工作犬計畫執行成效及關鍵因素分析─以A市為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系研究所碩士學位論文. 工作犬計畫執行成效及關鍵因素分析 ─以 A 市為例 Effectiveness and Crucial Affecting Factors Analysis for Working Dogs Program Execution in City A. 指導教授：莊國榮研究生：陳筠凡. 中. 華. 民. 國. 一. ○. 博士撰. 七. 年. 一. 月.

(2) 謝誌感謝老天，我終於碩士畢業了！漫漫 4 年多來，身為一般生又在職的我簡直是《浩劫重生》裡的查克，有種日夜窩在孤島上的寂寞感，白天在工作海裡掙扎，晚上抱著威爾森（筆電）每天期盼自己早日回到人群，論文就是那片總是望不盡的大海啊！慶幸的是，在過程中遇到的挫折阻礙，都很幸運地在貴人的協助下順利克服，本篇論文不啻為本人煞費苦心之作，更是受到各方善意祝福的結晶。感謝富有愛心和實務經驗的指導教授及兩位口試委員，讓研究得以從虛無飄渺的想像中塵埃落定。若沒有國榮老師自始至終最溫暖的信任及恰到好處的引導、宗憲老師媒合機會讓研究參與實務的全力支持、宗潔老師對於論述方式及思考方向的周延細膩，本篇論文難以從混沌的現況、龐大的資料及透支的時間中，以符合期待的方式完成。本研究執行期間，最難得是 A 市動保處願意提供機會，讓研究者實際參與認養後續追蹤執行作業，親身接觸鄉村地區一、二級產業的民眾，更能體會地方動保基層人員的辛苦及零撲殺政策下最真實的處境。由衷感激處長、組長、協助完成本論文的有關人員，動保這條路上資源少、事情多，著實辛苦，希望 A 市在貴處的努力下繼續往理想邁進；而電訪資料蒐集期間，蒙受親愛的美滿阿姨、美蓉阿姨、明棕學長、宇淑、宥心、品慧、萌珊、秋燕與奕廷、政維、雅禪、柏涵、冠達、淇弘等諸位大力襄助，尤其兩位阿姨在百忙中抽空協助志工隊務，高明的管理技巧、電訪策略，讓團隊在短短半年內完成 5,000 筆電訪的奇蹟，無怨無悔的付出，更讓我銘感五內。而臺灣動物社會研究會的岱瑾、挺挺動物的偉蘋、佩娟表姊、沂靜學妹以及在論文過程中曾給予回饋的人們，感謝你們不畏厚重的資料量，對這篇論文的關注與交流給了我最大的肯定，也讓論文內容更臻完美。在寫論文的日子裡，單細胞女孩們、PA 四兄妹、PA97 男人們、英文班、訓哥等族繁不及備載的同儕，你們的心靈支持、砥礪慰勉，還有偶爾相聚的大餐，使我枯燥的生活不致於全然乏味，畢業後的人生仍請多多照顧。我還要特別感謝.

(3) 啟發我寫論文的兩隻貓女兒陳莉莉、陳可可，陪我跑遍 A 市天涯海角之我最摯愛的沈大仁，若不是你願意出手相救、全程陪伴、熬夜爆肝，單憑我一個從小在台北長大，不會開車、不會台語，到鄉下就是個廢人的天龍俗人，無法完成這篇滿滿鄉土味的論文，謝謝你在這些日子來也能理解我對貓咪的熱愛，甚至主動救援、收養沈丸子，成為第三隻貓的爹。最後我要謝謝百般體諒我的家人，當我鎮日埋首工作與論文，默默守候的你們，總是給予我最大的寬容與理解；另特此申謝喬叔叔，在我心力交瘁無法善盡孝職時，給予母親最需要的陪伴和關愛，未來的家人沈爸爸、沈媽媽總是溫暖的招待，還有老妹強大的語文能力協助校正翻譯。 No pain, no gain. 自己一路走來選擇踏實擁抱碩士歷程的磨練，親身投入不同環境脈絡，才知道過去的視野多麼狹隘、理想化，隨著研究越發深入，所見現實的困難面越多，觀點越發成熟務實，不僅有助於自身公務歷練發展，也讓我更加虛心謙卑。感謝生命的所有安排。  此篇論文，謹獻給所有關注流浪動物的人們及勇於投入改善行動的鬥士，在動保的路途上，或說預期漫長而辛苦的道路上，永不放棄。願可見的未來，我們為這片土地的努力能夠長出甘美的果實。願這片土地上，有更多人的靈魂因為真心愛上一隻動物而感到喜樂。. 謹誌於台北，2018. 十九世紀法國文學家 Anotole France：「一個人的靈魂是未覺醒的，一直到他曉得真心地愛一隻動物。」.

(4) 摘要 2017 年，零撲殺政策在未考量國內現況下貿然實施，造成收容所過度擁擠、收容品質驟降。為舒緩收容壓力及兼顧動物權益，中央政府積極提倡多元認養政策作為地方施政重點。然而認養行為涉及民眾觀念、意願及資源，難以在短期內提升成效，加上家戶飼養能量似瀕臨飽和，未來發展成疑。 A 市以「工作犬計畫」為推動流浪犬認養之策略，且短期內認養率升幅最高，率先達成零撲殺目標，故本文以此為個案，藉「由下而上」政策執行分析途徑，透過文獻分析、深度訪談、參與觀察、問卷調查及焦點團體訪談等研究方法，了解工作犬計畫之內容及執行過程、工作犬佔個人認養率之比例與後續飼養品質等情形，並剖析影響前述成效之關鍵，以供其他縣市參考。最後總結上述發現，對相關政策行動者提出建議，並就整體流浪犬政策議題提出未來研究思考方向。. 關鍵字：政策執行、由下而上途徑、流浪犬認養、工作犬、動物福利. I.

(5) Abstract Conducted in 2017 without regarding the current situation, the ban on stray animal euthanasia has resulted in overpopulation and low living quality in animal shelters. To tackle these problems and protect animal rights, the central government has been advocating multiple promotion of animal adoption as a trend to local policy developments. Nevertheless, it seems to be arduous for the local policies to be promptly efficient, since animal adoption requires sufficient awareness, willingness and resources from the general public. Moreover, due to limited pet-raising affordability and already high household pet-raising rate, the future of the advocated trend seems to be uncertain. In Taiwan, City A has performed the best among all regions in terms of adoptionrate boosting and zero-euthanasia maintenance, and the city features in its promotion strategy – the Working Dog Programme. As a result, the study takes City A as its case, focuses on the Working Dog Programme and analyzes it with the Bottom-up Approaches and various methods (literature analyses, in-depth interviews, observation, questionnaire surveys and focus groups). The following facets of the programme were examined: the content, implementation methods and processes, the actual share of the personal adoption rate, and the follow-up status of the adopted working dogs. In addition, the key factors to the above-mentioned achievements are also analyzed as a reference for other regions in promoting their adoption policies. Finally, the study proposes several suggestions to related practitioners and brings forward the direction for further research on stray-dogs policy issues. Key words: Policy Implement, Bottom-up Approaches, Stray-dogs Adoption, Working Dogs, Animal Welfare. II.

(6) 目錄目錄 .................................................................................................................................. III 表目錄 ............................................................................................................................... VII 圖目錄 ...................................................................................................................................X 第一章緒論 ........................................................................................................................... 1 第一節研究背景 .................................................................................................................. 1 第二節研究動機與目的 ..................................................................................................... 3 第三節研究問題界定 ......................................................................................................... 7 第四節個案簡介 .................................................................................................................. 7 壹、工作犬計畫的推動環境 ................................................................................. 7 貳、工作犬計畫推動背景 ..................................................................................... 8 參、工作犬計畫執行能量 ..................................................................................... 9 第二章文獻回顧 ................................................................................................................ 12 第一節流浪犬問題與管理政策簡介 ............................................................................. 12 壹、流浪犬定義及來源 ....................................................................................... 12 貳、流浪犬問題 ................................................................................................... 13 參、我國流浪犬管理政策 ................................................................................... 15 一、流浪犬管理政策簡介 ..................................................................................... 15 二、我國流浪犬管理及現況 ................................................................................. 16 三、流浪犬管理政策執行成效低落原因 ........................................................... 22 第二節流浪犬認養政策概述 .......................................................................................... 26 壹、流浪犬認養政策涵蓋面向 ........................................................................... 26 一、認養程序及配套措施 ..................................................................................... 27 二、認養推廣措施 .................................................................................................. 29 三、收容所整體規劃 .............................................................................................. 30 貳、外國流浪犬認養政策執行情形 ................................................................... 31 一、德國 .................................................................................................................... 31 III.

