運動中心的公共性

全文

(1)國立臺灣師範大學運動與休閒學院體育學系博士學位論文. 運動中心的公共性. 研究生：李翔群指導教授：王宗吉. 中華民國 105 年 6 月中華民國臺北市.

(2) 運動中心的公共性 2016 年 6 月研究生：李翔群指導教授：王宗吉摘要本研究的主旨是探究運動中心的公共性，從公共政策的角度探究運動中心，從政策研擬、實施、到執行的公共性為何？本文利用文獻分析及訪談法，針對運動中心政策制定、推行及營運的廠商進行半結構式訪談，且從文化研究中文化治理的視角探討運動中心的公共性之生成其背後的權力為何?本研究發現運動中心政策制定的本意的確有其推廣運動之公益性，而運動中心的開展起因與馬英九總統本身的身體價值觀有高度的相關，輔以民主化選舉及社會福利的變遷，運動中心與馬英九的政治評價有高度的接合，然而運動中心也在地方政治民主化的影響下，在臺北市擴展到全國時，因各地方派系、藍綠意識及委託代理人目標不同等因素，造成各期程運動中心生成的公共性有所差異，本研究建議運動中心的未來必須發展成為運動推廣中心的型態，加入「廟埕」文化中情感的元素，並利用志工的介入藉以凝聚居民的情感，建構運動的價值。. 關鍵詞：公共性、運動中心、文化研究. iii.

(3) The publicness of sports centers June, 2016 Author: Lee, Shane-Chung Advisor: Wang, Chun-Chi Abstract The purpose of this thesis is to explore the publicness of sports centers from the perspectives in elaborating, implementing, and carrying out the public policies. In this thesis, the writer uses document analyzing and interviewing the dealers to find out the dynamics behind the publicness of sports centers regarding the cultural governance in cultural studies. This research confirms with the intention of public welfare in establishing sports centers and that the cause of founding sports centers was highly related to the body-health values of Former President Ying-jeou Ma. Considering the democratization of the election and the transition of social welfare, certainly there are articulations between the sports centers and the evaluations of Ma's Governance. With the democratization of local governments, however, the publicness of the sports centers in different periods was influenced by the facts such as government parties and the various goals of the principal-agents. This thesis suggests to develop the sports centers in forms of sports popularizing/promoting centers, to elicit the affection similar to traditional ritual fair bonding, and to work with volunteers to consolidate the township and to reconstruct the value of sports.. Key words：publicness, sport centers, culture study. iv.

(4) 謝誌終於到了這一天了，七年了，好久又好像昨天的事情，這七年中歷經人生的低潮、家庭的變故，一邊工作、念書、曾經累到想放棄，算了沒有完成又怎樣的念頭一直在耳際響起，去年下半年，工作念書之餘，南北奔波探視病危的父親，真的讓我心力交瘁，幸好林伯修老師把我拉回正軌繼續完成學業，但我好想對我親愛的父親說:對不起，爸爸我慢了，讓您有點小失望，但是我還是想告訴您，我做到了，希望您在天之靈有看到，能夠開懷大笑，一路走來，除了感謝我的父母、親愛的太太跟兩個可愛的小兒子，在我精疲力竭的時候，提供我打起精神再戰支撐力，尤其是我親愛的太太雅菁常在我很忙碌時，一肩扛起家庭重擔。當然更要感謝亦師亦友王宗吉老師、劉一民老師、李景峰老師、陳瑞虹老師、林文隆老師、王傑賢老師、林玫君老師、蔡秀華老師、湯添進老師等等，謝謝諸位老師、口試委員曾經給我的指導、鼓勵，陽明大學黃中興學長、黃志成學長一路的關心，有你們真好。也要感謝我服務的學校陳學添校長、陳盛雄主任、林玉鳳老師、陳靜雯老師、徐永安老師、沈瑩玲、蘇麗婷老師、洪章峰、蘇賜寶老師以及樹林高中呂宏進校長，因為有你們的包容與相挺，我才能經歷這一段艱辛的旅程，此外曾經幫助我完成論文的黃志雄立委、洪佳君議員、土城運動中心余果萍執行長、新莊運動中心劉富福執行長、文山運動中心葉益吟執行長、屏東運中心李秉乾執行長，周宇輝老師您們都是我的貴人，我銘記在心，此外也要感恩我的好友馬上鈞老師、馬上閔老師、陳志剛老師、陳震遠老師、黃瓊恩老師、方怡堯學長、謝宗順大師兄、李信達好友、屏東大學林耀豐老師、不時的叮嚀與關心，謝謝我的好戰友盧心炎學長、林智偉學長三不五時的激勵，謝謝怡伶學妹的文書校正，翔群一路走來，因為有您們真好，總之，翔群除了感恩還是感恩，有您在我的人生，很好!. 2016/8 板橋家中. v.

(5) 目次中文摘要…………………………………………………………….…………...…………...……i 目次………………………………………………………………….……...……...………...……ii 表次……………………………………………………………………………………………….iii 圖次……………………………………………………………………………………………….iv. 第壹章. 緒論…...…………………………………….……………………………1. 第一節研究背景與意識...……….………………………….………………………………1 第二節研究目的…...…….….………………………………………………………………7 第三節研究範圍與限制…………….………………………………………………………8 第四節名詞釋義…...……..…………………………………………………………………9 第五節研究方法論........………………….……………………………………………… 10 第六節研究方法...…….....……………….…………………………………………..……14 第七節研究架構...…….....……………….…………………………………………..……17. 第貳章公共政策與公共性...…………………………….…..…………………..18 第一節公共性……………………………………………………….…………………... 18. 第二節公共政策...………..……………………………………………..…………………24 第三節公共政策與公共利益..…………..………………………………………...………29 第四節世界先進國家的作法與民營化模式探討……………………………………...…36 第五節本章小結………………………………………………………………………...…55. 第參章臺北市民運動中心的公共性(1998-2002)…...………………………….56 第一節運動領域的公共性…………………………………………………………...……56 第二節臺北市的政權形構……………..…..………………………………………………65 第三節運動:馬市府的身體政治觀……………....………...…………………………...…70 vi.

(6) 第四節臺北市民運動中心的緣起與公共性的意涵……………………..……………..…75 第五節本章小結……………………………………………………………………………80. 第肆章臺北市民運動中心的公共性(2002-2006)………………………………81 第一節政治人物的語藝與運動中心………………………………………………..…….82 第二節運動中心與馬市府的詩施政評價…………………………….………………….87 第三節社會福利更迭與運動中心...………………………………………………………91 第四節本時期動中心的公共性.. ………………………………………………………...100 第五節本章小結.... ………………………………………………………………………104. 第伍章國民運動中心的公共性(2008-2016)………..…………………...…….105 第一節國民運動中心的現況與執行……………………………..……………………...105 第二節國民運動中心的績效與問題.…………..…..……………………………………111 第三節台灣政治變遷與民主選舉………..…..…………………………………………..117 第四節本時期運動中心的公共性...…………………..……………………………..…..123 第五節本章小結…………………………...………………………..…………………....136. 第伍章結論與建議…...……………………..………………...………..………137 第一節結論……………………………………………………………………………….137 第二節建議.………………………..…..……………………………………………..…..142. 引用文獻…...……………………..………………...………..…………………..144. 附錄一...……………………..………………...………..………………………..161. vii.

(7) 表次表 1-1 訪談學者名單…….…….……. ….…….……. ….…….…………..…………………….15 表 5-1 新莊運動中心與台北市民運動中心收費對照表…..….……...……...………..……....108 表 5-2 2014 年台北市民運動中心活動參加及使用情形表……...…….…...………………...112. viii.

(8) 圖次圖 1-1 研究架構圖…...………….………………………..……....………………..…….………17 圖 2-1 日本體育組織架構圖…...…..……………………………..………………..…....……….38 圖 2-2 日本綜合性地方運動組織架構圖………………………..………………..…....……….40 圖 2-3 德國體育運動架構圖……………………………………..………………..…....…………49 圖 4-1 馬英九競選 1998 年市長標誌圖…………………………………………………………86 圖 5-1 102 年國民運動中心預定興建圖………………………………………………………128. ix.

