論競選支出管制之合憲性 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律學系碩士班碩士論文. 論競選支出管制之合憲性 On the Constitutionality of Campaign 治 Expenditure Regulation. 立. 政. 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. e n g c h i 博士指導教授：廖元豪. 研究生：邱品嘉撰中華民國一〇七年一月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭如果說碩士論文的價值存在於最多人看過的章節，那謝辭一定是當中的精華。寫論文的日子是一種不上不下的生活，尤其剛從律師事務所的暑期見習回到學校，這份感受特別明顯。見習剛結束時，還會慶幸自己還有回到學校的機會，但回到學校後卻覺得自己好像一直停留在原地。看著電腦中的備份檔從 2016 年 9 月跳到 2018 年 2 月，驚覺這本論文也寫了一年半。更可怕的是，最重要的章節就花了快一年才寫成。論文題目雖然在碩士班入學時早已擬定，但如何在自己的能力範圍內討論此議題卻是寫作上最困難的. 政治大. 事。最後能夠完成真的要感謝許多人在路上的幫忙。. 立. 在大學與碩士班期間，元豪與定基老師兩人一直是我學習的楷模。元豪老師. ‧ 國. 穩固的基礎。. 學. 的批判風格，刺激我許多的思考與反省。定基老師的機敏與沈穩，則讓我扎下了. ‧. 謝謝元豪老師在論文指導與研究所課程的學習中，提供我許多指引。也感謝定基老師提供我許多學習的機會，讓我在課業與做人處事上都有成長的空間。. y. Nat. sit. 感謝研究所期間許多學長姐的幫忙。特別感謝立亭學姊大方的提供論文讓我. al. n. 利通過考試。. er. io. 能夠在章節安排與內容寫作上有所參考，也謝謝岱蓉學姊提供珍貴的講義讓我順. Ch. engchi. i n U. v. 此外，也感謝在研究所期間遇到的同學與學弟妹們，菸酒生的生活若沒有你（妳）們大概不會如此精彩。最感謝的還是我的家人們支持著我度過這不事生產的四年，讓我能無憂無慮地浸淫在學術的探索中。從大學生到研究生，八年的政大青春，在這本論文定稿時，自己才真的感受到時間的不留情。雖然未來不知道還有沒有機會再進入學術領域，但此時此刻只希望這篇論文能為這領域的研究提供棉薄之力。撰於集英樓第二研究室 2018 年 2 月.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 摘要競選支出管制體現著一國政治發展的軌跡。美國各時期的競選支出管制，皆是為了因應政治發展下無可避免的弊害。這些制度的偏離，有些源自於科技的自然發展，有些則是先前的管制的不良產物。由此可知，政治並不存在完全的「自然狀態」，制度環境深深影響著民主的運作。然而，美國聯邦最高法院卻不這麼認為。在目前法院的觀點中，只有「去管制化」的選舉才會是正常的政治運作。在法院的憲法解釋下，無限制的競選支出是自然狀態下的產物，因此幾乎所有的競選支出管制都是民主制度中的異物。不過，本文並不贊同聯邦最高法院的看法。本文指出，聯邦最高法院的憲法. 政治大邦最高法院的認知不同，憲法之中其實更蘊藏著共和主義的典範。在共和主義的立典範下，競選支出管制並非不容於美國憲法之中。見解其實也只是源自多元主義的民主觀點，絕不是所謂的自然狀態。而且，與聯. ‧ 國. 學. 回到我國，雖然競選支出管制目前仍屬於低度管制的狀態，但是基於促進政治平等與對抗政治腐敗的重要價值，勢必需要參考美國的管制經驗以改善我國當. ‧. 下的選舉環境。而且，與美國類似，我國憲法也蘊藏著共和主義的理念。因此，. y. Nat. 我國憲法也不會完全排斥管制競選支出。最後，本文並借鏡美國法制附帶地提出. n. er. io. al. sit. 一些管制芻議，供立法參考。. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：競選言論、競選經費、競選支出、獨立支出、政治平等、政治腐敗、共和主義、多元主義、巴克利訴瓦萊奧案、聯合公民訴聯邦選舉委員會案。.

(6) Abstract The regulation of campaign expenditure traces a country’s political development. Regulations enacted in different periods in U.S. history are intended to respond to certain inevitable maladies arising from political developments. Some of the institutional distractions come from the natural progress of technology, others are the results of previous regulations. Therefore, there is nothing “natural” in politics, democracy is deeply affected by the institutional background in which it operates. However, the current U.S. Supreme Court comes with a different idea. According to recent opinions of the Court, deregulated elections are the basis of the ideal political process, and unlimited expenditure is natural in politics. As a result, almost. 政治大 This thesis disagrees with the U.S. Supreme Court’s opinions. As this thesis 立 points out, these opinions are derived from a pluralistic view of democracy, rather every measure to regulate campaign expenditure is abnormal in a democracy.. ‧ 國. 學. than the natural status of democracy. Furthermore, contrary to the recognition of the Court, the U.S. Constitution implies a paradigm of Republicanism. Based on this. ‧. paradigm, the regulation of expenditure is not “wholly foreign” to the Constitution.. y. Nat. In Taiwan, campaign expenditure is still under a light touch regulation regime.. io. sit. However, in order to promote political equality and prevent political corruption in the. al. er. election process, it is necessary to learn from the U.S. experiences. In addition, our. n. v i n C h is not “whollyUforeign” to our constitution, the regulation of campaign expenditure engchi either. Building on the experiences of campaign expenditure regulation in the U.S., I. Constitution similarly implies an idea of Republicanism to that of the U.S. Therefore,. believe that some legislative reform proposals are worthy of consideration.. Keywords: Campaign Speech, Campaign Finance, Campaign Expenditure, Independent Expenditure, Political Equality, Political Corruption, Republicanism, Pluralism, Buckley v. Valeo, Citizens United v. Federal Election Commission..

(7) 目錄簡目第一章緒論 ................................................................................................................. 1 第一節. 問題意識.................................................................................................... 1. 第一項. 研究目的................................................................................................ 1. 第二項. 問題的具體背景.................................................................................... 2. 第三項. 問題的提出............................................................................................ 6. 第二節. 我國管制競選支出的法制現狀................................................................ 7. 第一項. 競選宣傳的直接限制............................................................................ 7. 第二項. 競選宣傳的間接限制............................................................................ 9. 第三項. 現行制度的問題.................................................................................. 11. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第三節研究方法、範圍、限制與文獻回顧...................................................... 13 研究方法.............................................................................................. 13. 第二項. 研究範圍.............................................................................................. 13. 第三項. 研究限制.............................................................................................. 15. 第四項. 文獻回顧.............................................................................................. 16. y. sit. 名詞解釋與本文架構.............................................................................. 19. er. 名詞解釋.............................................................................................. 19. io. 第一項. Nat. 第四節. ‧. 第一項. al. v i n Ch 第二章競選支出在美國聯邦選舉中的角色與管制經驗 e n g c h i U .......................................23 第一節. 本文架構.............................................................................................. 20. n. 第二項. 競選支出在美國聯邦選舉中的角色...................................................... 23. 第一項. 競選支出的基本認識.......................................................................... 23. 第二項. 競選支出對於選舉的影響.................................................................. 27. 第三項. 競選獨立支出對於立法決策的影響.................................................. 33. 第四項. 小結...................................................................................................... 34. 第二節. 聯邦競選支出管制的發展經驗.............................................................. 34. 第一項. 競選支出的管制發展.......................................................................... 34. 第二項. 競選支出管制的類型與管制目的...................................................... 65. 第三項. 管制競選支出的可能難題.................................................................. 68. 第四項. 競選支出管制經驗的啟示.................................................................. 70. 第三章美國聯邦最高法院關於競選支出管制的判決發展 ................................... 73 i.

