私營標準於WTO下之法律問題研究－以全球良好農業慣例標準（GlobalGAP Standard）為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際經營與貿易學系研究所碩士論文指導教授：施文真博士. 治政大私營標準於 WTO 下之法律問題研究─ 立 ‧. ‧ 國. 學. 以全球良好農業慣例標準（GlobalGAP Standard）為例. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：張仁憶撰. 中華民國九十八年七月 .

(2) 謝. 辭. 一陣兵荒馬亂之後，終於完成了這篇論文。感謝我的指導教授施文真老師，耐心、細心外加可愛的指導方式與風格，讓我在資料極其不足的情況下仍能順利寫出論文、通過口試！感謝兩位口試委員林彩瑜老師與牛惠之老師，願意撥出時間提供寶貴的論文修正意見，使我獲益良多。另外，也要感謝楊光華老師與蔡孟佳老師，平時與施文真老師共同幫我奠定專業知識的基礎，成就這篇論文的基石。. 治政大出沒的地方非中心莫屬，雖然課業壓力與中心業務每天有如洪水猛獸般襲來，立但大家總是能憑藉著超強的默契、超有力的團結精神、無數的麻辣鍋加燒肉吃除了老師們外，中心的大家也是我要大力感謝的對象。研究所期間，最常. ‧ 國. 學. 到飽之約以及各式各樣莫名其妙的笑點度過一切難關。恩姐、C 栗、威券、一哥、蘇媽、大川、良怡、毓欣、燕黛、拼拼、姿妤，因為有你們的陪伴，我才. ‧. 得以淚中帶笑地度過這兩年碩士班生涯，謝謝你們。. y. Nat. sit. 在這麼感性的時刻，必定少不了自大學開始就與我有緊密關係的杜鵑窩家. n. al. er. io. 族成員！即使畢業後，大夥兒分散至各處工作、念書，仍不時地彼此分享生活. i n U. v. 中的酸甜苦辣，兼之相互打氣、扶持。感謝叔公、小孩、小易、大孩子，邱小. Ch. engchi. 媽、大媽、嬸婆、方方、大熊、凱雲，妳們不知道陪我度過了多少個一起大笑、怒罵、耍機車的日子，家族戲碼演了這麼多年也從來不會膩，這就是一輩子的友情！也因為這樣，不論在研究所遇到多大的壓力、多少鳥事，我都還是能夠在你們的「滋潤」下重拾活力，繼續打拼！最後，一定要感謝的是我的父母，沒有你們的悉心養育、全力支持，不會有現在的我，更遑論這篇論文的出現；謝謝遠在美國的大姐和在高雄念書的弟弟，雖然不常見面，但你們透過 MSN 傳達的關心與問候，仍能讓我感受到家人的溫情；也謝謝狗狗，每當我因為壓力或挫折而情緒瀕臨崩潰時，你總是站在第一線承受這些負面效應，並努力引導我回復至正面的思考模式上，這樣的包容與呵護，我會銘記在心的！. . i.

(3) . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. . Ch. engchi. ii. i n U. v.

(4) 摘. 要. 近年來，由於消費者對於產品安全的重視程度與日俱增，各式各樣的私營標準開始蓬勃發展。這些私營標準雖不具備法律強制力，其所導致的市場排擠效應仍使生產者不得不積極使其產品取得各項私營標準的認證，引發私營標準是否具有實質上強制力並進而影響國際間自由貿易之疑慮。隨著開發中國家自 2005 年開始於 SPS 委員會中提出全球良好農業慣例標準對國際自由貿易之負面影響，私營標準之相關法律議題於 WTO 場域中益發重要，實有研究討論之必要。鑒於私營標準種類、數量之眾，本論文以於 WTO 下被具體指謫之全球良. 政治大轄範疇之可能，並透過涉及私營標準議題之食品衛生檢驗與動植物檢疫措施協立. 好農業慣例標準為例，探討全球良好農業慣例標準是否有落入 WTO 法規範管. ‧ 國. 學. 定、技術性貿易障礙協定與關稅及貿易總協定相關條文的解釋與分析，討論全球良好農業慣例標準與該些規範之關連性及適法性，既而於 WTO 下甚至 WTO. ‧. 以外之國際場域，探究尋求相關貿易衝擊因應之道的可行性，希冀能為私營標準對國際自由貿易體系所帶來的影響及其與 WTO 之關係進行審視並作出建. er. io. sit. y. Nat. 議。. 關鍵字：私營標準、全球良好農業慣例標準、食品衛生檢驗與動植物檢疫措施. n. al. Ch. i n U. v. 協定、技術性貿易障礙協定、關稅及貿易總協定. . engchi. iii.

(5) Abstract In recent years, all kinds of private standards have started to develop prosperously because consumers consider product safety more and more important. Although these private standards are not mandatory, the crowding out effect of markets causing by these standards still makes producers have to achieve relevant certification as far as possible. This situation causes anxiety about the possibility that private standards are de facto mandatory and create trade barriers. While developing countries have stated that GlobalGAP Standard makes bad influence on international trade in the SPS Committees since 2005, the legal issues about private standards. 政治大 discussed. In view of the fact that there are too many kinds of private standards, the 立 thesis takes GlobalGAP Standard for example to discuss whether private standards become more and more important under WTO regime and need to be studied and. ‧ 國. 學. shall be subject to the rules of WTO Agreements. In order to conduct careful examining and come up with suggestions of the influence on international trade which. ‧. caused by private standards and the relationship between private standards and WTO,. y. Nat. it is necessary to research into the connection between GlobalGAP Standard and. sit. WTO rules and the legality of this standard through explaining and analyzing relevant. er. io. rules which involves the issue of private standards under the SPS Agreement, TBT. al. v i n trade impact under WTO regimeCor other internationalU h e n g c h i fields. n. Agreement, and GATT and to discuss the feasibility of finding the solution to relevant. Key words: Private Standards, GlobalGAP Standard, SPS Agreement, TBT Agreement, GATT. . iv.

(6) 目第壹章. 次. 緒論 ............................................................................................1. 第一節. 研究動機與目的.................................................................................... 1. 第二節. 研究方法與研究限制............................................................................ 2. 第三節. 研究內容與架構.................................................................................... 3. 第貳章. GlobalGAP 標準概述 ................................................................5. 第一節. 發展背景................................................................................................ 6. 第二節. 組織架構與運作模式............................................................................ 7. 規範架構........................................................................................ 9. 學. ‧ 國. 第一項. 整合性農場保證.................................................................... 9. 第二款. 農作物種苗............................................................................ 9. 第三款. 配方飼料製造商.................................................................. 10. Nat. y. 功能.............................................................................................. 11. sit. 第二項. ‧. 第一款. GlobalGAP 標準之認證基本依據 ...................................... 12. 第二款. GlobalGAP 之調和工具 ...................................................... 12. io. 第一款. er. 第三節. 政治大規範架構及功能.................................................................................... 8 立. al. 第二項. n. v i n Ch 第四節認證程序.............................................................................................. 12 engchi U 第一項直接認證程序.............................................................................. 13 標竿學習認證程序...................................................................... 13. 第一款. 標竿學習認證申請.............................................................. 13. 第一目. 標準擁有者之申請...................................................... 13. 第二目. 該同等性標準之認證機構之申請.............................. 14. 第二款. 技術性審查過程.................................................................. 14. 第一目. 細部文件審查.............................................................. 14. 第二目. 實地評估稽核.............................................................. 15. 第三款. 技術與標準委員會審查...................................................... 15. 第四款. 申請者標準的正式認可...................................................... 16. v.

(7) GlobalGAP 標準之適用個案討論 ..........................................17 拉丁美洲國家經驗.............................................................................. 17. 第一項. 第一款. 國家層級 GAP 發展與執行之困難.................................... 19. 第二款. 適用 GlobalGAP 標準之情形及可能之問題..................... 19. 第二項. 巴西.............................................................................................. 21. 第一款. 執行 PIF 之困難 .................................................................. 22. 第二款. GlobalGAP 標準之適用情形與可能之問題 ...................... 23. 第三項. 哥斯大黎加.................................................................................. 24. 第一款. 建立國家層級 GAP 標準之可能成本與優點.................... 25. 第二款. GlobalGAP 標準之適用情形及可能之問題 ...................... 25. 立. 次撒哈拉非洲國家經驗...................................................................... 26. ‧ 國. 迦納.............................................................................................. 27. 學. 第一項. 執行國家層級 GAP 之挑戰................................................ 28. 第二款. GlobalGAP 標準之適用情形及可能之問題 ...................... 29. ‧. 第一款. 肯亞.............................................................................................. 31. Nat. 第二項. 第一款. KenyaGAP 之建立及待改善之處 ...................................... 32. io. 第二款. GlobalGAP 標準之適用情形及可能之問題 ...................... 32. al. n. 第三項. 第三節. 政治大. y. 第二節. 阿根廷.......................................................................................... 18. sit. 第一節. er. 第参章. i n U. v. 烏干達.......................................................................................... 35. Ch. engchi. 第一款. 國家品質保證系統與國家層級 GAP 之發展.................... 35. 第二款. GlobalGAP 標準之適用情形及可能之問題 ...................... 36. 東南亞國家經驗.................................................................................. 37. 第一項. 馬來西亞...................................................................................... 38. 第一款. 國家層級 GAP 之發展........................................................ 39. 第二款. GlobalGAP 標準之適用情形及可能之問題 ...................... 40. 第二項. 泰國.............................................................................................. 41. 第一款. 國家層級 GAP 之發展........................................................ 41. 第二款. GlobalGAP 標準之適用情形及可能之問題 ...................... 42. 第三項. 越南.............................................................................................. 43. vi.

