行政院組織變革情境下公務人員離職問題之探討─以公務人員住宅及福利委員會為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十五屆碩士論文. 行政院組織變革情境下公務人員離職問題之探討─ 以公務人員住宅及福利委員會為例. 政治大 Organizational 立Change of Executive Yuan and the. ‧ 國. 學. Problem of Public Employee Turnover：The Case Study. ‧. of Civil Service Housing and Welfare Committee. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授研究生. i n U. v. 張鎧如博士李宗憲撰. 中華民國一０四年六月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝. 辭. 從事公職 10 餘年，能有機會進修，要感謝原行政院人事行政局開辦「100 年度行政院暨所屬中央機關中高階公務人員國內進修行政管理與法制碩士在職學分班」，讓我在完成學分班 2 年的課程後，能順利考取國立政治大學行政管理碩士學程就讀。本論文能夠順利完成，首先要感謝指導教授張鎧如博士，每一次的面. 政治大. 談，老師不但悉心指導與建議，讓我受益良多，並且關心、提醒掌控進. 立. ‧ 國. 學. 度，使論文能順利完成；也要感謝口試委員方凱弘博士及董祥開博士，於口試時提供具體的建議，使論文更臻完善。. ‧. 學習過程中感謝所有師長們的教導與啟發；同窗好友渟秝、耿堯、世. sit. y. Nat. 龍、文雅的鼓勵與協助。也要感謝原公務人員住宅及福利委員會受訪的. er. io. n. al 同事們，提供了深入的看法與寶貴的意見；同事偉君、菁芳熱心幫忙。 iv. n U engchi 最後，感謝愛妻瓊方費心操持家務，以及女兒采蓁與兒子昇達的貼心，. Ch. 讓我在工作之餘能無後顧之憂的完成學業；更要感謝父親與母親的養育、栽培之恩。謹將本論文獻給我的家人、師長及關心我的朋友們，並致上誠摯的感謝！李宗憲謹誌中華民國 104 年 7 月.

(4) 摘要行政院組織改造是行政院組織的重大變革，目標是打造一個精實、彈性、有效能的政府，有其正面意義。惟變革的過程中，被裁併機關其人員離職率較近 5 年公務人員平均離職率高出甚多的情形，人力資源是組織重要資產，人員不願意配合業務移撥到新機關而選擇離職（包含調職、辭職或退休），不僅影響業務銜接，更增加離職成本，影響組織運作，值得重視。本研究以被裁併機關公務人員住宅及福利委員會（以下簡稱住福會）為案例，深. 政治大. 入探討其人員離職之問題，找出影響人員離職的因素，並對於如何降低離職率，提出. 立. 具體建議。. ‧ 國. 學. 本研究係採深度訪談方式，於立法院三讀完成行政院組織改造法案起，至住福會裁併後 1 年內離職人員；及接受移撥 1 年後仍繼續任職之人員，同意受訪者為訪談對. ‧. 象，分析影響其離職的因素，並與接受移撥的原因對照參考。. sit. y. Nat. 依訪談內容分析發現，影響離職的因素與文獻理論中的工作壓力因素及抗拒變革. io. er. 因素對照檢視結果相符，並發現影響離職的重要因素為：不認同組織變革產生抗拒、. al. v i n Ch 受移撥為被迫不得已的選擇。可藉由徵詢意見尊重意願、公開說明加強宣導、公平對 engchi U n. 不確定性帶來壓力及抗拒、擔心工作內容危及公務生涯、未尊重意願造成不滿，而接. 待主動關懷及提前實施專長轉換訓練等方式，降低離職率。未來可就行政院組織改造各個機關不同的變革強度及內涵下，人員的滿意度、心理調適過程、適應情形及後續生涯發展等進行比較研究，以提供政府進行組織變革時，對公務員所造成影響的參考。. 關鍵詞：公務人員離職、行政院組織改造、組織變革、工作壓力、抗拒變革. i.

(5) 目次. 第壹章緒論第一節. 背景…………………………………………………………1. 第二節. 研究動機……………………………………………………4. 第三節. 研究目的與問題……………………………………………8. 第貳章文獻探討第一節. 政治大機關組織簡介………………………………………………11 立. 組織變革相關研究…………………………………………15. 第三節. 離職相關研究………………………………………………25. 第四節. 小結…………………………………………………………33. ‧. ‧ 國. 學. 第二節. sit. y. Nat. er. io. 第叁章研究設計與方法. n. a. v. 第一節. l C 研究架構……………………………………………………35 ni. 第二節. 研究方法……………………………………………………36. 第三節. 研究對象……………………………………………………38. 第四節. 實施程序……………………………………………………41. hengchi U. 第肆章研究結果分析第一節. 組織變革的認知與影響分析………………………………47. 第二節. 選擇離職原因與離職後情形分析…………………………56. ii.

(6) 第三節. 接受移撥原因與移撥後情形分析…………………………67. 第四節. 期望政府採取的協助措施分析……………………………77. 第五節. 小結…………………………………………………………94. 第伍章結論與建議第一節. 研究發現……………………………………………………103. 第二節. 研究建議……………………………………………………109. 第三節. 未來研究方向………………………………………………112. 立. 參考文獻. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 附錄. 政治大. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(7) 表次. 表 1-1 近 5 年公務人員調職人數及離職率統計表…….…...………………2 表 1-2 行政院新組織架構………………….…………..……………………3 表 1-3 行政院組織改造重要歷程………….……………………..…………6 表 2-1 公務人員住宅及福利委員會沿革………………………….………11 表 2-2 公務人員住宅及福利委員會各業務單位職掌表………….………13. 政治大表 2-3 學者對組織變革定義彙整表……………………………….………16 立. ‧ 國. 學. 表 2-4 抗拒變革的因素…………………………………………….………21. ‧. 表 2-5 Abelson 的離職分類表..….………….……………….……………28. sit. y. Nat. 表 3-1 談大綱一覽表…….…………………………………………………35. er. io. 表 3-2 研究對象母群體名單….……………………………………………39. n. a. v. l C 表 3-3 訪談名單..……………..……………………………….……………41 ni. hengchi U. 表 3-4 編碼類目與可能對應訪談大綱之題次表………….………………44 表 4-1 抗拒變革因素與訪談內容對照表………………………………….95 表 4-2 工作壓力因素與訪談內容對照表………………………………….97 表 4-3 編碼類目與訪談內容對照表……...………………………………..99. iv.

(8) 圖次. 圖 1-1 研究流程圖……………………………………………….…………10 圖 2-1 公務人員住宅及福利委員會組織架構圖……………….…………12 圖 2-2 組織變革與工作壓力來源…………………….……………………24 圖 2-3 壓力模式…………………………………….………………………25 圖 2-4 Lee 和 Mitchell 自願調職的開展模型………………………………30. 政治大圖 2-5 Mobley 離職決策過程模型………………….………………………31 立. ‧ 國. 學. 圖 2-6 Szilagyi 離職模型……………….……………………………………32. ‧. 圖 3-1 研究架構圖……………………………….…………………………37. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(9) 第壹章. 緒論. 行政院組織改造是行政院組織的重大變革，有其積極正面的意義，但變革過程中也會產生負面效果，雖然政府已針對可能帶來的負面效果採取相關配套措施，但仍然還是有特殊的案例發生人員大量離職，值得深入探討。本章將就本研究之背景及研究動機、目的做說明。. 第一節. 背景. 政治大. 從 80 年代以來，興起一股全球性的政府改革風潮，在改革的方法與策略上，. 立. 較以往的改革更為激進徹底，改革本身主要包括了政府組織結構與作業流程的改. ‧ 國. 學. 變，目的在提升政府行政效率（丘昌泰，2012：134）。我國行政院在 87 年 1 月 2 日第 2560 次行政院院會中通過「政府再造綱領」，成立「政府再造推動委員會」、. ‧. 「政府再造諮詢委員會」及「組織再造」、「人力及服務再造」、「法制再造」等三. y. Nat. sit. 個工作小組。政府再造的願景是：建立「具全球競爭力的活力政府。」其五大目. n. al. er. io. 標為：1、興利創新的服務機制。2、彈性精簡的行政組織。3、專業績效的人事. i n U. v. 制度。4、分權合作的政府架構。5、順應民意的國會改造（陳朝建，2004）。. Ch. engchi. 為達政府再造目標，行政組織有必要加以調整。行政院組織法於民國 36 年 3 月 31 日由國民政府令制定公布，自民國 36 年 4 月 22 日至 99 年 2 月 3 日經過 7 次修正。民國 69 年 6 月 29 日第 6 次修正至民國 99 年 2 月 3 日第 7 次修正，其歷程將近 30 年。行政院為推動行政革新及組織調整，進行行政院組織法第 7 次修正，自民國 77 年 10 月首度函送立法院審議至民國 99 年 2 月 3 日總統公布，其過程逾 21 年。行政院組織改造重要歷程如表 1-1。. 1.