(8) 第一節. 競選支出管制的判決發展...................................................................... 73. 第一項. 建立競選經費管制的基本審查架構 Buckley v. Valeo ..................... 74. 第二項. 保障法人競選支出的憲法基礎 First National Bank of Boston v.. Bellotti. .............................................................................................................. 81. 第三項. 公費競選下的政治行動委員會獨立支出限制 Federal Election. Commission v. National Conservative Political Action Committee .................... 88 第四項. 豁免小型政治倡議組織的競選獨立支出管制 Federal Election. Commission v. Massachusetts Citizens For Life ................................................. 91 管制法人競選獨立支出的正當性 Austin v. Michigan Chamber of. 第五項. Commerce ............................................................................................................ 93 肯定新興法人「議題廣告」的管制 McConnell v. Federal Election. 第六項. 政治大. Commission ......................................................................................................... 97 第七項. 法人「議題廣告」的管制界限 Federal Election Commission v.. 立. Wisconsin Right to Life ..................................................................................... 100 完全鬆綁法人競選獨立支出管制 Citizens United v. Federal Election. ‧ 國. 學. 第八項. Commission ....................................................................................................... 104 第二節. 聯邦最高法院判決主要見解的整理.................................................... 110. ‧. 競選支出享有言論自由的高度保障................................................ 110. 第二項. 法人的競選支出保障........................................................................ 111. y. Nat. 第一項. sit. 第三項敵視「政治平等」的訴求................................................................112 第五項. 小結.................................................................................................... 115. n. al. er. 窄化「政治腐敗」的內涵................................................................ 113. io. 第四項. Ch. engchi. i n U. v. 第四章競選支出管制的憲法理論 .........................................................................117 第一節. 美國憲法的兩種典範：多元主義與共和主義.................................... 118. 第一項相互競爭的民主觀：多元主義(Pluralism)與共和主義(Republicanism) ............................................................................................................ 118 第二項. 根植於憲法中的多元主義與共和主義............................................ 122. 第三項. 小結.................................................................................................... 126. 第二節. 傾斜的天平：聯邦最高法院的多元主義與憲法蘊藏的 Madison 式共和. 主義. ................................................................................................................ 127. 第一項. 聯邦最高法院的多元主義傾向........................................................ 127. 第二項. 「多元主義基本教義派」................................................................ 138. 第三項. 小結.................................................................................................... 150. 第五章我國競選支出管制的憲法分析與制度改革芻議 ..................................... 153 ii.

(9) 第一節. 我國競選支出管制的憲法分析............................................................ 153. 第一項. 我國憲法的共和主義基礎................................................................ 153. 第二項. 我國共和主義憲法基礎下的解釋傾向............................................ 157. 第二節. 我國競選支出管制制度的改革............................................................ 160. 第一項. 候選人競選支出................................................................................ 161. 第二項. 競選獨立支出.................................................................................... 166. 第三項. 媒體豁免............................................................................................ 171. 第六章結論 ............................................................................................................. 173 參考文獻.................................................................................................................... 175. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(11) 詳目第一章緒論 ................................................................................................................. 1 第一節. 問題意識.................................................................................................... 1. 第一項. 研究目的................................................................................................ 1. 第二項. 問題的具體背景.................................................................................... 2. 第一款. 高昂選舉花費：陳定男選省長、馬英九選台北市長（候選人競選. 超支案）............................................................................................................ 2 第二款. 規避捐贈與高額外部支出................................................................ 3. 一、. 連勝文支持者贊助廣告看板爭議（支持者贊助案）.................... 3. 二、. 非常光碟事件.................................................................................... 4. 政治大競選支出是否受到言論自由保障？其憲法基礎為何？................ 6 立法人或非法人團體的競選支出受到言論自由保障的憲法基礎為. 問題的提出............................................................................................ 6. 第一款第二款. 學. 何？. ‧ 國. 第三項. ............................................................................................................ 6. 第三款. 競選支出管制的憲法基礎為何？.................................................... 7. ‧. 我國管制競選支出的法制現狀................................................................ 7. 第二節. 競選宣傳的直接限制............................................................................ 7. 第二項. 競選宣傳的間接限制............................................................................ 9. sit. y. Nat. 第一項. 第二款. 支出金額限制.................................................................................... 9. 一、. 立法沿革............................................................................................ 9. 二、. 現行規定.......................................................................................... 11. n. 第三項. al. er. 支出項目限制.................................................................................... 9. io. 第一款. Ch. engchi. i n U. v. 現行制度的問題.................................................................................. 11. 第一款採用增加控制誘因的軟性規範管制候選人總支出，執行成效堪疑 .......................................................................................................... 11 第二款政治獻金法是否適用於支持者自發地為候選人宣傳的花費？又如何區分政治獻金與此種花費呢？.............................................................. 12 第三節. 研究方法、範圍、限制與文獻回顧...................................................... 13. 第一項. 研究方法.............................................................................................. 13. 第二項. 研究範圍.............................................................................................. 13. 第一款. 競選經費.......................................................................................... 13. 第二款. 競選支出.......................................................................................... 14. 第三款. 民選行政首長與民意代表的選舉.................................................. 15 v.

(12) 第三項. 研究限制.............................................................................................. 15. 第一款. 研究能力的限制.............................................................................. 16. 第二款. 研究範圍的限制.............................................................................. 16. 第四項. 文獻回顧.............................................................................................. 16. 第一款. 先前的研究...................................................................................... 16. 第二款. 本文研究不同之處.......................................................................... 18. 第四節. 名詞解釋與本文架構.............................................................................. 19. 第一項. 名詞解釋.............................................................................................. 19. 第一款. 「競選支出」(expenditure)與「獨立支出」(independent expenditure) .......................................................................................................... 19. 第二款. 「議題廣告」(issue advocacy)與「競選通訊」(electioneering. 政治大. communication) ............................................................................................... 19 第三款. 「政治委員會」(political committee) ............................................ 20. 第四款. 「政治行動委員會」(political action committee) ......................... 20. 第五款. 「一般資金」(general treasury fund)與「分離資金」(separate. 立. ‧ 國. 學. segregated fund) ............................................................................................... 20 第二項. 本文架構.............................................................................................. 20. ‧. 第二章競選支出在美國聯邦選舉中的角色與管制經驗 ....................................... 23. y. Nat. sit. 競選支出在美國聯邦選舉中的角色...................................................... 23. io. 競選支出的基本認識.......................................................................... 23. 第一項. er. 第一節. 第一款. 競選支出的類型.............................................................................. 23. 第二款. 金錢與其他競選資源的不同.......................................................... 24. 第三款. 聯邦競選支出的概況...................................................................... 25. n. 第二項. al. Ch. engchi. i n U. v. 競選支出對於選舉的影響.................................................................. 27. 第一款. 競選支出與選舉結果的直接關係.................................................. 28. 一、. 候選人的競選支出與選舉結果...................................................... 28. 二、. 競選獨立支出、議題廣告與選舉結果.......................................... 30. 第二款. 競選支出與其他中間因素的關係.................................................. 30. 一、. 候選人競選支出的其他影響.......................................................... 30. 二、. 候選人競選支出與「金錢初選」.................................................. 31. 第三項. 競選獨立支出對於立法決策的影響.................................................. 33. 第四項. 小結...................................................................................................... 34. 第二節第一項. 聯邦競選支出管制的發展經驗.............................................................. 34 競選支出的管制發展.......................................................................... 34 vi.