(9) 第壹章. 緒論. 本章節為論文的概括式介紹，從研究背景與意識、研究目的、研究範圍與限制、名詞釋義、研究方法論、研究架構等進行本文緒論。. 第一節. 研究背景與意識. 一、國民運動中心的興建公共空間(public space)的安排本質是因為政治目的，也就是說一個空間組織型態會洩出許多建立該社群的意識形態，因此許多的公共空間都包含了權力結構 (魏明德，2004)。我國政府為了推展全民運動，強化運動意識，前行政院體育委員會(簡稱體委會，目前為「教育部體育署」簡稱體育署)2010 年起，分六年執行持續推動「打造運動島計畫」，共同打造國人優質健康運動休閒環境，強化基層體育組織，打造運動島計畫中提及，全民運動在各主要國家已由「福利」的觀念，發展成為「權益」(或權利)的觀點。運動、健康與生活品質已是全民的基本權利，並需落實於各弱勢族群，例如：銀髮族、幼兒與預防醫學等。運動中心紛紛成立，是我國近年來全民體育政策重要的一環，運動中心的出現是由許多專家考察國外經驗所得，而其設立的目標政策與我國體育政策走向及政治影響有很大的關聯，2010 年「打造運動島」計畫中，國民運動中心之定位是「在地民眾日常運動休閒之便利場所」，以提供民眾就近的運動、舉辦社區體育活動或體育賽事使用為目的，其性質屬於「公益性的公共設施」，存在的價值在於替政府提供公共服務給民眾 (行政院體委會，2012)。故運動中心除了提供運動、休閒、藝文娛樂、社區交流之場所等功用外，更積極扮演促進民眾從事生涯運動、生涯學習與充實文化生活的社會教育功能。此外，我國近年人口結構改變有高度的關係，隨著臺灣地區人口結構的改變，高齡者人口持續增加，臺灣早邁入高齡化的社會，「高齡化」與「少子化」的雙重壓力，勢必將為未來的臺灣社會與民眾健康帶來不小的影響。因此，高齡者的身體健康便會成為社會關心的主要焦點，運動中心設置目的之一便是落實照顧高齡者，也鼓勵其與全民積極參與休閒運動，以維持體適能，減少醫療上的支出 (行政院體委會，2012)。所以，運動中心也肩負著推廣全民運動的核心價值。運動、健康與生活品質已是全民的基本權利，在「運動權」逐漸成為各國政府推動體育運動事務的核心觀念之際，各國國民不分性別、年齡、人種、階層、 1.

(10) 居住環境、身心是否障礙等，都應享有「參與運動的權利」。而看似具有公共性符合大眾利益的運動中心，從其設置出發點觀之，運動中心既然有保障運動權利的思想，當民眾權利與經營者績效相衝突時，政府的立場該如何自處?平心而論，設置國民運動中心的確是政府的一項德政，具有強烈的推展全民運動的決心。然而，國民運動中心的經營思考也引進民間的企業經營，試圖藉由民間維持營運，但是企業追求利益極大化的本質能與政府謀求公益的本意接合的妥善嗎? 委外經營的招標過程中，投標者之資格不限於營利或非營利組織，只要依法登記且無重大財務問題之財團法人、公益社團法人、大學校院、公司組織皆可參與投標，故並非設定高門檻來過濾投標者。領標及投標結束後，由評選委員會對投標廠商進行初步資格審查，資格相符之廠商則進入第二階段評選，但評選委員是否能夠捍衛大多數的公民的公共利益，兼之打造運動島計畫中要在全國興建五十七座的運動中心，但計畫執行至今卻因為地方政府財政困窘，不願支付一部分的款項導致執行成效不彰，而運動中心落成本原本是政府落實人民運動權的福利思想，卻又因為囿於財政考量導致地方不願意配合興建者多，甚至有人謀不臧，如彰化的運動中心才剛於 104 年 11 月落成，旋即發現蒸氣室石板椅倒塌、波音箱裂開、扶手欄杆鬆脫等問題 (TVBS 電子報，2015/12/11)。因此讓人不禁深思，運動中心的營運現況是否真能達成政府原先公益性本質以及維護民眾運動權利與推廣全民運動的美意。. 二、國內文獻缺乏相關研究運動中心在國內學術圈也有許多的研究，可見運動中心對我國全民體育發展有其重要的里程碑地位，而這些針對運動中心的研究，也可以視為公民社會對運動中心的重要的回應。針對國內有關運動中心的研究可以主要區分為(一)消費者行為；(二)設置與設施；(三)績效討論；(四)內部管理技巧等議題。但營運績效與內部管理技巧與本研究較無關聯，故不在討論範圍。消費者行為以「滿意度」之研究最多 (林秉毅、黃任閔、劉田修，2004；劉田修、林秉毅、陳俊德， 2007；王振洋，2009；葉益吟，2009；邱鴻森，2009；陳林鴻，2009；洪連進、韓大衛、盧居福，2010；倪瑛蓮、施致平，2010；陳林鴻、張少熙、戴琇惠，2010；張鼎乾，2011；洪珠媚，2011；詹俊成、陳素青，2011；廖敏君，2011；林昱君， 2011；陳劉哲、鄭桂玫，2012；許樹錚，2012；胡淑華，2013)。其次為參與動 2.

(11) 機、服務品質、參與行為、忠誠度、消費行為，顯示顧客「滿意度」為過去研究者最為重視的研究變數，此種驗證顧客滿意度運用在調查服務業非常廣泛，但是消費者滿意度與公共性的討論鏈結嚴謹度稍嫌不足。譬如是針對設施、服務人員等，滿意度與忠誠度及再購意願等議題都是針對消費者心理，但是消費者心理需求等相關性議題，僅針對消費端，對於政策產出過程、場館設置等作用力，沒有論述，也無法得知公共性，甚至對於習焉不察的意識形態、權力運作等更無涉及。回歸到滿意度的意涵上，張春興（1989）對滿意度的解釋為：個體動機（生理的或心理的）驅動下的行為，在達到所追求目標時產生的一種內在狀態，是個體慾望實現的心理感受，個體獲得服務的利益程度越高則心裡感受的滿意度也更高，因此個人的滿意度可以在某些程度看作「私」益性的滿足，更進一步來說，若是大眾或絕大部分社會成員都有同樣的感受，則「公共性」自然就會產生，因為公共性重要的定義之一就是滿足公共利益，但上述研究的論述大部分都聚焦在臺北市運動中心，包含陳林鴻 (2009)、邱鴻森 (2009)、陳書為 (2010)、王振洋 (2009) 及劉田修、林秉毅與陳俊德 (2007)等等，而這些研究也顯示居民對於臺北市運動中心普遍感覺滿意，因此臺北市的運動中心的確某些程度上也與公共性若符合結，只是滿意度或在購意願等個人感受較為片面，或者是臺北市民已經習慣「使用者付費」的概念，因此在比較較為昂貴的私人健身房後，運動中心的滿意度就較為凸顯，但總結來說，臺北市民運動中心的確是具有公共性的價值，而逐年升高的使用率，確實也對運動的價值提升有所助益，這些都是慢慢與公共性的意義越來越接近。其次在設施方面，以林秉毅 (2012) 所建構的國民運動中心指標，針對運動中心的設置前中後，規劃、服務、軟體設施等都進行指標分析建構，但較屬於場館管理的領域，與本研究較無涉及。而呂惠富 (2013) 透過過導入評估非市場性財貨價值的假設評價法(contingent valuation method, CVM)，對影響該區居民在此一公共財貨之需求關鍵因素與各項非使用價值之最高願付價格(willingness to pay, WTP)進行調查，探究新北市運動中心的總經濟值。倪瑛蓮與施致平 (2012) 認為臺北市運動中心採 OT 模式的確讓業者的經營成本壓力減輕不少，公益時段更是創造五年內服務超過 20 萬人次的效益，可見運動中心的確是有其滿足公共利益的公共性存在，但臺北市 12 座運動中心基本上都是較為成功的案例，為 3.