(10) 表 1-1：行政院組織改造重要歷程時間 36 年 4 月. 重要歷程國民政府令制定公布行政院組織法，設有 15 部 3 會 1 局（共 19 個機關）。. 38 年 3 月. 大幅精簡組織，行政院所屬機關縮減為 8 部 2 會 1 處。. 76 年. 因部會不斷增設，共有 27 個機關，行政院開始規劃行政革新及組織調整。. 77 年 10 月. 行政院組織法修正草案首度函送立法院審議，行政院下設 12 部 7 會 2 總署 1 總處 1 行 1 院（共 24 個機關）。. 91 年 4 月. 行政院組織法第二次函送立法院，設 15 部 6 會 2 總署（共 23. 政治大立法院三讀通過「中央行政機關組織基準法（簡稱基準法）」，立明定以設 13 部 4 會 5 獨立機關為限，另三級機關署、局個機關）。. 學. ‧ 國. 總數以 50 個為限。. 93 年 9 月. 配合基準法之規定，行政院組織法第三次函送立法院，設 13 因法案屆期不續審，行政院組織法第四次函送立法院，設 13. Nat. 94 年 3 月. io. sit. 部 4 會 5 獨立機關（共 22 個機關）。. 因法案屆期不續審，行政院組織法第五次函送立法院，設 14. n. al. er. 97 年 2 月. ‧. 部 4 會 5 獨立機關（共 22 個機關）。. y. 93 年 6 月. i n U. v. 部 7 會 5 獨立機關（共 26 個機關），並擬連動修正中央行. Ch. engchi. 政機關組織基準法。 97 年 7 月. 行政院成立組織改造推動小組，展開部會協商及專家學者諮詢，並於 98 年 4 月 9 日經行政院院會通過新版設 13 部 9 會 4 其他機關 3 獨立機關（共 29 個機關），函請立法院審議。. 99 年 1 月 12 日、立法院三讀完成行政院組織改造法案，設 14 部、 8 會、3 獨 13 日. 立機關、1 行、1 院及 2 個總處（共 29 個機關），並連動修正基準法。. 99 年 2 月 3 日. 總統公布行政院組織改造法案（修正行政院組織法、中央行政機關組織基準法及制定行政院功能業務與組織調整暫條例、中央政府機關總員額法）。. 資料來源：原行政院研究發展考核委員會（2013）. 2.

(11) 99 年 1 月 12 日、13 日，立法院三讀完成行政院組織改造法案，設 14 部、 8 會、3 個獨立機關、2 個總處及 1 行、1 院，共 29 個機關，並連動修正「中央行政機關組織基準法」，99 年 2 月 3 日總統公布。99 年 12 月 2 日、100 年 1 月 6 日及 100 年 1 月 20 日，行政院分 3 梯次將新機關組織法案函送立法院審議。行政院組織法於 99 年 2 月 3 日總統令修正公布，自 101 年 1 月 1 日開始施行，確定行政院的組織架構如表 1-2。. 表 1-2：行政院新組織架構 14 部. 8會. ．中央選舉委員會. ．外交部. 2 總處 1 行 1 院治政．行政院主計總處大．國家發展委員會立．大陸委員會．行政院人事行政. ．國防部. ．金融監督管理委員. ．國家通訊傳播委. ．法務部. ．中央銀行. ．海洋委員會. ．原住民族委員會. ．農業部. ．客家委員會. y. ．勞動部. sit. ．交通及建設部. Nat. ．經濟及能源部．國軍退除役官兵輔. io. n. er. 導委員會. ．衛生福利部．環境資源部. 員會. ．國立故宮博物院. ．僑務委員會. al. ．公平交易委員會. ‧. ．教育部. 會. 學. ．財政部. 總處. ‧ 國. ．內政部. 3 獨立機關. Ch. engchi. i n U. v. ．文化部．科技部資料來源：本研究自行整理. 立法院於 100 年 10 月 28 日三讀通過外交部、僑務委員會、行政院人事行政總處、公平交易委員會、飛航安全調查委員會等 5 部會 9 項組織法案，100 年 11 月 24 日總統公布，行政院人事行政總處組織法於 101 年 2 月 6 日施行。依「中央行政機關組織基準法」第 33 條規定略以，二級機關為處理技術性或 3.

(12) 專門性業務需要得設附屬之機關署、局；署、局之總數除地方分支機關外，以 70 個為限。原行政院人事行政局設有公務人員住宅及福利委員會、公務人力發展中心及地方行政研習中心等 3 個三級附屬機關，受到「中央行政機關組織基準法」對三級機關數量之限制，行政院人事行政總處下設行政院人事行政總處公務人力發展中心及行政院人事行政總處地方行政研習中心等 2 個附屬機構，公務人員住宅及福利委員會裁併，其業務及人員分別移撥行政院人事行政總處及原財政部國有財產局（現為財政部國有財產署）。. 第二節治政研究動機. 大. 立. 行政院組織改造有其積極正面意義，其願景在「提升國家競爭力」，目標期. ‧ 國. 學. 能「打造一個精實、彈性、有效能的政府」。精實方面，透過將現有部會精簡，檢討政府職能，合理配置公務人力並有效抑制員額膨脹；秉持依法行政原則，徹. ‧. 底檢討未法制化機關存廢問題。彈性方面，鬆綁中央機關組織法規，賦予行政部. sit. y. Nat. 門組織設計靈活度；運用多元組織型態，重新建構公私部門間關係，發揮便民效. io. er. 果；推動行政法人制度，讓政府在人事及經費運用上更有彈性。效能方面，增強. al. v i n Ch 及權責；引進現代化企業管理精神，使公部門展現「以民為尊」的服務特質。由 engchi U n. 行政院本部及各部會綜合規劃能力；強化跨部會協調治理能力，釐清機關間功能. 此，組織改造也將透過創造流程簡化的效益，併同流程改造強調鬆綁、解除管制及彈性授權等概念，對政府效能的提升發揮相乘的效果，建構一個足以面對未來挑戰與民眾期望的理想政府，提升政府之行政效能，使我國更具國際競爭力（朱景鵬，2011：3）。行政院組織改造亦有其負面影響，媒體曾報導政府組織改造工程上路，部會整併大搬風，也造成公務體系雞飛狗跳，包括新聞局、職訓局都出現離職潮，趕在 7 月底前申請優退。更有主管感嘆，「努力十幾、二十年才升到科處長，組改後官位不保，失落感很強。」當時的新聞局局長楊永明坦承內部士氣大受影響， 4.

(13) 官員私下認為，關鍵出在對未來高度不確定感（李明賢，2011）。尤其在「精實」方面，人員面對組織精簡，因感覺受到威脅，失去安全感而產生心理抗拒，可能導致員工離職，增加組織的成本，包含離職成本，如薪資、管理與離職面談；替換成本，如招募、訓練、廣告、面談、甄試與管理；與其他無形的成本，如增加其他人員的工作量、生產力或品質降低和壓力的成本（趙建智，2008：139）。對於因組織精簡而留任的人員，也會產生「生還者症候群」（Survivor Syndrome），即人員因為感受到壓力，態度上常會心胸狹窄、自我中心、保守傾向及士氣降低，與主管間關係惡劣、職場衝突增加等，造成生產力下降，曠職或離職的情形，並. 治政大光復，2002：17；蔡正飛，2006：12）。立. 且因為對組織失去信任，進而影響工作滿足與組織承諾，最後影響組織績效（馮. 「離職」係指員工與組織的一種契約終止行為，員工離職在公司組織運作中，. ‧ 國. 學. 並非全然是壞事，適度的員工離職率（一年在 5％至 8％之間）固然有助於組織. ‧. 的新陳代謝、活絡其機能，對公司組織是有益處的，然而過高的員工流動率，會對企業帶來人力成本耗損及影響組織士氣的負面效果，凡超過 8％以上的員工流. y. Nat. er. io. sit. 動率，人事主管就應該提高警覺（唐大鈞，2001：16；楊震寰，1991：125）。離職率應該多少才合理，各行業間或有不同。公務人員方面，依據銓敘部全. al. n. v i n 球資訊網銓敘統計年報「行政機關公務人員人事異動狀況」資料顯示，民國 99 Ch engchi U 年當年度 22 萬 5,351 位公務人員（含政務人員、民選機關首長及簡、薦、委任（派）人員、雇員、警察人員）中，有 1 萬 2,323 人調至他機關，離職率為 5.47%；若僅以有官職等的公務人員及雇員 15 萬 1,398 人計算，亦有 9,841 人調至他機關，離職率為 6.5%，近 5 年平均調至他機關的離職人數為 1 萬 489 人，平均離職率為 6.94%。根據資料顯示，在全國公務體系中，每年約有 9,000 人至 1 萬 1,000 餘人次左右的公務人員在中央、地方各機關間職務調動，近 5 年（2010 年至 2014 年）離職人數及離職率如表 1-3。. 5.