(8) 第四節. 國家層級 GAP 之發展........................................................ 43. 第二款. GlobalGAP 標準之適用情形及可能之問題 ...................... 45. 小結...................................................................................................... 46. GlobalGAP 標準於 WTO 法規範下之適法性分析 ...............49. 第一節. WTO 法規範與私部門行為間之關係 ............................................... 52. 第一項. WTO 法規範內容之觀點 ........................................................... 52. 第二項. 相關爭端解決案例之觀點.......................................................... 53. 第三項. 小結.............................................................................................. 55. WTO 法規範對 GlobalGAP 標準之可適用性分析........................... 56. 第一項. 政治大. GlobalGAP 標準是否落入 SPS 協定之管轄範圍 ..................... 56 直接或間接影響國際貿易之可能性.................................. 57. 第二款. GlobalGAP 標準是否為 SPS 協定附件 A 第 1 項定義下. 立. 學. ‧ 國. 第一款. 之 SPS 措施 ......................................................................... 58. 第二目. SPS 措施之形式要素 .................................................. 62. 第三目. SPS 措施之本質 .......................................................... 63. io. 第二項. 小結...................................................................................... 64. sit. 第三款. ‧. SPS 措施之目的要素 .................................................. 60. Nat. 第一目. y. 第二節. GlobalGAP 標準是否落入 TBT 協定之管轄範圍 .................... 64. n. al. er. 第肆章. 第一款. i n U. v. 第一款. GlobalGAP 標準是否為「技術性法規」 .......................... 65. 第二款. GlobalGAP 標準是否為「標準」 ...................................... 68. 第三款. GlobalGAP 標準是否包含「符合性評估程序」 .............. 70. 第三項. Ch. engchi. GlobalGAP 標準是否落入 GATT 之管轄範圍 ......................... 71. 第一款. 影響進口貨品之內地銷售、兜售、購買、運輸、分配或使用.................................................................................. 71. 第二款. GlobalGAP 標準是否構成 GATT 第 3 條第 1 項與第 4 項中之「法律、規定及要件」.......................................... 72. 第三款第三節. 小結...................................................................................... 74. GlobalGAP 標準於 TBT 協定下之適法性分析 ................................ 74. 第一項. TBT 協定下「標準」與「符合性評估程序」相關規定概述 . 75. vii.

(9) 第一款. 「標準」與「良好作業典範」.......................................... 76. 第一目. 不歧視原則之遵循與非必要貿易障礙之避免.......... 76. 第二目. 國際標準之採行與制定過程之參與.......................... 77. 第三目. 透明化原則.................................................................. 77. 第二款. 符合性評估程序.................................................................. 77. 第一目. 不歧視原則之遵循與不必要貿易障礙之避免.......... 78. 第二目. 相關國際標準機構指導規則之採用與制定過程之參與.............................................................................. 79. 第二項. 第三目. 透明化原則.................................................................. 80. 第四目. 相互承認原則.............................................................. 80. 第一款. ‧ 國. 採用國際標準機構之標準與指導規則並參與其制定過. 學. 第二款. 程.......................................................................................... 83 透明化原則.......................................................................... 84. 第四款. 相互承認原則...................................................................... 85. ‧. 第三款. y. Nat. WTO 對 GlobalGAP 標準造成的貿易衝擊因應之道 ...........87. io. sit. 第伍章. 政治大不歧視原則之遵循與非必要貿易障礙之避免.................. 80 立. GlobalGAP 標準與 TBT 協定之合致性 .................................... 80. 於 WTO 爭端解決機制下提訴之可行性與可能產生的問題 .......... 87. 第二節. 於 WTO 場域解決 GlobalGAP 標準議題之契機.............................. 89. n. al. er. 第一節. engchi. v. 第一項. TBT 協定下之檢討機制與優劣分析 ......................................... 90. 第二項. WTO 架構下對開發中國家的支援機制與優劣分析 ............... 91. 第三節. 第陸章. Ch. i n U. WTO 以外之其他國際場域 ............................................................... 93. 結論與建議 ..............................................................................95. 參考文獻 ................................................................................................101 附錄──縮寫、全文與翻譯名詞對照表 ............................................105. viii.

(10) 圖. 次. 圖一. GlobalGAP 組織架構與運作模式 .................................................................... 8. 圖二. GlobalGAP 標準規範架構 .............................................................................. 11. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ix. i n U. v.

(11) 第壹章第一節. 緒論. 研究動機與目的. 私營標準（private standards）係指除了政府主管機關及國際標準組織所制定的強制性法規或國際標準之外，由業界所自行訂立的標準，主要針對產品的品質、製程進行控管，近年來其範圍甚至擴及產品生產對勞工及環境的影響，以確保永續經營與發展的目標，並以此取得消費者的信賴。這些標準通常由私部門（例如，歐洲零售農產品經銷集團（Euro-Retailer Produce Working Group，. 政治大 Good Agricultural Practice Standard，以下簡稱 GlobalGAP 標準）、英國零售商立. 以下簡稱 EUREP）所發起之全球良好農業慣例標準（The Global Partnership for. ‧ 國. 學. 協會（British Retail Consortium，以下簡稱 BRC）所公布的 BRC 全球標準（BRC Global Standard）1）所設，要求供應其產品的生產者務須符合。但由於. ‧. 私營標準通常較政府法規及國際標準嚴苛，加上不同零售商集團對於生產者皆有其各自的要求，導致私營標準的數量如雨後春筍般蓬勃發展，使為達到這些. Nat. sit. y. 標準所須支出的成本激增，超出開發中國家生產者的負荷，因為這些生產者大. er. io. 都缺乏足夠的金錢、專業知識及其國內完善的基礎建設來支應其通過私營標準. al. v i n Ch 生產者，零售商自然會將之排除於產品供應鏈之外，轉而向有能力達到私營標 engchi U n. 的認證。即使私營標準並不具有法律強制的效力，但對於無法符合這些標準的. 準要件之生產者尋求產品供應源，此種市場排擠效應迫使生產者為求自保，不得不努力爭取這些標準的認證，從而賦予私營標準「實質上強制力」的性質，也因此引起開發中國家生產者的恐慌。自 2005 年開始，開發中國家即數度於世界貿易組織（ World Trade Organization，以下簡稱 WTO）下之食品衛生檢驗與動植物檢疫措施委員會（Committee on Sanitary and Phytosanitary Measures，以下簡稱 SPS 委員會）中，就 GlobalGAP 標準對國際間自由貿易之負面影響提出關切，引起 WTO 會. 1. 分別針對食品、消費品、食品包裝、儲存與配送、非基因改造食品訂定供應商應遵守的標準。請參考：http://www.brcglobalstandards.com/ (last visited: 20 Nov. 08) 1.

(12) 員國對私營標準之關注，從一開始 SPS 委員會僅將私營標準議題納為特定貿易關切（specific trade concerns）中之一點，到 2008 年 SPS 委員會已針對私營標準貿易問題下設一獨立工作小組，私營標準相關議題在 WTO 場域中之重要性與日俱增的狀況，可見一斑2。鑑於目前私營標準議題的發展僅止於各 WTO 會員國、國際組織與相關零售商集團意見的陳述與交流，尚未出現明確、具體的討論進程與結果，亦僅有極少數之學者就此議題發表相關學術文章，本論文希冀藉由釐清私營標準是否為 WTO 法秩序下所控管之一環及其所可能涉及之 WTO 含括協定內容，來探究私營標準於 WTO 下之相關法律問題，或能以此舒緩開發中國家境內難以符合. 治政標準之運作而失其平衡。但考量到私營標準之種類與數量之眾、涵蓋範圍之大立廣，加之現下開發中國家於 WTO 談判場域中所明確指控之私營標準為私營標準之生產者所遭遇之市場排擠效應，使 WTO 會員國間之貿易不因私營. ‧ 國. 學. GlobalGAP 標準，本論文乃以 GlobalGAP 標準為中心，進行相關研究。. 研究方法與研究限制. ‧. 第二節. Nat. sit. y. 為了探究 GlobalGAP 標準與 WTO 法規範體系間的關連性，勢必要對其具. er. io. 體內容有相當程度的了解。由於 GlobalGAP 標準的技術性很高，本論文會透過. al. v i n Ch 業工作人員進行訪談的方式，盡量透過初級資料掌握 e n g c h i U GlobalGAP 標準的核心概 n. 蒐集 GlobalGAP 標準之官方網站資料、閱讀國際標準認證書籍及與認證公司專. 念與運作模式。另外，本論文亦會透過文獻分析法，經由相關國際組織所提供的個案研究報告，整理、分析 GlobalGAP 標準對 WTO 開發中國家生產者之貿易上影響。接著，透過歸納 WTO 爭端解決案例中對食品衛生檢驗與動植物檢疫措施協定（ Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures ，以下簡稱 SPS 協定）、技術性貿易障礙協定（ Agreement on Technical Barriers to Trade，以下簡稱 TBT 協定）或關稅及貿易總協定（General Agreement on Tarrifs and Trade，以下簡稱 GATT）相關條文的解釋，以條約解釋的方式，搭配學者專家對於私營標準議題所發表的觀點，將 GlobalGAP 標準 2. SPS News Archive, available at: http://www.wto.org/english/news_e/archive_e/sps_arc_e.htm (last visited: 22 Jun. 09) 2.

