第五章 我國競選支出管制的憲法分析與制度改革芻議
第二節 我國競選支出管制制度的改革
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只是擬制的「人」，基本人權所寓含的人格尊嚴，無論從「人之所以為人」之基 本條件或是人的自主選擇加以理解，均係以自然人為原始權利主體；法人或人民 團體之「人格」只是出於法律的擬制或創設，為的是自然人從事社會或經濟活動 之需要與便利。法人或人民團體所主張之憲法保障，都應以組成團體之自然人的
結社自由作為媒介，始能理解其範圍及意義。」16
因此，在我國憲法下，以法人係作為人民集體發聲的工具，似乎是比較合理 的基礎。但應注意者，即使法人支出是人民在政治程序中集體表達的重要工具，
也不代表政府應該無視於法人透過其組織形式能夠快速累積大量財富的法律特 別利益。在我國共和主義的憲法基礎下，此種法律權益並非不得更動的自然秩序，
而是得考量其對於政治程序的影響課予不同的負擔。因此，立法者若基於法人的 身份對於其競選支出設定不同的管制，應為我國憲法下所容許。
第三款 容許的管制目的
本文在第四章曾指出競選支出的管制理由主要可分成兩大類：「促進政治平 等」所追求的政治程序認為選舉中經濟力量的差異不應造成政治影響力的差異。
「遠離政治腐敗」則要求政治領域與經濟領域應保持距離，避免以金錢多寡決定 政治實力，以維持制度健全。
由於在我國共和主義的憲法基礎下，對於「發言力量」的管制措施不會採取 推定違憲的態度，競選支出的管制目的若具備一定程度的公益性即可。基本上，
非基於如鞏固自身地位的私益目的，都能通過目的性的審查。
因此，本文先前章節曾經提及的管制目的在我國憲法下都可能成為合憲的管 制目的，例如，避免對價交換的政治腐敗，要求個人對於政治程序都應具備相對 均等影響力的「嚴格平等觀」，或是僅要求競選支出所使用的經費應反映競選言 論支持度的「寬鬆平等觀」，或對抗金錢與政治利益交換的「政治腐敗」，甚至避 免經濟市場與政治程序過度結合，以維持選舉制度的健全，亦不失為合憲的管制 目的。
第二節 我國競選支出管制制度的改革
本文在第二章中，介紹了美國國會曾經制定的各種競選支出管制措施，雖然 各種規範已大多被宣告違憲，但根據第四章的分析，此種情形是由於聯邦最高法 院忽略 Madison 的共和主義典範所導致，許多管制手段並非如此地不容於憲法。
16 同上註，頁 316-317。
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而根據前一節的分析，在我國憲法下也同樣存在著類似 Madison 式共和主義 的精神，甚至更偏向共和主義的方向。因此，在上一節說明完我國憲法的共和主 義精神與對於競選支出管制措施的審查態度後，本節則將嘗試檢討在此種的憲法 典範下，各種競選支出管制手段的可行性。
根據第二章的介紹，競選支出的管制對象大致有下列兩大類型：第一大類管 制候選人的競選支出；第二大類則是管制各種類型的「獨立支出」。以下將根據 此兩大類支出管制類型作為架構，分別檢討我國現行制度下有何不足之處。
第一項 候選人競選支出
在美國聯邦法制中，候選人的競選支出是最早開始管制的類型，如 1911 年 聯邦腐敗行為法以及 1974 年聯邦競選法的相關規定。
第一款 現行規範
候選人競選支出管制可再細分為總支出管制以及自有資金支出管制。前者針 對候選人所有競選花費設定一定金額的上限。後者則進一步針對資力較雄厚者，
限制以自身及家族資金的使用。
候選人總支出管制的規範，如 1911 年聯邦腐敗行為法規定：「參議院以及眾 議院候選人不得為取得提名或被選舉資格，在其所參加之任何初選或選舉之中，