(14) 表 1-3：近 5 年公務人員調職人數及離職率統計表總人數（含政務. 總人數（有. 人員、民選機關年度. 首長、有官職等. 調職人數. 離職率. 公務人員及雇. 官職等公務人員及. 調職人數. 離職率. 雇員）. 員、警察人員） 2010. 225,351. 12,323. 5.47%. 151,398. 9,841. 6.5%. 2011. 227,071. 13,793. 6.07%. 150,715. 11,456. 7.6%. 2012. 228,913. 11,215. 4.9%. 148,733. 9,000. 6.05%. 2013. 231,317. 13,421. 5.8%. 150,703. 10,775. 7.15%. 2014. 233,951. 14,473. 11,375. 7.37%. 平均. 229,321. 10,489. 6.94%. 治政 6.19% 154,257 大. 立 13,045. 151,161. 資料來源：原始資料取自銓敘部全球資訊網銓敘統計年報（2015）. 學. ‧ 國. 4.36%. ‧. 近 5 年有官職等的公務人員及雇員平均離職率在 6.05%至 7.6%之間，原公. y. Nat. io. sit. 務人員住宅及福利委員會有預算員額職員 46 人，在 99 年 1 月 13 日立法院三讀. n. al. er. 完成行政院組織改造法案後，至 101 年 2 月 6 日機關裁併前離職的職員有 17 人，. Ch. i n U. v. 離職率 36.96%；至 102 年 2 月 5 日（含該日）前機關裁併後 1 年內離職者有 7. engchi. 人，合計達 24 人之多，超過半數，離職率 52.17%；即使扣除提早退休人員 7 人，調職及辭職者計 17 人，離職率仍達 36.96%，均高出平均離職率甚多。行政院組織法修正後，為辦理行政院及所屬各級行政機關之功能業務與組織調整、財產接管、預決算處理、員額移撥及權益保障等事項，特制定「行政院功能業務與組織調整暫行條例」，配合行政院組織改造移撥之人員，其權益已獲得保障。對於精簡員額方面，行政院訂定「行政院及所屬各機關精簡人員優惠退離辦法」鼓勵退休，使得人員 50 歲即提早退休；甚至未能適用優惠退離辦法的人員也選擇提早退休。筆者原服務於公務人員住宅及福利委員會，發現機關面臨被裁併，人員將隨業務移撥其他機關，造成很多人在組改前、後相繼離職的異常現 6.

(15) 象，影響其離職的因素為何？值得深入探討。打造一個精實的政府是行政院組織改造的目標之一，為合理配置公務人力並有效抑制員額膨脹，政策上係採檢討原機關之業務、人力配置情形，配合新組織架構規劃人力之精簡及有效運用措施；機關裁併、業務萎縮者，原有人力檢討精簡，未能即時精簡者，運用員額管制工具，使新機關員額規模逐步趨向合理。為處理員額配置移撥，訂定相關配套措施，放寬退休條件並加發給與，鼓勵優惠退離。是以，行政院組織改造對於員額的精簡，是採取漸進、和緩的方式。公務人員因行政院組織改造而退休或辭職，或許可視為達成精簡的目標，但行政院組織. 治政大務人員身分並保障權益不變，主要是希望被裁併的機關，人員可以隨業務移撥，立改造的另一個目標是提升效能，對於現有編制內公務人員隨同移撥者，保留其公. 藉由負責原業務相關人員的經驗，使業務不但能順利銜接且能更加精進，進而提. ‧ 國. 學. 升效能。此外，對於行政院組織改造機關裁併而選擇調職的人員，仍留在公務機. 對公務體系運作恐帶來負面效果，故有研究之必要。. Nat. y. ‧. 關，員額並無精簡，惟衝擊其個人生涯規劃，導致服務士氣及工作績效受影響，. er. io. sit. 個人、組織及環境等因素，都可能對人員離職產生影響，組織因素又包含了工作的內容、性質，不同的職業、身分的人，其工作內容、性質自然不同，是以，. al. n. v i n 對於不同的職業、身分的人，影響其離職的因素也可能會不同。然而，國內對於 Ch engchi U 離職的研究，多以企業員工為對象，如高科技電子產業、金融業、公民營事業機構、醫院、餐飲業等，對於公部門公務人員離職研究相當少（馮逸成，2005：3）。原行政院研究發展考核委員會為瞭解我國公務人員離職情形、過程及其影響因素，以作為公務機關人事管理之參考，於民國 74 年 7 月委託吳定主持「公務人員離職因素之研究」，至民國 75 年 7 月完成並於民國 77 年 8 月出版研究報告，係我國最早針對公務人員離職進行的研究。吳定（1988）的研究對象為民國 73 年中央機關（不含軍教機關）離職人員及其同事、主管，並設計問卷，採抽樣方式進行訪談。研究結果顯示，影響公務人員離職的主要原因有：1、升遷發展機會問題。2、待遇福利問題。3、工作單調、負荷重、壓力大問題。離職者本人所 7.

(16) 提到較多的因素有：1、覺得升遷發展的機會很小。2、待遇福利不佳。3、進修。 4、工作負荷太重，壓力太大。5、工作太單調，沒有挑戰性。不受重視，沒有表現個人才能機會（吳定，1988：5）。近年來對公務人員離職的研究，僅有馮逸成（2005）的「公務人員離職因素的研究─以國防部為例」。民國 89 年立法院通過修正國防部組織法，依該法規定國防部應於民國 93 年 2 月 28 日前進用法定編制員額 3 分之 1 的文職人員，惟民國 92 年開始進用後，即陸續有人離職，其研究係採深度訪談，抽樣訪談已離職之人員，以瞭解離職因素。研究結果發現：1、不同的離職人員所關切的離職因. 治政大方式解釋公務人員離職的因素，事實上是會有所偏頗的，真正需要注意的是隱藏立素不同，「工作滿足」是所有受訪者提到最多的離職因素。想要用單一或概括的. 在離職人員背後的、最為關鍵、最難發覺的焦點因素，即所謂的「導火線」。另. ‧ 國. 學. 外，「組織文化」、「管理模式」、「溝通管道」、「職務設計」及「軍文關係」等，. ‧. 均為關鍵的離職因素。2、不同官職等間的離職因素不盡相同，其差異性應列入考量。3、大部分離職的公務人員認為無法在工作上獲得起碼的、可以接受的工. er. io. sit. y. Nat. 作環境與態度。. 最近幾年雖然亦有少數公務人員「離職傾向」或「離職意圖」的研究，但研. al. n. v i n 究對象係尚未離職的人員，並無針對已離職公務人員所作的離職因素的研究，而 Ch engchi U 馮逸成（2005）的研究迄今將已將近 10 年，隨著科技的進步及時空環境的變化，. 造成公務人員離職的因素為何？實有必要加以探討。又行政院組織改造係行政院組織的重大變革，對於行政院組織改造後公務人員的離職問題，目前並無相關研究，本研究具有研究之價值。. 第三節研究目的與問題公務人員配合行政院組織調整須精簡者，符合「行政院功能業務與組織調整暫行條例」第 11 條規定，經服務機關同意後辦理自願退休，最高一次加發 7 個 8.

(17) 月的俸給總額慰助金。另「行政院組織調整及所屬各機關組織調整作業手冊」第二章調整作業及程序第二節員額配置（移撥）及員工權益保障規定，原機關對辦理移撥業務之人員依暫行條例規定所提出優惠退離之申請，應會同所涉及相關新機關之籌備小組，就其是否符合行政院組織調整須精簡者核實認定，據以准駁。移撥員額數之釐定以組織業務調整行政院核定公文日期當日原機關配置預算員額數為基礎（含已出缺得遴補，但尚未遴補之預算缺額），並於移撥時扣除於組織業務調整生效日前辦理優惠退離之預算員額數。依上述規定，原公務人員住宅及福利委員會移撥行政院人事行政總處人員辦理優惠退離，因行政院人事行政總. 治政大准；移撥財政部國有財產署人員辦理優惠退離，因移撥員額須扣除辦理優惠退離立. 處於行政院組織改造負責組織員額業務，在「以身作則」考量下，均獲得同意核. 之員額，故未能獲准，同樣是機關裁併人員申請優惠退離，因移撥之機關不同而. ‧ 國. 學. 有不同結果，形成不公平現象，影響人員權益，對人員心理造成影響，值得探討。. ‧. DeCenzo 和 Robbins（2009）認為組織是由一群人組成的，構成組織的是人，而非建築物、設備或商標，人力資源是組織的重要資產，欲達成組織目標，必須. y. Nat. er. io. sit. 仰賴人來達成（轉引自許世雨等人譯，2009：36）。行政院組織改造是行政院組織重大變革，其目標是打造精實、彈性、效能的行政組織，並以提升國家競爭力. al. n. v i n 為願景，要達到目標並實踐願景，胥賴優質的公務人力。配合行政院組織改造裁 Ch engchi U 併的機關，其人員應隨同業務移撥到新機關，人員未隨同業務移撥而調職，甚至未達退休年齡而提早退休，不但業務恐未能順利銜接，更將增加離職成本，是值得重視的現象。行政機關組織中的公務人員，經由考試甄選及訓練，對於其負責的業務都具有專業技術，尤其是有經驗的主管人員，如因為組織改造而離職，其經驗、專業技術（know how）無法傳承，將影響服務品質及績效，對組織運作造成傷害，可能使得行政院組織改造「未蒙其利，先受其害」。一般而言，權益已獲得保障的情形下，對於移撥至行政院人事行政總處的人員，由原來的三級機關移撥到二級機關，未來應該更有升遷發展的機會；對於移撥至財政部國有財產署的人員，移撥後公務人員專業加給支領表 2，委任 1 職等 9.