(13) 第一款. 20 世紀初期：進步時代下的競選經費改革運動......................... 34. 一、. 聯邦腐敗行為法的立法背景.......................................................... 35. 二、. 聯邦腐敗行為法的規範內容與發展.............................................. 36. （一） 1911 年聯邦腐敗行為法：限制國會議員候選人的競選總支出 ..................................................................................................... 36 （二） Newberry v. United States：剝奪國會管制政黨初選的權力 .. 37 （三） Newberry 與聯邦腐敗行為法的立法發展................................ 38 1.. Newberry 所隱含的腐敗概念..................................................... 38. 2.. 1925 年聯邦腐敗行為法：整合散落各處的競選經費立法..... 38. 3.. 整體聯邦腐敗行為法的管制缺失.............................................. 39. 第二款. 20 世紀中期：利益團體政治的興起............................................. 40. 一、. 哈契法(Hatch Act) ........................................................................... 40. 政治大. （一）立法背景..................................................................................... 40. 立. （二） 1940 年哈契法：限制政治委員會的競選總支出.................... 41 插曲：管制政黨初選的權力再次回到國會手中－U.S. v. Classic ... ‧ 國. 學. 二、. .......................................................................................................... 42. （一）判決內容..................................................................................... 42. ‧. （二） Classic 對競選支出管制的影響 ................................................ 43 塔夫特-哈特里法(Taft-Hartley Act) ............................................... 44. y. Nat. 三、. sit. （一）立法背景：戰時勞動爭議法的制定與缺失............................. 44. er. io. （二） 1947 年塔夫特-哈特里法：禁止法人與工會的競選支出 ...... 45. al. n. v i n Ch 46 2. 相關判決爭議：競選支出的管制範圍...................................... engchi U (1) U.S. v. CIO ............................................................................... 47 1.. 規範內容...................................................................................... 45. (2) U.S. v. Painters Local Union No. 481 ...................................... 48 (3) U.S. v. UAW-CIO ..................................................................... 49 （三）小結............................................................................................. 50 第三款. 20 世紀晚期至 21 世紀：現代競選經費法制的建立................... 50. 一、. 聯邦競選法(Federal Election Campaign Act)................................. 50. （一）立法背景..................................................................................... 50 （二）聯邦競選法的規範內容............................................................. 52 1.. 「競選支出」的定義.................................................................. 52. 2.. 候選人競選支出限制.................................................................. 53 (1) 候選人及其近親以自身財產支應的競選支出 ...................... 53 (2) 候選人的競選總支出 .............................................................. 53 vii.

(14) 3.. 競選獨立支出限制...................................................................... 54 (1) 法人與工會競選獨立支出 ...................................................... 54 (2) 個人競選獨立支出 .................................................................. 55. 4.. 政黨競選支出限制...................................................................... 55. 5.. 罰則.............................................................................................. 56. （三） Buckley 及相關判決：競選支出管制的嚴重挫敗 .................. 56 二、. 兩黨競選改革法(Bipartisan Campaign Reform Act) ..................... 57. （一）立法背景..................................................................................... 57 1.. 「軟錢」(soft money)與「議題廣告」(issue advocacy)的興起 .. ...................................................................................................... 57. 2.. 外國人競選支出的影響.............................................................. 59. 政治大. （二） 2002 年兩黨競選改革法的規範內容........................................ 59 1.. 法人與工會的「競選通訊」限制.............................................. 60. 2.. 外國人的支出限制...................................................................... 62. 3.. 罰則.............................................................................................. 62. 立. ‧ 國. 學. （三）兩黨競選改革法對競選支出的影響......................................... 63 成功限制流入政黨的「軟錢」.................................................. 63. 2.. 527 與 501(c)團體在選舉中從事大量支出 ............................... 63. ‧. 1.. y. Nat. （四）從 McConnell 到 Citizens United：競選支出管制的凋零....... 64. sit. 競選支出管制的類型與管制目的...................................................... 65. 第二項一、. 限制候選人的競選支出.................................................................. 65. er. 管制對象.......................................................................................... 65. io. 第一款. al. 第二款. 管制標的.......................................................................................... 67. 一、. 候選人競選支出.............................................................................. 67. 二、. 競選獨立支出與議題廣告.............................................................. 67. 第三款. 管制方式.......................................................................................... 68. 二、. 第三項. n. 三、. v i n Ch 限制人民的競選獨立支出.............................................................. 66 engchi U 限制政黨的競選支出...................................................................... 67. 管制競選支出的可能難題.................................................................. 68. 第一款. 「連通管效應」（hydraulic Effect） .............................................. 68. 第二款. 鞏固自身地位(self-entrenchment)的風險 ...................................... 69. 第四項. 競選支出管制經驗的啟示.................................................................. 70. 第三章美國聯邦最高法院關於競選支出管制的判決發展 ................................... 73 第一節. 競選支出管制的判決發展...................................................................... 73 viii.

(15) 第一項. 建立競選經費管制的基本審查架構 Buckley v. Valeo ..................... 74. 第二項. 保障法人競選支出的憲法基礎 First National Bank of Boston v.. Bellotti. .............................................................................................................. 81. 第三項. 公費競選下的政治行動委員會獨立支出限制 Federal Election. Commission v. National Conservative Political Action Committee .................... 88 豁免小型政治倡議組織的競選獨立支出管制 Federal Election. 第四項. Commission v. Massachusetts Citizens For Life ................................................. 91 管制法人競選獨立支出的正當性 Austin v. Michigan Chamber of. 第五項. Commerce ............................................................................................................ 93 第六項. 肯定新興法人「議題廣告」的管制 McConnell v. Federal Election. Commission ......................................................................................................... 97 第七項. 政治大. 法人「議題廣告」的管制界限 Federal Election Commission v.. Wisconsin Right to Life ..................................................................................... 100. 立. 完全鬆綁法人競選獨立支出管制 Citizens United v. Federal Election. 第八項. ‧ 國. 第二節. 學. Commission ....................................................................................................... 104 聯邦最高法院判決主要見解的整理.................................................... 110 競選支出享有言論自由的高度保障................................................ 110. 第二項. 法人的競選支出保障........................................................................ 111. ‧. 第一項. y. Nat. 第一款法人的競選支出保障應與自然人一視同仁................................ 111. sit. 第二款要求成立「分離資金」是課予法人行使言論自由的嚴重負擔 112 第四項. 窄化「政治腐敗」的內涵................................................................ 113. er. 敵視「政治平等」的訴求................................................................ 112. io. 第三項. al. n. v i n Ch 肯認「對抗政治利益的對價交換」作為管制理由.................... 113 engchi U 不承認「避免言論市場的扭曲」(distortion of marketplace of idea). 第一款第二款. 作為管制理由................................................................................................ 113 小結.................................................................................................... 115. 第五項. 第四章競選支出管制的憲法理論 ......................................................................... 117 第一節. 美國憲法的兩種典範：多元主義與共和主義.................................... 118. 第一項相互競爭的民主觀：多元主義(Pluralism)與共和主義(Republicanism) ............................................................................................................ 118 第一款. 多元主義........................................................................................ 118. 第二款. 共和主義........................................................................................ 120. 第三款. 小結................................................................................................ 122. 第二項. 根植於憲法中的多元主義與共和主義............................................ 122 ix.