(13) 及其對貿易所造成的衝擊與 WTO 法秩序做連結、提出可能的解決方式，並在最後總結前述所有論點作為結論。在研究限制的部分，本論文以 GlobalGAP 標準為私營標準議題研究之中心，對 GlobalGAP 標準之內容及運作模式自當有所介紹，這些技術性的相關資料多只能自 GlobalGAP 標準的網站上取得，然並不充分，諸如組織章程與直接認證程序的資料皆有缺漏，又由於認證是一塊專業度及技術性皆相當高的領域，即使握有大量與其相關的資料，亦很難對 GlobalGAP 標準有相當透徹的理解。因此，本論文對於 GlobalGAP 標準本身的內容及操作著墨不多，而以其對開發中國家生產者所造成之貿易衝擊為描述及分析的重點。. 治第三節政研究內容與架構大立. ‧ 國. 學. 本論文之研究內容主要就 GlobalGAP 標準所可能涉及之三種 WTO 含括協定分門別類進行討論，包括 TBT 協定、SPS 協定及 GATT，先個別細部分析. ‧. GlobalGAP 標準是否落在這些規定的規範範圍內，再分別整理出此三種協定下可能與 GlobalGAP 標準有所關連之規定，以探討其運作是否妨害、減損了這些. Nat. sit. y. 規定在 WTO 下的法律效力，並盡可能提出有助於處理 GlobalGAP 標準所致之. er. io. 貿易衝擊的解決方法。全文共分為五章，茲將各章要旨做簡要說明。第壹章為. al. v i n Ch 標準之概述，介紹標準的基本概念與運作模 e n g cGlobalGAP hi U. n. 緒論，講述本論文之研究動機與目的、研究方法，並輔以圖表說明研究架構。第貳章為 GlobalGAP. 式，第参章為 GlobalGAP 標準適用個案分析，經由案例分析歸納整理此一私營標準對開發中國家之生產者貿易上的衝擊。第肆章為 GlobalGAP 標準於 WTO 法規範下之適法性，此章將先著手分析由私部門所制定之 GlobalGAP 標準是否落在以國家為管轄對象的 WTO 法秩序範圍內，接著再分別點出 WTO 含括協定中之 TBT 協定、SPS 協定及 GATT 可能與 GlobalGAP 標準之運作及適用有關的規定，論述 GlobalGAP 標準是否破壞了這些規定的規範意義。第伍章並嘗試就 GlobalGAP 標準之不良影響，提出會員國於 WTO 下或 WTO 以外之國際場域尋求因應之道的可行性。第陸章則綜合整理前述論點，以為本文之結論與建議。. 3.

(14) 以下就本論文之研究架構作一簡要流程圖表： . GlobalGAP 標準概述. GlobalGAP 標準適用個案分析 . 立. 政治大. ‧ 國. 學. GlobalGAP 標準於 WTO 法規範下之適法性. ‧. n. Ch. engchi. er. io. al. GATT. sit. y. Nat. TBT 協定. i n U. v. GlobalGAP 標準貿易衝擊因應之道 . 結論. 4. SPS 協定.

(15) 第貳章. GlobalGAP 標準概述. 隨著人類文明與社會經濟的發展，消費者對於產品安全的要求越來越高，其對產品本身品質的重視程度自是不在話下，購買意願甚至會受到產品產出過程對環境所造成的危害程度或參與產品製成的勞工待遇優劣所影響。為了因應現下消費者的高標準、增加產品對消費者的吸引力，世界各國的零售商開始集結組織，各自發展食品安全、品質管理、產品製程、管理責任等方面的私營標準（ private standards ），例如，英國零售商協會（ BRC ─ British Retail Consortium）所公布的 BRC 全球標準、德國零售商於 2002 年所發佈的國際食. 政治大的安全品質食品方案（SQF─Safe 立 Quality Food Program）等等。供應商為了得. 品標準（IFS─International Food Standard）3、美國食品行銷協會於 2002 年引進 4. ‧ 國. 學. 到零售商的青睞，勢必得使其產品品質或製程等符合這些林林總總的標準，但如此必然會因重複進行檢驗合格程序而投入太多相關成本，導致供應商元氣大. ‧. 傷，甚至沒有能力符合每一個零售商協會所制定的標準，進而失去與某些零售商合作的機會。因此，食品供應鏈開始出現另一種形式的私營標準，即另訂一. y. Nat. sit. 項能將其他私營標準皆納入旗下的認證系統或標準，只要獲得該項系統的認證. er. io. 或符合該項標準，就等於符合被納入其下的其他私營標準，例如，目前由世界. al. n. v i n Ch 動的全球食品安全倡議（GFSI─Global i U Initiative）。GlobalGAP 標 e n gFood c hSafety. 大型零售商組成的食品商業論壇（CIES─The Food Business Forum）所積極推 5. 準即屬於此類型的私營標準，與 GFSI 不同之處在於，其是針對食品中之農產品所設計的一系列私營標準，且其亦不若 GFSI 僅為其他私營標準提供一套標竿學習認證（Benchmarking）系統之性質，其本身即擁有一整套讓供應商能直接遵守的標準。以下將分別就 GlobalGAP 標準的發展背景、組織架構與運作模式、規範架構與功能、認證程序作一簡單介紹。 3. 4 5. 其技術性要件主要處理管理責任、品管系統、資源管理、製程及測量分析與改良五項主題。請參考：GFSI Position Paper, Jan. 2008, available at: http://www.ciesnet.com/pfiles/programmes/foodsafety/2008-GFSI-Position-Paper.pdf (last visited: 20 Nov. 08) Ibid. 請參考： http://www.ciesnet.com/2-wwedo/2.2-programmes/2.2.foodsafety.asp (last visited: 20 Nov. 08) 5.

(16) . 第一節. 發展背景. 為了回應消費者在產品安全、環境及勞工標準方面日漸高漲的關注， EUREP 於 1997 年提出名為 EUREPGAP 的倡議。生產者亦對此倡議抱持高度興趣，因為在產品供應鏈中，單一生產者通常會與數個零售商合作而有契約關係，這些零售商可能因分處不同的國家而有其各自的「良好農業慣例」（Good Agricultural Practices，以下簡稱 GAP）須要生產者加以遵循6。 GAP 是國家層級裡由政府機關、或私部門、或政府機關與私部門通力合作所建置發展的良好農業慣例7，目的在於使農產品生產業者能以最合乎自然的耕. 政治大及農藥等農業資材，來達到保護農作物、提高農產品品質的目的，並以此確保立作條件來種植農作物，減少農業耕作對自然環境的傷害，合理的使用例如肥料. ‧ 國. 學. 依此原則生產的農產品一定會是優良農產品（Good Agricultural Products）8。因此，簡單來說，GAP 主要是為了確保新鮮蔬果的食品安全，並進一步延伸到確. ‧. 保生產這些新鮮蔬果所應符合的環境及勞工要件。但由於每個國家生產環境條件的不同，對這些要件所設定的標準也會有所差異，導致生產者為了使其農業. y. Nat. n. al. er. io. 成本。. sit. 生產符合各個國家不同的 GAP 標準而須重複進行檢驗程序，並負擔繁重的認證. Ch. i n U. v. 考量到各國 GAP 發展上的不同對生產者所造成的困擾，EUREP 所推行的. engchi. EUREPGAP 本質上就是在調和各國 GAP 所發展出的不同標準及檢驗程序，包括強調作物整合管理（Integrated Crop Management，以下簡稱 ICM）9及對勞工福利負責。由於這點能夠順應全球貿易的新興模式，自 1997 年後的 10 年內，越來越多的生產者及零售商開始參與 EUREPGAP，使 EUREPGAP 開始獲得全. 6 7. 8. 9. 請參考：http://www.globalgap.org/cms/front_content.php?idcat=19 (last visited: 20 Nov. 08) Committee on Sanitary and Phytosanitary Measures, Communication from UNCTAD: Private Sector Standards and Developing Country Exports of Fresh Fruit and Vegetables,WTO DOC. G/SPS/GEN/761, para. 41 (26 Feb. 07). 請參考：台灣農產品安全追溯資訊網， http://taft.coa.gov.tw/ct.asp?xItem=1228&ctNode=211&role=C (last visited: 20 Nov. 08) 請參考：行政院農委會網站，http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=2166&showtype=pda (last visited: 20 Nov. 08) 6.

