壹、研究源起
近十年來全球加速教育變革以增進國家競爭力，面對如此龐大的競爭 壓力，我國在一九九○年代期間進行大規模的教育改革方案。數其犖犖大 者，包括學制鬆綁、課程一貫化、師資培育多元化等等。其中部分民間團 體如人本教育基金會，大力主張應改革現行的學制，允許私人以不同的理 念來辦理教育。其所創設的森林小學引起各方的褒貶聲音，但也因之突顯 了家長教育選擇權所引起的爭議。 家長教育選擇權即指家長(多半為父母)基於子女的福祉，得以選擇或 決定其教育機構與內容的權利。此項權利的擁有，各國多半以法律加以規 範，例如我國於民法第一○八四條即規定：「父母對未成年之子女，有保 護及教養之權利義務」。由於現代父母已無法自行提供子女所需之教育， 因此必須委託於國家所辦之學校，其中以義務教育時期最為明顯，也引起 最多的爭議。 一般而言，義務教育的要件即在強迫與免費。我國國民教育法第二條 第二項即規定六歲至十五歲國民必須強迫入學。父母未讓子女入學，會受 警告並被處以罰緩。一九七九年版的國民教育法第四條規定我國之義務教 育以由政府辦理為原則。影響所及，私校之興辦倍受限制，父母多半必須 要將子女送入公立學校。如果所屬學區之國中國小未盡理想，父母也只能 以遷戶籍越區就學應對之。此種限制，遂使部分家長團體起而抗議，認為 其對子女的教育選擇權受到傷害。 針對於此，立法院遂於1999 年通過國民教育法修正條文，其中雖仍主 張義務教育由政府辦理為原則，但加上鼓勵私人興辦的條文，並規定國小 國中得辦理「非學校型態之實驗教育」。換言之，以往如森林小學等另類 學校的問題，即可獲得部分解決。父母如認為現行制式的教育不符所需， 可 進 行 籌 辦 非 學 校 型 態 的 實 驗 教 育 ， 其 中 也 包 括 在 家 教 育(homeeducation)的型式。 本研究即以現行法令為基礎，探討家長教育選擇權與政府教育政策之 間的關係。義務教育負有教育國家公民的責任，如果家長教育選擇權過度 膨脹，是否會影響學童或社會的利益？政府與家長在義務教育機構與內容 選擇上，應如何取得權力上的平衡，值得進一步研究。
貳、研究問題與目的
義務教育的基本精神乃在其具有強迫性與免費性。國家為培育健全之 公民，必須提供適齡學童一定水準的教育機會，父母依法應將子女送入學 校就讀。然而此舉卻令人質疑國家可以壟斷教育，而破壞了父母的教育選 擇權。誰具有決定孩童教育型態與內容的權力，向來引起爭議。以下即就 教育權理論、家長教育選擇權之範疇與實施分別加以說明。 一、教育權理論 教育權之內容雖無定論，但其歸屬卻有兩種不同理論，一種認為國家 有權決定孩童的教育，另一種則主張家長擁有此權力，茲分述如下： （一）國家教育權論：主張關於教育之型式與內容，應由國家之議會 與行政機關加以決定；認為家長將子女送至學校，原則上已將其權力委託 給國家。尤其在義務教育階段，為使學童受到一定程度的平等教育，國家 公權力必須介入，方能保障弱勢者的受教權。此種理論以往在軍國主義或 共產主義國家最為盛行，教育甚至成為國家宰制人民的工具。我國在1990 年代之前所實施的義務教育政策(如統一化、不鼓勵私人興學、強迫入學) 也頗有國家教育權的色彩。然而近年來卻受到質疑與批判。反對者認為義 務教育階段，國家為確保教育機會均等而必須介入，但不能因之排斥家長的影響力；主張國家並非教育權利主體，至多只是政策之執行者。 （二）人民教育權論：主張教育權應歸全體人民擁有。以家長、教師、 學童所組成的教育群體有權決定教育的型式與內容，國家不可以政治力進 行干預，但卻必須提供所需的教育條件與環境。