(16) 第一款. 制憲時期的爭辯：聯邦論者(federalists)與反聯邦論者. (anti-federalists) ............................................................................................. 122 奠基近代言論自由思想的 Holmes 與 Brandeis 大法官 ............. 124. 第二款第三項. 小結.................................................................................................... 126. 第二節. 傾斜的天平：聯邦最高法院的多元主義與憲法蘊藏的 Madison 式共和. 主義. ................................................................................................................ 127. 第一項. 聯邦最高法院的多元主義傾向........................................................ 127. 第一款. 競選支出的高度保障.................................................................... 127. 一、. 競選支出保障的真正爭點，並非「金錢是否為言論」............ 127. 二、. 保障發言力量的言論自由............................................................ 129. 三、. 聯邦最高法院純以多元主義理解的言論自由............................ 130. 四、. Madison 式共和主義下的競選支出保障..................................... 131. 第二款. 法人支出與自然人支出等同視之................................................ 132. 一、. 法人支出保障的主要基礎：觀念市場與來源歧視禁止原則.... 132. 立. 政治大. ‧ 國. 學. （一）來源歧視禁止原則(source-blind approach) ............................ 132 （二）航向多元主義的極端............................................................... 133 二、. 法人支出的另一項基礎：「結黨營私」與法人的特別法律待遇..... ‧. ........................................................................................................ 135. y. Nat. （一）「結黨營私」、法人的特別法律待遇與多元主義.................... 135. er. 小結................................................................................................ 137. io. 三、. sit. （二） Madison 式的共和主義............................................................ 136. al. 二、. 聯邦最高法院的極端多元主義.................................................... 141. n. 一、. v i n Ch 敵視「促進政治平等」的訴求.................................................... 139 engchi U 「嚴格的平等觀」與「寬鬆的平等觀」.................................... 140. 第二項. 「多元主義基本教義派」................................................................ 138. 第一款. （一）重複 Lochner 時代的錯誤，過度偏向多元主義 ................... 141 （二）溫和派的多元主義並不完全否定平等................................... 143 第二款. 狹隘的政治腐敗概念.................................................................... 145. 一、. 多元內涵的政治腐敗.................................................................... 145. （一）聯邦最高法院裡的「政治腐敗」........................................... 145 （二）「政治腐敗」的其他可能.......................................................... 146 二、. 政治腐敗的衍生性........................................................................ 146. 三、. 多元主義的政治腐敗 vs. Madison 式共和主義的政治腐敗 ..... 148. （一）狹隘的政治腐敗，狹隘的代議觀點....................................... 149 （二） Madison 式共和主義下的政治腐敗........................................ 150 x.

(17) 第三項. 小結.................................................................................................... 150. 第五章我國競選支出管制的憲法分析與制度改革芻議 ..................................... 153 第一節. 我國競選支出管制的憲法分析............................................................ 153. 第一項. 我國憲法的共和主義基礎................................................................ 153. 第一款. 政治程序中可能存在共同價值(common good) .......................... 154. 第二款. 憲法的進一步指引........................................................................ 155. 第三款. 小結................................................................................................ 156 我國共和主義憲法基礎下的解釋傾向............................................ 157. 第二項第一款. 競選支出的保障............................................................................ 157. 第二款. 法人支出的保障............................................................................ 158. 第三款. 容許的管制目的............................................................................ 160. 政治大第一項候選人競選支出................................................................................ 161 立第一款現行規範........................................................................................ 161 我國競選支出管制制度的改革............................................................ 160. 我國應制定候選人自有資金支出上限........................................ 165. Nat. 第二項. 我國可考量加強候選人競選總支出管制.................................... 164. y. 二、. 候選人支出管制芻議.................................................................... 164. ‧. 一、. 支出效果與管制爭議－「鞏固自身地位的風險」.................... 162. 競選獨立支出.................................................................................... 166. sit. 第三款. 學. 第二款. ‧ 國. 第二節. 第二款. 獨立支出的管制困難－「連通管效應」.................................... 168. 第三款. 獨立支出管制芻議........................................................................ 169. 一、. 管制對象........................................................................................ 169. 二、. 議題廣告的管制............................................................................ 170. 三、. 獨立支出管制方式的選擇............................................................ 170. n. 第三項. al. er. 現行規範解釋：政治獻金法是否適用於獨立支出？................ 166. io. 第一款. Ch. engchi. i n U. v. 媒體豁免............................................................................................ 171. 第六章結論 ............................................................................................................. 173 參考文獻.................................................................................................................... 175. xi.

(18) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. xii. i n U. v.

(19) 第一章緒論第一節問題意識第一項研究目的金錢與民主政治應為何種關係呢？選舉是民主國家反映民意的基本制度，國家權力亦隨著選舉產生的民意交到不同人手上。除了形式上的投票權外，在現實社會中，個人對於選舉結果的影響力，往往也和社經地位息息相關。形式上人人都有相等政治參與的權利，但實質. 政治大花在求取自身溫飽，自然沒有時間可以消化各種政治議題，或是參與公共辯論。立另一方面，較有經濟基礎的人民即使無暇親自參與政治，透過政治捐贈也可影響. 上並非完全相等，時間與金錢經常影響著人們參與政治的能力。個人的時間若都. ‧ 國. 學. 政治。. 此外，現代選舉也帶來了高昂的花費。現代競選活動的主要目的不僅是個別. ‧. 候選人在特定選區中勝選，而是在於由哪一個政黨可以控制國會，因為控制國會. y. Nat. 可以讓政府為自己提供更多利益。這樣的利益驅使人們嘗試取得國會的控制權。在勝選的誘因提高之時，選舉的花費自然也不斷增加。除了運用新媒體所帶來. sit. 1. al. n. 分析民調、競選顧問的人員及購買電視廣告等。2. Ch. engchi. er. io. 的成本外，由於現代選舉較以往複雜，競選所需支出的項目也增加不少。如雇用. i n U. v. 當選舉花費不斷攀升，利益團體趁虛而入的機會也因而增加。每到選舉期間，財團與富人為候選人刊登的競選宣傳廣告，鋪天蓋地，嘗試透過競選中的影響力，進一步設定政治議程。3候選人們也經常端出各種「政策牛肉」以爭取金主的支持。甚至，龐大競選支出所帶來的廣告費收入，更讓負有監督職責的媒體趨之若鶩，與候選人形成互利共生的結構。4. 1. Lawrence Lessig, REPUBLIC, LOST: HOW MONEY CORRUPTS CONGRESSAND A PLAN TO STOP IT 95 (2012). 2 Id. 3 劉靜怡，政治獻金的虛與實，蘋果日報，2015 年 10 月 2 日，URL: http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20151002/36811468/. Accessed: 2017-10-18. (Archived by WebCite® at http://www.webcitation.org/6uIdcB3J2. ) 4 喬俠青，一場選戰燒掉多少廣告費用？，端傳媒，2015 年 9 月 24 日，URL: https://theinitium.com/article/20150924-taiwan-electionad/. Accessed: 2017-10-17. (Archived by WebCite® at http://www.webcitation.org/6uH8Nbikb.) 1.