(17) 球而非僅止於歐陸國家的關注10。基此，EUREPGAP 董事會於 2007 年 9 月在曼谷召開的第八次會議當中，宣布將 EUREPGAP 更名為 GlobalGAP 標準，以顯示該標準已由歐盟逐漸推廣至全球，在國際上具有相當的接受度11，EUREP 也發展為 GlobalGAP 此一為全球農產品設置自願性標準的私部門機構。目前透過 GlobalGAP 標竿學習認證方式取得對等認證效果的 GAP 包括 ChileGAP、 ChinaGAP、KenyaGAP、MexicoGAP、JGAP 及 ThaiGAP 等12，並有 100 多家獨立的認認證機構在 80 多個國家執行 GlobalGAP 標準的認證檢驗程序13。. 第二節組織架構與運作模式（見圖一） GlobalGAP 標準原先的幕後推手為 EUREP 固無疑問，但經過近 10 年的發. 政治大. 展，已有越來越多不同型態的產品供應鏈業者參與其中，組成 GlobalGAP 此一. 立. 私部門自願性農產品標準制定機構，並共同制定、發展出目前最新版本、益加. ‧ 國. 學. 複雜的 GlobalGAP 標準。如此龐雜的標準體系究竟是在何種分工模式下制定而得？以下即就 GlobalGAP 之組織架構與制定分工進行介紹。. ‧. GlobalGAP 董事會（GlobalGAP Board）負責 GlobalGAP 所有管理事項，其. Nat. sit. y. 組成成員由 GlobalGAP 的零售商與供應商會員投票選出，並設有一獨立主席。. er. io. GlobalGAP 組織的遠景、短期及長期活動計畫皆由該董事會定奪。部門委員會. al. v i n 而設立，主要負責標準設C 立h 的技術層面，並 e n g c h i U與認證機構委員會（ The n. （The Sector Committees，SC）則為了建立整合性農場保證的各項次範圍標準. Certification Body Committee，CBC）合作，共同發展並維繫管制點與符合性標準（Control Points and Compliance Criteria，以下簡稱 CPCC ），其組成成員亦由 GlobalGAP 的零售商與供應商會員投票選出。認證機構委員會的組成成員則由同樣經過 GlobalGAP 核可、進而成為 GlobalGAP 會員的其他認證機構投票選出，該委員會的主要功能為調和部門委員會對符合性標準所為之解釋14 。董事 10 11. 12 13 14. Supra note 6. 江一蘆，「國內推動 EUREPGAP 制度之認認證制度分析報告」，財團法人全國認證基金會，頁 1-2，2007 年 10 月 31 日。同前註，頁 28。請參考：http://www.globalgap.org/cms/front_content.php?idcat=2 (last visited: 26 Jun. 09) GlobalGAP General Regulations, Part I – General Information, Version 3.0 (Sep. 2007), available at: 7.

(18) 會及委員會的工作並由 FoodPLUS GmbH 所支援。FoodPLUS 為一位於德國科隆的非營利有限公司，其負責履行 GlobalGAP 秘書處的功能，即 FoodPLUS 的主管皆負有執行 GlobalGAP 標準與相關政策的責任15。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學 GlobalGAP 組織架構與運作模式. sit. y. Nat. 圖一. er. io. 資料來源：GlobalGAP website . al. n. v i n C h 規範架構及功能第三節 engchi U. GlobalGAP 標準是一個適用於不同產品群組的整合標準，其所適用的產品群組範圍包括農作物及家畜產品、農作物栽植資材工具、配合飼料製造商。其不僅可以做為世界各國 GAP 的全球參照系統，亦可為初級食品部門業者直接適用。GlobalGAP 標準可說是扮演著衛星導航系統的角色，其所提供的標準等於使參與該倡議的每位成員皆能擁有一可靠的工具箱，這一套工具箱讓這些在供應鏈中的成員能夠使自己的產品成功地打入消費者意識日漸抬頭的全球市場中。而自 1997 年開始，經過近 10 年來的努力，GlobalGAP 標準目前所發展出. 15. http://www.globalgap.org/cms/upload/The_Standard/IFA/English/GRs/General_Regulations_compl ete_ENG_071008.pdf (last visited: 25 Jun. 09). 請參考：http://www.globalgap.org/cms/front_content.php?idcat=15 (last visited: 25 Jun. 09) 8.

(19) 來的最新版本為 2007 年第三版，定期更新修訂的結果使 GlobalGAP 標準此一版本更加貼近目前消費者所關注的各種議題與先進的生產技術16 。以下將分別由最新版 GlobalGAP 標準的涵蓋範圍與標準文件分類來說明其規範架構及功能。. 第一項. 規範架構（見圖二）. GlobalGAP 標準的規範架構所涵蓋的範圍可分為「主範圍」與「次範圍」。「主範圍」所囊括的範圍非常廣，其所涵蓋者為一般性的生產議題 17 ，包括整合性農場保證（ Integrated Farm Assurance ）、農作物種苗（ Plant Propagation Material）、配方飼料製造商（Compound Feed Manufacturer）3 項議題，分述如下：. 立. 整合性農場保證. 學. ‧ 國. 第一款. 政治大. 整合性農場保證標準將所有農產品整合至單一的農場稽核下，即所謂的. ‧. 「所有農場基礎」（All Farm Base），在此基礎下，又區隔為「作物基礎」. y. Nat. （ Crops Base ）、「家畜基礎」（ Livestock Base ）與「水產養殖基礎」. sit. （Aquaculture Base）。基此，不同作物、家畜或水產養殖的生產者可以在無須. n. al. er. io. 透過多重稽核的情況下達到市場及消費者的各項要求18。第二款. 農作物種苗. Ch. engchi. i n U. v. 經農場保證的農作物種苗可為健全的、經農場保證的優質作物產出形塑良好的基礎。此目的必須藉由將「農作物種苗標準」進一步整合並納入上游供應鏈廠商應遵循之標準來達成。比較特別的是，GlobalGAP 標準的農作物種苗標準發展較慢，目前最新版為第二版，並於 2008 年 3 月開始由通過 GlobalGAP 核可的認證機構在執行認證工作時採用。目前由 GlobalGAP 核可、得使用此項. 16 17 18. 請參考：http://www.globalgap.org/cms/front_content.php?idcat=3 (last visited: 26 Nov. 08) 江一蘆，前揭註 11，頁 6。請參考：http://www.globalgap.org/cms/front_content.php?idcat=48 (last visited: 26 Nov. 08) 9.

(20) 標準進行檢核的認證機構分別散佈在德國、荷蘭、比利時、美國及紐西蘭19。第三款. 配方飼料製造商. 適當的動物飼料在食品供應鏈中是不可或缺的環節之一。合格的配方飼料為經農場保證之優質家畜產品提供良好的基礎，因此必須特別針對配方飼料的生產者制定規定。此項標準能幫助家畜飼養業者選擇適當的配方飼料並為供應商確保優質的配方飼料來源20。「次範圍」則涵蓋整合性農場保證之所有農場基礎下作物基礎、家畜基礎及水產養殖基礎中特定產品的詳細要求21。目前最新版本 GlobalGAP 標準的作. 治政大 Crops）、綠咖啡（Green Coffee）、茶，棉花相關標準則尚在發展中；家畜基立礎包含牛羊、乳製品、猪、家禽；鮭魚、蝦則在水產養殖基礎項下，鯰魚、鯽物基礎下之細項包括蔬果、花卉及景觀植物、聯合作物群（ Combinable. ‧ 國. 學. 魚等細目的標準亦尚在發展階段 22 。此外，這三項基礎亦囊括任何在第三版 GlobalGAP 標準文件有效期限內、可能被新增進次範圍的產品品項23。可申請. ‧. 加入次範圍的作物品項，詳細列於整合性農場保證一般規則的附件 1.2. n. al. er. io. sit. y. Nat. GlobalGAP 標準之產品列表中24。. 19 20 21 22 23 24. Ch. engchi. i n U. v. 請參考：http://www.globalgap.org/cms/front_content.php?idcat=49 (last visited: 26 Nov. 08) 請參考：http://www.globalgap.org/cms/front_content.php?idcat=50 (last visited: 26 Nov. 08) 江一蘆，前揭註 11，頁 6。 Supra note 18. 江一蘆，前揭註 11，頁 6。 GlobalGAP General Regulations, Part I – General Information, Annex 1.2 GlobalGAP Product List, Version 3.0 (Oct. 2008), available at: http://www.globalgap.org/cms/upload/The_Standard/IFA/English/GRs/PartI/GG_EG_IFA_GR_An nexI_2_ENG_V3_0_5_Oct08.pdf (last visited: 25 Nov. 08). 10.

(21) 政治大. 立. GlobalGAP 標準規範架構. sit. n. al. er. io. 功能. y. Nat. 資料來源：GlobalGAP website . 第二項. ‧. ‧ 國. 學. 圖二. Ch. engchi. i n U. v. GlobalGAP 標準具有兩大功能，一為提供新鮮蔬果生產者應遵循的標準，二為調和各國 GAP，使各國新鮮蔬果生產者在通過其國內 GAP 認證的情況下，具有等同於取得 GlobalGAP 標準認證的效力。此兩項功能可由規範上述各產品品項標準的標準文件（The Standard Documents）看出。不論是整合性農場保證裡三項基礎下的各產品細項、還是農作物種苗或配方飼料製造商的標準，其標準文件大抵分為以下五種形式：一般總則（General Regulations，GR）、 CPCC、檢查表（Checklists，CL）、經核准之國家解釋指導方針（Approved National Interpretation Guidelines）、學習標竿交互參照檢查表（Benchmarking. 11.

