公共政策就是追求眾人的利益或福祉，也就是公共利益，在公共行政的角度 觀之，公共政策唯有考量到公共利益，才具備公共性。
一、 公共利益與公共性
陳敦源 (2009) 指出，「公共」或「公共性」(publicness)一直是公共行政學界 身分認同的關鍵概念，卻一直處在「重要但說不清楚」的狀態，Bozeman (1987) 認為公共性是種組織受到政治權威運用影響的程度，不單是指公部門相關事務 才產生公共性的問題，如果從個人主義者的角度觀之，所謂的公共性則是一連 串累加的效果，也就是將「公共」或「公共性」視為個人需求的總和，多元主義 者認為是各個團體競逐的結果，但往往只有強勢團體引起關注，因此要說明「公 共」或「公共性」的概念的確有困難。至於利益，Deborah Stone (2002) 認為要 區別 Interests 和 Benefits 的差異，Benefits 比較接近中文的「福利」概念，而 interest 則專指「興趣」或不同的「利益」而不同的 Benefits 會吸引多方的 interests Groups 來爭取其政治上的利益，換句話說，利益是種互相競爭的狀態，通常透 過政治上力量，彼此控訴對方是惡劣或強大的一方，並爭取利益 (Stone, 1997)。
張成福、李丹婷 (2016) 也認為公共利益(public interest)認為要清楚的界定公共 利益在實務與理論上都有困難，但仍試圖從實務層面觀之，公共利益有兩種途 徑，一種是公共利益法律的邊界的界定，另一種則是確認政策執行的過程有無 經過民主的程序，並滿足公義的概念，但還是很難精準地確定公共利益的定義，
因此經常會用各種視角，試圖來說探究公共利益的概念。依江岷欽 (1995)、劉 太剛 (2011)、余軍 (2012)等咸認為公共利益有不同的派典，也分別不同的學科 上有不同的見解，在學理上分為四種看法，包含著重個人利益的自由主義 (classical liberalism)、一種是著重社群利益的(communitarianism)，第三種則是重 理性自利(rational self-interest)立場看法觀點，第四種為正義論(Justice)的看法。
而在各學科上，以政治學、經濟學、法律學及社會學討論最多，因此茲將各學理 及各學科上的看法分述如下。
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二、公共利益的各種看法
古典主義者認為個人優先於社會，也就是將實現個人利益作為最優先的基 本考量，因此對於公共利益的看法，是利用個人利益的角度觀之，以實現個人利 益為最重要的訴求，並把個人利益加總起來，視為實現公共利益的基礎。曼德維 爾(Bernard Mandeville)著作中《蜜蜂的預言》(the fable of bees)，是一本利用獨特 的視角探究公共利益(public interest)的重要論著，在曼德維爾看來，社會之所以 能夠繁榮、進步，皆是順應人的利己本性而促成，也就是說基督教道德總總貶抑 的惡德所促成，相反的僅奢言偉大的情操與公共精神，換來的是烏托邦式的迷 思，只會帶回社會的紊亂，因此「私人的惡德，公眾的利益」(private vice, public benefits)，曼德維爾認為私人的惡德透過老練的政治家妥善的安排，即能轉化為 公眾之利益。因此友愛、善良、自我奉獻等等都是透過理性克己所獲致的道德真 實性，並非社會的基礎，我們所稱社會罪惡的東西，無論道德或大自然的道德，
才是人類成為社會性靈的基本原則，一旦惡德不存，則社會瓦解消散，但曼德維 爾所說的惡德並非殺人、搶劫之惡德，係指追求自我動機所促成一切利己之考 量，包含狡詐、自私、虛榮等。例如曼德維爾認為軍隊中衝鋒陷陣的士兵大都換 得悽慘的傷亡，但懼戰的軍人往往獲得高位；律師以挑起訴訟、糾紛獲取財富。
因此人不是天生的社會性動物，而是不得不成為社會生活的動物，因為的人慾 望不斷的擴大，就越必須組成大型、數量繁多、複雜的社會。因此公共利益的存 在無非是私利的考量，每一個人的私利正是政府組成並訴諸施政與考量的關注 (許國賢，2011)。
公共利益的定義與分類，無論在社會學、政治學、哲學等等都有諸多的討論，
但公共利益必然與私人利益有一種對立的關係，因此要理解公共利益也必須從 私人利益的互文來理解。第一種理解方式為，公共利益只能是每一個人的所感 知的私人利益或個人利益(private or individual interest sensed by each man)之交集 或集合，因此若無私人利益，公共利益則如天方夜譚。這與邊沁(Jeremy Bentham) 的思想相契合，邊沁倡導以功利為原則，並以快樂和痛苦來衡量幸福，快樂越多 痛苦則變少，幸福程度就變高。因此普遍的利益就是指利益的總和，脫離社群的 個人則無任何意義可言，是一種集合的觀點(aggregative view of society)。也就是 說公共利益不是對公眾的福祉有用的東西構成，而是促進每一個成員的幸福所 組成。但是這樣的論證涉及公共利益時，則有很大的限制，如：老人補助津貼、
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幼兒子女補助，對於家中沒有老人或是沒有小孩的人來說，並不是個人的利益，
