政黨競選支出限制

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事與選舉相關的(in connection with)支出行為。²¹⁵

不過，本法參考前述 CIO、Painters Local、UAW-CIO 的見解、並尊重自 1947 年出現的政治行動委員會，將「法人與工會對其內部成員針對任何主題發表言論 的支出行為」、「法人與工會對其內部成員，從事無涉黨派促進選民登記

(registration)與鼓勵投票(get-out-to-vote)的支出活動」以及「法人與工會支出於分 離資金(separate segregated fund)的成立、營運與募款費用」排除於本節限制之外。

216

應注意者，此處法人與工會的「分離資金」不適用前述法人與工會禁止捐贈 或支出的規範。只要「分離資金」用於競選捐贈或支出的經費係由自願捐贈而來，

即可無限制地從事競選捐贈或支出，²¹⁷反之，若是競選捐贈或支出是來自法人的 營業收入、投資收入等「一般資金」或是或工會依法強制收取的工會會費，則在 禁止之列。由此可知，此處係由「資金來源」判斷是否為受管制的支出，與塔夫 特-哈特里法制定過程中所提出的標準相同。

(2) 個人競選獨立支出

此外，1974 年聯邦競選法亦規定，「未受候選人授權或請求」的「個人」，

於一年內明示表達支持或反對「可明顯辨認」(clearly identified)之特定候選人的 支出，不得超過一千元。²¹⁸本款所稱「個人」包含個人、合夥、委員會、協會、

法人以及任何組織與團體。²¹⁹所謂「可明顯辨認」則係指出現候選人姓名、照片 或畫像、或是其他清楚指涉候選人身份者。²²⁰

另外，法人或工會的獨立支出，若已經受前述「法人與工會競選獨立支出」

規定所除外，本款規定亦不適用之。²²¹亦即，前述法人與工會用於發表內部言論 或營運「分離資金」的支出，不受任何限制。

4. 政黨競選支出限制

215 52 U.S.C. 30118(a) (1974).

216 52 U.S.C. 30118(b)(2) (1974).

217 52 U.S.C. 30118(b)(3)(A) (1974). 依該規定，「分離資金」從事競選支出或捐贈的經費來源只 要不是透過「物理強制(physical force)、工作歧視(job discrimination)、財務報復(financial reprisal)，

或物理強制、工作歧視、財務報復的威脅(threat)所取得的金錢或其他利益；或取得工會會員資格、

聘雇資格所要求給付的規費、費用或其他金錢利益，或商業交易所取得的金錢利益」，即得不受 限制地使用。

218 Federal Election Campaign Act of 1974, sec. 101(a), 608(e)(1)

219 52 U.S.C. 30101(11) (1974)

220 Federal Election Campaign Act of 1974, sec. 101(a), 608(e)(2)(A).

221 Id. sec. 101(a), 608(e)(2)(B).

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最後，1974 年聯邦競選法特別針對各政黨²²²的全國性委員會²²³以及各州委 員會²²⁴的競選支出設定不同的上限，不適用其他限制競選支出規定。在總統選舉 中，各政黨的全國性委員會，不得為該黨提名的候選人從事「與選舉相關的」(in connection with)支出，超過「二美分(cent)乘上全國投票適齡人口總數」的金額。

225

在參議員選舉中，各政黨的全國性委員會以及各州委員會不得為該黨提名的 候選人，從事「與選舉相關的」(in connection with)支出，超過下列兩者較高的 金額：「二美分乘上該州投票適齡人口總數」或「二萬元」。²²⁶在眾議員選舉中，

則不得超過一萬元。²²⁷該州依法僅選出一名眾議員者，適用參議員的規定。此外，

以上金額每年亦須依消費者物價指數調整。²²⁸ 5. 罰則

違反上開「候選人競選支出限制」、「個人獨立支出限制」及「政黨競選支 出限制」者，將處以 1 年以下有期徒刑，或科或併科 25,000 元以下罰金。²²⁹

違反「法人與工會競選獨立支出限制」的法人或工會將處以 25,000 以下罰 金。²³⁰同意該違法捐贈或支出的法人經理人或董事、或工會幹部將處以 1 年以下，

或科或併科 1,000 元以下罰金；「故意」違反者，則處以 2 年以下，或科或併科 50,000 元以下罰金。²³¹

（三） Buckley 及相關判決：競選支出管制的嚴重挫敗²³²

1974 年聯邦競選法的競選支出立法深深地改變了政治的運作，也引起許多 爭議與疑慮。在立法過程中，有議員即質疑限制候選人的競選支出是一種偏袒現 任者的不當管制。²³³因此，在該法尚未適用於任何一次選舉下，聯邦最高法院即

222 本法所稱之「政黨」係指任何在聯邦選舉中提名候選人參選的協會、委員會或組織。52 U.S.C.

