏 美國以共同管理臺灣問題所顯示。 馬英九政府時期，整體而言由於兩岸關係一改過去劍拔弩張的態 勢，且與美國及中國大陸均恢復了一定程度之互信，馬英九政府對美 的零意外政策使得美國方面不需要擔心兩岸爭議擦槍走火，而馬政府 希望兩岸領導人可以見面的想法也有一段時日，兩岸的互動進展也不 至於超過美國方面的預期。 2015 年 11 月初消息傳出，我國總統馬英九將於 7 日與大陸國家主 席習近平於新加坡會晤，係海峽兩岸分隔 66 年來，雙方最高領導人第 一次會面。國際媒體對此多在第一時間表達歡迎之意，而美國方面對 兩岸關係熟悉人士如現任卡內基國際和平基金會研究副總裁包道格(Do-uglas Paal)與布魯金斯研究院東北亞政策研究中心主任卜睿哲(Richard Bush)，對於此一發展均表示肯定，認為雙方領導人互稱「先生」展現

彈性，而馬、習雙方會面本身即是一項成就。7 11 月 7 日「馬習會」正式展開，馬總統與習主席雙方確實以「先 生」互稱，會談現場桌牌則有我國國旗與總統職稱。個別致詞時，習 近平表示兩岸應堅持共同政治基礎，堅持鞏固深化兩岸關係和平發 展，堅持為兩岸同胞謀福祉，以及堅持同心實現中華民族偉大復興。 馬總統則提出維繫兩岸和平繁榮現狀之五點主張，包括：第一，鞏固 「九二共識」，維持和平現狀；第二，降低敵對狀態，和平處理爭 端；第三，擴大兩岸交流，增進互利雙贏；第四，設置兩岸熱線，處 理急要問題；第五，兩岸共同合作，致力振興中華。 11 月 7 日習近平的公開談話中，並未提「兩岸一家親」、「同屬 一中」等對我方較為敏感之論述；馬英九總統也因此依照原定計畫， 在雙方會談中談及「九二共識」、《中華民國憲法》、《憲法增修條 文》等，並提出降低軍事威脅、國際參與空間等議題。會後，兩岸雙 方依照原先約定，各自召開記者會說明立場。 美國國務院發言人柯比(John Kirby)在會談結束後，於美東時間 11 月 7 日發表書面聲明表示，美國歡迎「馬習會」及兩岸關係近年來的歷 史性改善，並重申信守基於美中三公報與《臺灣關係法》之「一個中 國」政策。該聲明同時指出，兩岸的和平與穩定，符合美國的長遠利 益，美國鼓勵兩岸在確保尊嚴與相互尊重的基礎上互動，建立聯繫， 降低緊張並促進區域穩定上，取得進一步進展。8 包道格，〈習馬會不僅是兩岸關係的一大步〉，《觀察者》，2015 年 11 月 6 日 ，<http://www.guancha.cn/BaoDaoGe/2015_11_06_340362.shtml>； Richard C. Bush, “Two Chinese Leaders Walk into a Room: The Singapore Meeting between Ma Ying-jeou and Xi Jinping,” The Brookings Institution, November 4, 2015, <http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/pos-ts/2015/11/04-ma-xi-taiwan-china-meeting-bush>。

John Kirby, “Press Statement: Meeting Between Cross-Strait Leaders,” November 7, 2015, <http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2015/11/249295.htm>.