(22) Cross Reference Checklists，BMCL）25。第一款. GlobalGAP 標準之認證基本依據. 一生產者或一國的 GAP 要取得 GlobalGAP 標準的認證，就必須接受 GlobalGAP 所設標準的稽核，標準文件分類中的一般總則、CPCC、檢查表即為判斷得否取得 GlobalGAP 標準認證的基本依據。一般總則明列執行標準的總細則，每個產品類別中皆提供此一共通性的指導原則，而非針對單一品項提供一套符合該產品的標準化作業流程，因此在適用上具有相當大的彈性；CPCC 制定從事農業生產的經營者所必須遵循的標準，並具體說明如何達到每一項條款細則；檢查表則為經 GlobalGAP 核可之認證機構每年對生產者進行外部稽核、. 政治大. 生產者和生產團體內部評估的詳細依據26。. 立. GlobalGAP 之調和工具. 學. ‧ 國. 第二款. GlobalGAP 除為了因應消費者需求設定標準外，其還有另一個相當重要的. ‧. 目的，即調和各國 GAP 標準，以避免不必要的重複認證程序。基此， GlobalGAP 標準的認證方案除了個別生產者及農民團體群組的直接認證外，尚. y. Nat. sit. 包括個別生產者及農民團體群組的標竿學習認證（benchmarking）。因此，. er. io. GlobalGAP 標準文件在為認證方案設定前述的基本依據標準外的同時，還以學. al. n. v i n Ch 標準文件中的經核准之國家解釋指導方針則為認證機構在進行標竿學習認證 engchi U 習標竿交互參照檢查表提供標竿學習認證方案進行時所應遵循的程序。此外，. 時，提供如何在國家層級執行 GlobalGAP 標準之 CPCC 的指導方針27。. 第四節. 認證程序. GlobalGAP 標準的認證方案包括以下 4 項：生產者個別認證、農民團體群組認證、個別生產者標竿學習認證、農民團體群組標竿學習認證 28 。雖然 GlobalGAP 於其官方網站之標準文件並未公布直接認證程序的流程，僅對標竿. 25 26 27 28. Supra note 16. 江一蘆，前揭註 11，頁 8。 Supra note 18. GlobalGAP General Regulations, Supra note 14. 12.

(23) 學習認證程序作說明，但考量到認證專業中各種產品領域的直接認證程序在基本步驟方面皆有一定程度的類似性，因此參考國際標準組織（International Organization for Standardization，以下簡稱 ISO）的直接認證流程以為簡單介紹，再依據 GlobalGAP 標準文件所公布的內容來介紹 GlobalGAP 標準的標竿學習認證程序。. 第一項. 直接認證程序. ISO 產品認證的流程主要包括認證申請方與認證機構相互溝通、由認證機構受理申請、雙方訂合約、產品抽樣並由檢驗機構檢驗、分為初審文件審查及工廠實地審查兩階段的工廠檢查、提交報告、審查及批准、頒發證書 29 。. 政治大. GlobalGAP 標準直接認證的流程應與此類似，比較不一樣的地方則在於，欲通. 立. 過 GlobalGAP 標準認證之農民或農民團體，必須先提出申請，然其並非直接向. ‧ 國. 學. 認證機構提出申請，而是須向 GlobalGAP 秘書處 FoodPLUS 進行申請、簽約的動作，之後再由經過 GlobalGAP 認可之第三方認證機構進行產品抽樣與檢驗、. 標竿學習認證程序. io. sit. y. Nat. 第二項. ‧. 農場檢查等工作。. n. al. er. GlobalGAP 標準文件的一般總則對標竿學習認證程序有詳細的流程規定，. i n U. v. 將標竿學習認證分為申請、技術審查、委員會審查、認可這幾項主要步驟。第一款. Ch. 標竿學習認證申請. engchi. 標竿學習認證申請係指由標準擁有者向 GlobalGAP 提出標竿學習認證的申請，若標準是由政府機關擁有，通常會由相關委員會要求政府機關派代表提出申請。提出申請的過程則由標準擁有者的申請及該同等性標準之認證機構的申請所組成。第一目. 標準擁有者之申請. 標準擁有者必須與 FoodPLUS 簽訂契約，該契約之內容詳細描述財務條 29. 陳啟民，ISO 認證必備手冊，麥可國際出版公司，2006 年 6 月，初版第 1 刷，頁 125。 13.

(24) 件、終止條件、審查程序及 FoodPLUS 得透過獨立技術審查機構檢視申請者所有標準的權利。標準擁有者並須呈繳其所有之標準的摘要，摘要內容應包含標準的目的、發展及操作程序，更重要的是必須提出標準的逐條參照（包括總則及 CPCC）。這份技術性標竿學習文件應詳述申請者所有標準的符合性甚或更加嚴格之要件，並提出能證明該標準與 GlobalGAP 標準具同等性的論據30。第二目. 該同等性標準之認證機構之申請. 由獨立認證機構所提出的申請必須符合 GlobalGAP 標準關於認證機構核可程序的規定，提出申請的認證機構必須提出書面文件，證明與 GlobalGAP 標準具同等效力標準的擁有者，對於該認證機構所發布之關於同等標準所及範圍的證書沒有異議31。. 立. 技術性審查過程. 學. ‧ 國. 第二款. 政治大. 申請過程經核可後，即開始進入技術性審查過程。此過程由各獨立機關及. ‧. GlobalGAP 會員進行一連串嚴格的審查活動，分為細部文件審查與實地評估稽核兩個部分32，分述如下：. sit. y. Nat. 細部文件審查. io. n. al. er. 第一目. i n U. v. 細部文件審查包括初步技術性審查（preliminary technical review）、同儕審. Ch. engchi. 查（peer review）與獨立技術性審查（independent technical review）。負責初步技術性審查工作的技術人員或組織由 GlobalGAP 指派，且必需具備足夠的獨立性、專業能力與從事符合性評估的經驗。這些合格的技術人員或組織須檢查技術性學習標竿文件的完整性，若有任何技術性的相關缺漏，則須退件令申請者另行補齊。整個初步技術性技術審查過程歷時約兩個星期。通過初步技術性審查後，接下來即進行同儕審查。該審查會邀集 GlobalGAP 會員及利害關係人，包括初級生產者、製造商、經銷商、零售商、消費者、政府機關、學者與相關. 30. 31 32. GlobalGAP General Regulations, Part IV– Benchmarking, Version 3.0 (Sep. 2007), available at: http://www.globalgap.org/cms/upload/The_Standard/IFA/English/GRs/General_Regulations_compl ete_ENG_071008.pdf (last visited: 26 Nov. 08). Ibid. Ibid. 14.

(25) 認證機構，發表書面的技術性評論。這些評論會公開在 GlobalGAP 的網站上，以供標準擁有者、FoodPLUS 及其他 GlobalGAP 的會員作檢視，此審查過程歷時約 2 至 3 個月。接著，由 FoodPLUS 所指派的獨立專業技術人員或組織進行獨立技術性審查，這些人員或組織與 FoodPLUS 或申請者皆無直接關連，其負責審查一切申請細節與諮詢回應。特別的是，進行該項審查工作的合格人員或組織除了必須具備符合性評估的經驗外，最好能具有關於提出申請的標準擁有者及認證機構所位處之地理區域及標準在當地適用的相關知識。最後，審查員會將諮詢回應及申請細節摘要成一份報告，並附上建議，建議包含接受申請、附條件的接受申請及拒絕申請三種情形。如果審查員偵測到任何技術性的缺失，申請文件就會被退還給申請者，申請者必須在 1 個月的期限內做修正並呈. 政治大. 繳給審查員。獨立技術性審查歷時約 1 個月，其報告接著會送至負責見證評估. 立. 學. 第二目. ‧ 國. 的稽核員手中33。. 實地評估稽核. ‧. 實地評估稽核即為獨立見證評估（independent witness assessment），實行該評估的稽核員同樣由 FoodPLUS 指派，具有獨立性及專業技術能力，並與. y. Nat. sit. FoodPLUS、從事稽核的認證機構、或標準擁有者皆無直接關連。見證評估員將. er. io. 實地評估各領域所產生的衝突摘要成報告。此項獨立見證評估的目的在於確保. al. n. v i n Ch 標準要件的解釋是 GlobalGAP 所可以接受的。申請者有 e n g c h i U 1 個月的時間就該份報申請者所擁有的標準「實際上」等同於 GlobalGAP 標準，並確保認證機構對於. 告所提出的缺失做修正，其後見證評估員會在最終報告裡向技術與標準委員會（Technical and Standards Committee）做出是否接受申請的建議34。第三款. 技術與標準委員會審查. 該委員會負責發展 GlobalGAP 標準，並檢視獨立技術性審查報告與見證評估報告。其必須決定該採納還是駁回前程序審查員所為之建議。若其最終決定駁回前程序審查員之建議，必須附具駁回的理由。該委員會有 3 個星期的時間. 33 34. Ibid. Ibid. 15.

(26) 發布採行建議與否的決定35。第四款. 申請者標準的正式認可. 技術與標準委員會若支持前程序審查員所為之建議，應將其採行建議之意願通知參與同儕審查過程的成員，這些利害關係人有兩星期的時間對此做最終的評論。經委員會檢視後，若無任何反對意見，該申請之標準即正式通過認證，而被視為具有 GlobalGAP 標準同等效力之標準。申請者最後會收到標竿學習認證過程的結果，該結果亦會公布在 GlobalGAP 的網站上。整個標竿學習認證流程理論上最短可以在 6 個月內結束，但實際上可能會因為數次文件修正的遞送往返或人力資源的限制，而最長須耗費 12 個月的時間36。 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 35 36. Ch. engchi. Ibid. Ibid. 16. i n U. v.

