第六章 結論
第二款 20 世紀中期：利益團體政治的興起
二、 插曲：管制政黨初選的權力再次回到國會手中－U.S. v. Classic
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不過，這次立法仍然未解決後門大開的問題，反而促使更多的政治委員會成 立。因為在該法生效後，共和黨與民主黨都自行採取限縮的解釋，認為一年三百 萬的額度應個別計算，因此，更多自稱不涉黨派、獨立運作的政治委員會如雨後 春筍設立，各自主張有三百萬的支出額度，該規定形同具文。117
這次修法也產生了預期之外的管制效果(unintended consequence)：大量政治 委員會的成立導致政黨與競選活動變得更分散，各自為政的政治委員會對政黨來 說更難規劃募款與競選策略。118
二、 插曲：管制政黨初選的權力再次回到國會手中－U.S. v. Classic
1940 年哈契法限制政治委員會「一年內」的競選總支出，此規定將會適用 到政黨初選與提名階段。119但是，依照 Newberry 的見解，國會並無權立法管制 政黨初選，因此，1940 年哈契法似乎違背了前述 Newberry 的見解。不過，聯邦 最高法院在隔年的案件解決了此疑義。
（一） 判決內容
在 1941 年的 U.S. v. Classic（下稱“Classic”）120中，聯邦最高法院認為選民 在初選中投票的權利受憲法所保障，因此國會有權立法處罰侵害其初選投票權者。
Classic 涉及部分路易斯安那州的選舉委員，辦理民主黨國會議員的黨內初選時 共同作票，將部分選票記入他人的得票中，因而被起訴違反聯邦法禁止侵害憲法 保障選民初選投票權。121
法院在 Classic 中主要處理的爭點在於：選民初選中的選舉權是否受憲法第 1 條第 4 項規定國會有權立法管制選舉的時間、地點與方式的保障？因為在本案 中，國會所制定的法律目的即是為了保障憲法權利所設，若憲法第 1 條第 4 項保 障選民在初選中的選舉權，國會自然有權立法處罰侵害者。
法院表示憲法保障人民選擇囑意候選人的權利，自然也保障選民的投票以及 將其選票計入候選人的得票數中的權利，只是本案的爭點在於：人民在初選中是 否享有同樣的憲法權利。122
無庸置疑者，制憲者制定憲法時，初選制度並不存在。但是，決定憲法是否
117 MUTCH, supra note 79, at 35.; Congressional Quarterly Inc., DOLLAR POLITICS 5 (1982).
118 Allison R. Hayward, Justice Breyer’s Party, 12 NEXUS 119, 120-121 (2007).
119 Congressional Quarterly Inc., DOLLAR POLITICS 5 (1982).
120 313 U.S. 299 (1941).
121 Id. at 307-309.
122 Id. at 315.
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適用在新事物時，制憲者心中是否存在該事物並不重要，因為憲法就是為了在不 斷變遷的世界中，實現某些基本的目的。因此，解讀憲法文字時，必須從該條文 所欲達成的目的解釋。123
人民自由選擇代議士是憲法的重要目的之一，不能因為州法將「選舉」分成 初選與正式選舉兩階段而有所減損，亦不能認為憲法只保障第二階段的正式選舉。
124
「選舉」的基本意義就是具有投票資格的選民表達其候選人的選擇，如今，
初選已成為選民選擇候選人的整體程序之一，初選結果在現實中也對於正式選舉 的選擇，有極大影響。125因此，憲法的保障必須包含初選，否則國會無權透過法 律實現憲法保障人民自由選擇代議士的目的。126
（二） Classic 對競選支出管制的影響
於 Classic 中聯邦最高法院在兩方面變更了 Newberry 的見解：首先，就憲法 的解釋方法，「政黨初選」是否屬於憲法賦予國會管制議員選舉的權力之中。
Newberry 認為制憲當時既未出現初選制度，依制憲者當時理解的文意，「選舉」
自然不包含「政黨初選」。然而，法院在 Classic 中卻採取完全不同的解釋方法，
Classic 認為憲法的解釋必須從制憲者制定該條文所欲達成的目的解釋。因此，
制憲者的社會是否存在「政黨初選」並不重要，重要的是管制「政黨初選」是否 在憲法賦予國會管制選舉時間、地點與方式的目的之內。
其次，就競選支出管制，Classic 推翻(overrule) Newberry，肯認國會有權管 制政黨初選。雖然 Classic 表示 Newberry 並未針對國會在任何情況下是否享有管 制政黨初選權限的見解有所定論，因為投下關鍵第五票的 McKenna 大法官保留 憲法增修條文第 17 條是否改變「選舉」內涵的見解，因此 Classic 認為沒有推翻 前案的問題。127但是，McKenna 大法官事實上仍加入 Newberry 的多數意見，形 成法院意見(opinion of the Court)，因此，Classic 確實推翻了 Newberry。128