主張此種理論的學者認為 教育兒童的責任與義務，乃在包括家長的全體人民。基於保障受教者的學 習權，國家的責任乃在確保教育條件與環境的完備，但在教育內容上，卻 不應形成獨斷的態勢，而應以家長為核心之人民意志為主。此種看法已漸 成為各國教育改革的主流。我國教育基本法第二條即明文規定：「人民為 教育的主體。」充分反映了人民教育權論之精神。 二、家長教育選擇權之爭議 家長教育選擇權的爭議，隨著社會的多元化腳步而更加激烈，其導火 線即在公辦學校在效率上的不如人意。改革者批評：(1)學校在目前獨占顧 客的狀態下(尤其是義務教育)，根本無改進的誘因。反正辦理再爛，也不 愁學生來源；(2)不同背景的家庭應給予選擇不同學校體制的機會與權利， 如今此種統一公辦的固定形式，並不能符合家長之要求。 基於此，要求提升家長教育選擇權的學者，即紛紛設計出各種方案， 以期引進自由市場機制之方法，逼使學校競爭而改進。方案分為組織改革 與市場選擇兩大策略，前者方案包括成立非傳統學校、打破學區界線等； 後者則包括以學校入學人數分配教育經費、私校學費抵免賦稅，以及教育 券方案。組織變革策略在改革程度上較輕；市場選擇策略，尤其是教育券 方案，歷年來均引發巨大爭議。 綜合對擴大家長教育選擇權正反雙方學者的看法，其辯論焦點乃在以 下四個問題： （一）選擇權之擴大是否能達成社會正義：支持者堅信窮困家庭因而 得以翻身；反對者則認為會反受其害，基於家長教育程度太低與經常搬
遷，根本無能力做最佳抉擇。 （二）交通問題如何解決：支持者認為只要做好校車接送系統即可解 決。反對者卻發現一旦全面開放，打破學區界限，則交通成本花費甚鉅， 將增加家長與政府之負擔，並會吃掉大塊教育經費。 （三）教育的社會功能如何界定：支持選擇權者認為教育之社會功能， 乃在使家庭尋覓最佳學校(基於其政治、宗教、思想、與對教育之理念)， 使個人做充分之發展。反對者則主張教育必須具有社會化與傳遞公民一般 價值觀的任務，一味的放任家長選擇，只會使社會更趨分立。 （四）選擇權的提昇是否會促成競爭而導致進步：支持者認為唯有打 破目前獨占局面，學校才會被迫求新求變；而其手段之一即是擴大家長教 育選擇權。反對者則認為由於交通與居住環境之限制，是否促成競爭則是 未定之數。畢竟教育不是一般商品，能先試用種後再做選擇，且學校之優 劣不是短期內所能評定。一旦全面開放，即使能達到淘汰表現不佳學校的 目的，但如何安置其學生則又是一大難題。 家長教育選擇權之議題所以時時被提出討論，原因即在於公辦學校效 率不彰的問題。為平復部分家長之抗議，各國確實做了小幅度的改革。例 如：美國之創建非傳統學校、打破學區制度、私校學費抵免賦稅等，但均 是規模太小，處於實驗階段。最受爭議的教育券方案，也只在加州小部分 地區施行過，最後也因州憲法未得修正而不能繼續施行。相較之下，英國 一九八八年的教育改革幅度最廣。學校所得經費之多寡，部分必須以其入 學數來決定，如此即具有部分自由市場精神。實施至今數年，除了確實減 少行政體系的不當干涉外，其競爭之績效仍未明顯被發現。此外，由於最 好之「公學」系統未能加入，家長們抱怨好學校太少，實際上選擇對象與 以往並無太大差異。整個計畫尚須時日觀察其成效。 三、家長教育選擇權之實踐與策略
