第六章 結論
二、 現行規定
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二、 現行規定
依現行選罷法第 41 條第 2 項及總統選罷法第 38 條規定，上從總統選舉，
下至村里長選舉，各級選舉皆設有競選經費最高金額規定。最高金額的基本計 算方式略為：各選區總人口數 * 70% * 基本金額 + 固定金額。47以 2016 年大 選為例，總統選舉的競選經費最高金額約為 4 億 3 千萬元，48立法委員選舉各 選區的最高金額則依人口數從新竹縣的 2 千萬到連江縣的 1 千萬元不等。49
最重要者，依目前選罷法與總統選罷法規定，候選人的競選經費雖然仍然 訂有上限，但是該最高金額，僅有「計算稅捐減免時，候選人經費支出的最高 額度」以及「政府補助候選人競選經費的最高額度」兩種法定效果而已，沒有 任何罰則。
稅捐減免的部分，依現行選罷法第 42 條第 1 項與總統選罷法第 40 條規定，
主要是將候選人以自有資金所支出的競選費用列為所得稅列舉扣除額，但兩者 規定略有不同。選罷法雖然與總統選罷法一樣，皆扣除候選人接受的捐贈，但 選罷法另外要求須再扣除候選人所接受的政府經費補助，總統選罷法則無此規 定。而就政府補助經費的部分，現行選罷法第 43 條第 1 項與總統選罷法第 41 條皆規定候選人得票數須通過一定門檻，始得以競選經費最高金額為限領取補 助。
關於支出期間的規範，依現行規定，只有在計算候選人得申報稅負減免的支 出時，始有期間限制；政府補助競選經費的計算與實際支出無關，自無限制支出 期間的必要。依選罷法第 42 條第 3 項以及總統選罷法第 40 條規定，只有候選人 在「自選舉公告之日起，至投票日後三十日內」所為與競選活動相關的支出才能 列入所得稅申報的範圍。同樣以 2016 年大選為例，總統選舉大約為 5 個月、立 委選舉則約 3 個月。50
第三項 現行制度的問題
就我國的競選支出管制，除了本文先前所提出的憲法問題外，現行制度本 身亦已存在一些值得關注的爭議。
第一款 採用增加控制誘因的軟性規範管制候選人總支出，執行成效堪疑
47 詳細內容參選罷法第第 41 條第 2、3 項及總統選罷法第 38 條第 2 項。
48 中央選舉委員會（2015.9.16）中選務字第 1043150212 號公告參照。
49 中央選舉委員會（2015.11.13）中選務字第 1043150299 號公告參照。
50 參前註 48、49 中選會公告。
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如前所述，現行選罷法僅採取增加控制支出誘因的軟性規範，執行實效性相 當堪疑。但當時內政部提案廢止處罰規定卻也是以「成效不彰」作為理由。有研 究報告也支持現行規定，認為沒有設定上限的必要，理由在於查核困難，灰色地 帶多，容易流於形式，因此採取此方式增加誠實申報之誘因。51報告同時指出從 2012 年第 8 屆立委選舉來看，許多候選人支出皆未超出「最高金額」，顯示其管 制有效性。52
此外，亦有持相反見解的研究報告認為申報不實的問題，應從查核制度，以 及加強罰則著手，同時應考量選舉層級、人口數、物價波動等因素調整經費的估 算，但無論如何競選經費最高額度限制仍有必要性。53有論者即批評候選人謊報 又難以追查不代表因此要廢除上限，反而應該加強查核與罰則。其次，即使廢除 上限也不能保證候選人會誠實申報，廢除後亦未有實證研究證明此點。54
雖然候選人競選總支出的管制成效問題，現有的國內研究並不多，也非本文 所能妥善處理，但是若我國憲法不允許硬性地限制候選人的競選總支出，此種管 制的有效性與否也無從探求。因此就這部分來說，本文的可能貢獻即在於釐清候 選人支出管制的合憲性。
第二款 政治獻金法是否適用於支持者自發地為候選人宣傳的花費？又如何區 分政治獻金與此種花費呢？
前述「支持者贊助案」突顯一項現行法制上的問題：支持者自發地為候選人 宣傳是否受政治獻金法規範呢？依政治獻金法第 2 條規定，政治獻金係指「對從 事競選活動或其他政治相關活動之個人或團體，無償提供之動產或不動產、不相 當對價之給付、債務之免除或其他經濟利益。」，因此單就文義而言，若個人不 收分文地刊登支持特定候選人的競選廣告或是舉辦競選宣傳活動也是無償地提 供候選人經濟上利益，似乎即符合政治獻金的定義。而且兩者都是投入金錢於競 選活動之中，試圖影響選舉過程，如此一來，管制支持者刊登競選廣告的花費似 乎符合政治獻金法的基本管制目的。
51 顧慕晴主持，民主國家競選經費規範之研究，內政部委託研究報告，頁 87，2012 年 12 月。
然而，該研究報告也指出多數國家皆有設有競選限額，未限制之德國亦與其選舉制度以政黨為中 心有關。不免讓人產生疑問，其他國家是否亦有查核困難的問題？其如何處理此問題？目前制度 下，申報確實性是否較原本未設上限時增加呢？