(18) 至簡任 12 職等每個月專業加給增加新臺幣 905 元至 2,035 元不等，薪水較移撥前增加，為何還發生離職現象？其中之癥結值得探討。本研究主要研究之問題，係針對在行政院組織變革情境下，公務人員住宅及福利委員會人員發生極高離職率之案例，深入探討其人員離職之問題，試圖找出影響人員離職的因素，並期對於如何降低離職率，提出具體建議。此外，對於接受移撥的人員，亦一併進行訪談，探討其接受移撥而未選擇離職的原因，以作為對照參考。研究流程係先依研究背景及動機，擬定研究主題；確立研究目的與問題；蒐. 治政大職相關理論進行探討；採質化研究方法，選擇具有代表性的案例研究，對離職人立集相關資料、文獻，以行政院組織改造、組織變革、變革的抗拒及變革壓力及離. 員進行深度訪談，就訪談逐字稿進行編碼、分析；以瞭解行政院組織變革情境下，. ‧ 國. 學. 公務人員住宅及福利委員會人員離職的原因，最後作出結論與建議，以提供爾後. ‧. 政府組織變革或公務人員離職相關研究之參考。本研究流程如圖 1-1。. Nat. n. al. i n U. 確立研究目的與問題. Ch. engchi. er. io. sit. y. 依研究背景及動機擬定研究主題. v. 就行政院組織改造、組織變革、變革的抗拒與變革壓力及離職理論等文獻做探討. 採質化研究方法針對本案例離職人員及接受移撥人員做深度訪談，就訪談逐字稿進行編碼、分析. 結論與建議圖 1-1：研究流程圖資料來源：本研究自行繪製 10.

(19) 第貳章. 文獻探討. 本章主要就本研究之案例─公務人員住宅及福利委員會之組織沿革及業務職掌作介紹，並探討組織變革、離職等與本研究有關之文獻，從文獻中相關研究之結果與理論找出可供參考之資料，並期本研究能補充目前文獻較欠缺的部分。. 第一節. 機關組織簡介. 行政院為輔助中央各機關學校軍公教人員購置住宅，以安定軍公教人員生活，. 政治大. ，其間經於民國 55 年 4 月 2 日設置「行政院中央公務人員購置住宅輔助委員會」. 立. 學. 年，其沿革如表 2-1。. ‧. y. 重要內容. er. 行政院特依行政院組織法第 14 條規定，設置「行政院中央公. io. 55 年 4 月 2 日. Nat. 時間. 表 2-1：公務人員住宅及福利委員會沿革. sit. ‧ 國. 過機關改制至民國 101 年 2 月 6 日「公務人員住宅及福利委員會」裁併，將近 46. al. v i n Ch 政院中央公務人員購置住宅輔助委員會組織規程」。 engchi U 設置「中央各機關學校公教人員福利互助委員會」，隸屬於行 n. 務人員購置住宅輔助委員會」，並於民國 55 年 4 月 2 日公布「行. 57 年 11 月 19 日. 政院人事行政局。 58 年 1 月 16 日. 行政院第 1104 次院會通過修正「行政院中央公務人員購置住宅輔助委員會組織條例」。. 61 年 7 月 11 日. 行政院於民國 61 年 7 月 11 日以台 61 院人政貳字第 23441 號令核定，裁併「行政院中央公務人員購置住宅輔助委員會」及「中央各機關學校公教人員福利互助委員會」改為「中央公教人員住宅輔建及福利互助委員會」。. 11.

(20) 表 2-1（續）時間. 重要內容. 86 年 4 月 9 日. 「公務人員住宅及福利委員會組織條例」奉. 總統明令公布施. 行完成法定程序。 101 年 2 月 6 日. 配合行政院組織改造，「公務人員住宅及福利委員會」裁併，人員及業務分別移撥「行政院人事行政總處」及「財政部國有財產署」。. 資料來源：本研究自行整裡. 依 86 年 4 月 9 日公布的「公務人員住宅及福利委員會組織條例」，公務人員. 政治大. 住宅及福利委員會統籌辦理有關輔助公教人員住宅及加強福利措施，以達安定生. 立. 活、提振工作效能之目的，其組織架構如圖 2-1。. ‧ 國. 學 ‧. 工程管理組. n. al. er. io. sit. y. Nat. 委員會議. 企劃組. 主任委員. C hengchi 主任秘書. i n U. 配售組. v. 福利組. 秘書室. 人事室. 會計室圖 2-1：公務人員住宅及福利委員會組織架構圖資料來源：本研究自行繪製. 12.

(21) 公務人員住宅及福利委員會設企劃組、工程管理組、配售組及福利組 4 個業務單位，其職掌如表 2-2。. 表 2-2：公務人員住宅及福利委員會各業務單位職掌表名稱企劃組. 主要執掌一、公教人員住宅及福利法令之研究建議事項。二、中央公教人員住宅及福利互助基金之籌措、運用及稽核事項。三、綜合企劃、研究發展及管制考核事項。. 工程管理組. 政治大二、中央公教人員住宅工程之督導、協調及管制事項。立一、中央公教人員住宅改建計劃之研擬及審查事項。. 三、公教人員住宅工程資料之蒐集及統計分析事項。. ‧ 國. 學. 四、有關中央公教人員住宅工程及宿舍管理事項。一、公教人員輔購住宅貸款需求調查、統計分析及貸款標準擬議事項。. ‧. 配售組. sit. y. Nat. 二、中央公教人員輔購住宅貸款額度研擬、分配及貸款資格審查事項。. io. al. 一、中央公教人員福利互助補助及急難貸款案件之審核事項。. v i n Ch 二、中央公教人員文康活動之規劃及執行事項。 engchi U n. 福利組. er. 三、中央機關住宅改建配售及職務宿舍配住之協調及審核事項。. 三、其他有關中央公教人員福利及文康活動事項。資料來源：本研究自行整理. 由公務人員住宅及福利委員會主要業務職掌可以看出，該會的核心業務是中央公教人員的住宅工程及宿舍管理、中央公教人員輔購住宅貸款、中央公教人員福利互助、急難貸款及文康活動，以及管理中央公教人員住宅及福利互助基金。行政程序法於民國 90 年 1 月 1 日實施，依該法 174 條之 1 規定，法規命令應於 91 年底前以法律規定或以法律明列其授權依據者，方屬適法。由於「中央公 13.

(22) 教人員福利互助辦法」係強制互助人參加之福利措施，是以，中央公教人員福利互助辦法欠缺法源依據，自民國 92 年 1 月 1 日起失效。由於該制度在法制面出現困境，爰經公務人員住宅及福利委員會檢討與評估後，自 92 年 1 月 1 日起停辦，並依年資辦理結算（公務人員住宅及福利委員會，2002）。依據行政院 94 年 5 月 24 日核定之「整體住宅政策」，為健全住宅市場、建立公平效率之住宅補貼制度及提升居住環境品質，有效利用住宅資源與人力，整合各類政策性房屋貸款資源，將中央國民住宅基金、中央公務人員購置住宅貸款基金及國軍官兵購置住宅貸款基金等三基金整併為「住宅基金」，並設置於內政部. 治政大於 97 年度辦理整併完成「住宅基金」，並將行政院原住民族委員會、原行政院勞立. 營建建設基金下。為利整併作業之進行，內政部爰擬定「住宅相關基金整併計畫」，. 工委員會、公務人員住宅及福利委員會及國防部之住宅業務，移撥至營建署（內. ‧ 國. 學. 政部營建署，2008）。. ‧. 行政院自 95 年度起已不再核列輔助購置公教住宅貸款預算，多年來公教人員最實惠之輔購住宅福利畫下休止符，併入整體住宅政策由內政部統籌辦理（公務. y. Nat. er. io. sit. 人員住宅及福利委員會，2006）。. 隨著公務人員住宅及福利委員會的兩大核心業務：中央公教人員福利互助及. al. n. v i n 中央公教人員輔購住宅貸款的停辦，該會也因此被行政院組織改造推動委員會檢 Ch engchi U 討「去任務化」。雖然公務人員住宅及福利委員會曾試圖轉型，以運用公私協力，善用社會資源方式，在不增加政府財政負擔原則下，採使用者付費，規劃辦理「築巢優利貸」─全國公教員工房屋貸款、「貼心相貸」─全國公教員工消費性貸款、「闔家安康」─全國公教員工團體意外保險、「健康 99」─全國公教特惠健檢、全國公教員工網路購書優惠方案、全國公教員工「旅遊平安卡」、全國公教員工優惠商店、特約休閒活動中心、公教特約住宿飯店、公教員工特約老人安養中心等多項福利措施（公務人員住宅及福利委員會，2010），仍難以避免配合行政院組織改造被檢討裁併。為配合行政院組織改造，於 101 年 2 月 6 日行政院人事行政總處成立時，該 14.