(12) 何出了臺北市，就有許多問題產生，是否是公共行政上的問題、行銷、地方治理或是權力互動的關係所造成的現象，這也是本研究所欲探究的。而童詣雯 (2013) 則提出不同的看法，他從物業管理的角度提及，檢視臺北市運動中心的缺失，他認為許多運動中心未能配置適合的運動空間、低估所需之運動設備及器材數量。陳陽 (2015) 認為運動中心的營運，對於廠商的困境就是運動中心在興建時的土地取得，以及產業的資本密集特性也都是經營運動中心所面臨的進入障礙，故進出入難度高的產業，更應該重視公共性的問題，防止壟斷或是政府收編民間企業資金的來源抑或是民粹的政治討好人民，這樣的公共性是屬於政客的、地方政府還是人民的公共性。公共性的產生有屬於少數人的封閉語境，也有可能允許所有人自由進出的開放語境，所以公共性也分為私領域的「經濟人」，通過私人或利益集團利益需求且通過權力的角逐和利益的博弈所產生，並以階級性或階層「形式」，也有可能是共同生活空間的「公共人」，基於對於公共事務的關注與公共利益的追求，經過廣泛的協商與辯論所產生「真正」的公共性 (高紅，2011)。運動中心的相關政策制定，就如同黃雅雯 (2013) 所認為的是臺灣政治菁英的決策，但從公共性的角度檢視，從打造運動導計畫中的緣由可以得知乃考量人口老化、運動空間不足、國人運動參與度不高等而制定，依此概念，當時國家的角色是屬於守夜者、管制者的角色，是一種規制、命令與控制的角色，但是慢慢演變至今，國家的位階日漸退位，由市場經濟慢慢侵入，但是國家的角色並不會完全消失，國家的要做的是保有公益性與社會正義，而公益性與社會正義即是關注弱勢團體及絕大數人的需求。目前臺灣運動中心規劃公益時段、優待特定弱勢族群，在公民社會上的進程上確實邁向一大步，但也有其課題存在，在滿足多數團體與特定團體的議題與政策制定、定價、營運、軟硬體缺失等以及在國家、市場、公民之間的擺盪，都是往後必須要克服的課題。綜論之，臺北市的運動中心在臺北市從公共利益的角度觀之確具有公共性的存在，因為提供了使用者滿意的心理感受，但是未使用者、不曾使用者的心理感受未曾被研究或關心，公共性的意涵是符合大部分人的利益，但這些使用者在臺北市民之中是大部分人嗎?抑或是社會較為具有資產的階級，而逐年增加的使用人口、公益時段的開拓，對於銀髮族的優待，在某種程度上都還是有社會福利與民生主義的思想在，也具備公共性的價值，在社會形成公民社會的共識確 4.

(13) 實有所助益，但國內針對運動中心的研究，大部分居於管理的視角包含設施、體驗、營運管理、使用者體驗的心理層面視角，對於針對運動中心的「現象」，尚未針對其運作的政治力、經濟力、社會力等文化研究的視角進一步探究，這也是本文欲更進一步探討的。. 三、運動中心與臺灣社會「再現」、「接合」的意涵國家政體為了鞏固所治理的國家體系與社會秩序，必須提出許多國家政策計劃干預的發展，並促進社會大眾朝向國家的預訂目標發展中前進，國家的意識形態，經常轉換為策略性的工具，此概念可以稱為「文化治理」 (cultural goverance)也就是國家在某一個特定的政治、經濟、社會的條件下，基於國家目標對於社會文化發展進行干預，以達到主政者的目標 (廖世璋，2002)。文化研究中相當關注「再現」的問題(questions of representation)，所謂的「再現」指的是世界被我們以社會方式建構，並對我們重新展現的過程，而且文化研究試圖將之與政治經濟學(political economy)相扣連，同時關照權力及經濟社會資源分配的問題。因此文化研究向來關心誰擁有控制文化的產製與流通機制，以及這些產權及控制類型對文化地景(culture landscape)之形貌影響，此外文化研究中「接合」(articulation)指的是構成社會的多種因素之間一種暫時性的統一狀態 (羅世宏譯，2002：9-11)。同理，探討運動中心的公共性，將運動中心置放於社會文化的脈絡中，運動中心不只是社會(體育)文化的再現，更是制度化的實踐、實際措施和空間安排的舉措，因此要理解探討運動中心，必須將運動中心從研議、產出、執行的過程安置於文化的脈絡，也就是說運動中心是一種與臺灣當前社會價值「接合」並「再現」的場域。王志弘 (2014) 認為文化政策並非限於文化領域，而是必須架構在國家、市場與公民之間，也就是強調文化政治、與經濟社會場域的接軌(articulation)，亦即是一種所謂的文化治理，而運動中心的原意是提升國民體育風氣、價值觀，之所以會有如此的社會價值與意識，就如同而文化治理的概念，是一種「通過文化來遂行政治、經濟和社會場域的調節與爭議，以各類組織、程序、知識、技術、論述和實作為運作機制而組構的體制/場域」。將私人的需求和意見合為公共需求的機制，也已在政治和文化領域出現，這就是所謂的「公共空間」的產生 (金觀濤、劉青峰，2001) 。運動中心不論從研議、國外考察到執行都是政府由上而下的過程，因此探討運動中心的公共性理 5.

(14) 應從國家治理的角度觀之，也就是從該政策的脈絡探討其生成的公共性為何，是否符合公共利益?或是否因為許多的權力運作改變原本政策的初衷?運動中心是我國體育發展重要的公共政策，而公共政策是執政者為了解決公共事務或是滿足公共的需求，但也相當程度反映了國家主政者或是政府決策者其社會價值與信仰，就如同蕭鈺 (2003)、黃暉榮 (2011) 指出，雖然純然中立的公共利益不可得，然而公共利益其基本觀念仍是反映民意，以相對多數的人民最大利益為出發點，公共利益即是共同利益，影響到絕大部分人或是社會主要的成員，而該政策的產出、執行、到現在的營運情形，是否符合公共利益，是否具有公共性抑或淪為過度追求經濟、效益的迷思?例如：臺灣一系列的運動健身市場無預警的倒閉，包含「國王與我」、「加州」、甚至規模龐大的「佳姿」、「亞歷山大」等等，一瞬間都成了過往雲煙，運動中心在追求公共利益的同時，是否也產生與民爭利的副作用?運動中心存在國家、市場與公民之間並彼此作用，因此將其公共性的生成命題置入文化治理的角度，從文化研究的思考，以國家論述、市場論述及公民社會角度觀之，檢視國家政策、公共管理脈絡，運動中心的產生是否滿足人民的期待?這項施政是基於福利與公共利益而誕生的，或僅僅是臺灣選舉政策買票的產物?爰此，本文欲從公共利益、公共政策管理及政策背後運作的權力等視角探究，針對國民運動中心的生成背景、政策制定、公共政策的脈絡，試圖建構運動中心的公共性。. 6.

(15) 第二節研究目的基於上述的研究背景與動機，本研究之研究目的可以分述如下：一、分析臺灣成立運動中心政策形成背後的脈絡及政治影響、權力互動的過程。二、從公共性的角度檢視我國運動中心政策及執行現況的差距。. 7.