(27) 第参章. GlobalGAP 標準之適用個案討論. 私營標準雖然沒有法律上拘束力，但從商業市場的觀點來說卻漸具事實上的強制性。做為私營標準，GlobalGAP 標準將農產品安全標準與環境健全性、勞工健康與安全要件相結合，希望透過推展環境永續生產方法實現農產品安全目標，然而，如此卻使取得 GlobalGAP 標準的認證對開發中國家的生產者及出口商造成沉重的負擔。該項私營標準的迅速發展亦使其成為進入全球農產品高利潤主流市場的重要決定性因素，因此越來越多的開發中國家試圖更加深入了解 GlobalGAP 標準的角色與內涵。然而，幾乎沒有以經驗主義為基礎的研究針. 政治大易暨發展會議（United Nations 立 Conference on Trade and Development，以下簡稱. 對 GlobalGAP 標準的意涵及適當的調整政策進行探討37，本章將依據聯合國貿. ‧ 國. 學. UNCTAD）分別就拉丁美洲、次撒哈拉非洲及東南亞地區所做的研究報告，探討 GlobalGAP 標準對開發中國家所可能造成的衝擊、適用情形及可能碰到的問. y. 拉丁美洲國家經驗. io. sit. Nat. 第一節. ‧. 題、與其和 GAP 之間的關係及可能產生的互動。. n. al. er. 拉丁美洲是重要的新鮮蔬果製造商與出口商，根據聯合國糧農組織（Food. Ch. i n U. v. and Agriculture Organization of the United Nations，以下簡稱 FAO）的資料顯. engchi. 示，拉丁美洲於 2004 年產出 123.5 百萬噸的蔬果，佔開發中國家新鮮蔬果總產出的 12%。拉丁美洲亦為新鮮蔬果的重要出口者，其在 2005 年的出口總值約為 12.8 億美元，佔開發中國家新鮮蔬果出口總值的 43%。其中，墨西哥佔拉丁美洲新鮮蔬果出口值的 36%，並佔此區域蔬菜出口值的 76%。水果的出口國則較為分散多元，拉丁美洲主要的水果出口國依照出口多寡依序為智利、墨西哥、厄瓜多、哥斯大黎加、阿根廷、哥倫比亞、巴西及瓜地馬拉38。. 37. 38. United Nations Conference on Trade and Development, The Implications of Private-Sector Standards for Good Agricultural Practices─Exploring Options to Facilitate Market Access for Developing-Country Exporters of Fruit and Vegetables: Experiences of Argentina, Brazil and Costa Rica, Forward, United Nations Publication, UNCTAD/DITC/TED/2007/2 (2007). Id. at 4. 17.

(28) 為了繼續保持其重要出口商之地位，符合食品安全標準就成為相當重要的要件，其就國家政策的觀點來看亦是一相當重要的議題39 。許多南美洲及中美洲國家的新鮮蔬果多數出口至歐盟市場，因而較可能受到 GlobalGAP 標準的影響。拉丁美洲出口到歐盟 15 國的新鮮蔬果值在 2005 年達到將近 3.3 億美元。其中，雖然墨西哥有 92%的新鮮蔬果是出口到美國，但南美洲國家及中美洲國家仍分別有 41%及 34%的新鮮蔬果出口到歐盟 15 國。而在南美洲，出口到歐盟 15 國的新鮮蔬果的比例大於美國。拉丁美洲國家中，出口新鮮蔬果至歐盟 15 國的主要國家根據出口多寡依序為智利、厄瓜多、阿根廷、哥斯大黎加、巴西及哥倫比亞40 。本節主要以阿根廷、巴西及哥斯大黎加三個拉丁美洲國家的國家經驗為基礎，從貿易及國家政策的觀點，綜論 GlobalGAP 新鮮蔬果標準所. 政治大. 引發的重要挑戰及機會，並探討現存及未來可能出現的各國 GAP 與 GlobalGAP. 立. 標準之間的關係。. ‧ 國. 學. 第一項. 阿根廷. ‧. 阿根廷並沒有國家層級的 GAP 體制（schemes），然而，阿根廷國家食品品質暨衛生檢驗局（ National Health and Agroalimentary Quality Service ，. y. Nat. sit. SENASA）已然發展出兩套指導方針，即「1999 年新鮮蔬菜初級生產、包裝、. n. al. er. io. 貯存及運輸的良好衛生與農業慣例之指導方針」（Guidelines for Good Hygiene. i n U. v. and Agricultural Practices in the Primary Production, Packaging, Storage and Trasport. Ch. engchi. of Fresh Vegetables, 1999）與「2002 年新鮮水果初級生產、包裝、貯存及運輸的良好衛生與農業慣例之指導方針」（ Guidelines for Good Hygiene and Agricultural Practices in the Primary Production, Packaging, Storage and Trasport of Fresh Vegetables, 2002）。這兩套指導方針的目標為，具體指明新鮮蔬果初級生產、包裝、貯存及運輸的基本衛生原則以確保消費者可以購買到安全的食品、提供蔬果初級生產、包裝、貯存及運輸之衛生及良好農業慣例的明確建議、提供維持產品品質及特性的良好農業慣例之必要建議、建立保護生產鏈中之人類的安全與健康、並保存自然資源。其中，2002 年所發布的指導方針較 1999 年所發佈者更為詳細。其包含與 GlobalGAP 議定書（GlobalGAP protocol）相類似 39 40. UNCTAD, supra note 37. Id. at 4. 18.

(29) 的各個規範面向。但由於其僅為指導方針，因此不具備法律拘束力，亦無能界定其有效性的官方監督機制存在。除了國家機關制定的指導方針外，阿根廷國內還有一些零星的私部門標準，例如阿根廷當地的小型有機生產者協會為水果生產所發展出來的品質議定書，一些大型零售商對於在其商店內所販售的產品亦有一套自己的品質議定書41。第一款. 國家層級 GAP 發展與執行之困難. 阿根廷所發展的 GAP 指導方針有兩個優點，即其規範易於瞭解並考量到阿根廷當地條件。但其有數項執行上的困難，包括沒有足夠的貸款管道使農民能夠將金錢投資在較精良的機器設備上、缺乏受有充分訓練的員工、傳統農戶對. 政治大產者必須自行吸收執行及認證的成本。再者，GAP 指導方針僅提供自願性措施立於遵循 GAP 標準興趣缺缺、GAP 的實行並不會使產品出現溢價的情形，且生. ‧ 國. 學. 的建議，並未廣為阿根廷國內生產者所適用，且向阿根廷生產者購買新鮮蔬果的國際零售商亦無要求這些生產者必須符合國家層級的 GAP 指導方針，其在意. ‧. 者反而是生產者的產品有無通過 GlobalGAP 標準的認證。又，若執行 GAP，固然可以進行 GlobalGAP 標準的標竿學習認證，並在轉證的同時，使 GAP 與. y. Nat. sit. GlobalGAP 標準具有同等之效力，而又能幫助阿根廷生產者將當地條件考量入. er. io. 內。然而，目前的標竿學習認證程序要求須與 GlobalGAP 標準所有的要件相符. al. n. v i n Ch 大提升；另外，GAP 亦可能較 GlobalGAP e n g c標準更為嚴格，進而為阿根廷的生產 hi U 合，這些要件包含 GlobalGAP 標準的總則及 CPCC，這將使得轉證的困難度大. 者帶來更大的障礙。也因此，相較於 GAP 指導方針，GlobalGAP 標準反而使阿根廷地區的生產者有較強的動機去遵循其標準並取得認證42。第二款. 適用 GlobalGAP 標準之情形及可能之問題. 阿根廷當地的生產者─尤其是小型生產者─在執行 GlobalGAP 標準時，可能會碰到不少問題。這些問題特別反映出注重小型生產者需求與條件的重要性。GlobalGAP 標準可能會降低小型生產者在供應鏈中的參與率，最後這些生產者會依附於有足夠能力符合 GlobalGAP 標準的大型出口商，以克服為符合該 41 42. Id. at 26. Id. at 27. 19.

(30) 標準所需支出的檢驗及認證成本。在這種情況下，即使阿根廷引介國家層級的 GAP 亦無法造成大幅的改變，因為 GlobalGAP 標準的標竿學習認證程序要求申請轉證的 GAP 必須完全符合 GlobalGAP 標準總則及 CPCC 的一切可適用要件 43. 。小型生產者在內部自我檢驗、紀錄留存、廠房管理及肥料和農藥使用特別. 容易遇到符合標準的困難，其亦較難符合關於肥料及農藥貯存、收割衛生程序與產品管理的標準。而新作物及收割衛生的風險評估對於小型生產者來說亦難以執行，可能需要在農民集團的層級上實行以促進認證取得程序的進行。另外，阿根廷境內製造農藥的化學工廠普遍皆未通過 ISO 17025 的認證，及其並. 治政分析對於小型生產者而言，在實行上是有困難的，此外，出口公司通常亦不會大立將其自行做出的分析結果通知這些生產者。而在農藥的使用上，由於農藥使用未達到農藥殘餘量分析及水質的控制點所要求的標準，而這些控制點所要求的. ‧ 國. 學. 的官方登記程序費用所費不貲，新鮮蔬果業者通常僅會就用於需求量較高之新鮮蔬果的農藥進行登記，但如此就很難符合 CPCC 的要求，即生產者只能使用. ‧. 經國家登記之農藥44。. y. Nat. sit. 除了標準符合方面的困難外，認證機構的數量亦是阻絕阿根廷成功適用. er. io. GlobalGAP 標準的問題之一。GlobalGAP 標準的認證須要由經過 GlobalGAP 核. al. n. v i n C h GlobalGAP 稽查員及檢驗員的人數仍舊相當的生產者。但目前阿根廷合格的 engchi U 可之第三方認證機構來執行認證的程序，並在通過認證後核發證書予申請認證. 少，亦僅有為數不多的認證機構在阿根廷當地進行 GlobalGAP 標準認證程序的. 操作，如此一來可能會增加 GlobalGAP 標準的認證費用。因此訓練更多稽查員與檢驗員亦為當務之急45。為了解決阿根廷小型生產者在取得 GlobalGAP 標準認證時所可能遇到的困難，GlobalGAP 標準的農民團體群組認證（Option 2）可能是個可行的辦法。加入合法生產者團體的小型生產者或為大型出口商之供應商的小型生產者可以選. 43 44 45. Id. at 27-28. Id. at 28. Id. at 26. 20.