(23) 會有關中央公教人員住宅工程、宿舍管理及眷舍處理業務移撥財政部國有財產署，工程管理組及配售組人員隨同業務移撥，財政部國有財產署暫以任務編組方式設立宿舍管理單位，其餘業務及人員則移撥行政院人事行政總處（財政部國有財產署，2013）。「財政部國有財產署組織法」於 101 年 2 月 3 日公布，並自 102 年 1 月 1 日施行。依其組織法第二條之規定，該署掌理下列事項：一、國有財產之清查。二、國有財產之管理。三、國有財產之處分。四、國有財產之改良利用。五、國有財產之資訊業務。六、國有財產之檢核及統籌調配。七、國有財產之估價。八、國. 治政大財政部國有財產署業務與國有財產之管理及處分有關，因涉及龐大利益，該立. 有財產法令與法務案件之研議及處理。九、其他有關國有財產事項。. 署於行政院組織改造前，發生前後三任副局長，被控圖利某建設公司，賤售台北. ‧ 國. 學. 市杭州南路、金華街精華地段的國有地；99 年 12 月臺灣臺北地方法院二審判決. ‧. 其中 2 位副局長各 12 年有期徒刑，一審被重判的另 1 位副局長，逆轉改判無罪。另判決有罪的國有財產局 8 位官員，被判五年至六年不等刑期（劉峻谷，2013）。. y. Nat. er. io. sit. 讓員工平日在處理業務上，備感壓力，也使得要配合行政組織改造，移撥到財政部國有財產署的人員望而卻步。. n. al. 第二節. Ch. engchi. i n U. v. 組織變革相關研究. 壹、組織變革定義及類型組織變革(organizational change)的概念源自組織行為學。組織行為理論將組織視為是具有生命的有機體，不僅會成長也會死亡，一個組織為了在大環境中持續生存，必須因應外在環境的變遷，不斷對組織的局部或整體進行調適（吳青山、林天祐，2003：130）。變革是當今企業組織面對激烈競爭環境的生存之道，「不變革，就滅亡」也是組織的管理者經常講的一句話。學者對於組織變革的定義不盡相同，經依照年代彙整學者對組織變革的定義如下表 2-3： 15.

(24) 表 2-3：學者對組織變革定義彙整表學者名稱. 組織變革定義. Mosher（1967）組織進行變革時，會著重其外在關係與內在結構的組合，並認為組織變革是指組織結構有計畫的變遷，包括職位的增加、任務的重新安排、現職人員的更迭、預算的增減等。 Fried & Brown. 是一種促進結構和過程（例如人際關係、角色）、人員（例如風. （1974）. 格、技巧）和技術（例如更多習慣、更多挑戰）的變革和發展之方法。. Webber. 組織變革是經由改進組織的策略結構或是改變人們的態度或行. （1979）. 為，以增進組織績效。. 政治大. Carnall (1990）組織變革以組織效能為目標，改變的對象包括組織成員、文化. 立. 及管理風格。. ‧ 國. 學. Recardo（1991）組織變革是組織為使成員的行為與先前有所不同，所做的策略規劃與行動。. ‧. （1992）. 變革是組織生命的本質，新的生產方式，新的處理程序，以及新的組織型態，其目的係為有效因應日趨激烈競爭的環境，及組織受到外在環境的衝擊，及內在環境的需要，而調整內部若. sit. 吳定（1996）. Nat. 對顧客提供更好的服務。. y. Ettlie & Reza. al. er. io. 干狀況，以維持本身的均衡，達成組織生存和發展目的，此調. Cummings &. 組織變革是以追求績效為目標，試圖改變組織成員的行為、文. n. Sastry（1997). v i n Ch 組織變革是企業外在環境改變，透過變革調整內部環境需求， engchi U 以達到企業永續發展。整過程即為組織變革。. Worley（1997）化、結構、策略及組織與競爭環境之間的關係。 Greenberg &. 組織受外部或內部影響，導致計畫或非計畫性的作業改變的結. Baron（1997）果。組織內部成員工作態度的改變，對工作的期望，個人價值觀念差異，從而也影響組織目標、結構、權力系統，乃至管理方式的修正。 Bruce and. 組織變革是組織由某一狀態、情境或層次轉化為另一種狀態、. Scott（2000）. 情境或層次的歷程，而轉化的過程可分計畫性或非計畫性。. Sharifi（2002）組織在遭受外部與內部的環境壓力下，所採取的一種因應行為，通常會造成員工行為的改變。 16.

(25) 表 2-3（續）學者名稱. 組織變革定義. Robbins. 變革就是使事物變得不一樣，通常在組織中的變革活動為計劃性. （2003）. 變革，為一種有計畫與目標導向的活動。. 顧忠平（2005）組織變革係組織面對外在環境的衝擊，藉由組織內部的調整改變，重新審視規劃組織目標與策略，以滿足組織目標及員工需求，進而達到組織生存與發展目的的過程。吳英明（2006）組織變革乃是一個組織在具體的時空下，透過「改變」、「改革」和「轉化」優雅的回應社會趨勢，更現代感的自我揭示，及為社會帶來正面的震撼與啟示。陳俊元（2006）組織變革係指組織為因應內外在環境的競爭衝擊及需要，而調整. 政治大湯麗真（2006）當組織面臨外在環境或內部組織的改變時，都將導致組織成員工立. 組織文化、策略、結構、行為與價值觀，以達到永續經營的目的。. 作態度與行為的改變，組織變革係指組織從調整內部目標、結構. ‧ 國. 學. 、權力系統及管理方式，以維持本身均衡，進而達成組織生存與發展過程。. ‧. 黃天瑋（2008）組織變革是組織為因應外部環境的快速劇烈變化，而將組織內部. y. Nat. 作全面深入的調整，以達到組織生存、發展的目的。. io. sit. 鄭添旺（2008）組織變革為適應組織外在環境變遷與組織內部需求的一種變革. n. al. er. 方法，係指一個組織進行局部或整體的調整過程。. i n U. v. 武延華（2010）組織變革是一種持續的動態過程，可能是局部或全面性的改變，. Ch. engchi. 針對組織內部經營管理模式做調整，使組織維持內部運作均衡，有效適應環境變化，以促成組織進化及永續發展的目的。林欽榮（2010）組織變革是指組織為了適應內外在環境的變化，必須採取革新的措施，以調整內部結構與生產效能，增進本身和外境的競爭力，使其能適存於社會。孫本初（2010）所謂組織變革，是指組織受外在環境的衝擊，並配合內在環境的需要，而調整內部的若干狀況，以維持本身的均衡，進而達到組織生存與發展目的的調整過程。也就是為了滿足組織與個人目的，應用技術使組織從一種狀態轉換為另一種狀態的過程。資料來源：本研究整理自蔡昆益（2012：6-8）；鄭添旺（2008：23-24）。. 17.

(26) 綜合以上的定義，本研究認為組織變革係指組織為了因應外在環境的變遷以及組織內部的需要所做的改變，為了使組織可以保持內外均衡，以持續生存發展；這種改變通常也會改變組織內部成員的態度及行為。此定義係將組織視為開放系統，依行政學開放系統理論認為，環境是所有組織系統的外在系統，此概念主要說明在研究各類系統或次級系統時，必須考慮系統外在環境因素，例如：社會因素、系統的背景，甚至未來可能發生的情況，或是目前可能產生的偶發事件（contingency）。簡言之，即組織與其外在環境具有互動關係，彼此相互影響（張潤書，2001：95)。. 治政大業務職掌、人員配置、管理模式等，以改善組織效能的過程，即所謂的公共組織立就公部門而言，公共組織為了適應內、外在環境的變化，調整其組織結構、. 變革（public organizational change）。其目的在提升公共組織適應環境的能力，強. ‧ 國. 學. 化國際競爭力，包括：政治、經濟、文化、社會、科技等外部因素及內部變化，. ‧. 例如：員工需求、利益、心態和行為方式的改變（轉引自柳英茹，2012：18）。組織變革可依變革有無預先規劃及變革強度區分以下類型：. y. Nat. er. io. sit. 一、依變革有無預先規劃分為計畫性變革及非計畫性變革. （一）計畫性變革是有意圖、有目標的變革，指組織經過審慎的規劃、執行及. n. al. Ch. 評估變革的過程，來達成改變的目的。. engchi. i n U. v. （二）非計畫性變革是組織中較常見的，主要是組織面對突然發生的壓力所做回應性的改變，組織內部通常當成突發狀況來處理。二、Osland、Kolb 和 Rubin（2004）依變革強度分為漸進型變革及轉換型變革（一）漸進型變革（incremental change）也稱為第一級變革，是線性、持續性，且主要針對配適上或修改上的問題或程序，使組織的活動逐漸和策略意圖結合。（二）轉換型變革（transformative change）也稱為第二級變革，主要是更改組織基礎架構、系統、方針及策略，是激進且趨向於多重構面和多層級的，涉及心理或組織架構的非連續性變革，此種變革為徹底、全面、激進式 18.