為因應家長的訴求，各國在義務教育階段，均採取不同策略，以提升 家長之教育選擇權。綜合1990 至 2000 年各國與我國之作法，大致可分為 組織改革策略與市場選擇策略。前者較偏向內部結構之重建與再造，後者 則著重於外部環境的改變，以開放教育市場做為手段，以達到競爭進步的 目標。 實務上，組織改革策略有以下四種方案： （一）父母參與教育決策之制定：持國家教育權理論者認為既然父母 已將子女託付給學校，就應尊重其專業，不該介入其決策之運作。人民教 育權理論則力主父母不該被排斥於教育過程之外，所以參與決策乃是天經 地義。我國在 1999 年所修訂的教育基本法與國民教育法，明文規定家長 在學校校務會議與校長遴選委員會均有一定比例之代表，對於家長之參與 重大教育決策的訴求已有所回應。此外，各校家長會的成立，在一般校務 運作上也產生或多或少的影響力。 （二）非傳統學校之設立：義務教育以往被人詬病最多者即在其一統 一的制式組織。公立學校束縛於法令，在結構上多半趨向單一化，而對於 有特殊需求之學童與父母即未符所需。針對於此，各國即在現行公立學校 體制下，成立非傳統學校或教育實驗。其較為人知者如磁力學校、特許學 校、另類學校、與各種教育實驗計畫(如森林小學、種籽學苑等)，以提供 對傳統學校不滿之父母加以選擇。 （三）公辦民營制度之實施：部分公立學校辦學不力，如令其停辦卻 可能造成學區學生無校可唸的窘況。為不使資源與設備閒置，公辦民營不 啻為一適當選擇。一般而言，公辦民營有民間承包、管理合約、BOT （Build-Operate-Transfer）、與特許學校等不同做法。政府可藉民間之力 量豐富學校之內涵，以提供家長更多的選擇。 （四）打破學區之限制：基於家長之需求，部分學區可打破限制而互 相開放，以產生彼此競爭的效果。家長若不滿意所屬學區內的學校，即可
越區至其它學區就讀，但因顧及社經地位與種族之平衡，各國在實施過程 中均有配套措施。 市場選擇策略則是包括以下兩種方案： （一）開放市場鼓勵私人興學：以往義務教育階段，為確保國家公民 之養成，各國多半採用公辦型式，但也因其獨占之態勢，導致不求進步與 績效不佳之弊病。針對於此，鼓勵私人興學即成為開放市場的重要策略。 配套措施例如校地設備規定的鬆綁、補助私立學校經營等等。私立學校的 設立，可提供家長另一種選擇，並逼使公辦學校在競爭中求進步。 （二）教育券方式：首先由諾貝爾經濟學獎得主Friedman 提出，其 精神乃在製發教券給學童家長，憑此即可抵免學費，學校再以所收之金額 向政府換取同額經費。願意參加此計畫的學校，必須首先符合基本條件， 然後在自由市場體制中競爭學生。由於父母持有教育券，選擇之主權操於 其手，可以以此來強迫學校符合其希望而改進。此外，對於不同社經背景 之家庭，也可藉給予教育券之多寡平衡其貧富。但其後卻因行政配套措施 不足，引起頗大爭議。加州與明尼蘇達州分別於 1978、1980 年舉行公民 投票，試圖將教育券制度納入州憲法中，但均未通過，僅在各州進行了小 規模的實驗。 四、研究目的與問題 由以上文獻中，可以看出家長對其教育選擇權的行使日益高漲，各國 為此紛紛採取不同策略與方案應對，希望能在家長與國家之間取得適度的 平衡。我國自 1990 年代開始進行一連串的改革，其中對家長教育選擇權 也明訂於教育基本法中，但在實踐過程中，仍發生不少困難與問題。基於 此，本研究之主研究目的與問題分述如下： （一）研究目的：利用文獻分析與調查法，了解各國在處理家長教育
選擇權時的作法與策略。問卷調查則以我國自1990 年來之相關改革為主， 分析教育人員與家長的看法，以做為未來我國處理相似問題時之參考。 （二）研究問題：本研究探討之主要問題有以下兩個： 1. 探討家長教育選擇權的定義與相關理論。 2. 探討我國家長對於實踐教育選擇權的形式與策略之看法。
參、研究方法及步驟