(20) 在此情形之下，一般人民參與政治的空間自然遭到壓縮，民主制度的正當性與有效性也將受損。因此，減少金錢影響民主競選過程似乎是必然的結論。然而，為了健全民主程序，控制金錢的影響是當然之理嗎？管制競選支出是否毫無爭議呢？例如在美國，管制競選支出卻是困難重重。因此，本文希望透過以下發生在我國的競選爭議作為相關問題的啟示與討論基礎。第二項問題的具體背景第一款高昂選舉花費：陳定男選省長、馬英九選台北市長（候選人競選超支案）在 2007 年廢止以前，我國公職人員選舉罷免法曾訂有候選人競選經費最高限額，該規定的目的基本上是希望藉由設定候選人的競選花費上限，降低選舉花費、防範金錢腐化政治以及促進政治影響力的平等。5然而，在我國的實際運作上，卻是逆其道而行。. 立. 政治大. 由於選罷法設有超過上限的處罰規定，競選經費查核又依賴候選人自行申. ‧ 國. 學. 報，因此候選人往往申報不實，反而是當候選人希望宣示自己的清廉時，會故意誠實申報，表達抗議。6例如 1994 年台灣省長選舉時，前宜蘭縣長陳定南申報競選經費約 4 億 6 千萬元，超支 3 億多元，遭省選委會裁罰 40 萬元。當時陳. ‧. 定南不服，質疑為何誠實申報者反遭受罰，因此提起訴願、再訴願。7又如，1998. y. Nat. 年台北市長選舉時，當時的候選人馬英九與陳水扁皆申報超過 1 億元，遠遠超. sit. 出市長競選最高限額的 2 千 4 百萬。導致馬英九當選後，發生自己罰自己的情. n. al. er. io. 況。8雖然兩案皆嚴重超出最高限額，然而最後都考量候選人誠實申報，因此決定免罰或處以最低罰緩。. Ch. engchi. i n U. v. 究竟是否需要設置競選經費上限呢？一直以來，實務上皆有呼籲廢除選罷法最高限額規定的聲音。有候選人質疑最高限額不敷選舉實際需求，但其實際申報經費卻都未超過上限。9更有候選人提到限制競選經費無意義，因為候選人即使花費合乎法定限制，政黨或財力雄厚的第三人仍可以花更多錢為其宣傳。10 5. 參後述本章第二節、第二項、第二款、一。王宏恩，支出上限，公平競選－以 09 縣市長及 10 五都市長選舉為例，發表於 2011 台灣政治學會年會暨「辛亥百年與兩岸政治發展」學術研討會，頁 8，2011 年 11 月 11 日。 7 選省長經費超支陳定南誠實申報免罰，大紀元，2004 年 10 月 26 日，URL: http://www.epochtimes.com/b5/4/10/26/n699787.htm. Accessed: 2017-10-16. (Archived by WebCite® at http://www.webcitation.org/6uFnFriZz. ) 8 涉違選罷法馬英九罰馬英九，聯合晚報，1999 年 3 月 9 日，1 版。 9 王柳敏，民族晚報，1986 年 6 月 29 日，2 版，收於立法報章雜誌資料專輯（第五輯）－選舉罷免法，1986 年 11 月。 10 競選經費訂上限立委：毫無意義，自由時報，2014 年 7 月 9 日，URL: http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/794467. Accessed: 2017-10-17. (Archived by WebCite® at http://www.webcitation.org/6uH7MRade ). 6. 2.

(21) 亦有表示，候選人選前難以估計花費多少，因為競選過程中經常有許多意外支出，訂定上限十分困難。11 近年亦有論者持不同意見，主張應重設競選支出上限，從實務面來看，設置上限有助於降低候選人擺脫政治獻金壓力的囚徒困境。其更批評號稱廢除上限即可鼓勵誠實申報的理由，欠缺因果關係，增加機關預算提高查核能力才是正本清源之道。12 而從憲法的角度，或有人質疑若設定候選人的競選經費上限，其可支用於各式電視、平面競選廣告、造勢活動的數量必然會減少，進而抑制候選人表達自身理念、與選民溝通的管道，影響候選人之間的競爭。如此的限制是否過度侵害候選人的言論自由？然而，從另一個角度觀察，選舉所需的龐大支出。也. 政治大. 使得財源充裕的候選人在競選過程中享有較強的影響力，甚至能夠主導選戰。在此背景之下，言論自由應該保障龐大的金錢影響政治嗎？擁有越多的金錢的. 立. 候選人就應該享有越高的保障嗎？. ‧ 國. 學. 第二款規避捐贈與高額外部支出一、. 連勝文支持者贊助廣告看板爭議（支持者贊助案）. ‧. 雖然國內曾發生候選人支出超過上限的例子，但各級選舉中絕大多數的候. Nat. sit. y. 選人卻都不曾超出上限，甚至有恰好申報的數額等同上限者。如果候選人都沒. er. io. 有花費超過法定數額，選舉期間各地林立的競選廣告與看板，或是各地造勢晚會的經費又是從何而來呢？發生在 2014 年台北市長大選的事件即屬顯例。. al. n. v i n Ch 2014 年 7 月時，在台北市長選舉兩個月之前，西門町鬧區的某棟大樓上掛 engchi U 起了當時角逐台北市長的候選人之一連勝文（國民黨）的巨型廣告，廣告內容不但有著候選人的圖像、姓名，同時表明「懇請支持連勝文」、「創造新時代、新世代」等字樣，雖然未提及任何選舉，但顯而易見地，該廣告的用意就是呼籲選民支持連勝文參選台北市長。因此在當時遭到質疑違反臺北市規定競選廣告須事先核准，並僅能於投票日前兩個月設置的規定（臺北市競選廣告物管理條例第 2、5 條參照），但連營回應該廣告為支持者主動提供，並非自己設置的廣告，他們會聯絡其支持者撤下。13然而，民進黨立委段宜康此時更加以質疑. 11. 同上註。王宏恩，重設競選支出上限趁現在，蘋果日報，2016 年 11 月 9 日，URL: https://tw.appledaily.com/new/realtime/20161109/984823/. Accessed: 2018-1-15. (Archived by WebCite® at http://www.webcitation.org/6wUUhX62n.) 13 連勝文競選廣告「三點全露」幕僚：支持者贊助，ETNEWS 新聞雲， https://www.ettoday.net/news/20140707/375766.htm. Accessed: 2017-10-16. 12. 3.

(22) 如果是支持者贊助的競選廣告，不但應依政治獻金法申報，而且依該地段廣告行情一個月要 80 萬元，若掛到投票日，三個月下來則要 240 萬元，超出單一企業捐贈的上限。14 如此的爭議凸顯一項現行法制上的問題：支持者自發地為候選人宣傳是否受政治獻金法或其他法律規範呢？此外，由於此類競選支出是由第三人所為，自然不計入候選人的競選經費之中。有論者即質疑若允許此種「獨立支出」，只要非候選人親自舉辦的活動或自己刊登的廣告，候選人經費支出與政治獻金捐贈限制形同虛設。15 不過，實際上避免「獨立支出」影響選舉也不是毫無爭議，在選舉過程中，表達支持或反對候選人的言論毫無疑問的屬於政治言論的表達，假設政府希望. 政治大. 避免龐大資金影響競選過程，立法限制人民花錢刊登競選廣告或錄製影片，可能也會限縮人民發表言論的空間。非常光碟事件. 立. 學. ‧ 國. 二、. 「非常光碟事件」是發生在 2003 年 11 月至 12 月間的一件負面政治宣傳事件，內容主要針對「泛藍政治人物、政媒兩棲、資深媒體人物進行私德、中. ‧. 國化政治傾向批判」。16 事件起因於「台灣媒體革命工作室」負責人盧統隆等. y. Nat. 人因不滿當時政論性節目的風向，希望自行製作類似節目表達其觀點。因此「台. sit. 灣媒體革命工作室」於 7 月間開始製作，9 月時則以光碟的形式於高雄地區發. er. io. 送，同時並尋找可能播送管道。17隨著該光碟的逐漸散布，最終於 11 月 4 日. al. n. v i n Ch 時距離 2004 年總統大選僅剩下不到半年的時間 U e n g c h i，內容又主要涉及當時泛藍正、副總統候選人、立法委員等知名政治人物、資深媒體人事件，事件因而躍上全. 時，遭指涉的副總統候選人公開駁斥光碟內容，並決定提起誹謗告訴。由於當. 國新聞版面。事件爆發不久，又興起另一場風波。由於依據舊廣播電視法（下稱「廣電法」）第 29-1 條18及舊廣播電視法施行細則（下稱「廣電法施行細則」）第 39. 14. 贊助連勝文廣告段宜康：超過百萬已違法，蘋果日報，URL: http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20140709/430174/. Accessed: 2017-10-16. (Archived by WebCite® at http://www.webcitation.org/6uFXJ9Pku ) 15 王宏恩，新世代觀點：選台北市長哪要花到八千萬？，風傳媒，URL: http://www.storm.mg/article/23299. Accessed: 2017-10-16. 16 林昱廷，「非常報導」光碟議題建構與新聞框架分析—以中時、自由、聯合報為例，臺灣師範大學大眾傳播研究所碩士論文，頁 6，2004 年 6 月。 17 馮建三，評述「非常光碟」事件，2003 年人權報告書，頁 413，2004 年 7 月。 18 廣播電視法第 29-1 條（2003.1.22.公布）：廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定。 4.