(27) 的改變（轉引自吳美連審訂，2004：583）。我國行政院組織改造是為了因應全球化以及提升國家競爭力。為徹底解決行政機關組織長久以來的運作問題，包括：1、部會數量太多，超出合理管理幅度，增加橫向協調成本。2、編制員額不斷膨脹，人事經費負擔沈重。3、部、會、署、局等名稱眾多，定位混淆。4、組織法制、運作方式欠缺彈性，難以因應環境快速變遷等，達到打造精實、彈性、效能的行政組織之目標（行政院研究發展考核委員會，2010）。行政院有計畫的制定組織改造相關法令送立法院審查，並訂定相關配套措施及執行期程，此種有意圖及策略的改革，屬於計畫性的變革；且對. 治政大重新調整配置等，將行政院組織做徹底、全面且激進的改變，屬轉換型變革。是立. 行政院所屬機關裁減整併、機關數量精簡、組織架構重組、業務重新劃分、員額. 以，行政院組織改造對行政院而言是組織的重大變革，對於配合行政院組織改造. ‧ 國. 學. 的行政院所屬各機關而言，其業務及人員必須重新檢討調整或配置移撥，甚而機. Nat. sit. y. ‧. 關整併裁撤，係屬於轉換型變革或稱第二級變革。. io. er. 貳、抗拒變革的因素. al. v i n Ch 須隨時採取適當的回應，所以，變革取代了穩定，成為今日的常態，在過往變革 engchi U n. Daft（2003）認為現今環境瞬息萬變，組織為了生存面對周遭環境的變化必. 發生情形並不多見，然而今日卻是經常發生而且激烈（轉引自李再長譯，2003： 446）。組織變革的正面意義就是讓組織能夠在激烈競爭的環境中持續生存並發展。學者 Hellriegel（2004）認為組織有計畫的變革，主要是為了達成兩大目的：首先是增加組織的適應力，使組織在激烈競爭與多變的環境中，保有優勢的競爭力；其次是促進組織內的個人或群體行為的改變，組織要改變策略以應付環境變化，最根本的還是要先改變組織的成員。當組織個人及群體的思想及行為均能往需要的方向改變之後，其他方面才有改變的可能（轉引自戴國良，2004：488）。組織變革也會帶來負面的影響。要達到組織變革的目的，其關鍵因素是組織 19.

(28) 中的成員，但人的自尊是脆弱的，常常把變革看成是威脅，就算把資料顯現在員工面前，提議他們必須要變革，他們還是會盡力找到任何顯示現狀很好、不必變革的理由。人們不擅因應組織變革的最大因素就是不確定性。（Robbins & Judge， 2013：614-615）。McShane 和 Von Glinow（2009）認為當面對改變現狀的期望或要證明為什麼不需要變革時，大部分的人都會努力提出不應進行變革的證明（轉引自丁明勇、鄭毅萍譯，2009：316-317）。Black 和 Gregersen（2004）人們抗拒改變是因為思考上有三個障礙：不知，即視而不見，沒有意識到需要改變；不願，即不願採取行動，知道要改變，卻仍然維持原狀；不能，即無法完成，開始改變. 治政大因為組織變革後工作所需技能或原來的職務可能發生改變，進而對未來產生不確立. 了，卻無法達到目標（轉引自溫瑞芯譯，2004：26-27）。有研究顯示，員工可能. 定性；若工作上發生不確定性，將產生離職傾向（秦克堅、劉莉玲，2012：152）。. ‧ 國. 學. McShane 和 Von Glinow（2009）指出員工出現抗拒是因為對變革本身的擔心，. ‧. 變革需要打破舊習慣，而且還要學習新技能。人們為什麼要抗拒變革的六個主要原因：1、直接成本。2、保全顏面。3、未知的恐懼。4、打破常規。5、組織體. y. Nat. er. io. sit. 制失調。6、團隊動態失調（轉引自丁明勇、鄭毅萍譯，2009：317-318）。林欽榮（2004：301-305）認為員工抗拒變革的原因有：1、矜持傳統習慣。2、執著既有. al. n. v i n 權益。3、不滿人際關係改變。4、對未知情況的恐懼。5、習於原有程序。6、困 Ch engchi U 於工作學習。7、希望保有專業。8、對管理階層的不信任。學者 Greenberg（2006）以及 Robbins 和 Judge（2013）認為對變革的抗拒係. 來自於個人及組織兩方面的因素，茲將個人與組織抗拒變革的因素彙整如下表 2-4。. 20.

(29) 表 2-4：抗拒變革的因素抗拒變革因素. 說明. 習慣. 為了因應生活的複雜性，我們學會依賴習慣，一旦面臨變革時，這些習慣往往就成為抗拒的來源。. 安全感. 對一些安全感需求較高者而言，變革常會使他們覺得受到威脅，因而產生抗拒。. 經濟的不安定. 當工作內容或程序有所變革，對任何人的生活都有潛在的威脅，員工常會擔心無法適應，或害怕自己表現不好，而喪失工作或影響收入。尤其當生產力與酬償息息相關時，這種情形會更明顯。. 對未知的恐懼. 變革常會帶來混淆及不確定性。員工每天進行相同. 政治大立會破壞這種已經完備，令人感到舒服的型態改為不熟悉的情境，令員工不安而遭致抗拒。. 個. 的事務、與相同的人共事、對相同的人負責。變革. 人. 選擇性處理資訊. 學. 人們會選擇性的處理資訊，以保持知覺的完整性。他們只挑愛聽的資訊，對會動搖個人世界的資訊視. Nat. y. 當人們持續在組織內工作，他們和同事間形成強大的連結，許多組織的變革（如：重新分配工作任務）. io. sit. 對社會關係的威脅. ‧. 而不見。. 會威脅到那些提供極具價值社會回饋的友情團體的. er. 素. ‧ 國. 因. n. a l整合。 v i 無法知覺有變革的除非員工能夠知覺到並贊同組織有變革的需要，任 n Ch engchi U 必要性何保持原狀所能獲得的既得利益，會勝過他們接受變革的意願。結構的慣性. 組織內部建立了許多機制來維持其穩定性，如甄選程序與正式規範。一旦組織面臨變革，這些結構慣性也將發揮反制作用。. 組. 傾向接受局部變革. 組織由許多互動的子系統組成，革新其中之一，就. 織. 會影響其他部分。所以只在局部做變革，對組織常. 因. 起不了大作用。. 素. 工作團體慣性. 持續用同一種特定方式來完成工作不只見於工作本身，也見於人們所屬的工作團體，即工作團體慣性，引進變革以阻斷已建立的預期，會導致抗拒。即使個人想改變行為，團體規範仍會對其產生箝制效果。 21.

(30) 表 2-4（續）抗拒變革因素. 說明. 威脅到專業人士. 組織變革可能會威脅到組織中的一些專業人士。. 威脅到既存的權力. 變革的發生會使個人和組織間的權力平衡會有所改. 平衡. 變，那些擁有資源、專家和廣泛的權力單位，會害怕因為變革的結果，使決策權重新分配，而威脅到組織中既有權力關係，他們失去居於優勢的地位。. 先前失敗變革的努. 任何經歷過先前不幸經驗的人，可能都無法接受要. 力. 再忍受相同的事情。團體或整個組織經歷過以往失敗的變革經驗的，可能對再度進行變革心生抗拒。. 資料來源：本研究整理自張善智譯（2006：394-395）；Robbins & Judge（2013：616）. 立. 政治大. 上述這些因素都是員工反對變革的理由，學者 McShane 和 Von Glinow（2009）. ‧ 國. 學. 認為員工採取許多方式抗拒變革來表達不滿，包括消極的不服從、抱怨、請病假、曠職、集體行動（罷工、怠工）或離職、辭職，在變革過程中的這些抗拒、反彈，. ‧. 都會造成組織的傷害，對組織帶來負面影響（轉引自丁明勇、鄭毅萍譯，2009：. sit. y. Nat. 317）。員工對於組織變革會產生抗拒，而這些抗拒的因素有來自個人因素，也有. n. al. er. io. 來自組織因素，員工為表達不滿所採取的抗拒行為當中有可能包含離職，所以抗. v. 拒變革的個人因素及組織因素是本研究的主要架構之一。. Ch. engchi. i n U. 叁、組織變革與工作壓力壓力（stress）是指個人面對具有威脅性刺激情境時，暫時無法消除或脫離該情境所產生的被壓迫感（張春興，1991：552）。Robbins & Judge（2013：636）認為壓力是一種動態的狀態，當個人面臨與期望有關的機會、限制或需求，感覺到此結果很重要，但又充滿不確定性的狀況。綜上，壓力係指環境變化的不確定性，會帶來各種不同的威脅，當個人認為此種威脅應該被解除而短時間內無法解除時，所產生情緒上不愉快甚至痛苦感受的一種動態狀態；此種狀態會造成個人生理或心理上的失衡，導致個人的行為受到影響。 22.