(7) 二、日本（熊本市個案） ..................................................................................... 35 三、美國 .................................................................................................................... 40 第三節動物倫理與人狗關係 .......................................................................................... 42 壹、動物倫理觀 ................................................................................................... 43 貳、人狗關係 ....................................................................................................... 46 第四節政策執行理論 ....................................................................................................... 51 壹、政策執行研究途徑 ....................................................................................... 51 貳、政策執行影響因素 ....................................................................................... 54 第三章研究設計 ................................................................................................................ 57 第一節研究流程 ................................................................................................................ 57 第二節研究範圍 ................................................................................................................ 58 第三節研究方法 ................................................................................................................ 59 第四節研究架構 ................................................................................................................ 62 壹、量化研究部分 ............................................................................................... 62 貳、質化研究部分 ............................................................................................... 67 第五節研究限制 ................................................................................................................ 71 第四章量化資料特性分析 ............................................................................................... 73 壹、 2014-2016 犬隻資料 ..................................................................................... 73 貳、 2014-2016 受訪成功資料分析 ..................................................................... 75 第五章資料分析與討論 ................................................................................................... 78 第一節工作犬計畫之內涵 ............................................................................................... 78 壹、工作犬計畫實施目的 ................................................................................... 78 貳、工作犬之定義及類型 ................................................................................... 79 參、工作犬計畫之推廣 ....................................................................................... 83 肆、認養程序及配套措施 ................................................................................... 86 第二節工作犬計畫執行成效 .......................................................................................... 90 壹、工作犬認養率 ............................................................................................... 90 一、官方工作犬認養成效 ..................................................................................... 92. IV.

(8) 二、實際工作犬認養成效 ..................................................................................... 93 三、實際工作犬需求 .............................................................................................. 99 四、工作犬推廣認養成效總比較 ...................................................................... 105 貳、工作犬送養品質 ......................................................................................... 107 一、整體送養品質 ................................................................................................ 108 二、工作犬與陪伴犬差異 ................................................................................... 125 三、不同認養年份差異........................................................................................ 136 四、不同收容所差異 ............................................................................................ 147 參、民眾認養意願及行為 ................................................................................. 157 一、認養動機 ......................................................................................................... 157 二、挑選犬隻原因 ................................................................................................ 159 三、參加飼主課程意願及類型........................................................................... 160 四、重複認養比例及再認養意願與行為 ......................................................... 162 第三節影響工作犬計畫執行成效之關鍵因素 .......................................................... 169 壹、鄉村環境脈絡 ............................................................................................. 169 貳、人狗關係 ..................................................................................................... 183 參、工作犬計畫設計 ......................................................................................... 203 肆、畜牧業者特殊樣態 ..................................................................................... 218 伍、收容所的目標與角色 ................................................................................. 224 陸、收容所後勤管理及資源整合 ..................................................................... 239 第六章結論及建議 .......................................................................................................... 244 第一節研究發現 .............................................................................................................. 244 壹、推廣認養成效 ............................................................................................. 244 貳、送養品質成效 ............................................................................................. 246 第二節研究建議 .............................................................................................................. 249 壹、 A 市動保處 ................................................................................................. 249 貳、民間動物保護組織 ..................................................................................... 261 第三節省思與未來 .......................................................................................................... 266. V.

(9) 參考文獻.............................................................................................................................. 270 附錄一：正式電話訪查問卷內容 .................................................................................. 279 附錄二：正式電話訪查說明表（電訪志工訓練手冊） ........................................... 280 附錄三：正式現地訪查訪談綱要及觀察重點 ............................................................ 287 附錄四：認養須知切結書 ............................................................................................... 288 附錄五：認養申請切結書 ............................................................................................... 289 附錄六：現地訪視列表─犬隻地位、照顧品質及人狗關係總比較表 .................. 290. VI.

(10) 表目錄表 1：A 市、B 市、C 市 2008 年至 2016 年收容所收容處理情形 .......................... 5 表 2：六都動物保護業務預算配比及員額分配一覽表（單位：億元）（續） ..... 10 表 3：動保法第 7 次修正重點（續） ....................................................................... 17 表 4：動保法第 9 次修正重點（續） ....................................................................... 18 表 5：動保法第 11 次修正重點（續）...................................................................... 19 表 6：動物收容所認養程序（續） ........................................................................... 28 表 7：熊本市歷年管理作為及成效統計一覽表 ....................................................... 36 表 8：政策執行的研究途徑 ....................................................................................... 53 表 9：影響政策執行因素相關文獻整理對照表 ....................................................... 54 表 10：追蹤工作計畫動保處提供資料暨完成彙整表（續） ................................. 63 表 11：本研究電話訪查問卷架構（續）.................................................................. 65 表 12：現地訪查飼養犬隻類型及受訪代號（續） ................................................. 67 表 13：受訪志工列表 ................................................................................................. 69 表 14：2014-2016 犬隻資料特性（續） ................................................................... 74 表 15：2014-2016 受訪飼主及犬隻資料特性（續） ............................................... 76 表 16：不同類型工作犬嫁妝禮整理 ......................................................................... 84 表 17：A 市收容所認養程序...................................................................................... 86 表 18：工作犬認養成效分析目的、項目及範圍總說明 ......................................... 91 表 19：官方工作犬認養率統計 ................................................................................. 92 表 20：官方工作犬數中個人認養率統計 ................................................................. 92 表 21：非個人認養情形 ............................................................................................. 93 表 22：名義且實際功能均為工作犬認養率 ............................................................. 94 表 23：官方工作犬與實際工作犬差異 ..................................................................... 94 表 24：官方為工作犬、實際非工作犬認養動機及犬隻類型交叉分析（續） ..... 95 表 25：工作犬計畫推廣成效中所內認養及絕育比例 ............................................. 97 表 26：所內認養成效─真正工作犬與絕育(成犬認養)獨立性檢定 ........................ 98 表 27：所內認養成效─實際工作犬與絕育(成犬認養)獨立性檢定（續） ............ 99 表 28：實際工作犬需求─實際工作犬與重複認養人同質性檢定......................... 100 表 29：實際工作犬需求─工作犬飼主與重複認養人同質性檢定（續）............. 100 表 30：認養動機非工作犬─重複認養人與認養隻數同質性檢定（續）............. 101 表 31：認養動機為工作犬─重複認養人與認養隻數同質性檢定（續）............. 102 表 32：認養動機為工作犬─後續再養犬隻來源（續）......................................... 103 表 33：現地訪查實際工作犬幽靈狗口統計表（續） ........................................... 104 表 34：工作犬認養推廣成效總比較─各年度趨勢................................................. 106 表 35：工作犬認養推廣成效總比較─收容所差異................................................. 107 表 36：工作犬在養率 ............................................................................................... 108 VII.

(11) 表 37：工作犬不在養原因（續） ........................................................................... 108 表 38：工作犬符合需求比例 ................................................................................... 109 表 39：犬隻問題行為及類型（續） ....................................................................... 109 表 40：實際工作犬─犬隻絕育與性別獨立性檢定（續）..................................... 110 表 41：所內認養實際工作犬─犬隻絕育與性別獨立性檢定................................. 111 表 42：工作犬施打七合一疫苗情形 ....................................................................... 112 表 43：工作犬施打狂犬病疫苗情形 ....................................................................... 112 表 44：工作犬生病處理情形 ................................................................................... 113 表 45：工作犬生病處理之固定醫院比例 ............................................................... 113 表 46：工作犬飼主表示犬隻健康狀況 ................................................................... 114 表 47：工作犬飼主供水情形 ................................................................................... 114 表 48：工作犬飼主供食情形 ................................................................................... 115 表 49：工作犬飼主供食類型 ................................................................................... 115 表 50：工作犬飼主提供犬隻活動頻率 ................................................................... 116 表 51：工作犬飼主提供犬隻活動時間 ................................................................... 116 表 52：工作犬飼養環境 ........................................................................................... 117 表 53：工作犬洗澡頻率（續） ............................................................................... 117 表 54：工作犬與飼主依賴程度 ............................................................................... 118 表 55：工作犬地位認知（續） ............................................................................... 118 表 56：工作犬依賴程度與地位獨立性檢定（續） ............................................... 119 表 57：犬隻地位與犬隻飼養環境獨立性檢定 ....................................................... 121 表 58：飼養問題判定列表 ....................................................................................... 122 表 59：飼養問題指數統計量 ................................................................................... 123 表 60：飼養問題指數次數分配表（續） ............................................................... 124 表 61：送養品質同質性檢定─工作犬與陪伴犬比較（續）................................. 128 表 62：送養品質同質性檢定─不同年度比較（續）............................................. 138 表 63：送養品質同質性檢定─不同收容所比較（續）......................................... 149 表 64：民眾認養動機─實際作為工作犬或陪伴犬比較（續）............................. 158 表 65：民眾認養動機─不同收容所比較................................................................. 159 表 66：民眾挑選犬隻因素─實際作為工作犬或陪伴犬比較................................. 160 表 67：民眾參與飼主課程意願─實際作為工作犬或陪伴犬比較（續）............. 161 表 68：民眾有興趣參與飼主課程類型─實際作為工作犬或陪伴犬比較............. 162 表 69：重複認養比例及飼主再認養意願與行為─各年度差異（續）................. 163 表 70：重複認養比例及飼主再認養意願與行為─各收容所差異（續）............. 165 表 71：重複認養比例及飼主再認養意願與行為─工作犬與陪伴犬差異（續）. 167 表 72：現地訪視列表─受訪者產地環境及居所型態與犬隻需求比較（續）..... 170 表 73：現地訪視列表─飼養環境、活動方式及保暖措施比較（續）................. 176 表 74：現地訪視列表─認養犬隻類型(含經驗)及信任度比較（續） .................. 184 VIII.