由於臺灣國內政治因素加上總統大選將屆，馬總統在「馬習會」 行前即先遭到在野陣營質疑為推動會談決策過程不夠透明，而會談公 開致詞的部分，馬總統也遭到質疑為何只提「一個中國」原則而沒有 提到「各自表述」，甚至也未提「中華民國」。對此，陸委會於 11 月 9 日公布馬總統於會談中談話全文，其中提到《中華民國憲法》2 次、 「一中各表」1 次、中華民國 1 次。 11 月 9 日凌晨，大陸《新華社》也發布〈跨越 66 年時空的歷史性 握手—中臺辦、國臺辦主任張志軍談兩岸領導人首次會面〉乙文，談 到本次會面係由於兩岸之間政治互信不斷增加，各領域交流合作空前 發展，所以創造了條件。但該文也稱「九二共識」「表明了大陸與臺 灣同屬一個中國，兩岸關係不是國與國關係，也不是一中一臺，而是 一個國家內部的關係」，並稱此為「定海神針」。 在我國內部對於「馬習會」的討論中，有所謂「馬習會」時馬總 統任期僅剩 6 個多月，「馬習會」只是為了限縮下一任總統與我國民眾 的未來選擇，加上中國大陸方面對於「九二共識」進行強調一中、縮 限各表的解釋，對臺灣一無好處。換言之，此等看法認為「馬習會」 是臺灣未來的戰略負債(strategic liability)。 然而，是否果真如此？本章認為，本次「馬習會」可以作為臺灣 未來與中國大陸互動的戰略資產(strategic asset)。首先，本次「馬習 會」所帶來的外溢效果，已經使得中華民國成為區域國家，甚至全球 關注的焦點。除了會場的桌牌，包括新加坡總理李顯龍在其臉書上發 文稱馬總統為“President”，國內外媒體也大量將我國國旗與中國大陸五 星旗並列報導，大陸央視也有我國旗之畫面，這有助我國未來在國際 之間推動不同於中國大陸之國際形象，也是中華民國仍存在於世界之 最佳廣告。 其次，馬總統在與習近平會面時，將我國國際參與之需求及民眾 對於大陸方面軍事威脅的憂慮明白說出，也提及兩岸進一步互動制度 化、建立熱線聯繫等，為未來兩岸領導人會面奠立了某種程度之基

礎。換言之，若中國大陸方面願意在兩岸政治互信之外，另外強調民 間互信，則擴大我國國際參與及撤飛彈是大陸無法迴避也不應迴避的 問題。 第三，國際之間的大致讚揚，與我國國內對「馬習會」的批評， 正形成對比。此發展也得以讓中國大陸領導人知道，即便他們某種程 度將同意「馬習會」視為善意表示，但臺灣國內政治因素卻是未來必 須嚴肅面對的課題。對美國而言，應當會持續希望我國政府未來在攸 關兩岸互動決策上，一方面要進行內部民主對話，另方面也要顧及民 意可能的反彈。準此，或可增加我國未來領導人在美「中」之間的決 策空間。

第四節

結論：我國面臨之影響與挑戰

美「中」之間的互動，受制於國際體系與雙方實力變化。當美 「中」互動特別穩定或特別不穩定時，對我國而言未必絕對是好事。 從歐巴馬自 2009 年執政以來可以看出，美國希望兩岸穩定的趨勢是存 在的，但美「中」互動較為消極而摩擦增加的時候，美國重申三公報 一法的「一個中國」政策，另會強調兩岸和平解決爭端及對臺「六項 保證」等，並鼓勵兩岸在確保尊嚴與相互尊重的基礎上互動，建立聯 繫、降低緊張並促進區域穩定上，取得進一步進展。這個變化值得注 意。 面對 2016 年我國與美國都將先後有總統大選，我國未來的新政府 必須在美「中」互動制度化，但互信仍有所不足而導致不確定性升高 的情勢下，以兩岸互動制度化作為因應，而 2015 年 11 月的「馬習會」 為此制度化發展提供了進一步的機會。 準此，我國在美「中」互動不確定性升高的情況下，應做好下列 準備： 一、呼籲中國大陸針對兩岸目前尚未結案的議題，例如兩會互設 機構、陸客中轉等，應盡速處理。對於我國參與區域經貿合作之身

分、地位與名稱，應予尊重，與我方期望有所出入時，雙方應協商。 二、呼籲中國大陸持續重視「九二共識」之「一中各表」精神， 在雙方領導人會面後，未來在其他層級之接觸，中國大陸應該要進一 步放寬先前對於可彰顯中華民國存在之舉的各項限制。 三、對我國內部而言，恐須進一步與民意溝通，尤其是在兩岸互 動過程中，有無可能建構行政－立法部門之聯繫管道，以利共識建 立。我國國家實力與大陸相較甚為懸殊，故在兩岸政策與外交政策 上，更應該有國內的共識，而行政－立法部門的協調與共同參與，可 以紓緩國內不同意見的批評與指責。但涉外事務有其機密性，這部分 須先行溝通，在機密與透明化中間取得平衡。 四、與美國之關係要持續維持零意外的原則，事先溝通與說明， 避免誤判與誤會之發生，方可確保臺美之間的政治互信。