(31) 在不同的環境，例如：日常生活、家庭、學校、社團、工作等環境下，其變遷過程所產生的不確定性都可能會形成壓力，而跟工作環境有關事件所引發的壓力稱之為工作壓力（job stress）。葉兆祺（1999）認為工作壓力是個體為因應工作環境要求與自我期許，使生理、心理產生失衡的狀態。莊采華（2008）認為工作壓力是當外在環境的需求與個體自身的能力及可運用資源交替作用下，所產生的失衡狀態，將造成個人身體與心理狀況離開正常功能，引起主觀上不舒服（轉引自黃于榆，2012：12-13）。當員工面臨組織變革時，擔心權益無法獲得保障，對未來的不確定性會產生. 治政大氣、單位的團結及工作績效（葉宏中，2003：88-89；劉自強、盧文民、張麗嬌，立. 憂慮，因而感受到壓力，導致員工離職傾向與人事流動率升高，將會影響工作士. 2012：42）。組織變革係指組織為了因應外在環境的變遷，以及組織內部的需要. ‧ 國. 學. 所做的改變，為了使組織可以保持內外均衡，以持續生存發展。一旦組織進行變. ‧. 革，組織的架構、人員配置、法令規章、工作項目、管理方式等，都將重新調整，員工擔心現狀的改變會影響其權益，且對於未來的不確定性感到焦慮，使員工產. y. Nat. er. io. sit. 生壓力，造成生理或心理失衡，導致行為上產生改變，進而影響組織運作。多數學者將壓力反應表癥，歸納分為生理、心理與行為三方面，亦即當壓力. al. n. v i n 持續威脅時，使個體處在一種不穩定、失衡的狀態，當個體無法做出適切的因應 Ch engchi U 時，就會出現適應不良，最後導致生理、心理及行為方面出現異常的反應，其可能產生的症狀繁多且因人而異（Katz & Kahn，1978；Schuler，1980；Ivancevich & Matteson，1980；Robbins，1993；轉引自鄭添旺，2008：49-50）。個人承受壓力，可以從很多症狀中看出，可將這些症狀歸類為生理、心理及行為三個部分。生理症狀部分，會使呼吸及心跳加速、緊張、頭暈、疲勞、過敏、胃酸、偏頭痛、高血壓、血糖偏高等，造成免疫系統功能降低，導致神經、心臟、血管方面的疾病。心理症狀部分，會產生焦慮、憂鬱、冷漠、反抗、易怒、怠惰、恐懼、不滿足、精神耗竭、疏離感、注意力不集中，導致情緒不穩定及士氣低落等。行為症狀部分，又可分為個人症狀及組織症狀二方面。個人症狀方面，有飲食習慣 23.

(32) 改變、酗酒、濫用藥物、容易衝動、產生攻擊、怠工、罷工或企圖自殺、人際關係變差等；組織症狀方面，有缺席率及離職率提高、生產力及品質降低、缺乏績效與創造力、工作倦怠、產量減少、逃避責任、曠職、離職、工作事故增加、效能不彰、減少參與等（轉引自鄭添旺，2008：49-50；Robbins & Judge，2013：636）。行為與壓力的研究，一直以來在不同國家的研究都相當一致，壓力的特徵為生產力的降低、曠職、離職、飲食習慣改變、抽菸、喝酒、說話變快、坐立難安和睡眠不規律（Robbins & Judge，2013：636）。組織變革的過程中，常涉及到組織的文化、組織的架構、員額編制、工作內容、工作環境、管理的型態等因素的. 治政大通常會造成組織成員的壓力來源，如圖 2-2（轉引自柳英茹，2012：25）。立. 改變，很容易產生工作壓力潛在因素中之組織因素與個人因素，是以，組織變革. ‧. ‧ 國. 學. 組織變革. sit. 個人因素組織因素. n. er. io. al.  . y. 工作壓力. 組織文化組織架構員額編制管理型態工作環境工作內容. Nat.      . Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-2：組織變革與工作壓力來源資料來源：轉引自柳英茹（2012：25）. Robbins 和 Judge（2013）認為壓力的潛在來源有三個：外在環境、組織及個人。如下圖 2-3 壓力模式。. 24.

(33) 潛在原因. 結果      . 外在環境因素  經濟不確定性  政治不確定性  技術不確定性. 沮喪工作滿足感減低. 政治大. 立.   . 學.   . 心理症狀焦慮.   . 角色需求人際關係需求. 個人因素家庭問題經濟問題個人人格. 生理症狀頭痛高血壓心臟疾病.   . 壓力經驗. 圖 2-3：壓力模式. er. io. sit. y. Nat. 資料來源：Robbins ＆ Judge（2013：631）. 行為症狀生產力改變曠職離職. ‧. ‧ 國.   . 組織因素任務需求. 個人差異知覺工作經驗社會支持內控或外控自我效率敵意. 組織變革會帶來組織內部的一些變化，這些變化會產生工作壓力潛在因素中. al. n. v i n Ch 之組織因素與個人因素，進而影響員工的行為，可能導致員工的離職。而且在組 engchi U 織變革過程中，員工擔心工作、權益無法獲得保障及對未來的不確定感，感受到. 工作壓力，也可能導致行為上會有生產力改變、曠職或離職的情形。是以，工作壓力的組織因素及個人因素亦為本研究的主要架構之一。. 第三節. 離職相關研究. 壹、離職的意涵依 McShane 和 Von Glinow（2009）的看法，離職（turnover）指離開組織、轉調到其他工作部門，或者試圖逃避不甚滿意的工作環境（轉引自丁明勇、鄭毅 25.

(34) 萍譯，2009：89）。唐大鈞（2001：16）認為，「離職」係指員工與組織終止契約的一種行為。Mobley（1982）認為離職是指一個接受組織薪資的人，於該組織工作了一段時間之後，經過個人的考量決定離開，主動終止在組織的身分，此時不但失去了組織內部的職務及賦予的權利、利益外，並且與原組織脫離關係（轉引自葉德豐等，2004：246）。離職是員工經過考慮之後，自願否定原有職務的結果，與原組織完全脫離關係，而失去原來的職務及原職務所帶來的權力與利益（轉引自張火燦等，2007：27）。黃英忠（1997）將離職分為廣義與狹義兩種︰廣義的離職為勞動移動（labor turnover），包括地域間的移動、職業間的移動、產業間的. 治政大狹義的離職則僅指勞動從組織內部往外部的移動（轉引自熊明良、顧良智，2007：立移動，同時也意味著某一特定組織（如公司、工廠、機關等）員工的流入及流出；. 63）。簡言之，離職係指組織成員因某種因素而離開組織。就公務人員而言，狹. ‧ 國. 學. 義的離職指離開公部門，包括退休、辭職；廣義的離職尚包含調職，即離開現職. ‧. 機關調任到其他公務機關，而本研究係探討廣義的離職，包含退休、辭職及調職。離職與離職傾向不同。離職是離開組織的行為，傾向則是個人內心的意義，. y. Nat. er. io. sit. 爰離職傾向是離開組織前的心理狀態。離職傾向是員工在工作一段時間後，因某種因素而產生離職的想法，進而找尋其他工作機會，企圖離開現任組織的趨向強. al. n. v i n 度，其是量測員工離職行為的重要指標。離職傾向（turnover C h （翁慈憶，2010：6-7） engchi U intention）或稱離職意圖，是員工決定離職前的最後思考，能有效預測離職行為，使組織得以預為準備因應（藍偉峰，2003：4）。國內多數研究者採用「離職傾向」或「離職意圖」的研究，係針對目前仍在職的員工，即尚未離職員工為研究對象，由於員工並非真正發生離職行為，也就. 是說，有離職傾向或離職意圖者，並不必然產生離職的結果，他有可能以怠工、曠職等消極方式表達不滿，亦有可能在造成離職的刺激因素消失後，打消離職的念頭。因此，離職傾向或離職意圖關聯的研究，與實際產生離職的行為之間恐存有落差，況且有關聯性並不等於有因果關係，故影響離職傾向或離職意圖的因素與實際造成離職行為的因素間，恐有實質上的差異（馮逸成，2005：12）。本研 26.