(31) 擇此種方式進行 GlobalGAP 標準的認證程序46。然而，一些小型生產者為了能夠利用農民團體群組認證的方式以達到 GlobalGAP 標準的認證而組成新的生產者團體，仍可能面臨一些限制，因為其通常缺乏法律上的實體、組織架構、品管系統及受過充分訓練的員工或充足的財務資源。但只要能夠支援這些生產者，幫助其發展出其經費上所能負擔的品管系統，就能讓這些生產者臍身全球價值鏈而參與其中。目前，GlobalGAP 標準的農民團體群組認證主要由與出口公司有密切關聯的生產者取得，因為這些出口公司可以幫助這些生產者─即其供應商─執行品管系統。例如阿根廷的有機農產品小型生產者即組成集團，取得 GlobalGAP 標準的農民團體群組認證，並因此帶來高額的銷售量47。另外， GlobalGAP 在全球 14 個國家設有國家技術工作小組（ National Technical. 政治大中有 5 個是開發中國家，包括阿根廷、巴西、哥倫比亞、馬來西亞及土耳其。立 Working Group，以下簡稱 NTWG），以促進 GlobalGAP 的全球執行活動。其. ‧ 國. 學. 而阿根廷的 NTWG 是於 2004 年 6 月組成並開始其相關活動，其主要目標在於，與政府機構合作，詳細闡明立法以促進認證要件的履行、建立各次範圍的. ‧. 執行指導方針、使新鮮蔬果生產者能獲悉 GlobalGAP 標準的相關規範、使 GlobalGAP 標準能夠與阿根廷當地的特定條件做調和48。由此可知，NTWG 的. y. Nat. n. al. er. io. 助。. sit. 運作對於阿根廷小型生產者成功取得 GlobalGAP 標準的認證亦有一定程度的幫. 第二項. 巴西. Ch. engchi. i n U. v. 為了因應全球市場對於食品安全愈趨嚴苛的要求，巴西政府於 1999 年開始發展國際品質保證計畫（以下簡稱 PIF ）。由巴西農畜食品供應部（ The Ministry of Agriculture, Livestock and Food Supply，MAPA）要求巴西政府農業研究機構詳盡闡述第一部 PIF 議定書。該份議定書之草案內容絕大部分是依據整合性生產的觀念及 GlobalGAP 新鮮蔬果議定書而來。第一項 PIF 規則於 2001 年發布，截至 2006 年為止，巴西已有 1200 家生產者參與該項 PIF 計畫。相較於 GlobalGAP 標準，PIF 標準特別集中於特定作物上，包括蘋果、木瓜、香蕉. 46 47 48. Id. at 28. Id. at 29. Id. at 28. 21.

(32) 等各種水果，此外，其標準所囊括的範圍亦較 GlobalGAP 標準為廣，亦即 PIF 除了食品安全、勞工健康、安全及福利、環境議題之外，尚建立了栽種的技術及品質等其他標準49。也因此 PIF 在許多層面皆較 GlobalGAP 標準嚴格。其亦帶來了許多正面的效應。例如，PIF 議定書中關於蘋果的規範，即整合性蘋果生產系統（The Integrated Apple Production，PIM），使蘋果產業在雇用率及薪資上提升了約 3%、降低整體生產成本，並減少有毒農藥的使用量及其於作物上的殘餘量。因此整體來說，巴西政府相當期待 PIF 能夠在改善環境、產品品質、當地勞工的職業健康及安全方面有所貢獻50。第一款. 執行 PIF 之困難. 政治大執行及專業人員成本、高認證成本、PIF 缺乏國際市場的普遍認可而使通過其立. 執行 PIF 所可能碰到之一般性障礙大致有以下幾點：複雜的技術性要求、. ‧ 國. 學. 認證之產品缺乏銷售市場。PIF 標準有良好架構的技術及規範性內容，但考量到大部份生產者的教育程度較低，這些技術性要件相較於其他 GAP 體制可能太. ‧. 過細部、嚴苛，如此可能會很難讓生產者廣為接受，特別是針對小型生產者而言。此外，個別的小型生產者通常亦缺乏管道為執行及遵循 PIF 進行必要的投. y. Nat. sit. 資。政府為節省生產者執行成本的配套措施也許有助於克服此類障礙；生產者. er. io. 亦可自行或透過政府推動組成生產者協會並加強其互助的功能51 ，例如，巴西. al. n. v i n Ch 用亦可能形成另一項阻礙，例如，對於種植多種不同水果的生產者而言，要取 engchi U. 的中小企業協會給予小型生產者的補貼52 ，也可能是有效的方法之一。認證費. 得 PIF 的認證就必須負擔高額的認證成本，因其須為每種水果取得個別的認證. 與標示。PIF 標準的另一項缺點為，相較於 GlobalGAP 標準，其並未在國際市場中獲得廣泛的認可。大部分的生產者通常會希望能夠取得廣受國際認可之食品安全標準之認證53，對其在國際市場中競爭力的提升方有助益。. 49 50 51 52 53. Id. at 34-35. Id. at 36. Id. at 38. Id. at 37. Ibid. 22.

(33) 第二款. GlobalGAP 標準之適用情形與可能之問題. 即使巴西在 PIF 的執行及發展層面皆已有所進展，許多生產者及出口商仍舊傾向優先通過 GlobalGAP 標準的直接認證，因為 GlobalGAP 標準認證目前享有重要出口市場的廣泛認可。而對於栽植一種以上作物的生產者而言，其亦會選擇取得 GlobalGAP 標準的直接認證，以避免須通過 PIF 議定書下不同種類產品個別認證的麻煩。大型生產者普遍來說均有能力獲得 GlobalGAP 標準的認證，但小型生產者在缺乏協助的情形下仍有取得認證的困難54。對於出口商而言，無法符合諸如 GlobalGAP 標準等廣受國際市場認可的標準所帶來的風險，較之無法符合國家層級 GAP 要件要來的高。從這樣的觀點來. 政治大件。如此也許可使這些生產者無須依賴特定客戶，即可參與價值鏈。而透過國立看，對於小型生產者的支援即應著眼於協助其符合相關 GlobalGAP 標準之要. ‧ 國. 學. 家層級 GAP 的標竿學習而取得 GlobalGAP 標準的認證，可能可以提供一個使 GlobalGAP 標準要件解釋融入當地狀況的機會，進而對當地的生產者及出口商. ‧. 產生一定程度的幫助。然而，由於國家層級 GAP 標準課與生產者額外且更為嚴苛的要件，在某些情形下反而會阻礙小型生產者對價值鏈的參與55 。且標竿學. y. Nat. sit. 習認證程序就單方面而言，的確證明了 PIF 標準等同於 GlobalGAP 標準，但通. n. al. er. io. 過 GlobalGAP 標準認證之生產者卻未必完全符合 PIF 的相關標準，畢竟，同前. v. 所述，PIF 在某些方面有著較 GlobalGAP 標準更為嚴格的要件56。. Ch. engchi. i n U. 其實，巴西政府曾於 2005 年對於 PIF 中關於整合性蘋果生產標準取得 GlobalGAP 標準的標竿學習認證表達高度興趣。融入相關 GlobalGAP 標準要件的技術性標準亦於 2005 年 9 月發布。然而，截至目前為止，巴西仍未向 FoodPLUS 提出標竿學習認證的正式申請，亦未積極追求達成此標竿學習認證的目標。巴西農畜食品供應部、巴西國家標準局（National Institute of Metrology, Standardization and Industrial Quality，Inmetro）及其他機構的專家透過與一些主要生產者及出口商的協商，已開始進行一連串的相關工作以比較 GlobalGAP 標準及 PIF 的要件，並發現此兩種標準有 80%以上的類似要件，因此在標竿學習 54 55 56. UNCTAD, supra note 37, at 41. Ibid. UNCTAD, supra note 37, at 42. 23.