(16) 第三節研究範圍與限制. 一、研究範圍本研究是探討國民運動中心的公共性，研究對象為政策研擬的學者、參與政策規畫執行的體育署官員與經營業者等，並從三方進行政策脈絡研擬到執行現況的對話，在營運業者方面，國民運動中心的前身是臺北市民運動中心，臺北市民運動中心業者，僅文山運動中心業者願意受訪，到了國民運動中心階段，以新北市推展國民運中心最積極，其中新莊、土城兩家以及南部第一家屏東國民運動中心願意受訪，因此本研究研究範圍所包含的運動中心為；文山、新莊、土城、屏東運動中心四家。. 二、研究限制國民運動中心的前身是臺北市民運動中心，而臺北市民運動中心當時所屬的體育處官員，因為某些個人因素不願意受訪，除了官方文獻之外，較難完全從訪談中了解臺北市運動中心制定的理念或本意，此為研究限制之一，而當時的參與規劃的學者，參考國外的運動場館所做的考察報告，也因為屬於官方文件，研究者無法完整獲得，僅由部分學者給予研究者少數資料，此為研究限制之二，至於營運廠商方面，許多廠商因為本身的商業機密，或是其他個人因素，不願意受訪，僅上述四家願意受訪，較難完整從目前全國已營運的運動中心探討政策質性的落差，此為研究限制之三。. 8.

(17) 第四節名詞釋義一、運動中心劉田修 (2000) 認為運動中心在國外有的稱作「休閒中心」(recreation center)或是(leisure center)，在日本則稱為「運動中心」(sports center)，運動中心的演變脈絡，乃從馬英九擔任臺北市長期間參考國外的構想所產生，根據馬英九市長的施政報告細分可以分成四期，分述如下；第一期(1998-1999)為「市民休閒運動中心」，臺北市運動中心成立前，也就是 1999 年馬英九當選臺北市長第一次施政報中提及，要擴增「市民休閒運動中心」 (臺北市體育局，1999)。第二期(1999-2000)為「綜合性的市民健康中心」，在馬英九市長第八屆第二次及第三次施政報告中，可以看到馬英九市長改口為興建「綜合性的市民健康中心」也就是從休閒運動中加入健康的概念。第三期為 2002-2006 年開始，廣設「運動中心」成為馬英九市長競選連任的重要政策，至此運動中心就此定名，也就是從休閒、健康加入「體育」的概念，此時期的運動中心，也呼應馬市長所提倡的「2002 年臺北市健康城市元年」。第四階段則是 2008 年以後，馬英九當選總統後，國民運動中心由於臺北市民運動中心成效卓著，故推廣到全國來，為了區辯市民運動中心，故稱為國民運動中心，其中主要包含六項核心設施、以及各區的特色設施，如土城運動中心最大特色當屬冰宮，國民運動中心的營運方式以公辦民營的方式為主，以節省政府人事成本，其營運時間除重大國定假日外，全年開放，並參考臺北市體育處所制定收費標準，以不高於臺北市收費標準為主要參考依據，並採使用者付費，不採會員制。. 9.

(18) 第五節研究方法論一、詮釋典範的政策評估模式政治是眾人之事，任何一個決策的過程都不是一個單純技術性的問題，也免除不了權力的影響，然而因為權力的概念不統一，概念操作化與測量也有其困難度，Lasswell 曾以「誰獲得什麼?何時?如何獲得?」(who gets what, when and How?)由此觀之，權力的行使不是單獨一個人的事情，而是兩人以上所行使，權力的分析通常基於個人對個人、組織對組織或國家對於社會，若進一步的探討權力在政策制定過程中的作用力，最著名的就是分析起點，也就是決策途徑 (decision approach)其目的就是為了透視決策過程中的行為互動，以及互動所產生集體行動的結果 (王光旭，2013)。政策往往隨著社會情境、社會氛圍、政府意識等等有諸多的關係，單用某一兩個理論，以科學實證的方式套用在多變異因素的政策，經常有見樹不見林之譏，因此評估的典範又慢慢轉移到詮釋的典範，相較於實證論典範的政策評估理論，詮釋論典範的政策評估理論在視野上就顯得比較寬鬆。不認為評估必須拘泥於既定的政策目標，且強調評估者本身應保持敏銳的洞察力，方能就其所融入的政策情境發揮判斷，而評估者本身也需融入研究情境，傾聽政策利益相關人的看法不致有扭曲社會實體之嫌 (許岷弘，2002)。本研究因為探究運動中心的公共性，必須討論臺灣社會政經、社會脈絡、體育政策、權力結構等等，由於運動中心的發展從政策研擬到今日也不過十來年，且是由臺北市長馬英九主政時由上至下所產出的公共政策，是一種公部門治理的概念所形成的現象，社會學作為一門社會科學，自然以「社會現象」(social phenomenon)為研究對象，是一種具有活動性及歷程性的社會學研究，而治理通常包含主政者的價值意識形態，以及上位者欲解決的社會現象或是社會問題，因此要解構運動中心政策的權力並探討其公共性，費雪 (F.Fisher, 1995:6) 認為應該將價值取向與意識形態納入政策評估的考量，才能較為妥適的評估政策的良窳，他把政策視為一種「實際的審慎思辯」(practical deliberatuon)，其包含了政策判斷上所必須通盤考量的經驗性與規範性議題。另一面他認為應該包含四個階段，分別為 1.技術分析的對談: 方案對談 (technical-analytic discourse: program verification)﹕係利用傳統政策評估行之多年的工具，來衡量方案結果的效率。 2.系絡的對談 : 情境確認 10.

(19) (contextual discourse: situational validation)﹕係根據問題情境而生的規範信念系統的架構，從事詮釋的推理過程。3.系統的對談：社會的確證 (systems discourse: societal vindication)以社會系統評估政策的目標是否具有價值。 4.意識形態的對談:社會選擇(ideological discourse: social choice) (許岷弘，2002)。換言之，一個政策的產出到執行必須考量其社會系統的各種作用力，以及當時政策的社會氛圍、人民需求與當時的價值意識，而政策某程度上來說，也是人民的共識，因此形成共識的各種力量、權力、論述也都必須去釐清，才能描繪政策完整的全貌，並透過詮釋與推理，進行政策與社會因素的對話，才能較為妥適的處理政策與社會背景的命題，也才能更客觀的評估一個政策的好壞。. 二、文化研究的思路. 文化研究是一種論述的形構(discursive formation)，指的是「思想、形象與實踐的一個群集(或形構)，提供與社會上特定的主題、社會活動與制度性場域有關的討論、知識形式與行事的各種方式」 (羅世宏譯，2002：6) 社區體育運動乃至運動中心的發展，有其依存的社會構造(social formation)，運動中心的生產與社會發展是不能脫離的兩個元素，彼此若視為兩個相關的變項獨立分析是非常不妥的，換句話說，社區體育運動乃至於運動中心產出的政策是社會的一部分，應該妥善的放置於臺灣社會歷史脈絡發展，就如同 Castells (1985) 認為國家的政治制度或機構，像是隱身在決策之後的主要機器，並且廣泛的影響都市與其他區域空間領域的塑造過程。耑此，就如同批判社會學研究試圖將政治經濟體系視為一個整體(as a whole)才可以分析政治、經濟與社會面向彼此的扣連，對於空間的建構與國家都市的開發不能獨立的理解，因此，在社區運動乃至運動中心的成立，應思考在資本主義擴張下，社會如何履行不同的功能，以及如何回應這些功能和連結的形式展現其轉化的特色 (Castell, 1985；楊子葆，1991)，就如同夏鑄九 (1992) 針對臺灣 KTV 休閒文化所做的研究認為，休閒空間是社會的建構，在先進的資本主義社會中，休閒空間關係於國家干預集體消費過程的歷史情境，不但關乎勞動力的再生產，也與一般人日常生活經驗的建構有關，是社會行動與社會集體組織的基地，更是都市與社會動員所需了解的對象。臺灣的休閒空間也需要從國家與社會的互動中理解，國家在推動特殊經濟的發展過程中，對於休閒空間的忽視或縱容，造就臺灣雜然紛陳的休閒空間，包含早期的酒 11.