(23) 條19規定，錄影節目原則上皆須由行政院新聞局審查後始可發行。若違反前開規定，主管機關可依據舊廣電法第 45-2 條處以罰緩，並沒入該等錄影節目所附著之帶、片等物品。20當時製作者未將「非常光碟」呈送新聞局審核即發行，違反上述規定，因此，台北市政府自 11 月 6 日起即依據該等規定開始於所轄區域內查緝，此舉自然又引發另一場政治風暴。21直到同年 11 月 17 日，行政院新聞局依據廣電法施行細則第 39 條但書公告「公共論述類」與「平面出版品輔助類」錄影節目免送該局審核，並溯及自 7 月 1 日生效。最後，「非常光碟」就地合法，地方政府也因而停止查禁。22 當時，「非常光碟事件」在法律上有兩方面的爭議：首先，光碟內容涉及損害公眾人物名譽的誹謗罪刑事追訴，部分內容最後也遭法院認定成立誹謗罪。 23. 其次，由於「非常光碟」的發行未事先送審而遭到機關處以罰鍰與沒入處分，. 政治大. 進而引發侵害言論自由的爭議。24. 立. 從前述連勝文支持者的贊助廣告的案例可知，限制「獨立支出」避免龐大. ‧ 國. 學. 資金介入競選過程有其必要性，負面影響選舉的「非常光碟」是否也應同受限制呢？以「非常光碟事件」來說，假設該工作室花費超過 240 萬元在影片的製作與發行上，法律得否限制其花費必須在 20 萬，甚至是 1 萬元以內呢？如果. ‧. 不行，在言論自由嚴格禁止以言論內容、觀點區分的情況下，兩者同樣都會影. sit. y. Nat. 響候選人競選形象的支出又有何差異呢？是否皆應納入競選支出的管制呢？. er. io. 此外，或說「支持者贊助案」以及「非常光碟事件」除了對於候選人形象有著正反效果的差異，另一個可能的不同點在於：前者是「明示地」表達支持. n. al. Ch. i n U. v. 候選人的立場，後者則是在競選期間將候選人與特定議題的立場連結在一起，. engchi. 19. 廣播電視法施行細則第 39 條（2003.10.29.公布）：廣播電視節目供應事業於錄影節目帶發行或播映前，應檢具申請書表、錄影節目帶、審查費及證照費，送請新聞局審查。其非自行製作之錄影節目帶，並應檢具經授權之證明文件；錄影節目帶經審查核准後，由新聞局發給證明。但經新聞局公告免送審者，不在此限。 20 廣電法施行細則第 47 條（2003.10.29.公布）：本法第四十五條之二所稱沒入其節目，係指沒入該廣播、電視節目、廣告、錄影節目所附著之帶、片等物品。 21 北市府：查緝光碟不是為了宋，自由時報，2003 年 11 月 8 日，URL: http://old.ltn.com.tw/2003/new/nov/8/today-p7.htm. Accessed: 2017-09-29. (Archived by WebCite® at http://www.webcitation.org/6tpumk6HG ). 22 新聞局幫忙《非常》就地合法，蘋果日報，2003 年 11 月 18 日，URL: http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20031118/505464/%E6%96%B0%E8%81% 9E%E5%B1%80%E5%B9%AB%E5%BF%99%E3%80%8A%E9%9D%9E%E5%B8%B8%E3%80% 8B%E5%B0%B1%E5%9C%B0%E5%90%88%E6%B3%95. Accessed: 2017-09-28. (Archived by WebCite® at http://www.webcitation.org/6toROr5F1 ). 23 參臺灣高等法院 95 年上字易第 174 號判決。 24 劉靜怡，非常光碟的反常現象與尋常思考，人權雜誌，冬季號，頁 43-48，2003 年 12 月。（論者指出廣電法要求不涉及頻譜使用的錄影節目亦須事先送審是針對言論所為的不當事前限制（prior restraint），並課予言論發表過度的負擔，嚴重侵害人民所享有的言論自由。） 5.

(24) 藉以「暗示地」表達反對候選人的目的。但是無論競選廣告是「明示或暗示地」支持或反對候選人，都可能對於選舉造成極大的影響，兩種類型的競選支出是否皆應受到管制呢？再者，倘諾「非常光碟」並非由「台灣媒體革命工作室」出資製作，而是由「小英教育基金會」或是「國家政策研究基金會」等非營利法人提供經費，或是由各大金控公司贊助，該等享有租稅優惠的法人身份是否會影響管制其花錢發表競選相關言論的評價呢？另一方面，若改由不具法人資格的非法人團體贊助，例如以合夥財產提供經費，評價是否又會有所改變？第三項問題的提出前述「候選人競選超支案」、「支持者贊助案」以及「非常光碟事件」的介. 政治大. 紹分別涉及了競選支出管制的核心問題，以下歸納出幾點：. 立. 第一款競選支出是否受到言論自由保障？其憲法基礎為何？. ‧ 國. 學. 在傳統言論自由的架構中，政治言論無庸置疑地屬於言論保障的言論範圍，各種針對政治言論內容的管制必須通過憲法的嚴格檢驗。而在選舉程序中，人. ‧. 民針對選舉相關候選人與議題所發表的競選言論屬於政治言論的子類型通常也並無爭議。然而，在競選支出管制中，法律並非直接禁止發表競選言論，而是. Nat. sit er. io. 出管制呢？. y. 限制發表競選言論時所得花費的金錢。憲法是否仍應以相同的標準審查競選支. al. n. v i n Ch 制一人只能選購特定數量商品。然而，由於此處的商品涉及政治言論，經濟自 engchi U 由便與政治上的自由產生了重疊之處。因此，在競選支出管制中，最重要的爭一般情形下，法律限制人民花錢的行為時，並不會產生過多爭議，例如限. 議在於：透過金錢影響競選過程是否屬於應受保護的「政治言論」呢？如果金錢也是表達政治意見，改變政治議程的管道，此種「發言工具」又應該受到多少程度的保障呢？第二款法人或非法人團體的競選支出受到言論自由保障的憲法基礎為何？另一方面，在法律上，民法上權利主體的地位並不只限於自然人享有，法人也可以作為享受權利，負擔義務的主體，也享有發表商業性言論的憲法權利。然而，享有龐大財富的法人，例如上市上櫃公司，若花費大量金錢影響競選過程，是否也同樣屬於受保護的言論？保障程度又如何呢？如果一群具有相同政治理念的人民組成非營利法人的政治團體，或是以非法人團體名義，集資刊登競選廣告，在言論自由的評價上又是否有異？ 6.