本研究主要目的在探討家長教育選擇權之相關議題。探討之問題包括 家長教育選擇權的定義、範疇與相關理論，各國在處理家長教育選擇權時 的型式與策略，以及我國目前實施之現況與利弊得失。為探討以上問題， 本研究所採用方法及其途徑如下： 一、文獻探討部分：對於各國在處理家長教育選擇權時形式與策略進 行整體性的分析，以便將來我國處理家長教育選擇權時有所參考與依據。 對於各國在處理家長教育選擇權時形式與策略進行整體性的分析，以便將 來我國處理家長教育選擇權時有所參考與依據。此外，家長教育選擇權的 相關理論也是分析之重點，將由各家之說法，瞭解歷史演變之脈絡與目前 趨勢，並配以實務面之實施，探討兩者間的配套是否成功與改進之道。 二、調查研究法部分：本研究除探討各國對家長教育選擇權處理之型 式與策略外，並以問卷探討家長對家長教育選擇權的瞭解程度與態度。樣 本則以國內國中台北市、台北絲、桃園縣、新竹縣等四個縣市之家長為母 群體，分層隨機抽樣，以瞭解國民中學家長對於家長教育選擇權相關事宜 的意見與看法。問卷則除背景資料外，原則上包括家長教育選擇權之相關 議題。由受試者之回應中可看出其了解程度，或是在某項特別議題上的認知程度。本研究以所得之結果做T-test 等統計分析。了解因性別、級別、 所教地區、年齡等變項所造成之差異。研究結果可供國內未來處理家長教 育選擇權相關議題時的參考。 三、統計使用：國內調查資料將使用統計分析，以得知因性別、年齡、 職務等因素不同所造成的差異。除基本的描述統計外，χ2 test、T-test、 ANOVA 分析也將視情況使用，以分析資料所呈現的訊息。
肆、具體成果
本研究主要的貢獻有以下兩點： 一、對於國內外有關於家長教育選擇權的看法深入瞭解。尤其是義務 教育部分，更能瞭解家長與國家之間如何取得適度的平衡。在教育改革呼 聲壯大的今天，為避免國家與個人權力的不當介入，若能對教育選擇權的 議題多加了解，將有助於降低人民與政府在教育政策與實施中之衝突。 二、對於各國在處理家長教育選擇權時型式與策略進行整體性的分 析，以便將來我國處理家長教育選擇權時有所參考與依據。了解歷史演變 之脈絡與發展趨勢，以做為國內未來對於教育選擇權的發展時，若有發生 不當之政策或想法時，可提供更豐富的資料，以降低減少不必要之錯誤。伍、結
論
依文獻分析與調查研究結果，筆者提出數點結論與建議，以供參考。 以下分述之。 一、家長對於學校選擇考量因素主要在學校與教師的品質 家長對於學校選擇考量因素主要在學校與教師的品質，這些包括學校的教學品質、教師素質、學校的教學設備與環境與校風，這顯示出家長對 於學校的選擇，主要是為其子女選擇一個較佳的受教環境。 二、不同類型家長對於選擇學校有不同考量 對於學校的設備與環境的重視，家長的教育程度愈高，愈重視學校的 設備與環境，而家長的收入愈高，其愈重視學校的環境與設備。而在交通 與接送子女的方便性上，學歷較高的家長會以交通做為選擇學校的依據。 三、現行區制的優點為交通便利，缺點在於忽略了家長教育選擇權 一般家長認為學區制的優點主要是能減少交通的問題，其次是有助於 學校與社區的結合，對於其他所欲達成的教育目標或政策，如促進教育機 會均等理想的實現、有助於親職教育的推動、能照顧弱勢族群學生的權 益、能夠減輕父母的負擔、有助於學校控制班級數與學生數等，並未有顯 著的成效。 在現行學區制的缺點方面，一般家長認為主要是忽略家長自由選擇學 校的權利，此外則是導致學校缺乏競爭力，顯現出學校在缺乏選擇與淘汰 機制下，導致學校缺乏競爭力。 四、學校選擇為教育帶來的有利影響為學校會更努力提升辦學的績效 與學校會更重視家長提出的意見。 一般家長對於學校的期待，希望能夠更提升其辦學的績效、更為重視 家長的意見以及能夠發展出自己的辦學特色，其認為可以透過家長教育選 擇權的落實來達成。 五、學校選擇為教育帶來的不利影響為弱勢族群家長無力選擇學校， 造成教育機會更加不均等、造成更多的明星學校。 一般家長若有權力選擇學校時，其認為對於教育帶來的不利影響為弱