(12) 表 75：現地訪視列表─飼主供水、供食及盆器比較（續）................................. 193 表 76：現地訪視列表─犬隻未絕育情形、理由及提供活動方式（續）............. 204 表 77：現地訪視列表─認養方式、成幼犬、人狗關係與照顧比較（續）......... 212 表 78：現地訪視列表─工作犬飼養地類型、政策訊息來源、認養方式比較（續） ............................................................................................................................ 217 表 79：現地訪視列表─工作犬飼主類型與犬隻照護醫療保健方式比較（續）. 221. IX.

(13) 圖目錄圖 1：A 市動物保護處組織架構圖（研究者自行整理）........................................ 11 圖 2：流浪犬來源說明 ............................................................................................... 13 圖 3：流浪犬問題及收容問題管理政策 ................................................................... 15 圖 4：流浪犬衍生關聯議題及解決方案 ................................................................... 27 圖 5：熊本市動物愛護中心推動送養三要素 ........................................................... 39 圖 6：本文研究流程 ................................................................................................... 57 圖 7：本文研究架構圖 ............................................................................................... 62 圖 8：工作犬電訪問題指數分布圖 ......................................................................... 124 圖 9：動物福祉教育架構圖－同伴動物（資料來源：動保扎根教育平台「教學包」） .......................................................................................................................... 226. X.

(14) 第一章緒論第一節. 研究背景. 流浪犬議題看似與一般民生經濟焦點無關，卻因數量太多、對人類生活及野生動物環境造成影響，成為地方施政重點不可或缺的一環。在動物保護觀念尚未受到重視前，地方政府對流浪犬的處理方式，旨在「清除」流浪犬對民生經濟、環境等層面產生的負面影響及民怨（劉珈延，2004），故僅指派清潔隊消極依民眾要求，採通報捕捉、收容的方式處理，加以我國收容所預算普遍不足、收容空間限制及專業人力缺乏，收容能量有限，為快速解決收容所超收壓力，遂以安樂死為主要措施大量撲殺流浪動物，在 2009 年達到撲殺高峰1。後經動保團體近年來的遊說，才逐步輔以「捕捉(Trap)─絕育(Neuter)─回置 (Release)（下簡稱 TN(V)R）」及強化推廣認養的方式控制收容數量；惟 TN(V)R 措施近年來雖受各縣市政府及民間自主實施，被認為短期內可有效解決流浪犬繁殖及收容壓力，卻因合法化爭議及在地民眾認為有衛生、生態、疾病防治、交通及人身安全性等問題，造成不少抗議，且在未能積極解決「流浪」動物的存在、改善人犬衝突與其生存處境的現況下，仍讓流浪犬暴露在毒殺2、虐殺3、路殺及疫病4的風險中，被認為不是動物福利為前提之下的最佳解決辦法5。對此，中央主管機關行政院農業委員會（以下稱農委會）亦採保留態度，但表示在公共政策共識不足下，政策沒有標準答案，希望各地方政府「因地制宜、多管齊下」解決流浪犬問題，並分別於 2013 年及 2014 年經行政院核定通過「2014-2018 年公共. 1. 報導者（2016 年 11 月 15 日）。零撲殺政策——流浪動物的新天堂樂園？（上）。2017 年 11 月 13 日，取自：https://www.twreporter.org/a/protect-animal-no-killing-ch1。 2 邱灝唐（2017 年 10 月 4 日)。A 地又見毒狗？ 3 浪浪當街慘死。2018 年 1 月 18 日，取自：自由時報 http://news.ltn.com.tw/news/society/breakingnews/2213482。 3 社會中心（2015 年 12 月 31 日）。臺大僑生虐殺街貓「大橘子」犯案畫面曝光。2016 年 6 月 5 日，取自：NOWnews https://tw.news.yahoo.com/%E5%8F%B0%E5%A4%A7%E5%83%91%E7%94%9F%E8%99%90%E6%AE %BA%E8%A1%97%E8%B2%93-%E5%A4%A7%E6%A9%98%E5%AD%90%E7%8A%AF%E6%A1%88%E7%95%AB%E9%9D%A2%E6%9B%9D%E5%85%89-085944392.html 4 臺灣動物社會研究會、臺灣動物路死觀察網（2018 年 1 月 17 日）。8 年 1.2 萬隻浪犬浪貓遭路殺，動保團體：從數據找解方。2018 年 1 月 18 日，取自：農傳媒 https://www.agriharvest.tw/theme_data.php?theme=article&sub_theme=article&id=1486。 5 何宜（2015 年 3 月 20 日）。別讓 TNR 成為動物們受苦的迴圈。2018 年 1 月 18 日，取自：臺灣動物新聞網 http://www.tanews.org.tw/info/7302。 1.

(15) 建設─改善政府動物管制收容設施計畫」及「2015-2018 年社會發展─加強動物保護行政效能計畫」等 2 項中程計畫，前者補助地方政府改建流浪動物收容所，總經費達 15.8 億元（報導者，2016d），督導協助地方政府改善動物管制及收容管理公務品質，使政府動物管制、收容工作轉型成為民服務的績優窗口6；後者主要協助地方政府辦理源頭管理、動物收容管理與認領養及執法稽查，以強化動物保護工作7。 2015 年初，立法院在動保團體的促進與施壓下，三讀通過修正《動物保護法》（以下簡稱動保法）部分條文，要求「零撲殺」政策於 2017 年 2 月 5 日全面上路。然「零撲殺」描繪出尊重生命的藍圖，卻亟需其他配套措施充實內涵，完全停止對收容所動物安樂死，導致收容量不減反增，甚至超收的情形8，加重現有收容空間及人力經費不足、收容品質維護不易的困境，如發生疾病交互傳染、狗咬狗致死等情形，被人質疑使流浪動物的處境更形惡化。考量鄰避效應及資源限制，難以增設收容所作為解決方案，為降低收容數量，農委會更強調「零撲殺執行一定要配合源頭管理及多元認領養，讓公立收容所轉型為中途之家」（黃天如， 2016），希望持續推動多元認養工作及加強與動物保護團體合作，讓收容所成為中途送養平台提升認養率9，整體流浪犬管理制度配套措施朝向源頭減量、多元管道認養及收容所管理專業化等 3 個方向進行10；2016 年更以「強化動物收容管理模式，全面提升認養效能以培植健全之動物保護組織，強化公私協力網絡」為年度施政目標。. 6. 農委會官網重大政策內容（2017 年 8 月 7 日）。加強動物保護工作，持續提升動物福利。 2018 年 1 月 20 日，取自：https://www.coa.gov.tw/ws.php?id=19194。 7 農委會（2016 年 12 月 15 日）。行政院第 3527 次會議「因應動物收容處所停止人道處理之調整措施」報告簡報。 8 陳韋宗（2015 年 6 月 27 日）。〈臺北都會〉零撲殺無配套收容所缺人手犬貓爆籠。2016 年 6 月 5 日，取自：自由時報 http://news.ltn.com.tw/news/local/paper/893013。 9 農委會（畜牧處）（2014 年 12 月 25 日）。動物保護法之修正提升多項動物福利規定。2018 年 1 月 20 日，取自：農委會官網（農業新聞） https://www.coa.gov.tw/theme_data.php?theme=news&sub_theme=agri&id=5078&RWD_mode=N 。 10 摘述註解 7 簡報內容：「104 年修法後已推動之配套策略：(1)儘速減少進入收容之動物量（全面推動家犬絕育、寵物登記源頭管理、減少流浪動物數量、全民監督不棄養）(2)擴增收容動物之送養量（多元異業結合，擴大推廣、推動公有動物收容所公辦民營、提升民間動物收容所管理品質與量能）(3)收容管理高度專業化（改善公立收容所設施、檢討標準作業程序及人力、加強專業人力訓練）(4)加強絕育強度，控制外部犬量（重點區域、放養犬隻下鄉絕越、全面性族群控制計畫」 2.