不過，雖然國會理論上有權將初選階段的競選支出納入管制範圍，但在競選 支出管制上，國會之後仍畫地自限，僅限制國會候選人在正式選舉階段的競選支
123 Id. at 316.
124 Id. at 316-317.
125 Id. at 317-319.
126 Id. at 319-320.
127 Id. at 317.
128 Robert G. Natelson, The Original Scope of the Congressional Power to Regulate Elections, 13 U.
PA.J.CONST.L. 1, 6 n.24 (2010).
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出，129亦無限制總統候選人的競選支出。130 三、 塔夫特-哈特里法(Taft-Hartley Act)
（一） 立法背景：戰時勞動爭議法的制定與缺失
工會勢力在 1930 年代的蓬勃發展觸發許多管制工會政治活動的立法，131因 為工會力量在新政時期的快速成長，讓許多人開始擔心其威脅性。132尤其，在戰 爭時期，對於國防相關工業的龐大需求，致使工會的罷工行為經常能夠得到較高 的議價能力。133最後，在 1943 年初，由於一場煤礦工人的罷工活動嚴重影響戰 爭所需的燃煤供應，促使國會制定戰時勞動爭議法(War Labor Disputes Act, 又稱 Smith-Connally Act)限制戰爭時期的工會活動，134並禁止工會在正式選舉中從事 競選捐贈。135
戰時勞動爭議法禁止工會從事競選捐贈的規定，來自於 1907 年提爾曼法與 1925 年聯邦腐敗行為法禁止法人競選捐贈的規定。1907 年時，國會為了避免法 人花錢影響選舉與保障異議股東權益，制定了提爾曼法。又在 1925 年時，聯邦 腐敗行為法為了遵照 Newberry 的見解重新制訂時，同時修正了提爾曼法的「法 人捐贈限制」：第一，放寬捐贈的定義，第二，排除初選與提名大會的適用。136由 此可知，長期以來國會只針對法人花錢影響選舉的行為進行管制。
藉此次修法契機，戰時勞動爭議法參考法人的捐贈限制，將上述規定於戰爭 期間適用於工會，同時平衡兩者的政治活動管制。137立法目的也與限制法人捐贈 並無二致，同樣都是為了：減少工會利用捐贈影響選舉的程度，以及避免工會幹 部違反部分成員的意見使用工會資金捐贈給其反對的候選人。138
然而，戰時勞動爭議法甫通過，全國性大型工會之一的「產業工會聯合會」
(Congress of Industrial Organizations)即設立第一個政治行動委員會(Political Action Committee，下稱“CIO-PAC”)收受並捐贈競選經費，CIO-PAC 雖然表示其 會遵守工會所適用的規範，但司法部長表示 CIO-PAC 不符合工會的定義，因此
129 Note, supra note 101, at 1261.
130 Id.
131 Comment, Regulation of Labor's Political Contributions and Expenditures: The British and American Experience, 19 U.CHI.L.REV. 371, 372 (1952).
132 LAWRENCE M.FRIEDMAN, AMERICAN LAW IN THE 20TH CENTURY 189 (2002).
133 Standley N. Hatch, Federal Regulation of Union Political Expenditures: New Wine in Old Bottles, 1977 BYUL.REV. 99, 102 (1977).