相反的，他還要付出稅金，來補助這些老人或是小孩的津貼，但這些政策卻被認 為符合公共利益，這也是邊沁無法確切說明公共利益，是否能夠被每一個成員 確認為直接符合他個人利益。但是邊沁這樣將幸福、公共利益量化的結果，要精 確的計算個人與公共利益的邊界或區隔，實在有很大的困難。
第二種理解方式則是公共利益雖然可以促進個體的利益，但是也會損及個 人的利益，因此根本沒有真正公共善或公共利益的存在世界。例如：我們這一代 人若為了保護下一代的生活環境與溫室效應，則必須減少砍伐樹木、開私人汽 車，而減少砍伐樹木、使用私人汽車電器用品，則對於個人生活品質、居家環境 或幸福感的追求嚴重損害，因此對於下一代的幸福，往往掌握在這一代人必須 去克制私人的幸福、慾望與個人利益。熊彼德(Joseph Schumpeter)認為古典民主 理論中，經由選舉，讓人民能夠選出的人可以利用集會實現人民的「公共意志」
(common will)，並實現所謂的公共善(common good)是虛幻不可得的。然而古典 自由主義以個人利益加總的方式所發展的功利主義(utilitarianism)，主張任何事 情都是追求個人最大幸福為判準，經常會陷入多數壓制少數，或是權力較大的 利益團體因其社會的影響力使然，進而導致漠視弱勢團體，這也是最讓人詬病 之處。
第三種理解公共利益的觀點則是社群主義的觀點，社群主義者經常指責自 由主義的自我是一個「本務論式、無承擔的、重意志選擇的自我」(a deontological, unencumbered, choosing self)，而社群主義的自我則是一種「目的論式、著根式、
重發覺認知的自我」(a teleological, embedded, cognitive self)，沈岱爾 (Sandel, 1982) 認為每一個人都出自一定的脈絡，不是憑空想像創造出來的，因此人先天就「著 根」，於特定的時空中，自發展自我認同的過程中，因人際之間的互動產生的了 解，與一己反觀內照得到的意義等同重要，因此人的好壞都是在網路上才有意 義，故，人的本質是目的性非本務性，是群居性非獨處性，個體必須置放於歷史 文化意義、人際脈絡上的自我才有意義。麥金爾 (Maclntyre, 1984) 也持類似的 看法，他認為個人自由主義者都抱持社會是各懷私利者所形成，這些人永遠是 個人私利第一，社會第二，麥金爾認為「個人利益的認定優先於，並獨立於它們 之間任何道德或社會的連結。」這種認知就像是「一群遭遇海難，被沖到荒島上 的人，彼此都不認識。」正因為自由主義預設他們都不彼此都不關心，所以這些
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聚合在一起後，首要之務就是制定契約式的互動，他們未曾分享過共同的價值 或目標。職此，麥金爾認為它們是無根、無目的、可以任意選擇存在樣態的自我。
所以身為社群主義的擁護者，麥金爾認為人們要共享目的，包含追求真善美或 實現真正的正義，其次要有共同情誼，也就是共同領域中的善，以激發網路內的 人們美德及友情，最後要有一連串過去與未來的道德計畫(moral project)，藉以 喚醒歸屬感、愛國心等等 (江宜樺，1997)。因此，回歸到社群主義對於公共利 益論述，社群主義認為公共利益必須永遠擺放於個人利益之前，凡是影響公共 利益實現的個人利益都必須受到限制，諸如為了保障國家安全，個人自由就必 須在某一時間受限，擔任服兵役的重任，因為國家利益一旦消滅，則個人私利不 存矣。
第四種則是屬於理性主義的思考方式，任何認同的選擇都是深思熟慮的結 果，或是有目的的行動，同時個人因為他們在群體生活中所認知的利益，進而創 造該群體的認同感，認同感實際上是利益的彙集，而非預存於社會或是透過特 定歷史情況下共同的社會化過程而得 (耿曙、張雅雯，2007)。故理性主義者認 為個人在面臨各種選擇，會優先考慮自己的利益，因此理性主義者認為要實現 公共利益，必須滿足個人利益必須維護的前提，所以國家為了提升國家競爭力，
提升人民的素質，決定實施義務教育，人民必須強迫接受國家基本教育，但基本 義務教育也可以增加個人利益，更能增強國力，也就符合公共利益的範疇。
第五種則是屬於受益者的觀點，Walter Klein，他認為公共利益必須選擇公 共利益最優先選擇的標準，而判斷的標準必須選擇質高量廣的標準，才是公共 利益的真諦。Gerald Columan 則提出公共利益有四個要素，包含社會成員具有共 同的價值觀，此價值觀就是公共利益的基礎，成員除了支持自我利益之外，也具 備建構良好社會的構想，更可以減少外部成本與維持必要的公共財，更是維持 公共政策與社會正義的基礎 (何彥陞，2013)。
三、公共利益的產生過程
Frederickson 歸納五種公共利益的模式，包含多元團體模式、公共選擇論模 式、代議政治模式、服務顧客模式與公民資格模式 (林鍾沂，2003)。茲分述如 下：(一)多元團體模式：多元團體模式認為公共利益的產生，來自社會上各個具
Frederickson 歸納五種公共利益的模式，包含多元團體模式、公共選擇論模 式、代議政治模式、服務顧客模式與公民資格模式 (林鍾沂，2003)。茲分述如 下：(一)多元團體模式：多元團體模式認為公共利益的產生，來自社會上各個具