(35) 究的對象，係以已離職之人員為研究對象，希冀能以本案例探討行政院組織變革情境下公務人員離職問題。有關公務人員離職，依「公務人員任用法施行細則」第十一條第二項：「本法第十一條第二項所稱機關長官離職時應同時離職，指機關長官退休（職）、卸任、調職、辭職、免職、撤職、去職、解職或死亡時，其所進用之機要人員，應由原（新）任之機關長官或其代理人，於同時將該機要人員免職。機關長官停職或休職時，由其代理人視業務需要辦理。」本研究對象係指上述之退休、調職、辭職。. 政治大離職在傳統分類上，依照員工係出於自願或非自願，分為自願性離職立. 貳、離職的分類. ‧ 國. 學. （voluntary turnover）與非自願性離職（involuntary turnover）兩類型。自願性離職包括：係個人因素而自願離職，如退休、遷徙等；因組織因素自願離職，如待. ‧. 遇、升遷、工作輪調；因個人因素與組織因素綜合影響而選擇自願離職，如辭職。. io. er. 雇、開除、裁員等（熊明良、顧良智，2007：64）。. sit. y. Nat. 非自願性離職一般為雇主或組織不願再雇傭，但員工仍想繼續留在組織中，如解. al. v i n Ch （organizational control），將離職是否為自願（Yes/voluntary；No/involuntary）和 engchi U n. Abelson（1987：382-383）從員工控制（employee control）及組織控制. 是否可以避免（Yes/avoidable；No/unavoidable）兩個構面，分為四類： A 類：員工因為組織問題而選擇離開組織。如：待遇較好、工作條件佳。 B 類：員工因組織的強迫而離開組織，即被迫離職。如：開除、強迫退休。 C 類：因員工個人因素而選擇離開組織，非組織因素。如：生涯規劃、照顧家人。 D 類：非員工自願且非組織因素所造成的離職。如：生重病、死亡而離開組織。 Abelson 的離職分類，如下表 2-5：. 27.

(36) 表 2-5：Abelson 的離職分類表員工控制. 組織控制. 自願的. 非自願的. 可避免的. A 類：待遇較好工作條件佳領導管理問題良好的組織. B 類：開除解雇強迫退休. 不可避免的. C 類：配偶調職. D 類：生重病. 生涯規劃照顧家人懷孕. 死亡. 立. 政治大. 資料來源：Abelson（1987：383）. ‧ 國. 學. 本研究主要係探討行政院組織變革情境下公務人員離職問題，在配合行政院. ‧. 組織改造情形下，因原服務機關被裁併，人員隨業務移撥到其他機關，屬於非自. sit. y. Nat. 願性的移撥（非本研究定義之離職）；人員在移撥前或移撥後，選擇退休、優惠. io. n. al. er. 退離、辭職或調職，係屬於自願性離職。. 叁、影響離職的因素. Ch. engchi. i n U. v. 熊明良與顧良智（2007：68-69）認為影響離職的個人因素，包括：人口統計變量與態度和期望等內部心理過程相關因素。組織因素，包括：職位與工作內容相關的因素、人際關係因素、培育訓練與學習進修因素、公司文化與傳統等因素。個人因素方面，年齡、性別、教育程度、在組織任期長短等人口統計變量，間接影響離職意願，而工作滿意（job satisfaction）和組織承諾（organizational commitment）則直接影響離職意願。另外，家庭責任也會影響個人離職意願。組織因素方面，員工是否能正確認知自己在工作中的角色、工作本身的特質，以及組織的政策、制度、措施及管理模式等，都可能對員工的離職意願產生影響。 28.

(37) 個人與組織間彼此的價值、特質和風格上能相符或趨於一致的話，組織和個人都會產生較高的績效、滿意度和承諾感，員工離職意願相對會降低。組織外在的工作機會對承諾直接造成影響，進而影響離職意願（熊明良、顧良智，2007：67-71）。綜上，影響離職的因素很多，但不外個人、組織（包括組織制度、工作內容、管理方式等）及外部環境等主要面向，各個面向都有不同的因素；各面向亦會相互作用，進而會影響人員的離職行為。. 肆、與離職相關的模型. 政治大一書中有關員工離職的總體模型是早期影響較大的模型，他們的假設是員工在理立員工離職研究可追溯到 20 世紀初。March 和 Simon（1958）合著的「組織論」. ‧ 國. 學. 性決策之下，建立了員工離職模型。該模型包括兩個主要影響離職的決定因素，即離職可能性與離職意願（熊明良、顧良智，2007：75）。20 世紀以後，發展出. ‧. 很多探討員工離職的模型，僅列舉以下幾種離職模式作探討：. sit. y. Nat. n. al. er. io. 一、Lee 和 Mitchell 的自願調職的開展模型（unfolding model of voluntary turnover）. Ch. engchi. i n U. v. Lee 和 Mitchell（2001）認為員工在決定是否離職前，主要考量是有無系統的震撼事件以及個人決策架構。系統的震撼指引發員工思考工作的重要事件（如：與其他公司合併）；決策架構指一系列的內化規則及影像，解釋發生的事（如：根據過往的經驗，這是正確的反應嗎？）。自願調職的開展模型（如圖 2-4）會產生 4 種可能決策路徑（轉引自張善智譯，2006：141-142）：（一）決策路徑 1：對系統的震撼與決策架構相符。（二）決策路徑 2：發生了對系統產生震撼的事件，但與決策架構不符，並沒有其他工作可供選擇。（三）決策路徑 3：系統發生震撼且無法與決策架構相符，但有其他工作可 29.

(38) 以選擇。因有另一個工作可做，比較目前和未來可能的工作，如認為新工作不比留下來好，會選擇留下；如對目前工作不滿意，認為新工作比較好，會選擇離開。這也是個困難的決定，儘管它有另一個選擇。（四）決策路徑 4：系統並無震撼產生（沒有發生什麼事），因此也無決策架構可以考量，不會想到要離開。在這種情況下，如果覺得不滿意，在合適的狀況下可能會想離職，否則不會願意被這個問題困擾。此模型指出，離職的決策可能起因於「系統的震撼」，組織變革即可視為一種系統的震撼。再經過「決策架構」，依據個人的內化規則、影像、經驗判斷是. 治政大並未說明，此部分可藉由其他理論來填補，較能完整說明離職的決策過程。立. 否相符，若不符，看有無其他工作機會，再作「額外考量」。但對於「額外考量」. 否. 學. ‧ 國. 是. 系統的震撼. ‧ y. Nat 否. n. al. 是. er. io. sit. 決策架構. Ch. engchi. i n U. v另一個工作. 否. 正面或負面正面. 是額外考量. 負面. 決策路徑 1 決策路徑 2. 留下. 辭職. 決策路徑 3 決策路徑 4. 圖 2-4：Lee 和 Mitchell（2001）自願調職的開展模型資料來源：轉引自張善智譯（2006：141-142） 30.

(39) 二、Mobley（1977）離職決策過程模型 Mobley（1977：238）提出離職決策過程模式（如圖 2-5），認為員工對目前的工作加以評估的結果是滿足或不滿足。若不滿足則會產生離職的念頭或其他退縮行為，如缺席、曠職、怠工等，有離職念頭後，會評估尋找新工作的機會成本，如果找尋新工作的預期效益低或離職成本高，員工可能重新評估目前的工作後，會打消離職的念頭或轉為其他退縮行為。反之，則會產生找尋新工作的念頭，有適合的工作機會時，會比較新工作機會與現有工作的差異，經過利弊分析後，如（翁慈憶，2000：果認為新工作比較有利，將產生離職傾向，導致最後發生離職行為. 政治大. 8）。此模型主要係描述了員工進行離職決策時，做各項評估的心理過程。. 工作態度消極. al. n. 為，例如：曠職、. Ch. 與工作情形無關的. 因素如：父母親反. 對、離婚等. engchi. 現有工作和新工作. 機會的. y. 頭. 對可能的工作機會的評估. 找尋工作的行為. 比. sit. 念. 找尋工作的意願. ‧. 職. io 其他形式的撤退行. 對工離作職預成期本效和益找的尋評新估. 較. 離職與否的意願. er. 離. 學. 工作滿足與不滿足. Nat. 對現有工作的評估. ‧ 國. 立. i可行v n U 的離開就業市場也是. 方案之一. 圖 2-5：Mobley（1977）離職決策過程模型資料來源：Mobley（1977：238）. 三、Szilagyi（1979）離職模型： Szilagyi（1979：42-52）從組織面向，包含：工作特性、員工關係、組織業 31. 離職或繼續留任. 衝動性的行為.