(20) 家、KTV、MTV、溫泉鄉、到近期私人健身俱樂部、運動中心。因此也可以說休閒空間本身的空間性就是一種想像的社會空間，也是一種意識形態的展現，更是政治參與與策略性的產物 (夏鑄九，1992)。因此休閒空間一方面有商品異化，一方面也存有政治顛覆與空間脫軌的可能性。一般來說，國家機器面對某一項產業或是重大民生工程發展時，通常採取三種措施，第一種為國家不介入，也就是說國家不特意關心；第二種以一種市場化的基調，讓市場自我取決發展良窳，採自然淘汰法則，例如：臺灣早期的私人健身俱樂部，如：亞歷山大俱樂部就是受到市場機制淘汰，但卻又興起如 GYM、健身工廠等等；第三種為市場機能失調後，國家介入其中。而以國家介入的方式，本來理想是一種中立方式提供國家人民更多機會參與其中，但是往往偏向有利於私人資本的累積，就如同上述所提，資本主義國家要能在生產與運作，必須靠四種方法： (一)私有財產的生產/累積：也就是說財產都是私有的，生產手段與累積的過程都非政治力所控制，國家權力被排除在外，完全取決於經濟法則。 (二)賦稅：也就是國家在私人財產的積累過程中取得資源，國家機器才得以運作。 (三)積累：國家雖不介入私人積累的過程，卻得以創造並維持積累的條件，調和積累的單位間的衝突，如：廠商、國家間的衝突。 (四)正當性的支持：國家權力執行者並沒有本身的民意基礎，作為一般民眾付託的對象，必須做為社會共同與一般利益的代表，也就是國家施政的基礎並須建構在社會大眾的共識中，才具有其合法性與正當性 (Offe, 1984；陳忠信，1989)。但是四個要素如果歸納為兩端光譜，也就是國家的角色在資本累積(capital accumulation)與政治正當性(political legitimation)中，國家一方面要去商品化 (decommodification)過程中，為基本集體消費的提供，換取一般社會大眾的忠誠，卻又需要私人產業的積累，來獲取龐大的資源挹注，但從另一個觀點觀之，國家為了維持平衡的規劃與行動，可從社會理性的角度進行私人經營的調節，也就是說強調公眾利益優於個人，弭補市場上毫無節制追求私人資產累積所帶來的惡果，總結來說，批判的政治經濟學，必須將國家的功能放置於維持資本主義運作的面向來論述，國家在資本累積與提供消費(獲取正當性)的過程中，除了有利於資產階級，也必須考量社會階級的衝突 (楊子葆，1991)。這也是本研究欲從文化治理、權力、意識形態等觀點探究運動中心所具備的 12.

(21) 公共性。也希望能夠釐清運動的公共性，並檢視運動中心能否讓體育運動發展成為公民社會重要的共識與價值。總結來說上述學者的公共性都聚焦在政治立論與社會參與的過程，針對體育運動方面公共性，以目前國內的文獻僅止於王宗吉、林智偉 (2011) 〈運動公共領域的想像與提擬：綜合型社區運動組織發展模式之建構研究〉一文探討運動的公共性，但是其主要的探討方向，想借用日本「綜合型運動俱樂部組織」探究其值得借鏡之處，文中提及日本「綜合型運動俱樂部組織」是以結合、非營利團體、學校地方所形塑的運動公共空間，其公共性的基礎類似臺灣社區總體營造的概念，注重透過參與、強化認同的心理層面，與本研究意欲取徑從公共政策的產出與公共利益的考量及其各種作用力，包含國家意識形態、規訓、霸權等思路取逕較為不同。文化研究向來宣稱聚焦於權力、政治社會變革需要的議題，因此文化研究的重要核心論述之一在於文化研究認為它所研究的對象(文化)是一個爭辯的場域，而文化再現的問題是政治性，因為其根本與權力問題有密切的關係。故文化研究所扮演的就是一種去迷思的角色「de-mystifying role」，透過指出文化文本的的建構性格，去試圖強調植根於文化之中的迷思與意識形態。班奈特(Bennett)也認為文化研究著力甚多的文本政治忽略了文化權力的制度面，鼓勵文化研究應採取務實的途徑，將政策關懷帶入文化研究中，因此他認為文化研究有必要將文化概念化成一種構成「治理」及社會管制的特殊領域，所以文化與權力的關係定義而成的現代社會，目前正越來越以治理的方式被組織和建構，就如同班奈特用治理/治理技術所探討的，他認為博物館透過自覺地擺設文化所謂的「文明化效應」(civilizing effects)去管制工人階級的主體性和行為模式，博物館是以生產自我管制的個人為目標，透過新主體性的養成與監控，從而變成更好的公民，在此意涵上，文化是一種「改造者」的科學(a reformer's science)，因此總結來說，文化不只是再現與意識的問題，更是制度化實踐、行政措施和空間安排，是一種權力/知識的特殊形構 (楊子葆，1990)。回到運動中心的研究思考脈絡，運動中心的出現，就算是具有偶然性，但也跟臺灣經濟發展、社會需求有關，因為國家政策有極大的部分是呼應人民的需求，而社會並非是一個客體，而是一個鬥爭的場域，有多重的關於自我和他者的描述相互競逐優勢地位，因此社會不應該被理解為一個總體，而是一組偶然的相關連的差異、被接合或縫合在一起。. 13.

(22) 第六節研究方法本研究利用的研究目的乃是為了探討運動中心的公共性，因此從運動中心的政策、政府公告、政策白皮書分析政策制定的文本，並對照運動中心主政者、執行者與經營者的看法，因此本研究採用的研究方法如下:. 一、文獻分析法依據研究意識背景與目的，蒐集與本研究相關的資料，範圍包含國內外探討公共性議題、公共政策與公共利益、臺灣運動政策相關專書、期刊、學位論文或圖書館藏書、政府出版品等，彙整相關基本資料及文獻，以建構本研究之基本架構，藉以對照並補足訪談對象不能剖析的立論基礎，進而分析相關理論以便進行與實際運作的對話，以利運動中心公共性議題從理想面到實務執行兩者之探討。. 二、半結構訪談法以半結構式問卷訪談為臺灣社區運動中心政策制訂、政府官員、參與學者及營運等相關人員，包含當時參與決策的政府官員、參與學者、運動中心的營運者，研究者在進行訪談之前，必須是根據題目與研究目的，設計訪談大綱，作為訪談的方針，但在訪談進行中，訪談者會按當時情境，對問題做出微調，以便適合當時受訪者的思考脈絡及其想表達的話語，結構性訪談是指研究者在訪談過程，運用一系列已經設定好的結構式問題，去了解受訪者的想法、意見、態度，並透過這種預先安排好的結構式問題及訪談標準化程式，降低可能的偏誤 (潘淑滿，2003：139-140)。本研究針對研究對象設定不同的議題，訪談問題根據文獻分析進行設定與調整，訪談時間大約一個小時至一個半小時不等，研究訪談對象從包含政策制定的官員、學者及地方場館的經營者執行長，在取得對象同意後，以當面訪談的方式蒐集研究所需的資料，若有缺漏或不足，則改由電子通訊方式補足。. 14.

(23) 表 1-1 訪談學者名單編號. 訪談對象. 訪談時間. 備註. A-01. 周○○. 2016.02.10. 教育部體育署委託規畫者. A-02. 呂○○. 2016.03.18. 前新北市體育處科長. A-03. 黃○○. 2016.03.25. 前立法委員. B-01. 劉○○. 2016.02.21. 參與學者. B-02. 葉○○. 2016.03.15. 參與學者. C-01. 葉○○. 2016.03.17. 運動中心執行長. C-02. 余○○. 2016.03.12. 運動中心執行長. C-03. 劉○○. 2016.03.12. 運動中心執行長. C-04. 李○○. 2016.02.24. 運動中心執行長. 參與觀察是實地、直接觀察，研究者和所觀察的團體建立多面向和長期的，而研究者本身也是運動愛好者，將運用人類學參與觀察，探討運動中心能否建構運動價值與形成公民社會的契機。. 三、研究信實度潘慧玲 (2003) 認為，現代研究由後實證主義典範慢慢移向後現代主義立場時，愈會珍視關懷、理解、辯證性文本、以及與被研究群體發展長期、信賴關係等反基本教義派(實證主義派)的規準。而權力議題是眾所批判的焦點，包括文化、意識型態、性別、語言/文本、促權(advocacy)等，而常被討論的效度問題，本研究因為涉及到運動中心的制定者、研議者與經營者的訪談，因此本研究使用三角檢核(triangulation)，針對訪談大綱透過專家學者及受訪者檢核，另外也將所蒐集的資料或所做的分析、詮釋與結論交由參與者表示意見，檢視其中是否有所偏誤。. 四、資料分析資料分析主要是指操作資料、組織資料、將資料分成許多小單元、綜合整理這些小單元、尋找模式、發現重要可供呈現的資料等幾項步驟，是相當繁雜的一項工作 (Bogdan＆Biklen, 1982)，本研究是以訪談所蒐集到的資料作為主要分析的依據，經由訪談錄音稿的整理，並比對相關的文獻資料，而後分析歸納，最後提出結論與建議。分為幾項步驟，包含將錄音資料打成逐字稿，並請受訪者檢視 15.