52 同上註，頁 32。然而，何以見得此時候選人皆誠實申報其支出，研究報告內並未見說明。
53 陳運財主持，競選活動規制之研究，中央選舉委員委外辦理研究計畫，頁 107，2002 年 11 月。
54 王宏恩，支出上限，公平競選－以 09 縣市長及 10 五都市長選舉為例，發表於 2011 台灣政治 學會年會暨「辛亥百年與兩岸政治發展」學術研討會，頁 11，2011 年 11 月 11 日。（作者更主張 廢止競選經費上限較合理的理由在於：廢止上限有利於享有執政優勢，並具有較高競選經費的兩 大黨。頁 34）
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然而，一般認知下的政治獻金應該是直接提供金錢或其他財產上利益給候選 人或政黨。若支持者只是自發性地刊登廣告表達其支持某候選人的看法，候選人 事前根本不知情，此種花費似乎與一般競選捐贈情形又有所差異。
本文認為此處的爭議可分成兩組問題：首先，現行制度的問題在於政治獻金 法是否規範所有支持者刊登競選廣告的花費？若政治獻金法未規範此類花費，是 否應立法管制呢？其次，當立法院為了避免金錢試圖影響選舉過程（如同政治獻 金法的管制目的），或是避免變相規避政治獻金法規範，進而增訂管制規範時，
是否及如何能符合憲法的要求呢？
第三節 研究方法、範圍、限制與文獻回顧
第一項 研究方法
本文擬採用「文獻分析法」與「比較研究法」進行研究。
首先，本文將蒐集、閱讀國內外政治學、法學領域中有關競選支出管制的文 獻，並加以整理分析。政治學部分主要為國內外的官方統計資料、期刊論文，特 別是關於競選支出效果的實證研究結果。法學部分則以國內外的法規資料、立法 沿革，以及專書、期刊論文等文獻為主。
其次，本文將以美國的競選支出管制制度與經驗作為比較對象。鑑於美國選 舉運作與台灣類似，係以候選人為中心的競選模式，55依此種競選環境而設計的 制度對於我國來說較有參考價值。此外，美國國會立法管制金錢介入選舉已久，
聯邦最高法院亦曾作成許多判決處理相關憲法爭議，在競選支出管制的議題上，
已有豐富的法學資料可供參考。而且，由於美國在聯邦層級已建立完整的的競選 收支申報制度，統計數據與相關實證研究也相當健全。在學術文獻的部分，美國 的法學論文科際整合的程度相當高，援引政治哲學或政治科學作為分析批判基礎 者已在所多有，56如本文所欲研究競選支出管制即橫跨法學、政治哲學、政治科 學多項領域。因此，本文認為以美國的法制經驗與學術研究作為我國制度的借鏡，
具有相當高的參考價值。
第二項 研究範圍 第一款 競選經費
55 薄慶玖主持，競選經費問題之研究，行政院研究發展考核委員會研究報告，頁 118，1991 年 5 月。蘇彥圖，追求更公平合理的政治經費法制，台灣智庫，打造直接民主的新公義體系－法制與 政治重大議題研究論文集，頁 131，2011 年。
56 廖元豪，美國憲法學對臺灣憲法實務與理論之影響－以方法論為重心，月旦法學教室，第 100 期，頁 59-62，2011 年 2 月。
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競選經費(campaign finance)基本上係指為了選舉活動所使用的相關費用。57 從競選經費流動觀察，一般而言，可分成經費收入以及支出。競選經費收入來自 於政治獻金、黨費收入、公費補助，以及候選人自有資金等，支出則多用於宣傳、
交通、辦事處等，與競選活動相關的花費上。
相較於競選經費，用於政治活動上的政治資金(political finance)包含範圍較 廣。58除了選舉時的競選活動所使用者外，尚包含政治人物或政治團體平日的經 常性支出或政黨非競選時期運作所使用的資金。不過，這樣的區分方式可能會因 不同國家的政治文化而有差異。59
管制政治資金所涉及的法律相當廣泛除了競選時期所涉及的公職人員選舉 罷免法、總統副總統選舉罷免法以及政治獻金法外，對於政黨或政治團體平時的 資金規範尚包含人民團體法，60以及政黨法。61公職人員財產申報法針對政務官、
民意機關代表等62要求其申報各類財產資料亦蘊有規範現任官員政治活動之意。
甚至規範人民行使創制複決權的公民投票法亦有規定提案人及反對者可以設立 辦事處募集經費。63
然而，競選過程中所花費的資金不但通常最為高昂，所可能引發的負面影響 也最為廣泛，而且競選又涉及人民表達意見的重要過程，管制競選經費所引發的 言論自由爭議也最為劇烈。因此，為了將問題聚焦，本文希望將研究標的限於競
然而，競選過程中所花費的資金不但通常最為高昂，所可能引發的負面影響 也最為廣泛，而且競選又涉及人民表達意見的重要過程，管制競選經費所引發的 言論自由爭議也最為劇烈。因此，為了將問題聚焦，本文希望將研究標的限於競