(16) 惟 2016 年 4 月底，即發生嘉義縣民雄收容所為舒緩收容壓力將浪犬運往 A 市民間收容場，於中午時分，將 69 隻狗及 1 隻貓塞滿 10 個籠子，且空調設備失靈，嚴重超載及悶熱的環境，導致其中 47 隻狗死亡的事件；緊接著 5 月初，桃園市新屋收容所所長簡稚澄獸醫師因不堪零撲殺政策下，民眾大量棄養造成收容品質下降、難以維護的收容壓力，吞下安樂死藥自殺身亡，以「死諫」呼籲大眾生命平等，「凸顯現有臺灣動保結構的問題，末端的資源、人力不足，源頭管制工作無法做好，流浪狗到了最下游的收容所都是苦難。」11均顯示了源頭管理及社會風氣尚未完備前，零撲殺政策貿然上路，不僅無法改善動物福利，亦顯著對地方收容所之管理造成極大衝擊，而擴大認養政策能否如農委會所預期，發揮流浪犬管理成效，有待吾人審視探究。. 第二節. 研究動機與目的. 壹、研究動機農委會已投入大量資源協助地方政府改善收容所管理及推動多元認養工作，朝向前述源頭減量、多元管道認養及收容所管理專業化三大目標改善。依該會動物保護資訊網提供的數據，顯示 2015 年初零撲殺政策通過時，全臺平均認養率僅 58%，2016 年底，平均認養率已提升至 74.86%。惟對照過去經驗，國內認養率一直不高，據 2007 年臺北市政府產業發展局發佈之報告，臺北市約有 13%的家庭飼養狗，其來源以 43.4%購買為最高，僅有 3.3%是認養的。許多學者認為認養政策涉及價值觀問題而難以改變購買行為，如國內許多民眾仍有名犬迷思，故傾向於寵物店購買（林明德，2012；吳宗憲，2012；李松翰，2012），流浪犬多為混種犬，體型過大也可能成為不利認養的因素（戴至欣，2007）；亦有學者認為政府認養收容品質及資源不足是認養率低落主因，諸如收容所位置不易抵達、人力配置不足、收容環境不佳致犬貓狀態不佳難以吸引認養等（藍當傑，2010；余惠文，2010；董孟治，2012；林慧敏，2012；林明德，2012；董湘雲，2013），而農委會補助 15 縣市收容所之改建或改善作業，預計於 2017 年至 2018 年間始完竣，再加上認養行為涉及民眾觀念、意願、資源及責任，在此之前，有可能短. 11. 李容萍（2016 年 5 月 22 日）。美女獸醫之死「死諫」遺書內容是這樣…。2016 年 6 月 5 日，取自：自由時報 http://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/1705164。 3.

(17) 期內大幅提升認養率嗎？對照上述成效與預期之落差，有說法認為農委會網站上的認養數據只是「帳面數字」的魔術，或草率地將公立收容壓力（甚至所內死亡率）轉嫁至民間。參考鄧仲華（2003a）就 2001 年臺北市號稱 40%之認養率分析12，指出「認領養」的實際意義是指「認領」和「認養」，由於法律規定有晶片才算完成寵物登記，故飼主領回無晶片的寵物犬，視同認養流浪犬而被算入認養率中，紀錄上約有 30%~40%的認養率自此，在評估實質成效時應予排除；另未被納入計算的「認養後被退養」比例，也是評估成效必須考慮的因素。而在真正的認養比例中，由於一般民眾容易被幼犬吸引，認為可以從小養育、外型可愛（戴至欣，2007），幼犬被認養的比例最高，約為 20%~30%（但認養後容易死亡），其次為品種犬，只要外觀健康，有 80%左右會被認養，佔總認養率的 10%~20% ，最後才是佔收容所比例最高的混種成犬，其成效僅佔總認養率的 5%~10%。有鑒於此，黃意淨（2016）指出在安樂死時期，因一般民眾認養混種成犬的可能性過低，促使許多私人收容所為搶救流浪犬，大量接出安樂死名單上的犬隻，至近年演化成雙方協議配合，甚至收容所主動接洽民間團體認養。至於個人認養的比例為何？黃意淨以民間團體護生園每週從嘉義收容所接手流浪犬數字估算，認為真正進入家庭的動物可能只有不到 4 成。對照農委會說法，2015 年底平均認養率 70.28%，其中有 80.5%屬一般民眾認養，僅 19.5%由民間狗場大量帶出；劉盈如（2016）則指出，該會所統計之民間狗場認養數只計算寵登資料庫中，各協會或狗場經營者名下從收容所領出的犬貓數，卻忽略民間團體以個人人頭從收容所認養，或公立收容所私下大批轉送到私人狗場，根本不打晶片的動物數量，而認為該數字可能低估。其後，農委會畜牧處動保科長江文全於 2016 年報導者（2016d）採訪時也表示：「少數縣市大量認養的比例佔了一半以上。」那麼個人認養真正的成效為何？若確有成效，又是什麼因素讓收容所突破過去限制，顯著提升個人認養率？復依劉盈如（2016）以 2016 年農委會推估寵物犬貓數，對照營建署住宅資訊公布全臺家戶數，換算平均每 3.7 戶就已飼養 1 隻寵物，且根據臺北市動保處調查13，在越都市化的地區養貓比例越高，推測是因 12. 該報告以 2001 年 10 月臺北市動物之家收容 1,217 隻狗為例，認養率 36%，但其中領回率為 22%，真實領養率僅 14%，其中幼犬認養率為 11%、純種成犬 2%、混血成犬 1%。 13 臺北市動物保護處長嚴一峰（2016 年 8 月 27 日）。寵物戶籍制度面面觀：各國寵登制。2018 4.

(18) （空間有限）遛狗問題難以解決等因素，均可預期想再擴大推廣個人家戶認養流浪犬，相較 TN(V)R 困難許多；甚至余瑋翎（2016）宜蘭縣動物收容所進狗數與認養率之相關性研究，認為提高認養率無法解決收容所過量的問題。那麼流浪犬認養政策是否仍適合做為降低收容壓力的主要方案？在不同環境下，如何因地制宜推動有效的策略？. 貳、研究目的表 1：A 市、B 市、C 市 2008 年至 2016 年收容所收容處理情形縣市別. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015 2016(年). A市收容數. 7704 16234 12172 12805 12118 10913 11316. 9740. 8,436. 認養%. 16.51. 11.02. 15.79. 23.49. 31.31. 51.78. 85.29. 89.78. 91.75. 死亡%. -. -. -. -. -. -. 11.49. 5.97. 9.06. 安樂%. 66.98. 79.93. 683. 65.6. 56.52. 40.75. 2.97. 0. 0. 收容數. 7171. 5222. 7225. 682. 6843. 6062. 5163. 3812. 3,755. 認養%. 43.87. 42.13. 46.34. 53.38. 61.89. 65.39. 82.34. 94.28. 84.85. 死亡%. -. -. -. -. -. -. 11.52. 6.61. 6.21. 安樂%. 28.29. 23.06. 22.49. 18.93. 11.88. 4.5. 4.18. 1.02. 0. 收容數. 20245 17874 15217 15441 14017 14707 11969 10612. 8,432. 認養%. 15.11. 15.24. 19.82. 17. 32.46. 57.32. 66.16. 85.33. 94.33. 死亡%. -. -. -. -. -. -. 19.08. 10.03. 6.95. 安樂%. 46.25. 61.41. 51.12. 55.63. 30.94. 19.28. 9.34. 0.8. 0. B市. C市. 資料來源：農委會動物保護資訊網. 承上述，本研究從地方政府選擇短期內認養率成長幅度最高者為個案，探討個人認養實際成效及執行情形，了解前述成效可能呈現的落差及原因。經檢視全國推動認養率及率先達到零撲殺的 A、B、C 三市成效，可發現 2012 年（含）以前我國各縣市認養率普遍不高，認養率一直以來最高的是 B 市（2008 年以來，維持約 40%~60%左右），2013 年起 A 市和 C 市認養率有顯著提升，2014 年 A 市認養率更達到 85%左右，短短 3 年內認養率從 2011 年的 23.49%顯著提升約 62%，安樂死率從 2011 年 65.6%大幅下降為 2014 年的 2.97%（如表 1），2014 年榮獲. 年 2 月 1 日。取自：http://www.tanews.org.tw/info/11305。 5.