(24) 有無遺漏或錯誤，以建立信度，並將訪談內容及訪談對象予以編號，A 表示參與之公部門官員或民意代表，B 表示學者，C 表示經營者，而受訪順序則是按 01、 02、03……並依本研究之目的予以分析，並按分析之結果，與其他相關文獻資料加以比對，最後根據描述分析，提出結論與建議。. 16.

(25) 第七節研究架構本研究乃欲針對運動中心各時期形塑其公共性的主要力量進行探討，本研究認為運動中心的政策是一種上位者由上至下的文化治理概念，並且在各階段有其不同的樣貌，因此本研究採取分階段探討運動中心演變，並探究影響其公共性生成的各種力量，包含社會、政治與文化的力量，如下圖所示。. 1998-2002 臺北市民運動中心心. 2002-2006 臺北市民運動中心心. 文. 化. 社會力. 經濟力. 公共性文化力. 政治力. 理. 治. 圖 1-1. 研究架構圖. 17. 2008-2016 國民運動中心.

(26) 第貳章. 公共政策與公共性. 欲探究運動中心的公共性，必定探討運動中心這個政策的動態過程，包含研議的發想、制定的內涵與執行面，因此本節就針對政策的角度，探討政策及公共政策的意涵，並藉此當作探討運動中心政策是否符合公共行政學界中的公共性，也就是「公共利益」，因此本章節安排如下：第一節公共性；第二節為公共政策；第三節為公共政策與公共利益；第四節為世界先進國家的作法與民營化模式探討；第五節本章小結。. 第一節. 公共性. 但公共性是一個多元意涵，不論是從公共行政、公共事務或是公共領域等，都有其自身角度的意涵，茲分述如下:. 一、公共性的多元意涵「公共性」(pubilcness)顧名思義是「公共」的性質，「公共性」是一個廣泛運用於政治學、經濟學或哲學等的名詞，也隨著意境不同，而有不同的思考面，譬如：公共物品說、公共需求說或是公共領域說等諸多面向，其實所揭示的「內涵」僅止於公共性得以藉此實現的載體、途徑或是外部條件，但尚不足以完全揭櫫公共性的內在屬性（王維國，2010）。因其不同的語境產生許多各異的解釋，諸如有作為公共價值的公共性、探究社會公平正義的公共性，抑或衡量社會工具性價值的公共性，夏鑄九 (1994) 從政治本體論的出發點認為公共性大致可以分為四個面向：一為批判性的公共言論：源自於哈伯瑪斯所提出的「公領域」思想。其二為國家治理：有別於私人或是自由市場經濟，也就是國家社會的權力機關。其三為自我授權的共同體：非營利性組織 NGO 或是 NPO 即屬該範疇，其四為建構社會政治的象徵：涵括所處社會的政治原則，譬如：二二八紀念公園即屬一例。而大陸學者賀來 (1995) 則是實踐本體的立論出發，他認為公共性概念必須與「公共現實」連結，也就是說公共性必須和人們所處的信念、價值、習慣等構成生活體系的鏈結，才足以妥適的反應公共現實的概念，而李明伍 (1997) 則以文化角度思考，他認為存在人們的公共性是一個文化族群中所屬成員，所能享受的某種利益與承擔的義務之性質，也就是說公共性是由成員範圍、享受利益等同於承擔義務的契機、成員價值判斷等構成。 18.

(27) 肖林鵬 (2008) 認為公共性所屬的立場與對話語境實在太多樣，要觸及公共性的本質必須要從哲學的角度出發，他提出因為語境的不同或是階級立場的特殊性，必須針對當下的問題與語境進行思考與謀劃，所以，公共性是做為世界普遍存在的本質屬性，更是世界中不同存在者之間普遍聯繫和相互的依存，是多元與一元的共同價值守候，並因此構成現實世界的生成與展現機制。故公共性的定義確是百家爭鳴，面相各異的旨趣，要精準的說明公共性並不容易，林克松 (2010) 也提出類似的看法，他認為「公共性」該項議題在知識界爭論不休，且呈現多樣態。但可以反推回去，從其深刻廣博的內涵中，在日常生活中的諸多樣態的內涵基礎上表現出來，並等同吾人日常生活中常見的概念，如公正性、公利性、公平性、公開性、公益性等是一個具有總體性理解之基本範疇與意義的理論與生活實踐模式。總之，公共性無論是因為語境的不同、實踐方式各異、抑或出發立論基礎有別、但總不脫屬於某一團體、族群或是社會共同的規範、價值、行事、實踐等，其遂行的目的乃是為了增進該團體、族群或社會共同的價值利益。但是這樣闡述公共性還是稍嫌模糊，要將公共性相關概念釐清，一般可以分為三組重要的概念，包含公共領域與公共事務、公共政策與公共行政管理以及公共利益，而公共利益因涉及較多觀點，也是本研究所用來探究國民運動中心的視角，故於後文再詳論之。. 二、公共領域與公共事務所謂的「公共領域」(public sphere)及公共事務(public affairs)最著名的應該屬於哈伯瑪斯(Habermas)與漢娜．鄂蘭(Hananah Arendt)的論述，夏昌奇（2010）認為要理解哈伯瑪斯市民社會及其產生的公共領域必須從溝通行動理論視角探究。哈伯瑪斯認所提出的公共領域概念與民主及人民參與政治的權利都有密不可分的關係，他在《公共領域的結構變遷》中提出，所謂的公共領域意指存在我們的社會生活的領域，在這個領域中，公共意見得以形成，公領域並不專屬任何人，而是向公眾開放，私人可以自由的集合或動員組織，並且能夠不受限制自由發表公開表達私人意見。他認為十八世紀聚集在咖啡廳、沙龍等布爾喬亞階級，隨著經濟的發展、都市的興起，這些知識份子在經濟上逐漸握有主動權之後，在諸多咖啡廳、沙龍、廣場等地方對於文學、藝術等提出批評、討論等，這也是西歐社會公共領域發展的雛形，而當這些擁有私人財產的知識份子對於國家社會 19.