30101(16).

223 本法所稱之「全國性委員會」係指基於該政黨章程，負責處理政黨全國性日常事務的組織。 52 U.S.C. 30101(14).

224 本法所稱之「各州委員會」係指基於該政黨章程，負責處理政黨各州日常事務的組織。52 U.S.C.

30101(15).

225 Federal Election Campaign Act of 1974, sec. 101(a), 608(f)(2).

226 Id. sec. 101(a), 608(f)(3)(A).

227 Id. sec. 101(a), 608(f)(3)(B).

228 Id. sec. 101(a), 608(d).

229 Id. sec. 101(a), 608(i).

230 Id. sec. 101(e)1, 610.

231 Id.

232 詳細判決內容將於第三章介紹。

233 Unfrosky, supra note 66, at 58.

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在 1976 年的 Buckley v. Valeo²³⁴（下稱“Buckley”）審理針對本法的憲法挑戰。

Buckley 雖然肯認競選捐贈限制的合憲性，但由於法院認為「競選支出」為純粹 的言論，應適用最嚴格的審查標準檢視管制競選支出的政府措施：不但僅容許「對 抗政治腐敗」作為政府的管制理由，限制支出與對抗政治腐敗之間也必須具備高 度關聯性。法院如此的審查態度致使 1974 年聯邦競選法絕大多數的競選支出管 制措施（包含「候選人自有資金支應的競選支出」、「候選人競選總支出」、「個人 競選獨立支出」）皆宣告被違憲。1947 年塔夫特-哈特里法禁止法人與工會競選獨 立支出的規定，雖然未在本案中處理，但日後也多次在聯邦最高法院遭受挑戰。

在 2002 年兩黨競選改革法(Bipartisan Campaign Reform Act)制定前，聯邦競 選法的「政黨競選支出限制」與「法人與工會競選獨立支出限制」，亦遭受挑戰。

1986 年，聯邦最高法院在 F.E.C. v. Massachusetts Citizens For Life²³⁵（下稱“MCFL”）

中，認定聯邦競選法禁止法人從事競選支出的規定，適用在系爭案件中的非營利 法人上違憲。MCFL 基本上仍肯定禁止法人與工會使用「一般資金」從事競選支 出的合憲性，只是排除適用於純粹為了宣傳理念而成立的非營利法人。法人與工 會仍然必須成立「分離資金」才能從事競選支出。

1996 年，聯邦最高法院在 Colorado Republican Federal Campaign Committee v.

F.E.C.²³⁶中，宣告聯邦競選法限制政黨為其候選人所為的競選獨立支出違憲。自 此，政黨只要未事先與候選人協調，就可以無限制地花錢為該候選人宣傳。

二、 兩黨競選改革法(Bipartisan Campaign Reform Act)

（一） 立法背景

1. 「軟錢」(soft money)與「議題廣告」(issue advocacy)的興起

2002 年兩黨競選改革法所處理的「軟錢」與「議題廣告」相較於先前的立 法，雖然涉及較技術性的法律規定與聯邦最高法院的判決，但都是在競選程序中 產生極大影響的問題。

首先，應先說明者，依聯邦競選法規定，「競選捐贈」須符合揭露要求、來 源及數額限制，以此方式募集的資金又稱為「硬錢」或「聯邦經費」。然而，該 法只規範用於影響聯邦選舉「競選捐贈」，單純用於各州或地方選舉的「捐贈」

則不受聯邦競選法限制。因此，該法允許法人、工會與個人捐贈經費給予政黨用

234 424 U.S. 1 (1976).

235 479 U.S. 238 (1986).

236 518 U.S. 604 (1996).