(19) 「動物保護行政評鑑特優」殊榮，並於 2015 年較 B、C 兩市更早達到零撲殺的目標，成效驚人。比較六都動保人力及預算，A 市編制內動保單位的人力僅有 57 人，且扣除了行政和防疫人員，真正從事動保與收容業務的人不到 20 位14，每年實質動保業務預算僅 2,000 餘萬元，在資源限制之下，為何能提前於 2015 年達成零安樂死目標？根據該市市長受訪時表示，第一個策略，先由里長帶路普查流浪犬，了解流浪犬實際數量，確定需解決的問題程度。第二個策略，開始運用動保團體資源，加速落實 TN(V)R 措施，成功在 3 年內流浪犬減量 57%，接著提出第三個策略，幫流浪犬找工作增加認養率（林洧楨，2016）。而根據薛存鎰（2015）的訪談結果15及有關新聞受訪內容16，該市執行機關動物防疫保護處（以下簡稱動保處）認為，第三個策略「推廣認養工作犬」，相較於 TN(V)R，是讓 A 市認養率達到 7 成以上，降低收容壓力更有效的創新作法，工作犬計畫其後更受到農委會肯定，被納入推動認養的策略之一17。相較一般犬隻推廣認養，「工作犬」為何能在國內認養風氣尚未成形的一片困境中殺出重圍？政策設計及相關因素如何影響民眾認養行為？整體執行是否有助於達成農委會「流浪犬管理制度朝向源頭減量、多元管道認養及收容所管理專業化」的目標？除此之外，工作犬送養後，實際飼養情形為何？誠如黃宗潔（2017）所言：「『認養工作犬送白鐵鍊』的組合當然絕不等於虐待，就提高送養率而言亦可看出具體成效，但畢竟還是複製了傳統豢養與利用動物的模式，較難開展出不同思維與教育方向。至於『狗送出去之後呢？』這個問題，以目前狀況來說，就成為收容所很難有餘力可以兼顧的失落的環節。但這失落的一環，卻可能是流浪狗問題總是在複製迴圈的重要關鍵。」由於國內有關流浪犬認養政策的研究不多，少以單一縣市或單一計畫為個案. 14. 蔡百蕙（2017 年 3 月 14 日）。2 百萬寵物僅 157 位動檢員執法不足、動保法形同虛設。 2017 年 12 月 31 日，取自：https://www.ettoday.net/news/20170314/883859.htm。 15 引述頁 80：所內流浪犬數顯著下降：「大家都知道 TNR 很難徹底解決流浪犬的問題，TNR 只是讓狗不再生而已，可是流浪狗的來源不是流浪狗生流浪狗，而是棄養犬隻，TNR 只是管理政策裡面的一個配套措施，其中一個方法，我們主要還是得靠媒合認養以及家犬絕育…(A2)」；「單獨 TNR 是沒辦法的，TNR 還是少量而已啊。(A1)」 16 廖靜蕙（2017 年 2 月 7 日）。公立收容所「零撲殺」啟動杜絕棄養與不當繁衍需全民共同承擔。2017 年 12 月 31 日，取自：http://e-info.org.tw/node/202758。 17 同註解 7。 6.

(20) 探討，亦未有任何文獻就收容所犬隻送養後之飼養品質進行整體性評估，故本研究以「工作犬計畫」為主題，選擇成效最佳的 A 市為個案，分析其推廣認養及送養品質之執行成效及關鍵影響因素，期待作為其他縣市推動認養政策之經驗參考。. 第三節. 研究問題界定. 為評估近年 A 市流浪犬認養率大幅提升，究竟如抨擊者所稱只是虛有其表的帳面數字，或確實成功媒合一般民眾認養，有助於改善犬隻動物福利，本文研究問題界定如下：一、 A 市工作犬計畫之內涵為何？預期目標為何？二、 A 市工作犬的認養率如何？工作犬的送養品質如何？工作犬再認養率及再認養意願如何？三、 A 市民眾認養工作犬的動機及需求為何？影響工作犬被認養的因素為何？工作犬與飼主之關係為何？其他影響工作犬認養成效的關鍵因素為何？. 第四節個案簡介壹、工作犬計畫的推動環境18 A 市過去為舊 A 市及舊 A 縣兩縣市，2010 年 12 月 25 日縣市升格合併後，計轄 37 區，總面積為 219,165 公頃，總人口數 1,886,465 人，密度約 861 人／平方公里。位居臺灣西南部，嘉南平原中心，東為中央山脈的前山地帶，西臨臺灣海峽，地廣人稀、依山傍水，地景特色多樣。因地處北回歸線之南，屬亞熱帶，氣候溫和，轄內有曾文、急水、八掌及將軍等溪貫流其間，市內並有曾文、烏山頭及白河和南化等大水庫，嘉南大圳及一般設施埤、圳遍及各地，灌慨水源豐沛。又由於地形地勢平坦，土壤肥沃，加上界於南部及中南部之間氣候適宜，總耕地面積高達 92,830 公頃，排名全國第一，其中專業耕作地為 86,956.2 公頃，水田、旱田、魚塭、鹽田、蓮田、菱角田面積均佔全國之冠，孕育農牧產豐富，地方特產極多，合併之前的 A 縣亦有「農業大縣」之稱。農業部分，A 市作物主要區分為稻米、雜糧、特用作物、蔬菜、果品、花卉、牧草，目前正朝花卉與水果外銷等精緻、高附加價值農業發展中，近年尤以蘭花 18. 第一級產業資料引用自 A 市農業局官方網站（2017 年 9 月 27 日）。A 市農業概況。2017 年 12 月 31 日，取自：http://web.tainan.gov.tw//agron/page.asp?nSub=A0A300。 7.

(21) 事業成長最明顯，蔗業與鹽業則因不合成本而幾近消失。整體 2016 年農業年產總值約為 571.3 億元。漁牧業部分，A 市主要養殖魚種包括虱目魚、臺灣鯛、白蝦、文蛤、牡蠣、石斑魚、鰻魚、烏魚、鱸魚等，以前四者為主，皆在國內排名數一數二的地位。依據 2015 年度漁業年報統計資料顯示，A 市陸上養殖魚塭面積 14,146 公頃（佔全臺 31.39%），創造超過 83 億 6,295 萬 3 千元產值，位居國內第二（全臺 13.19%），為 A 市漁民重要生計來源；畜牧產業種類則相當多樣，包括豬 645 場、牛 180 場、羊 230 場、蛋雞 159 場、肉雞 531 場、鴨 133 場、鵝 97 場，為國內主要家畜、禽產地之一，每年產值達 19,537,831 千元，居全國畜產業第 4 名。 1971 年後因外銷導向政策之產業需求，中央政府相關部門、舊 A 縣政府和私人企業在 A 縣設立多處工業區，促進工業發展，製造業產值的比例逐漸凌駕農業。1995 年科技部在舊 A 市建立南部科學工業園區，帶動光電及半導體業大量的就業機會，提升經濟成長及人口吸引力，舊 A 市成為臺灣少數人口正成長的密集城市之一19；據 2012 年研究報告20指出，A 市當時擁有工業區總面積 8,175.8 公頃，約占全國 10.16%，包括都市計畫工業區 37 處，中央政府開發工業區 5 處、 A 市府開發工業區 6 處、民間開發工業區 17 處，共計 65 處；總開發總面積約為 6537.99 公頃，劃設規模僅次於桃園縣及台北縣，居全國第 3 名、南部地區首位，從事工業（二級產業）人口達 42.2%，幾乎一半；至今 A 市第二級產業種類仍豐富多元，且不少具世界級水準。綜上觀之，A 市作為本研究個案，兼具城鄉特色的條件，加上縣市合併之背景，使本研究得以在探討整體工作犬計畫成效之外，再分別以 a 收容所代表舊 A 市範圍、b 收容所代表舊 A 縣範圍，觀察城鄉實施情形之差異。. 貳、工作犬計畫推動背景 A 市是全臺第一個成立流浪動物中途之家的縣市。因郊區廣大深受流浪動物問題所擾，尤以流浪犬較具攻擊性，常流連於街道影響交通及鄰里安寧最為棘手， 19. 維基百科：A 市。王馨葦（2012 年 12 月 30 日）。A 市製造業概況。2017 年 12 月 31 日，取自：在地產業創新加值整合推動計畫平台 http://tipo.stars.org.tw/Form02.aspx?id=13310&N_Kind=%E7%94%A2%E6%A5%AD%E8%A9%95%E6 %9E%90&Content=%E5%8F%B0%E5%8D%97%E5%B8%82%E8%A3%BD%E9%80%A0%E6%A5%AD%E6 %A6%82%E6%B3%81&AspxAutoDetectCookieSupport=1。 20. 8.