(28) 體系提出批判時，現代公民社會也於焉形成。由於公共領域概念與後來興起的西歐各國民主運動有密切的關係，因此公共領域的公共(public)概念幾乎與「公民權」畫上等號，從公共的核心概念出發，其主要指涉的意涵可分為幾部分，一為市民社會以外有關國家機構的事務，資產階級早期也是源自宮廷中分離出來的貴族社會等中產階級團體。二是指涉隨著歐洲對外貿易開始熱絡，經濟自由的市場是行政體系權威不能干涉的私領域，相對於經濟市場，行政體系即是公領域。其三則是相對於社會的私人家庭領域。哈伯瑪斯強調公共概念與民意是一連串密不可分的過程，他認為大眾民主及媒體的傳播影響，導致利益團體對於自身的利益的追求，及其所帶來的意識形態宣傳，將會導致布爾喬亞等公眾所擁有的公共領域逐漸瓦解，因此他對於這樣的發展提出自身的批判，他認為唯有布爾喬亞階級對於公共事務提出理性的批判、討論，並針對共同利益加以參與討論並提出建議，才能形塑理想的公共領域模式。十九世紀中葉後，政府行政體系過分擴張入侵公共領域，輔以經濟系統侵蝕私領域的過程，造成公民社會公領域瓦解與扭曲，構成所謂的「內部殖民化」(the system’s colonization of the life word) (Weber, 2005;Anievas, 2005) 感到不滿也憂心忡忡，他認為這將導致說公民的角色淪為政府福利下的客戶，勞動者變成消費者，生活世界(Life world)與社會系統間的互動關係，被外在的金錢與社會權力中介並破壞。要改善這樣的情況，哈伯瑪斯提出所謂的溝通行動理論(theory of communicative action)來應對，哈伯瑪斯較為注重的議題有： (一)傳統知識論尤以康德、黑格爾為最，詮釋主義、實證理論等提出反省。 (二)以理性溝通對抗科技主義，讓科技統治(technocracy)不至於反過來過份支配人類生活。 (三)探究高度工業化國家體制下，國家社會體制高度積極介入社會各階層的運作，形成所謂的「合法性危機」(Lgeitimation Crisis)等問題。 (四)利用批判理論(critical theory) 並提出所謂的「理想言說情境」ideal speech situation 來消解意識形態存在於社會的問題。 (五)指出馬克斯唯物主義的侷限性 (李英明，1986:5-6)。也因為這樣的背景，哈伯瑪斯針對社會上的意識型態尤為關注，他認為社會中的許多非常有成效的意識型態，可以讓人們生活在其構成的背景世界中，從 20.

(29) 事「典範式」的價值判斷，且不自覺的身受其影響 (高宣揚，1991)。由此可知，意識形態不只具有合理的說服效果，更對於社會成員具有強制性及符合社會規範的要求，但很多的意識型態其主要是存在於不對稱的權力關係(asymmetrical relations of power)，並產生所謂的「系統扭曲溝通」(systematically distorted communication)，這樣的系統扭曲溝通將透過語言、符號、意識形態對於社會成員進行不知不覺但卻深刻的影響。故此，透過市民社會對於公共領域的關心、提出討論，可以對於這樣扭曲的社會系統提出批判，並形成社會意見。總結來說，哈伯瑪斯認為公共領域是一種基本的社會樣態，但公共領域卻不是一個組織系統、社會成員角色劃分，也不是成員組成的規則，因為公共領域是一種屬於公開、可滲透、可移動的，較精準說明公共領域可以將之視為內容、觀點，更是意見溝通的網路。在公共領域中，溝通被一種特定的方式加以過濾、綜合，同時針對特定議題集合討論，成為一種公共意意見或是輿論。夏昌奇 (2010) 指出哈伯瑪斯的公領域就是一種「將社會生活中公共意見能夠形成的場域」。至於漢娜．鄂蘭強調行動的彰顯性，也就是說人透過行為的履踐與述說，表現其行為的主體，他認為一個人在履踐某種行為或某種議論，必然發生於人與人的交往、互動的空間，人的行動或言說若是其自我顯現，那麼他的作為、言論必須為他人所見、所聞，否則行動的彰顯性就喪失其意義。也就是說行動者是在人之間的活動，而與他人互動的過程中，必須要有個「顯現的空間」 (a space of appearance)，這空間是由人與人互相交往、溝通或互動所構成，鄂蘭稱為「公共領域」(a public realm) (蔡英文，1992)，是一種具有參與性與積極性的概念（陳弱水，1997:61-32），在此概念中，有一種開放空間的概念，意義可以在此空間被訴說、彼此溝通協商甚至擴散，然而哈伯瑪斯與鄂蘭都發現國家對社會的多方干預與消費文化的興起，對於公共領域損傷的影響非常大，因此有必要藉著溝通理性等方式來恢復。公共事務方面，則包含「公共行政的公共性」根據林鍾沂 (1999) 的界定公共事務乃是圍繞在政府決策範圍所做的活動，其發生的原動力乃在於個人私己的事務因為間接或直接的影響其他社會成員，而促成政府必須要處理與注意。公共事務的對象是政府機關、但涉及到與政府相關的民營組織、非營利機構、企業等等。汪銘生 (1991) 則提到公共事務可由問題與方法面說明，問題方面包含 21.

(30) 各種影響公眾生活品質時具有的直接性、互動性、延遲性等問題，方法面上則包含綜合規劃、公共政策、行政管理等等。因此政府部門是公共事務的核心，其範疇則是政府與民眾處理關注的事務 (蕭鈺，2003)。. 三、公共行政、公共政策與公共管理公共行政(public administration)有兩種用法，其一是學科的概念(discipline of study)，其一是處理公共事務的過程(process of activity)，其形成的原因乃是因為遠在希臘城邦時代，早在國家產生以前，人類社會就利用氏族部落與聯盟來管理集體的生產、自身防衛等事務，這是人類社會治理的開端，進入文明社會開始，國家會確定社會的治理的樣式，政府成為管理公共事務最主要組織，負擔起社會管理的職能與維持社會成員的生活秩序，因此國家政府對於社會治理有著鮮明的統治功能，藉以維持統治集團的共同意志與利益，在農業時代更是明顯，政府負起的就是一種「權制行政」的社會治理模式，建構了中心與邊緣的治理結構。但隨著農業社會走向工業社會，輔以資本主義的擴張，國家社會治理的範圍日趨擴張，大量的社會事務成為政治的議程之一，因此，產生了所謂的政治與行政二分法為依歸的社會治理模式，單一政府以訴求效率崇拜的引領下，「福利國家」成為理性化官僚時代的標記，然而過度追求效率的，科學化管理與功利主義的行政價值觀，反而使得民眾與政府關係緊張，政府效能低下。對於政府效能不彰所引起的不滿也產生新時代的啟蒙運動，各國政府無不開始關心調整國家社會、政府與市場的界線，將一味追求政府效能眼光，重新回到國家競爭力、政府合法性與公部門對於民眾需求的回應身上。因此，基於這樣的反動提出了一種新公共管理，新公共管理將政府看作是滿足顧客需求的概念，引進市場化概念，將政府治理的管理形式轉變成為一種強調滿足市場的公共政策思維，但是市場化的取向卻產生了幾點缺失：諸如對於人性的偏頗，忽視社會美德的形成的責任感，並引發公共利益和公共責任的危機，另外公民不但是服務的接受者，更是服務的參與者、監督者與承擔者，過度的崇拜市場取向，更會忽略市場本身的缺陷 (孔繁斌，2008：52-53)。又因國家是社會的正式組織形式，遠在古代奴隸時代是代表統治階層的利益，時序演進為主導階層利益，最後到現今的社會，國家存在的價值與前提乃是為提供社會單位個體服務為主要目的，國家執行各種政策必須符合大部分人的共同利益，才是公共性的主要定義。 22.

(31) 周慶行 (2004) 認為公共性是政府本質的屬性，因為政府作為人民的委託者，其執行政策必須以廣大人民意志為依歸，所以現代政府所展現的公共屬性應有以下幾種： (一)行政主體的公共性：政府代表國家公共行政主體，應盡可能納入各階層利益，吸納各階層的組織參與，加上政府具有公益性，因為國家社會是個人讓出自己某部分的利益，並訂定契約而形成的，諸如人民繳交稅收、服兵役等，因此國家施政必須具有公益性質，來彌補自由經濟市場，個人利益無法實現。 (二)行政價值觀的公共性：現代公共行政強調政府的施政必須為行為負責、為社會大眾負責，因為政府的權力源自於人民的意志，其行政作為必須具有公共性，因此一切執行公共行政政策的人員，必須意識到其使命就是提供服務，提供公共服務增進人民公共利益為依歸。 (三)行政手段的公共性：公共行政運用公權力來行使手段達成目標，因此公共行政權力必須體現公共行政的公共性。 (四)公共行政目標與對象的公共性：公共行政的目標對象就是公共事務，既然是公共事務，必須透過一定的規章、制度體現公共利益，為公共行政的主要目標。 Harry Reynolds (1993:1079) 則認為公共行政、公共政策與公共管理三者有互動的關係，公共政策在解釋公共行政如何運作，政策具有界定政府機構的目的、規範組織的細節，賦予正當性與權威性，而公共管理則是傳統公共行政所具規範性取向與一般管理所具工具性取向的結合體 (Shafritiz ed., 1985)。總之，三者雖然關注的事情不同，但是所指涉的對象均為公共事務，知識應用的共同焦點在公部門與公共服務，公共性是三者共通的特質 (蕭鈺，2003)。. 23.