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於影響各州或地方選舉，以此方式募集的資金又稱為「軟錢」。²³⁷

然而，為何聯邦選舉會涉及用於各州的「軟錢」呢？原因有二：第一，1979 年的聯邦競選法廢止用於政黨建設活動(party-building activity)，的支出上限，例 如用於催票活動(go-out-to-vote drives)的支出。第二，1977 年時，F.E.C.允許依州 法募得的資金，得與受聯邦管制的資金混用，只要政黨建設活動同時涉及州與聯 邦的選舉。這兩項管制措施的改變，使得用於地方與各州的「軟錢」可以在聯邦 選舉發揮影響力。因此，早在 1980 年，「軟錢」即出現在總統大選中。²³⁸

由於政黨可以使用「軟錢」同時從事影響聯邦及各州（或地方）的政治活動，

包含催票活動及一般性政黨宣傳(generic party advertising)，甚至在提及聯邦候選 人姓名的情況下（未傳達支持或反對該候選人的訊息）以「軟錢」支應「倡議立 法之媒體廣告」(legislative advocacy media advertisement)的花費，全國性政黨募 集並使用軟錢的數量以指數般成長。許多「軟錢」的捐贈數額也遠遠超過「硬錢」

可合法收受的數量。捐給政黨的「軟錢」不但是用來接觸(gain access)聯邦候選 人，候選人本身亦經常指示潛在捐贈者，將錢捐給可以合法收受軟錢的政黨委員 會及稅負減免組織(tax-exempt organizations)。因此，「軟錢」成為規避聯邦競選 法限制的漏洞。²³⁹

其次，伴隨「軟錢」而來的另一項改變則是「議題廣告」的興起。所謂「議 題廣告」係指「未明示表達支持或反對某一候選人」的競選廣告。由於在 Buckley 中嚴格解釋競選支出限制中所謂「明示表達支持或反對」「可明顯辨認」之候選 人，必須有「魔術用語」(magic words)始屬於「明示支持或反對」(express advocacy) 的廣告，例如：「選擇」(elect) XXX，或是「不要投」(vote against) OOO。因此，

依據 Buckley，包含魔術用語的廣告（競選支出）必須符合聯邦競選法的揭露規 定，並只能以「硬錢」支應。換句話說，政黨不得使用「軟錢」支付包含魔術用 語的廣告費用；法人與工會亦不得使用「一般資金」刊登此類廣告。相反的，未 使用「魔術用語」的「議題廣告」，則不受聯邦競選法管制，不必符合揭露規定、

不適用法人與工會的支出限制，並且得以「軟錢」支應。²⁴⁰

理論上雖然可以區分「議題廣告」與「明示支持或反對」的競選支出，但是 實際上兩者皆是用來支持或反對某一候選人。不要投給 XXX 與譴責 XXX 對議 題立場的廣告實際上差異甚小，而且「議題廣告」幾乎都在選前 60 天才會出現。

237 McConnell v. F.E.C., 520 U.S. 93, 122-123 (2003).

238 ROBERT E.MUTCH, BUYING THE VOTE:AHISTORY OF CAMPAIGN FINANCE REFORM 162-163 (2014).

239 McConnell, 520 U.S. at 123-126.

240 Id. at 126.

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241此外，由於「議題廣告」不受聯邦競選法規範，廣告刊登者通常都使用誤導性 的身份，例如，「一群支持更好醫療保險的公民」其實是藥物製造商的協會。資 料更顯示一般人雖然難以知悉刊登廣告者的真實身份，但是候選人及在位者仍有 辦法得知，使得「議題廣告」成為利益團體間接捐贈候選人的管道。²⁴²

1996 年總統大選後，雖然許多學者紛紛倡議禁止這些造成亂象的「軟錢」

與「議題廣告」，國會也曾進行相關調查，然而，卻未能成功立法管制，造成兩 黨在 2000 年的總統大選中更肆無忌憚地使用「軟錢」與「議題廣告」。²⁴³

最後，如同先前的各種競選管制立法，每每要等到「弊案」的發生，法案才 能一鼓作氣地在國會通過。2002 年兩黨競選改革法的催化劑則是與安隆公司於 2001 年爆發的公司醜聞密切相關。誠然，安隆案本身所涉及的假帳與風險投資 爭議，與競選經費並無太多關連，但由於弊案當中牽扯到安隆公司和其執行長曾

最後，如同先前的各種競選管制立法，每每要等到「弊案」的發生，法案才 能一鼓作氣地在國會通過。2002 年兩黨競選改革法的催化劑則是與安隆公司於 2001 年爆發的公司醜聞密切相關。誠然，安隆案本身所涉及的假帳與風險投資 爭議，與競選經費並無太多關連，但由於弊案當中牽扯到安隆公司和其執行長曾

在文檔中 論競選支出管制之合憲性 - 政大學術集成 (頁 73-0)