134 Id.
135 War Labor Dispute Act (Smith-Connally Act), 57. Stat. 163, 167-168 (1943).
136 U.S. v. CIO, 335 U.S. 106, 113.
137 Comment, supra note 131, at 373.
138 U.S. v. CIO, 335 U.S. at 114-115.
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不受前述禁止工會捐贈的規定限制。139而且，戰時勞動爭議法僅適用於正式選舉，
初選與提名大會期間皆不受限制，因此，CIO-PAC 還可以在提名大會結束前收 受工會的捐款。140
除此之外，國會因 1944 年總統大選發生工會疑似違法捐贈的事件而展開的 調查發現，在該次選舉中，工會反而投入了更多的資金用於「競選支出」上。141 因為一般認為系爭規定只適用於直接給予候選人的「捐贈」，直接投入於宣傳的
「支出」則不屬之。142如同政治委員會支出的蓬勃發展源自於規避候選人總支出 限制，工會支出的興起則是為了規避競選捐贈限制。
總結來說，戰時勞動爭議法將工會納入法人競選支出管制下，不但突顯了管 制上的漏洞，更產生預期之外的管制效果：促使工會的政治參與制度化－PACs 制度。143而且，工會也變得更積極透過 PACs 參與政治，CIO-PAC 即花費將近二 百萬元支持民主黨候選人，遠比 1936 年選舉時全部工會的花費，超出兩倍。144 由於戰時勞動爭議法的管制存在「未將初選納入限制範圍」以及「競選支出 規避捐贈禁令」兩項缺失，國會在戰後即制定 1947 年塔夫特-哈特里法，試圖加 強管制。
（二） 1947 年塔夫特-哈特里法：禁止法人與工會的競選支出
國會於 1947 年通過勞資關係法(Labor Management Relation Act)，又名塔夫特 -哈特里法，145主要立法目的在於「界定並禁止在勞資關係中某些會影響商業且 有害於公共利益的行為」，146相當程度延續對於工會活動不友善的態度。在此背 景之下，塔夫特-哈特里法修改 1925 年聯邦腐敗行為法只禁止法人競選捐贈的規 定。
1. 規範內容
依塔夫特-哈特里法第 304 節規定，工會與法人禁止於初選至正式選舉期間，
從事任何與選舉相關的(in connection with)的捐贈(contribution)與「支出」，違反
139 Comment, supra note 131, at 373-374.
140 1925 年聯邦腐敗行為法明定受規範的「選舉」包含一般(general)及臨時(special)選舉，但不包 含政黨初選以及提名大會。id. at 374.
141 Comment, supra note 131, at 374. ; Hatch, supra note 133, at 103. ;SMITH, supra note 16, at28.
142 Comment, supra note 131, at 374.
143 SMITH, supra note 16, at28.
144 MUTCH, supra note 79, at 155.
145 Labor Management Relation Act (Taft-Hartley Act), 61 Stat. 136 (1947).
146 Id.
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的法人或工會將處以 5,000 元以下罰金。147此外，同意該違法捐贈或支出的法人 經理人(officer)或董事(director)、或工會幹部(officer)，則將處以 1 年以下，或科 或併科 1,000 元以下罰金。148此規定的立法目的，與戰時勞動爭議法禁止法人、
工會捐贈的規定並無二致，都是為了「減少工會與法人對選舉的影響力」，以及
「保障異議股東、會員權益」。然而，本法在規範上有以下變動：首先，永久禁 止工會的政治花費，不限於戰爭時期。其次，同時禁止競選「捐贈」與「支出」。 再者，擴大管制範圍，讓初選與提名大會階段同受限制。149
然而，塔夫特-哈特里法第 304 節在規範上並不完美，在解釋上仍有許多疑 義：第一點，所謂「與選舉相關的」(in connection with)究竟為何。在規範客體 上，何種行為屬於與選舉相關？花錢針對選舉中出現的議題表達看法，而不提及 任何政黨或候選人是否屬之？散布投票紀錄而無明確表達支持或反對是否屬之？
此外，就管制期間而言，受管制的期間是否僅限於選舉時？其他時候（選舉結束 後至初選申請截止前），工會與法人是否即可不受限制的花錢？150
此外，就管制期間而言，受管制的期間是否僅限於選舉時？其他時候（選舉結束 後至初選申請截止前），工會與法人是否即可不受限制的花錢？150