(25) 第三款競選支出管制的憲法基礎為何？從現實面來看，金錢與選舉、政治彼此水乳交融是在自然不過的事，競選就是要宣傳、要花錢，為何的民主制度不應容許金錢過度干擾政治程序呢？允許富人、財團花錢影響政治會對民主制度產生什麼不良的後果嗎？避免金錢影響競選過程究竟在憲法上有何重要性？貫穿所有問題的核心即在於憲法是如何看待金錢與民主政治的關係呢？. 第二節我國管制競選支出的法制現狀在進入後續章節的討論之前，為了讓讀者對於競選支出管制有基本的認識，本文於此節將先介紹我國現行法制中競選支出管制的相關規定。. 政治大接限制競選宣傳行為或活動的規定，例如，舊公職人員選舉罷免法關於利用大立眾媒體宣傳的規範。一為間接管制競選宣傳所需使用的金錢或其他資源，例如，基於減少競選開銷的目的而規範競選宣傳的法規主要可分成兩類：一為直. ‧ 國. 學. 政治獻金法、公職人員選舉罷免法關於競選經費的規範。理論上，兩種管制策略皆可能達成節省競選經費的目的，但就言論自由的侵害上，可能有不同的評. ‧. 價。. y. Nat. 1983 年 7 月 8 日修正公布的公職人員選舉罷免法（下稱「選罷法」）即同. sit. 時採用上述兩種策略。然而，經過數十年的發展，現今選罷法僅採行間接管制. n. al. er. io. 的策略，並且已廢止硬性的處罰規定，改以增加申報誘因的方式管制。. Ch. 第一項競選宣傳的直接限制. engchi. i n U. v. 早期，選罷法設有直接禁止的管制方式。解嚴前，政府雖然開放部分官員的選舉，但是嚴格禁止選舉宣傳活動。1983 年 7 月 8 日修正公布的選罷法，基於「節省選舉經費，並維護選舉程序」的立法目的，25於第 55 條第 7 款規定，候選人或其助選員不得「發起選舉人簽名或利用大眾傳播工具刊登廣告從事競選活動」。同法第 56 條第 5 款亦規定，任何人不得「發動選舉人簽名或利用大眾傳播工具刊登廣告為候選人宣傳」。基此，當時的競選宣傳活動僅能透過街頭表達，不得透過報章雜誌等大眾媒體從事宣傳。26. 25. 立法院公報 72 卷 48 期 1637 號 51 頁。基於「節省選舉經費，並維護選舉程序」的立法目的限制候選人與其助選員利用大眾媒體宣傳粗略來看雖具合目的性，然而，一併禁止候選人以外的所有人利用大眾媒體宣傳是否合於上述目的則有疑義。因為候選人以外之人並非參與選舉之人，應無節省選舉經費的必要。唯一可能正當化的理由僅剩抽象、模糊的「維護選舉秩序」，但立法理由亦無進一步的說明。 26. 7.

(26) 直到解嚴後，政府逐漸將各項禁令一一廢止。1989 年 2 月 3 日修正公佈的選罷法局部開放候選人利用大眾媒體進行選舉宣傳。舊選罷法第 55 條第 7 款修正為候選人或其助選員不得「發動選舉人簽名或於廣播、電視播送廣告，從事競選活動」，因此，候選人得在報紙、雜誌等平面媒體刊登選舉廣告。此次修正是反映甫解嚴的社會背景－報禁、黨禁的解除，廢止報禁象徵政府對於報紙管制的鬆動，27然而，政府仍禁止候選人利用廣播、電視從事宣傳；甚至由於開放黨禁，針對政黨的宣傳亦設下相同的限制。28此時，第三人仍維持不得利用各種大眾媒體宣傳的禁令。29至 1994 年 7 月 23 日修正公佈的選罷法才開放第三人利用平面媒體宣傳。30 換言之，候選人、助選員及政黨以外之人雖得利用平面媒體刊登競選廣告，但廣播、電視的使用仍在禁止之列。而就總統、副總統選舉的部分，1995 年 8 月 9 日才制定公布的總統副總. 政治大政黨或第三人利用大眾媒體宣傳，理由應該是基於選區較遼闊，方便總統候選立人從事競選宣傳，只是相對地導致競選經費更加高昂。. 統選舉罷免法（下稱「總統選罷法」）則一開始即未明文禁止候選人、助選員、 31. ‧ 國. 學. 選罷法禁止使用廣播、電視刊登競選廣告的規定一直到 2007 年 11 月 7 日才刪除。自此之後，各級選舉皆無明文限制任何人利用大眾媒體宣傳。不過，. ‧. 其實從 1992 年第一次立法院全面改選時起，各政黨及候選人即不顧選罷法的. y. Nat. 禁令，刊登電視競選廣告。32或許是由於解嚴後的政治開放風氣，此等規範的. er. io. sit. 實際管制效果並不佳。. 立法紀錄並未說明廢止禁止競選宣傳的理由，可能的理由除了實際上管制. n. al. Ch. i n U. v. 效果不佳之外，該等規定事實上亦嚴重侵害人民所享有的憲法言論自由，不應. engchi. 作為現今自由民主社會中的管制措施，33尤其系爭規定所限制者為政治性言論，關乎人民參與民主政治的決定，政府不應設下如此嚴苛的限制。34. 27. 行政院研究發展考核委員會，政治競選廣告管理制度之研究，頁 16，1999 年 11 月。同上註，頁 16 註 2。舊選罷法第 55 條之 1 第 6 款（1989 年 2 月 3 日）參照。 29 舊選罷法第 56 條第 5 款（1989 年 2 月 3 日）參照。 30 舊選罷法第 50 條之 1 第 3 項（1994 年 7 月 23 日）參照。 31 賴錦珖，公職人員選舉罷免法釋論，頁 180，2003 年 6 月。惟有論者認為依據舊總統選罷法第 1 條第 2 項「⋯⋯本法未規定者，依其他有關法令之規定」，因此，依據當時的舊選罷法，候選人、助選員、政黨或第三人似不得在總統、副總統選舉時利用廣播、電視播放選舉宣傳。（政治競選廣告管理制度之研究，同前註 27，頁 18。 32 同前註 27，頁 25。 33 尤英夫，論政治廣告，全國律師，2 卷 3 期，頁 72，1998 年 3 月。（作者認為民主國家應開放廣播電視供候選人宣傳，應刪除選罷法禁止候選人、政黨或第三人播放廣告、電視競選廣告的規定）。林子儀，論接近使用媒體權，言論自由與新聞自由，元照，頁 258，2002 年。（作者表示選罷法嚴格限制候選人與政黨使用廣播、電視廣告競選，禁絕了媒體自願接受刊登的可能性，並建議應廢除廣電法禁止廣播電視播放私人政治性廣告之規定）。 34 張訓嘉，有線電視之管理與新聞自由，全國律師，9 卷 5 期，頁 16-17，2005 年 5 月。 28. 8.

(27) 第二項競選宣傳的間接限制我國除了曾採用前述第一種直接禁止的管制策略外，也設有間接管制競選宣傳所需使用的金錢的規定，以達到降低競選經費的目的。現行競選規範下，關於競選支出管制的規定有兩種：一種為支出項目限制，另一則為支出金額限制。前者訂於政治獻金法中，後者則置於選罷法以及總統選罷法裡。第一款支出項目限制政治獻金法為了確保政治獻金符合其捐贈政治活動使用的目的，不得移作營利之用，35對於候選人與政黨的競選支出用途設有明確項目。候選人支出的部分共有 10 類：1.人事費用支出。2.宣傳支出。3.租用宣傳車輛支出。4.租用競選辦事處支出。5.集會支出。6.交通旅運支出。7.雜支支出。8.返還捐贈支出。. 政治大支出。2.業務費用支出。3.公共關係費用支出。4.選務費用支出。5.捐贈其推薦立之公職候選人競選費用支出。6.雜支支出。7.返還捐贈支出。8.繳庫支出。 9.繳庫支出。10.公共關係費用支出。36政黨支出的部分則有 8 種：1.人事費用 37. ‧ 國. 學. 違反前開規定，將經費用於其它用途上者，例如「購買」宣傳車輛或是繳納罰鍰，38依同法第 30 條規定將處以 20 萬至 100 萬不等的罰鍰，並沒入違法. Nat. sit. y. 第二款支出金額限制. ‧. 使用的政治獻金。無法沒入者，則追徵價額。. er. io. 一直以來，我國對於競選支出的金額限制主要將規範標的放在「候選人」. al. n. v i n Ch 以下介紹選罷法與總統選罷法關於候選人競選支出總上限的規範。 engchi U. 的競選經費使用上，並未限制「政黨」或是「一般大眾」的競選支出。39因此，. 一、. 立法沿革我國的選罷法於制定之初並無限制候選人的競選花費，而是在 1983 年第. 一次修正時，才將候選人競選經費最高限額訂入本法之中。舊選罷法第 45-1 條規定：「各種公職人員競選經費最高限額，應由選舉委員會訂定，並於發布. 35. 立法院公報 92 卷 8 期 3282 號五冊 1594-1596 頁參照。政治獻金法第 20 條第 2 項第 3 款。 37 政治獻金法第 20 條第 2 項第 2 款。 38 「購買」宣傳車輛（內政部 105.5.19 台內民字第 1050417808 號函參照）或是，繳納因從事選舉或政治活動，致違反行政法上義務規定所生的「罰鍰」（內政部 101.10.8 台內民字第 1010320321 號函參照）都不符合法定用途。 39 參內政部 93.11.12 台內民字第 0930009443 號函：「政治獻金法制定之時，考量政治獻金管理制度在我國係屬草創，而獨立支出的性質與態樣不一，不易全面規範，且限制獨立支出，恐有侵犯憲法保障言論自由及政治活動自由之虞，故未加規範」。 36. 9.