勢族群家長無力選擇學校，造成教育機會更加不均等以及造成更多的明星 學校。一般家長普遍認為弱勢族群在教育選擇權的實施下，將更顯得弱 勢，而另一方面則會造就出明星學校，對於原本就較為弱勢的族群將顯的 更為不利。 六、家長對於落實家長教育選擇權作法認為較為適當為政府應該擴大 學區範圍，提供二至三所學校能夠加以選擇。 家長認為在財務許可之下，政府應該提供教育券（教育補助），以利 選擇私立學校。如果財務有所限制，則應該擴大學區範圍，其中包括二至 三所學校，以使父母能有所選擇。基本上，大部分家長認為應允許學生越 區就讀。
陸、建 議
一、教育行政機關制定政策的形成要多瞭解各類人員的看法與意見 本研究以政策分析的角度切入，認為政策的形成與採行必須透過制度 相關者的共同研商，達到共識後施行所產生的衝突與阻力會較少。以我國 而言，對於家長教育選擇權的實施，僅處於Anderson（1979）所謂「問題 形成與議題設定」與Jones（1977）所謂的「政策發展階段」，在此階段中 最重要的議題即是與政策相關者做有效的溝通與會商，才能順利有效地落 實家長教育選擇，因此未來教育部或各地方縣市政府在推動各類型措施之 前，應先廣徵民意舉辦公聽會，彙集各方高見，研商相關意見，並透過公 民營等學術機關、機構做評估及研究，才能開始實施。 二、現行學區制應做彈性調整或採相關措施落實家長教育選擇權 落實家長教育選擇權可考慮各種可行方式，如採公辦民營的方式、教育券、擴大學區等，找出最有效率又且最容易實行的方式出來。學區制的 優點進在於交通便利性，這對於一般家長選擇學校主要以學校與教師教學 品質的考量並未滿足，因此藉由公辦民營的方式、教育券、擴大學區等方 式，方能真正落實家長教育選擇權。 三、公辦民營學校應加以推廣 在各項達成家長學校選擇方式中，僅有碩博士學歷者較為支持，這是 否顯現出此方式並未廣為人知，如果是擔憂公辦民營教育會造成「貴族學 校」或因之造成階層差異，以致產生社會不公平現象。應提出相關改進方 式，採「不能以是否交得起學費，來作為決定學生是否能入學之依據」， 其作法可由透過政府補助、設獎助學金或發教育代金方式促成之，其財源 則來自民辦國民教育後，政府因之而在原編列國民教育預算中，可彈性運 用之餘額，如此將使一般家長瞭解公辦民營學校的辦學方式，減低實行時 的誤解與阻力。 四、家長教育選擇權落實，應避免有明星學校、階級差異的產生 以學校辦學的角度而言，目前國民中小學強烈反應政府給予學校辦學 之經費、人事、課程與教學之自主權，也就是學校本位的管理方式。公辦 民營學校應以學校本位的管理方式為配套措施，政府應下放給各學校經 費、課程與教學和人事之自主權，方能相輔相成以追求更好之教育績效。 五、實施辦理期間應委託學術機構進行政策成效評鑑 在落實家長學校選擇的同時，教育部或地方縣市政府，可以召集相關 小組或委託學術機構，對於各種方案進行實驗計畫，再由學校經營績效做 客觀評估，以適時瞭解實施過程，提出必要的修正措施。對於教育主管機 關，亦應成立委員會或專案小組，定期研商實施成效情形，對於各項問題
彙整後，共擬對策。
（本文為研究報告之摘要，其中文獻探討、統計分析與參考書目均因篇幅 所限，加以割捨。）