(22) A 市政府於 2000 年開始和民間合作，針對流浪犬實施 TN(V)R 計畫，並於 2014 年 6 月全市實施；惟 TN(V)R 計畫備受社區居民反對，2010 年民間團體於「a 里」實施時產生的爭議21，即民眾認為絕育立意良善，但就地放養不負責任，且未能解決流浪犬造成的衛生安全疑慮。為回應民眾訴求，市府聲明 TN(V)R 僅是零撲殺政策的短期配套措施，將以加強推動民眾認養活動為主，並針對個性兇悍的流浪犬，結合認（領）養及絕育、寵物登記（施打晶片）政策，提出精準捕捉及「捕捉 Trap、絕育 Neuter、認養 Adoption」方案（簡稱 TNA），更於 2012 年提出「推動畜牧場、漁塭認養工作犬計畫」建議案，透過「工作犬」與「防疫犬」訓練，前者媒合到魚塭、農場與工廠，後者則在狂犬病期間鼓勵疫區認養，保護主人不被染病野生動物攻擊；希望結合絕育及認養，隨著源頭管理落實、民眾認養率及收容能量增加，逐步取代 TN(V)R，並榮獲行政院核定之「永續環境與和諧社會類組」榮譽獎。. 參、工作犬計畫執行能量 A 市作為以一、二級產業為經濟發展特色的縣市，農業及工業的重要性可從公部門組織結構及業務分工中略窺一二。相較以二、三級產業為主的 B 市，所有產業發展業務劃分為單一局處管理，且農業僅由局內單一科室負責；A 市將一、二級產業之業務提升為單一局處層次，分別由農業局及經濟發展局負責，並將不同產業別分由不同科室負責。例如農業局下業務單位包括農務科、森保科、漁業科、畜產科、農工科、漁港所及動物防疫保護處；經濟發展局下業務單位包括產業發展科、商業科、工業區科及市場處等。從組織結構觀之，A 市執行動保法的主管機關動物防疫保護處（即主文所稱動保處），僅是被劃歸在農業局內的二級機關，依 2016 年資料（報導者，2016d），總預算員額 88 人、機關預算約 4.03 億（佔市府總預算比.52%，如下頁表 2）。處內組織分工，又依漁牧產業結構分為家畜保健組、家禽保健組、水產及動物檢驗. 21. NOW 新聞（2010 年 3 月 29 日）。A 市／a 島流浪狗肆虐議員要求動物防疫所捕捉。2017 年 1 月 19 日，取自：https://www.nownews.com/news/20100329/739469。節錄：A 市 a 島採用 TN(V)R 進行流浪動物處理，自 2009 年起卻造成附近兩區至少兩三百隻野狗聚集，咬死附近家畜，追逐過往人車。居民因生命財產安全遭受危害而害怕，故通知動物防疫所捉狗，並準備寫有「愛狗人士有愛心無良心」、「a 里民生命財產沒有保障」、以及「a 里不是動物園」等字樣的白布條抗議，希望馬上採取行動，卻被愛狗人士出面阻擋，雙方爆發激烈口角衝突，引起廣大爭議與衝突。 9.

(23) 組、動物公共衛生組，在產業結構外另設置動物收容組、動物保護組及動物管制隊，為真正負責同伴動物業務者：動物收容組負責 A 市動物收容處所設置、管理、動物處置、認領養作業及機關團體參訪之教育宣導工作；動物保護組負責動保法及相關法規業務、查緝、稽查、處分、寵物晶片及登記管理、狂犬病預防注射與委託執行、犬貓追蹤檢疫、寵物業管理相關事務（如下頁圖 1）；動物管制隊則為任務型編組，負責受理流浪犬捕捉管制、犬貓急難救援及誘捕等業務，三者加總預算.52 億元，僅佔處內預算之 13%左右（約市府總預算之.07%），可見「動物保護」業務之執行員額或預算，遠不及「動物產業」業務佔整體動物管理之比例。表 2：六都動物保護業務預算配比及員額分配一覽表（單位：億元）（續）縣市別. B市. C市. D市. 市府總預算. 1,063.13. 1,615.35. 950.69. 機關預算(佔市府總預算比) 農業局/. 19.2 (1.20%). 22.38 (2.35%). 21.75 (2.29%). 動物保護處. 1.97 (0.12%). 1.5 (0.16%). 2.26 (0.24%). 預算員額. 71 人. 61 人. 51 人. 產業發展局. 業務預算(佔機關預算比) 源頭(動物保護). 0.76 (38.37%). 預算細目未列明. 0.26 (11.49%). 末端(收容管制). 0.31 (15.68%). 預算細目未列明. 0.82 (36.35%). 縣市別. E市. A市. F市. 市府總預算. 1,263.5. 772.11. 1203.54. 機關預算(佔市府總預算比) 農業局/. 26.22 (2.08%). 35.22 (4.56%). 6.73 (0.56%). 動物保護處. 1.74 (0.14%). 4.03 (0.52%). 1.54 (0.13%). 預算員額. 63 人. 88 人. 73 人. 產業發展局. 業務預算(佔機關預算比) 源頭(動物保護). 0.56 (32%). 末端(收容管制) 0.20 (11.61%) 資料來源：報導者（2016d） 10. 0.20 (5.03%). 0.13 (8.62%). 0.32 (7.99%). 0.57 (37.12%).

(24) 圖 1：A 市動物保護處組織架構圖（研究者自行整理）. 11.

(25) 第二章文獻回顧工作犬計畫是解決流浪犬問題的措施之一，為讓讀者了解本研究在整體流浪犬問題與管理政策中的角色及位置，有必要就相關脈絡及概念說明。有關管理政策核心之動物福利部分，考量本研究以「飼主」對送養品質的影響為主要探討面向，故以動物倫理及人狗關係為文獻回顧重點；在政策分析途徑部分，因本研究主要在分析基層單位的執行成效及影響因素，故以政策執行理論為論述基礎。. 第一節. 流浪犬問題與管理政策簡介. 壹、流浪犬定義及來源流浪犬之定義，依國內文獻大致分為野犬及棄犬，前者係指社區或附近獨立生存之犬，後者則為無家可歸或無飼主，在公共區域或無圍籬之私有土地逗留之犬。而放養犬雖有飼主，但採非居家方式飼養，流連在公共區域，與一般流浪犬難以區分，有逐年攀升的趨勢，且此類犬隻走失，飼主幾乎不會去收容所領回22，故納入流浪犬討論範圍。承上，依據懷生相信動物協會的經驗，寵物棄養（含繁殖業者）、非都會區放養犬隻自行繁殖及流浪犬（野犬）族群之繁殖（International Companion Animal Management, ICAM, 2007）（如下頁圖 2）等不同來源的流浪犬分具不同特性：第一種棄犬或走失犬是一般人最熟悉的流浪犬，普遍被認為是流浪犬的主要來源，費昌勇（2002）即指出，因街頭生活環境不佳及各種疾病侵襲等因素，流浪犬繁殖存活率低，故認為棄養佔流浪犬來源最高；但根據懷生相信動物協會捕犬經驗，認為這類犬隻被人飼養過，較為親人且流浪競爭力及生存力均低，較易被抓進收容所，反而不易在外存續或繁殖。第二種是半放養家犬、社區犬、村里犬，因飼主責任鬆散，而介於家犬及無主犬之間，懷生相信動物協會認為由於許多飼主無絕育觀念，加上有人餵養，此類犬隻繁殖的後代最易存活；林雅哲（2011）及陳文進（2015）則認為自然繁殖和棄養均是流浪犬的成因及數量無法控制的原因。第三種是天生野犬，多來自偏遠的山上、工地、墳場、河濱等繁殖數代，由於從. 22. 依據 2016 年 6 月 19 日《從獸醫之死，看見臺灣動保政策困境》座談會，懷生相信動物協會執行長郭璇獸醫師的發言。 12.