(28) 選舉公告之日同時公告之」。支出超出最高限額者，依舊選罷法第 95-1 條處以罰鍰。其立法目的在於降低選舉花費、防範金錢腐化政治以及促進政治影響力的平等。40之後選罷法的數次修正，都只針對計算公式進行修正。較重要者，只有於 1994 年時，將最高限額的計算方式重新明訂於選罷法之中。41 1995 年制定總統選罷法時，雖然也依照選罷法規範候選人的經費支出，但是該法卻將「最高限額」改成「最高金額」，42不處罰超過經費支出上限者。如此制定的理由在於當時實務上不但大多未誠實申報，舊選罷法又規定，選舉委員會必須有事實足認候選人經費支出申報不實時，才能實質查核，若無他人舉發，將造成只有誠實申報者才可能受罰。43因此，總統選罷法改而要求候選人需誠實申報，並公開揭露相關收支，以供大眾監督。. 政治大. 2000 年的選罷法草案雖然也打算跟進廢止硬性的最高限額，但於 2002 年擬制定政治獻金法時，各方認為不設上限將淪為金權政治，導致有資力者才能. 立. 在選舉中勝出，利益團體也容易上下其手。44因此最後仍維持選罷法的競選經. ‧ 國. 學. 費限額。. 不過，要求廢止選罷法最高限額的呼聲並未因此停歇，立法院仍逐步廢止. ‧. 了該規定。2004 年制定政治獻金法時，選罷法第 45-1 條最高限額的規定雖未一併修正，但當時通過的舊政獻法第 30 條卻已規定選罷法支出超過最高限額. Nat. sit. y. 的處罰規定停止適用，45最高限額實質上已不具強制力。最終，於 2007 年時，處罰規定，正式廢止硬性的候選人競選經費上限。. al. er. io. 立法院僅表示參照總統選罷法的規定46即將最高限額修改成最高金額，並刪除. n. v i n Ch 提案說明表示該條立法目的為「提倡節約，端正選舉風氣，並開公平選舉之門」。立法院公報 engchi U 72 卷 48 期 1637 號 38-39 頁。 40. 41. 因為 1989 年第二次修正選罷法時，原本明訂的計算公式遭到刪除。舊選罷法（1994.7.23）第 45-1 條規定：「各種公職人員競選經費最高限額，應由選舉委員會依規定計算，於發布選舉公告之日同時公告之。（第一項）前項競選經費最高限額依左列規定計算之：一、國民大會代表、立法委員、省（市）議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表選舉為以各該選舉區之應選名額除選舉區人口總數百分之七十，乘以基本金額新臺幣十五元所得數額，加上一固定金額之和。二、省（市）長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、村、里長選舉為以各該選舉區人口總數百分之七十，乘以基本金額新臺幣八元所得數額，加上一固定金額之和。（第二項）前項所定固定金額分別定為省（市）長新臺幣一千萬元，國民大會代表、立法委員、縣（市）長各新臺幣六百萬元，省（市）議員新臺幣四百萬元，縣（市）議員、鄉（鎮、市）長各新臺幣二百萬元，鄉（鎮、市）民代表新臺幣五十萬元，村、里長新臺幣八萬元。（第三項）。」 42 舊總統選罷法（1995.8.9.）第 36 條第 1 項規定：「同一組候選人競選經費最高金額，由中央選舉委員會訂定，並於發布選舉公告之日同時公告之。」 43 同前註 31，頁 130。參舊選罷法（1994.10.22.）第 45-3 條第 3 項。 44 同上註，頁 130-131。 45 舊政獻法（2004.3.31.）第 30 條規定：「⋯⋯公職人員選舉罷免法⋯⋯第九十五條之一⋯⋯規定，自本法施行日起不再適用。」 46 參立法院公報 95 卷 38 期 3499 號，以及行政院、國民黨黨團所提修正草案。即使是內政部所提出的公職人員選舉罷免法修正重點說明一覽表（2007）也僅提出「實施以來，成效不彰」此項似是而非的理由。 10.

(29) 二、. 現行規定依現行選罷法第 41 條第 2 項及總統選罷法第 38 條規定，上從總統選舉，. 下至村里長選舉，各級選舉皆設有競選經費最高金額規定。最高金額的基本計算方式略為：各選區總人口數 * 70% * 基本金額 + 固定金額。47以 2016 年大選為例，總統選舉的競選經費最高金額約為 4 億 3 千萬元，48立法委員選舉各選區的最高金額則依人口數從新竹縣的 2 千萬到連江縣的 1 千萬元不等。49 最重要者，依目前選罷法與總統選罷法規定，候選人的競選經費雖然仍然訂有上限，但是該最高金額，僅有「計算稅捐減免時，候選人經費支出的最高額度」以及「政府補助候選人競選經費的最高額度」兩種法定效果而已，沒有任何罰則。. 政治大主要是將候選人以自有資金所支出的競選費用列為所得稅列舉扣除額，但兩者立規定略有不同。選罷法雖然與總統選罷法一樣，皆扣除候選人接受的捐贈，但. 稅捐減免的部分，依現行選罷法第 42 條第 1 項與總統選罷法第 40 條規定，. ‧ 國. 學. 選罷法另外要求須再扣除候選人所接受的政府經費補助，總統選罷法則無此規定。而就政府補助經費的部分，現行選罷法第 43 條第 1 項與總統選罷法第 41 助。. ‧. 條皆規定候選人得票數須通過一定門檻，始得以競選經費最高金額為限領取補. y. Nat. sit. 關於支出期間的規範，依現行規定，只有在計算候選人得申報稅負減免的支. er. io. 出時，始有期間限制；政府補助競選經費的計算與實際支出無關，自無限制支出. al. n. v i n Ch 在「自選舉公告之日起，至投票日後三十日內」所為與競選活動相關的支出才能 engchi U 列入所得稅申報的範圍。同樣以 2016 年大選為例，總統選舉大約為 5 個月、立. 期間的必要。依選罷法第 42 條第 3 項以及總統選罷法第 40 條規定，只有候選人. 委選舉則約 3 個月。50 第三項現行制度的問題就我國的競選支出管制，除了本文先前所提出的憲法問題外，現行制度本身亦已存在一些值得關注的爭議。第一款採用增加控制誘因的軟性規範管制候選人總支出，執行成效堪疑. 47 48 49 50. 詳細內容參選罷法第第 41 條第 2、3 項及總統選罷法第 38 條第 2 項。中央選舉委員會（2015.9.16）中選務字第 1043150212 號公告參照。中央選舉委員會（2015.11.13）中選務字第 1043150299 號公告參照。參前註 48、49 中選會公告。 11.