(32) 第二節公共政策從公共行政的角度觀之，公共性是藉由公共政策引導與達成，因為公共政策就是為了解決公共事務、滿足公共需求，某種程度更是大部分社會成員的共同價值，因此公共政策的制訂也代表社會公共性的生成力量。. 一、政策與公共政策的意涵吳定 (1999) 認為政策(policy)的原意來自於希臘文，也就是從「城、邦」(polic) 所來，後來慢慢演變成為「公共事務的處理」(the conduct of public affairs)，Starling (1988) 認為政策是目標或是目的的陳述。Anderson (1997) 認為政策乃是個體或群體處理某些事情的方案。Ball (1994) 認為政策是帶有價值喜好的，因此更應該重視的是政策的形成的脈絡、過程及執行過程。張芳全 (2004) 認為政策具有公共的意涵，因為政策源自於「公共政策」，公共乃是大眾或眾人，政策則指涉欲解決問題的方法與策略，丘昌泰 (2008) 認為政策就是一套做事的原則、方向或基本策略。因此政策總結來說，是個體或群體或社群或國家、組織、機構等為了實現某一個目標所制定的計畫，而這個計畫包含一連串的評估、規劃、討論所形成的方案。Lasswell (1970) 對於「公共政策」認為是一個有目標、價值與實踐的計畫綱領，Shneider (1988) 認為公共政策是公部門為解決社會公共問題或社會矛盾、調整社會關係而建立的社會依據，提供社會經濟領域的規範、基本準則和行動指南。林水波 (1999) 認為公共政策有效的供給包含公共政策供給的科學性、即時性、有效性等需求，因此公共政策必須與時俱進。吳定 (1999) 認為公共政策的制定乃是政府機關為了解決某項公共問題或滿足某種公共需求，決定作為或不作為的相關活動。丘昌泰 (2008) 則是「方案學」、「藥方學」、「把脈學」為比喻，將公共政策當作找出公共事務問題，並提供解決方法的一連串過程 (黃偉揚，2009)。. 二、政策分析取向動中心的政策是屬於打「打造運動島計畫中」一環，屬於公共政策的一環，而探討公共政策最具知名的當屬庫恩(Kulm)所著的「科學革命的結構」(the 24.

(33) structure of scientific revolutions)，該書提到科學典範的研究架構，必須針對理論、原則、方法、工具及應用方法，形成共同的價值、信念、規範和語言，作為探討科學世界的基本架構 (黃偉揚，2009)。而對應於該時期對於政策的科學以 Lasswell (1970)、Johns (1984)、Dye (1998) 認為公共政策是屬於「階段典範論」，而政策科學之父 Lasswell (1970) 認為政策科學有三種特性：1.系統性(contextual)，考量政策的產出及社會背景及環境影響；2.問題取向(problem-oriented)包含目標、條件、情勢、方案發明等；3.技術整合(multidisciplinary)強調多元方法與整合運用。而政策的分析，張鈿富 (2004) 認為是種分析中的分析，或是後設分析。而政策的分析從科學典範來觀之，Easton (1965) 所提的政治系統論(theory of political System)，認為政策是輸入與產出的過程，政策是政治菁英權威的結果，因此可以看成「黑箱」(Black box)，也就是說，黑箱隱藏著政策的價值判斷、無論是決策的個人意志、經驗都無法得知，也就是政府被視為一個黑箱，至於民間需求、社會環境變遷、或是利害關係人的利益等，經常由政府做出權威的配置並取捨，且政府有時會做出單方面的決定，諸如：高鐵、高速公路等。綜觀臺灣體育政策的研究，多是以「階段典範」為研究模式，無論是曾瑞成 (1996)、曾賢亮 (1999)、洪嘉文 (2003)等，都是以階段典範圍討論公共政策的路徑，此路徑可以用 Porteny (1986) 所提及的，利用政策制定過程、政策原因與結果、政策處方三個主要主軸為探究公共政策的良窳，茲分述如下：(一)政策制定過程分析三個要旨：1.過程源自於政治科學的學術典範；2.把政策看成是政治的過程，而非政府行動的結果；3.研究政策必須看過程，並考量到政治性；4.政策制定的過程：問題形成-政策的形成-政策採行-政策執行-政策評估階段循環。(二)政策的原因與結果分析：1.基本假定是原因結果非價值中立；2.政策的分析是針對輸入、價值過程、輸出與結果而導向政策回饋；3.為何要輸入?結果如何評價?(三)政策處方之分析：1.嘗試各種不同的經濟、數學、及數位的分析，有系統尋求問題方案； 2.每一個可以應用於政策的問題；3.政策處方分析傾向假定，行動的最佳路徑，可以透過分析發現，此一行動路徑應與理性決策一致 (張鈿富，2004：25)。從上述的探討可以歸納，公共政策是屬於系統輸出，也就是公共政策是政治系統受到外在環境、社會情勢、國內外政經情勢所影響，並做出的反應，體育政策分析方法來看，在這政策制定的過程中，分析方法的重點在於預測、評估、建議，但是當遇到價值衝突時，更應該納入國家價值方向、財政、居民需求等(黃 25.

(34) 偉揚，2009)。而同樣的，運動中心是我國全民體運動發展重要的一環，以政策系統觀點探查該政策的制定過程、原因結果、處方，應該看出其原始的初衷，並探查是否符合市民的需求及大部人市民的利益。. 三、政策評估及其功能七○年代以來，政策評估研究越來越受重視，目前則為當代公共政策活動，公共政策包括政策內容與政策過程兩大類型 (Lasswell, 1971) 政策內容屬於「實質面」；政策過程屬於「程序面」 (丘昌泰，2004:62)。基於關注焦點不同，強調政策區分為若干步驟分明的階段：重視政策實質面者則認為公共問題複雜，公共問題界定不易，因此看公共政策，政策評估通常都被視為過程的最後一個階段，其實整個政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰，2004：383)。至於反階段論者在研究公共政策時，多從觀察與分析切入，探討政治如何影響公共議題。較為著名的觀點「倡導聯盟」(advocacy Coalition framework) (Sabatier, 1993)、「政治視窗」(policy window) (Kingdon, 1995)等。1990 年代起逐漸引起重視的「反階段論」觀點，反映出公共政策研究在認識論上的立足點由「廣傳理性」逐漸向「有限理性」過渡，由確認單一價值，逐漸承認多元重點由「科學」的權威性，轉向「政治」的民主參與以及共識建立。誠如管理領域學者常強調:「沒有測量，就沒有管理」，政府部門的政策評估、企業界的績效與評鑑(appraprisal)。評估若具有積極目的，評估的功能愈傾向科學化；評估若具有消極目的，評估的功能愈傾向政治化。臺灣在威權時代時，雖然從民主政治的角度而言，確有改革的必要，然弔詭的是，由於政治穩定，行政工作的推動反而可以發揮工具理性的特色，在價值選擇固定的前提下，政策評估具有較高積極目的，比如：蔣經國時代的「十大建設」應否推動的政策分析與論證，正反意見獲得充分的表達，最後在民主深化洗禮後，政策評估的消極目的似乎越來越常見；核四應否興建的政策議題，逐漸傾向政治化，以至於政策評估未能形塑共識。政策評估就時間的橫斷面而言，因時代的變遷，政策評估的工具也有不同的面貌。政策評估的類型因為政策的多元化與複雜化，量的觀點而言，政策評估可以採用以下方式來進行：方案執行前後比較、以方案執行前之時間趨勢預估資料互相比較、與非該方進行比較、比較計畫中達成績效 (吳定，2003：300)就定 26.