(26) 沒進入人類家庭，對人極為陌生恐懼，且機警善於躲避，加上自然淘汰的結果，使得存活犬隻具有驚人的生命力，成年難以捕捉，以高繁殖率抵消高淘汰率，盤踞野外持續繁衍、屹立不搖（郭璇，2016）。為讓討論更為周延，本文所稱流浪犬採最廣義定義，只要非屬民眾居家飼養、無飼主或無家可歸之遊蕩犬均屬之（石正人、葉力森，1992；費昌勇，2002）。. 流浪犬. 收容所犬. 圖 2：流浪犬來源說明資料來源：ICAM (2007). 貳、流浪犬問題流浪犬議題的核心，在人狗之間的衝突，如行政院研究發展考核委員會 2010 年 1 月 5 日公布之「民怨調查結果研析報告」指出，「流浪犬及狗大便太多」高居前 10 大民怨的第 8 名，因為人的在意，流浪犬成為「必須被處理的問題」。截至 2015 年止，依農委會動物保護資訊網公布之統計資料（每 2 年調查一次），全臺流浪犬（遊蕩犬）數約 12 萬 8,473 隻，惟再與 1999 年 66 萬 6,594 隻相比，在我國未顯著改善流浪犬源頭管理有效控制流浪犬數量前，僅實施全面撲殺，似乎尚難在短短 9 年內，讓全臺流浪犬數量驟降 46 萬餘隻；亦有相關數據指出真正的流浪犬總數可能有低估的情形（報導者23，2016d；窩抱報24，2017）。. 23. 摘錄：以新北市為例，根據新北市動物保護防疫處處長陳淵泉在「流浪犬源頭管理多元策略之可能」（2016 年 8 月 27 日）研討會上的報告，新北地區流浪犬貓大約有 1.3 萬隻左右（遠高於農委會網站的統計數據）（研究者補充：2015 年統計 4295 隻，約相差 3-4 倍）。 24 摘錄（頁 121）：相較農委會 2015 年調查流浪犬數量 404 隻，懷生相信動物協會在基隆實際數狗經驗推斷全區有 1,700-3,500 隻狗，相差 4 倍以上。 13.

(27) 除了數量太多，依監察院（2011）就 2008 年至 2010 年統計報告，流浪犬造成的迫切問題，包括狂犬病防疫漏洞、威脅人身安全（攻擊事件高達 10,000 次、陳情件數 43,195 件）、危害交通安全（犬隻導致車禍案件高達 800 餘件、國道清理狗屍約 5,000 餘隻）、攻擊民眾經濟動物至經濟損失（傷亡家畜約 15,000 隻）、衝擊國內環境（狗便清除次數達 170,000 次）、影響國家觀光形象（犬隻污染陳情件數 20,000 餘件）及野生動物保育等，該年間處理流浪犬耗費公帑高達 6 億 2,741 萬元，對於地方財政支出是一大負擔；該院並認為農委會犬隻管理不當，提案糾正指出犬隻（含流浪犬）管理疏失，除傷害動物權益，亦危害交通安全、公共安全，更造成環境污染，損及觀光形象及國人生活品質，應強化流浪動物管理機制、督導地方政府落實動保法相關規定，採行更符合動物福利標準、效率更高、層面更廣的動物保護施政作為（農委會，2014）。由上述問題及零撲殺爭議的脈絡，可得出處理流浪犬問題，須同時考量三個要素之間的平衡：控制流浪犬數量、避免影響人類生活及保障動物權益。TN(V)R 措施雖然可以防止流浪犬繁殖，達到避免數量增加的效果，但 R（回置）無法直接減少流浪犬數量，解決前者流浪犬在街道流竄、攻擊行人，致生人身安全及公共衛生等問題，故在資源限制下，若有必要，政府仍多採精準捕捉方式，將問題犬隻移送收容所看管；但當公立收容所內流浪犬數量太多，空間不足、設計不佳，環境及管理不良，收容量不堪負荷、擁擠或不適當群居，便造成許多流浪犬在收容過程中，尚未遭認養或安樂死，即因打架、傳染病、飢餓死亡，或因長期關籠影響心理健康，使得犬隻生活品質低落，侵害動物權益（林聖萍，2007；Vallentine, 2010；藍當傑，2010；周黃得榮，2012；董孟治，2012），而欲適當照護所內流浪動物，則須投入相較既有人力與財力數十倍的資源（吳宗憲，2012）。因此以捕捉及後續處理措施嘗試解決流浪犬數量及避免影響人類生活時，其衍生收容過量的動物福利問題須一併納入思考，也是處理流浪動物議題長期以來難以忽視的掙扎難處。. 14.

(28) 參、我國流浪犬管理政策一、流浪犬管理政策簡介. 圖 3：流浪犬問題及收容問題管理政策資料來源：本文自行整理根據費昌勇（2002）指出，目前世界公認有效解決流浪犬問題的黃金定律是立法（legislation）、教育（education）與絕育（sterilization）：透過立法建立推動政策法令的依據、透過教育讓民眾了解配合政策、透過絕育降低流浪動物的數量，減少因此傷病殘或安樂措施的無謂死亡。在管理政策方面，如依上述架構，政府短期內可以著手的是修正現行法規、強化絕育等行政措施改善現況，飼主教育則須透過長期推廣宣傳逐步建立社會正確觀念。配合前述流浪犬問題及收容問題兩大主軸，則可就源頭預防（節源，即同伴犬隻前端管理，避免同伴犬隻人工繁殖或飼養後遭流放、棄養成為流浪犬）及後端補救（開流，即流浪犬後端管理，減少在外流浪犬隻及收容所內犬隻數量）分為兩大處理方向（如圖 3）。許多研究者均認為就總量控制而言，源頭預防是解決流浪犬數量的關鍵：一隻狗從家犬變成流浪犬，有三大關鍵角色必須檢視有無負起各自的管理責任。包括繁殖業者是否落實法營業登記、符合動物福利的繁殖、寵物晶片或通報輸量；飼主是否完成植入晶片、寵物登記、以正確觀念飼養犬隻、了解絕育及終身飼養的責任；政府是否落實家犬普查、寵物登記與強制絕育，對棄養、疏縱、不當飼養徹底開罰、強化寵物繁殖業的管理、對飼主進行責任教育及絕育等推廣。（費昌勇，2002；戴至欣，2007；王佩雯，2010；林慧敏，2010；湯宜之，2011；吳 15.

(29) 宗憲、黃建皓，2011；林明德，2012；李芸珊，2012；官鳳珠，2013；窩抱報， 2017）。另中央主管機關農委會（2014）亦肯認源頭管理的重要，指出目前處理流浪犬問題所產生之種種爭議，均來自流浪犬產生後的末端管理，而根本源頭改善惟有透過建立國人負責任的動物飼養態度，不再棄養、不疏縱犬隻、不放任動物懷孕生產、要絕育等，才能澈底解決。綜合上述，本節後續有關流浪犬管理政策之探討，將以源頭管理結合流浪犬問題解方黃金三定律之架構說明，並將該架構延續至本章第二節認養政策配套措施及第五章第三節影響本個案執行成效之關鍵因素（收容所角色）之討論。二、我國流浪犬管理及現況 (一) 立法我國動保法以尊重動物生命及保護動物為宗旨，要求中央主管機關依法建構推動寵物登記、寵物業者管理及推廣絕育等犬隻源頭管理機制；為使動保法更貼近並解決現實政策問題，該法歷經 11 次法令修正，包括原執行該法之動物保護檢查員由「兼職」改為「專職」，提升執行量能基礎（2001 年第 3 次修正）、強化飼主責任及寵物業管理（2007 年第 6 次修正）等。本部分就我國現行規範飼主應保護之動物福利，以及與飼主責任有關之 3 次重大修法內容（2010 年第 7 次修法、2015 年第 9 次修法及 2017 年第 11 次修法），分述如下： 1.. 動保法第 5 條：飼主責任（2017 年 4 月 26 日版）. 動物之飼主，以年滿二十歲者為限。未滿二十歲者飼養動物，以其法定代理人或法定監護人為飼主。飼主對於其管領之動物，應依下列規定辦理：一、提供適當、乾淨且無害之食物及二十四小時充足、乾淨之飲水。二、提供安全、乾淨、通風、排水、適當及適量之遮蔽、照明與溫度之生活環境。三、提供法定動物傳染病之必要防治。四、避免其遭受騷擾、虐待或傷害。五、以籠子飼養寵物者，其籠內空間應足供寵物充分伸展，並應提供充分之籠外活動時間。六、以繩或鍊圈束寵物者，其繩或鍊應長於寵物身形且足供寵物充分伸展 16.