(34) 認證方面應不會碰到太多問題。但這些專家也發現，此二標準間有某些不同點皆與符合性評估議題及 GAP 要件本身相關。自我檢驗為 GlobalGAP 標準的一項重要要件，然而 PIF 則多仰賴第三方的符合性評估。專家們亦指出， GlobalGAP 標準中某些要件與巴西本身國內的狀況並不相關，甚至不適用於巴西。雖然 GlobalGAP 標準及 PIF 之間所存有的某些相異點，就短期而言難以獲得調解，但這些問題在本質上可能有政治意涵大於技術意涵的情形。在這樣的背景下，標竿學習認證亦可能暗示國家層級的 PIF 標準未來所做的任何變動及調整皆必須遷就諸如 GlobalGAP 標準這樣的私營標準57。集團認證也許亦能協助小型生產者獲得 GlobalGAP 標準的認證。然而，執. 治政少數的生產者能倚賴整個集團的營收及其自身的能力來維持內部控管系統。此大立外，大型生產者及出口商應能透過 GlobaGAP 標準中的生產者個別認證(Option 1)來促使其主要供應商取得 GlobalGAP 標準的認證58。. 學. ‧ 國. 行及維持內部控管系統所衍生之訓練及投資成本往往偏高。一個集團中只有極. ‧. 巴西新鮮蔬果的 NTWG 於 2006 年 7 月成立，並承擔以下任務：發展國家解釋指導方針、向 GlobalGAP 的技術標準委員會（ Technical Standards. y. Nat. sit. Committee, TSC）提出更新提案及新的議定書、自減少 GlobalGAP 訓練工作室. er. io. 所需支出成本的觀點與國內專家共同組織 GlobalGAP 培育訓練者及認證機構的. al. n. v i n Ch 特定產品部門的 PIF 技術委員會交換相關資訊及分析結果。該 NTWG 之建立對 engchi U. 工作室、在經過探究並認為適當的情況下協助國內 GAP 進行標竿學習認證、與. 於 GlobalGAP 標準在巴西國內的推動可說是一項相當重要的步驟59。. 第三項. 哥斯大黎加. 對於哥斯大黎加的經濟來說，新鮮農產品的出口、新鮮蔬果出口領域的國際間合作及當地大型公司皆扮演相當重要的角色，也因為如此，其大多數的出口商皆對國際市場中主要的食品安全及品質要件有相當程度的了解。根據哥斯大黎加檢疫局的資料，大部分出口新鮮蔬果至歐美等主要市場的出口商，皆能. 57 58 59. Ibid. Ibid. UNCTAD, supra note 37, at 41-42. 24.

(35) 在基礎建設及訓練等項目上給予必要的投資，以獲取諸如 GlobalGAP 標準、危害分析重要管制點系統（The Hazard Analysis Critical Control Point System，以下簡稱 HACCP）等相關認證，並符合政府相關法規，例如美國的生物恐怖主義法案（Bioterrorism Act 2002）。出口商及生產者更視 GlobalGAP 標準為出口至歐盟市場的金鑰。GlobalGAP 標準著眼於良好農業慣例，生物恐怖主義法案大部分聚焦於可追蹤性，HACCP 則強調優良產品製造規範（good manufacturing practices，GMP）。認證專家建議為出口至歐盟及美國的出口商建立單一的執行手冊，將這些不同標準的符合性準則納入其中，因為這些標準中其實存有數項共通的要件，例如，保存農場紀錄。更有認為 GlobalGAP 標準可以做為該手冊之基礎，認證稽核則囊括 GlobalGAP 標準、生物恐怖主義法案及 HACCP 的. 政治大. 要件。此執行手冊亦可作為國家法規的一部分，以增進當地新鮮蔬果之保障及. 立. 建立國家層級 GAP 標準之可能成本與優點. 學. 第一款. ‧ 國. 品質60。. ‧. 即使有充分的相關專業知識，哥斯大黎加目前仍未擁有國家層級 GAP 之相關方案及標準。農業暨農工業協會（The Chamber for Agriculture and Agro-. y. Nat. sit. industry）與國家生產協會（National Production Council, CNP）曾共同設計一項. er. io. 計畫，來協助生產者取得相關認證。總計 100 家公司獲得該項支援，其中並有. al. n. v i n Ch 用，農業暨農工業協會負責執行費用和監督者旅行花費的部分，國家生產協會 engchi U 一半成功取得認證。這項支援計畫囊括了生產者所需支出的部分執行及認證費. 則資助薪資及勞力成本。但該項計畫現已不復存在。取而代之者為，農業暨農工業協會現下詳盡計畫的 GAP 執行倡議。然而，該倡議是否亦會尋求 GlobalGAP 標準的標竿學習認證尚為未知數，畢竟大多數對 GlobalGAP 標準感興趣的生產者皆已取得 GlobalGAP 標準的認證。除了 GlobalGAP 標準之外，該倡議亦會將美國市場的相關標準要件納入考量61。第二款. GlobalGAP 標準之適用情形及可能之問題. 即便大部分的跨國公司、其他大型生產者及出口商皆已取得 GlobalGAP 標 60 61. Id. at 46. Id. at 48. 25.

(36) 準甚或其他標準及法規之認證，如前所述，對於小型生產者而言，其在這方面仍會碰到較多困難。例如，偶爾進行出口活動的小型生產者會發現，若其付出獲得認證所必需的投資，就其通常之交易型態而言，是相當不划算的；此外，若小型生產者耕作的土地為租賃而得，其幾乎無法直接感受到通過認證所能獲得的好處，因為這些相關利得將由地主獲取；再者，即使中小型生產者成功取得認證，當其察覺買主不再注意供應商是否擁有這樣的認證時，其亦不會有更新該認證的動力。此時，不同作物的生產者的相關背景就會成為相當重要的考量點62 。在哥斯大黎加的情況，其同樣透過標竿學習認證及集團認證來幫助小型生產者取得 GlobalGAP 標準的認證，而支援的效果亦會受到不同生產者背景的影響63。. 治政另外，根據哥斯大黎加的國家認證機構 Eco-LOGICA 大的資料，每一生產者立取得 GlobalGAP 標準認證所需付出的平均基本成本為 800 至 1200 美元，且這 ‧ 國. 學. 樣的基本成本還須加上繫於農場地理條件的額外成本。諮商期間的成本則為 3000 至 12,000 美元。這些成本的多寡端視認證機構、技術支援的提供者、生產. ‧. 者事前對於 GlobalGAP 標準的了解程度、紀錄保持的經驗及現存的基礎設施而. sit. y. Nat. 定。其中，為符合 GlobalGAP 標準要件所需之基礎設施之投資往往是主要的成本64。這些林林總總的花費對於小型生產者來說，亦構成不小的負擔。. er. io. n. a l 次撒哈拉非洲國家經驗第二節 iv Ch. n U engchi. 新鮮蔬果的出口對於非洲國家而言是經濟上一項相當大的成功與突破。在次撒哈拉非洲地區（sub-Saharan Africa，以下簡稱 SSA）的許多國家，例如肯亞、南非、迦納、奈米比亞及烏干達等國，新鮮蔬果出口的成長速度更是驚人 65. 。根據 SSA 各國向聯合國商品貿易資料庫（以下簡稱 COMTRADE）所呈報. 62. Id. at 46. Id. at 47. Ibid. United Nations Conference on Trade and Development, Private-Sector Standards and National Schemes for Good Agricultural Practices─Implications for Exports of Fresh Fruit and Vegetables from sub-Saharan Africa: Experiences of Ghana, Kenya and Uganda, United Nations Publication, UNCTAD/DITC/TED/2007/13, at p 1 (2008).. 63 64 65. 26.

(37) 的資料，SSA 於 2006 年的新鮮蔬果出口總值總計達 2 億美元66。新鮮蔬果出口在 SSA 國家農產品總出口中所佔的比例，亦由 1996 年的 12.5%提升至 2006 年的 17.2%，呈現穩定的成長。 SSA 大部分的新鮮蔬果皆出口至歐盟市場，其出口值達 1.3 億美元，約占 SSA 新鮮蔬果出口總值的 64.3%67。而根據 COMTRADE 的資料，在 1996 至 2006 年之間，從 SSA 進口至歐盟 15 國的新鮮蔬果總值估計由 1.4 億美元增加至 2.7 億美元。由這些數據可知，歐盟目前是 SSA 國家新鮮蔬果出口的最主要市場68。新鮮蔬果出口的高速成長，使 SSA 國家得以提升其於歐盟新鮮蔬果進口市場的市占率。然而，近年來隨著特定市場條件的發展，SSA 國家的生產者. 治政響：第一、由於關稅優惠減損及作物新品種發展的部分影響，以歐盟為首要市大立場的 SSA 國家生產者及出口商，開始面臨來自其他開發中國家諸如拉丁美洲及. （特別是小型生產者）參與新鮮蔬果價值鏈的能力可能會受到一定程度的影. ‧ 國. 學. 北非愈趨強勁的競爭；第二、SSA 國家的出口商必須遵循愈趨嚴苛的法規及 GlobalGAP 標準等私營標準69。本節即以 SSA 地區的迦納、肯亞及烏干達三國. ‧. 的經驗為例，探討 GlobalGAP 標準所帶來的相關衝擊、適用情形及各國 GAP. y. sit er. 迦納. io. 第一項. Nat. 與 GlobalGAP 標準間之互動關係。. al. n. v i n 如同其他開發中國家，迦納亦需要一個國家層級的 GAP 作為其農業生產系 Ch engchi U 統管理策略的一部分。技術上，GAP 能夠在農業商業化生產中引進整合性害蟲管理（integrated pest management，以下簡稱 IPM）及 ICM，並能維持客戶對於食品品質及安全的信心、將農業生產對環境的負面衝擊最小化、減少農藥的使用、增進自然資源的使用效能、確保生產者對勞工健康及安全的責任。基此，國家園藝工作小組（The National Horticulture Task Force）近年來即開始討論一連串建立迦納國家層級 GAP 的方式，並探究將必要政策、法規環境與促進 GAP 實行的支援系統納入建立 GAP 的考量範圍。目前，該工作小組基於一般 66 67 68 69. Id. at p 7. Id. at p 8. Id. at p 9. Id. at p 1. 27.