(30) 、活動，使用安全、舒適、透氣且保持適當鬆緊度之項圈，並應適時提供充分之戶外活動時間。七、不得以汽、機車牽引寵物。八、有發生危害之虞時，應將寵物移置安全處，並給予逃生之機會。九、不得長時間將寵物留置密閉空間內，並應開啟對流孔洞供其呼吸。十、提供其他妥善之照顧。十一、除絕育外，不得對寵物施以非必要或不具醫療目的之手術。飼主飼養之動物，除得交送動物收容處所或直轄市、縣（市）主管機關指定之場所收容處理外，不得棄養。 2.. 第 7 次修法（2010 年 1 月 7 日）本次修法內容可發現，立法者期望藉由加重飼主責任提升源頭管理效果（增. 加法定飼主年齡），流浪動物收容管理政策方向逐步以絕育、認領及認養等動物保護相關工作為主，弱化安樂死執行措施（明定補助經費用途、延長法定安樂死收容期間）。表 3：動保法第 7 次修正重點條次. 增修重點. 說明將法定飼主年齡由滿 15 歲提高至 20 歲，主要係考量未成年人雖達飼主年齡，在不了解如何照顧動物且未經監護人或法定代理人. 第5條. 法定飼主年齡. 同意的情況下購買寵物，可能使得寵物在未成年人失去興趣時，遭到虐待或拋棄，故調整法定年齡期能提升飼主責任能力，負起管領動物之責，未滿 20 歲者則以其監護人或法定代理人為飼主。. 第 12、21 條. 法定收容期間（安樂死）. 收容動物安樂死時限由公告逾 7 日延長為 12 日（12 夜條款）。中央主管機關應編列經費補助各地方政府. 第 14 條. 流浪動物收容管理政策方向. 主管機關設置動物收容處所，修正明定該經費用途為「辦理絕育、認領及認養等動物保護相關工作」，確定國家整體流浪動物政策方向。. 資料來源：本文自行整理 17.

(31) 3.. 第 9 次修法（2015 年 1 月 23 日）本次修法內容可發現，立法者已深切檢討收容所淪為動物墳場之現況（廢除. 安樂死），明示推動動物保護工作之決心（應設立專責機構處理相關業務），積極推動認養代替購買、提高收容處所認養率（7 日無人認領即開放認養），必要時得增設動物收容處所，改善收容環境之政策方向，並注意到收容管理與源頭管理之配合設計（由飼主責任篩選認養者、強制認養動物植入晶片及強制絕育），另增訂了政府工作犬福利應遵行的事項（每週工時、服務年限、終老送養等）。表 4：動保法第 9 次修正重點（續）條次. 增修重點. 第2條. 政策專責機關. 說明增列地方主管機關應設動物保護專責機構，以處理日益複雜、龐大之各項動物保護工作。增訂保障檢疫犬、緝毒犬、警犬、搜救犬或國. 第 6 條之 2. 工作犬福利. 防軍犬之每週工時、服務年限、終老送養與其他應遵行事項，由中央主管機關訂定。刪除安樂死條款，爾後各收容所僅得於動物患有法定傳染病、重病無法治癒等嚴重影響公共安全情況，始得進行人道措施。修正對動物收容安置新增更細緻、人道的處. 第 12 條. 廢除安樂死. 理原則，強化主管機關積極推動以認養代替購買政策，提高收容處所認養率，必要時得增設動物收容處所，改善收容環境；並明定自修正條文施行之日起（2015 年 2 月 4 日） 2 年之零撲殺緩衝過渡期。增訂收容動物無從辨識身分，或經通知原飼. 第 14 條. 收容處置措施. 主超過 7 日未領回者，地方主管機關或動物收容所得公告民眾認養，或予以絕育或其他收容管理之必要措施。. 第 19 條. 第 22 條. 飼主責任 (強制植入晶片). 為遏阻棄養，原中央主管機關指定公告應辦理登記之寵物，由「得」植入晶片改為「應」強制執入晶片，賦予飼主履行責任之義務。. 飼主責任. 增訂:(第三項)第一項(寵物)業者以外之特定. (強制絕育). 寵物飼主應為寵物絕育，但飼主向直轄市、 18.

(32) 條次. 增修重點. 說明縣（市）主管機關申報並提出繁殖管理說明後得免絕育，如有繁殖需求亦應申報，並在寵物出生後依第十九條規定，植入晶片，辦理寵物登記。 (第四項) 直轄市、縣（市）主管機關得要求前項申報飼主，提供特定寵物飼養現況及受轉讓飼主資料。直轄市、縣（市）主管機關辦理民眾申報繁殖與飼養管理說明之作業方式，由中央主管機關定之25。增列不得認養收容動物之條件，如曾棄養、. 第 33 條. 飼主責任 (篩選認養者). 將不擬繼續飼養之動物送交動物收容所，騷擾、虐待或傷害動物，對於受傷或罹病之動物未給予必要之醫療、任意宰殺動物、曾被地方政府主管機關沒入動物等紀錄者。. 資料來源：本文自行整理 4.. 第 11 次修法（2017 年 4 月 11 日）本次修法重點除了針對明定惡意虐殺、宰殺、食用犬貓肉等犯罪行為及處罰. 以外，亦針對家犬絕育責任明定違法構成要件，強化源頭管理效果。表 5：動保法第 11 次修正重點（續）條次. 增修重點. 說明為杜絕飼主以繩鍊牽引寵物而致其不堪負荷. 第5條. 不得以汽、機車牽引寵物. 或受傷等情事屢見不顯，明定飼主不得以汽、機車牽引寵物。修正後之第八款，「未為寵物絕育且未申報. 第 27 條之 2. 飼主責任罰則. 及提出繁殖管理說明，或未申報繁殖需求而. （絕育義務）. 繁殖寵物」因其違反義務之行為樣態不明，且須先經勸導，造成實務上稽查困難，且難. 25. 農委會依動保法授權已訂定《申報特定寵物免絕育及繁殖需求應注意事項》：飼主提出繁殖管理說明，應填具特定寵物免絕育申報書，並檢附下列資料向地方主管機關提出：(一)寵物登記證明文件(二)特定寵物不適於施以絕育手術者，應檢附經獸醫師診斷不適施以絕育手術的證明文件。 19.

(33) 條次. 增修重點. 說明以據此裁處，爰予以修正，明定其違法構成要件，落實查處效能，以達成源頭管理之效果。. 資料來源：本文自行整理 (二) 教育流浪犬問題產生原因，相當來自於一般民眾缺乏相關法律、知識概念與關懷生命的態度，唯教育涉及觀念的養成及轉變，應以長期漸進方式為之，在中小學童中進行基本知識的教導更是改善流浪犬數量的有效方法（黃美玲，2003；蔡筱蓓，2007）。飼主觀念教育之重點包括寵物取得及寵物飼養兩部分，前者係宣導「認養代替購買」，可因此降低對寵物業者買賣需求及減少收容所流浪犬數目，提升後端管理成效；後者係宣導「認養勿棄養」、寵物登記及絕育等動保法責任，以杜絕同伴犬隻淪為流浪犬隻之機會，並期待民眾以符合動物福利之方式對待。但目前民眾名犬及幼犬迷思相當地影響認養代替購買之意願，飼育行為亦容易受經濟等因素影響，（鄧仲華，2003a；林慧敏，2010；吳宗憲、黃健皓，2011；顏敬尹，2013）；而城鄉對寵物觀念的差異，造成守法意願低落（報導者26，2016a），且民眾多因宣導教育、專業教材等資源及實施成效不足，對於動保法、寵物登記植入晶片、政府提供絕育補助及收容所認養服務等措施資訊不甚熟悉，動物保護及飼主責任的理念仍無法紮根，導致動保法執行成效不彰。以審計部 2013 年調查報告為例，全國寵物登記比率僅 50.11%，經葉力森（2000）及劉珈延（2004）的研究指出，多數民眾飼養犬隻走失、轉讓、死亡沒有註銷，使登記率失真，無法反映國內飼犬與登記實況，此將連帶影響家犬貓絕育管制、難以掌握相關動保政策所需之數據，使動保政策難以對症下藥，流浪犬持續增加。. 26. 節錄：民間動保意識城鄉差距大，都會區動保員表示：「鄉下的流浪狗大部分是放養式的。很多農戶把流浪狗撿回來養，狗長大就自由在外面跑，狗和飼主關係連結很弱，狗發生什麼事，飼主不太關心。」「鄉下很多不當飼養，吃的是餿水，水碗有青苔…要改變老一輩的飼養習慣非常困難，他們沒有辦法接受。」「…會去結紮的，大概是年輕人，可是老一輩，除非是被檢舉到要罰款了，不然他們都不願意去做。」「很多資訊都是在網路上，阿公阿嬤根本無法獲得，很多人不知道收容所存在。」 20.