給付(give)、捐贈(contribute)、支出(expend)、使用(use)或約定(promise)，或使他 人給付、捐贈、支出、使用或約定任何總計超過其所居住該州州法所訂得合法給 付、捐贈、支出或約定之數額。⋯⋯略」17。
自有資金支出管制的規範，如 1974 年聯邦競選法規定：「候選人不得以其個 人財產及近親(immediate family)之個人財產，為聯邦職位的提名初選以及正式選 舉，於一歷年內從事與其競選相關的支出，總和超過以下數額：⋯⋯略」。18
而對比我國目前制度，目前僅有類似於候選人競選總支出管制的規定，相關 法制並未進一步規範候選人以自有資金所支應的競選支出。選罷法第 41 條第 1 項規定：「各種公職人員競選經費最高金額，除全國不分區及僑居國外國民立法 委員選舉外，應由選舉委員會於發布選舉公告之日同時公告」，同條第 2 項並臚 列各類選舉競選經費最高金額的計算方式。總統選罷法第 38 條第 1 項亦規定：「同 一組（正副總統）候選人競選經費最高金額，由中央選舉委員會訂定，並於發布 選舉公告之日同時公告之」，最高金額計算方式亦在同條第 2 項指明。
17 Federal Corrupt Practices Act of 1911, 37 Stat. 25.
18 Federal Election Campaign Act of 1974, 88 Stat. 1266.
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不過，違反上述規定只有「計算稅捐減免時，候選人經費支出的最高額度」
以及「政府補助候選人競選經費的最高額度」兩種法定效果，無任何處罰規定。
因此，比起美國制度下對於違反者設有刑罰或民事制裁金規定以強制候選人遵守，
我國候選人競選經費最高金額的拘束力並無法相提並論。
此外，雖然候選人自身資金的支出可以申報所得稅減免，但稅賦減免的計算 方式似乎反而鼓勵候選人多使用自身資金，與美國相關規定的目的似乎背道而馳。
因為計算稅賦減免金額時，必須先在最高金額內扣掉接受的政治獻金，餘額始得 作為所得稅扣除額，政治獻金與自身資金處於互補關係。若要最大化候選人的相 關收益，應多使用自身資金，並鼓勵支持者將政治獻金用於「獨立支出」上。因 此，此種規範方式似乎稱不上是針對候選人自有資金支出的管制。
第二款 支出效果與管制爭議－「鞏固自身地位的風險」
如同本文第二章所介紹的美國的相關政治學研究及可能的管制難題可知，管 制候選人的競選支出具有「不當鞏固在位者地位的風險」，可能會導致挑戰者無 法從事有效的競爭。但就管制候選人競選總支出是否會不當限制挑戰者的問題，
亦如先前所說，尚須取決於我國政治環境中，競選支出是否會因在位者與挑戰者 的身份而有不同支出效果。若競選支出對於挑戰者的得票率具有較好的效果，候 選人競選支出上限將不利於挑戰者競選。
國內現有的相關研究結論與爭議，基本上也如同本文第二章所整理美國學者 的研究結果：在位者與挑戰者的身份是否會影響競選支出的效果仍無法得到定論，
唯一的共識是肯認競選支出的確會顯著影響候選人的得票率。
首先，由於自 2004 年制定政治獻金法開始，才較有公開、透明的候選人競 選支出資料有利此類研究。王鼎銘教授根據監察院的申報資料，針對舊制採用「單 記非讓渡投票制」19的 2004 年第六屆立法委員選舉，研究候選人競選支出與在 位者、挑戰者得票率的關係。他的研究結果顯示：在位者支出對於選票的邊際影 響遠低於挑戰者，印證了本文第二章所提到的 Jacobson 教授的研究見解。20同時 也印證了在「單記非讓渡投票制」下，黨內競爭(intra-party competition)的激烈程 度會高於黨際競爭(inter-party competition)，尤其同黨對手的支出會對於在位者的
19 在「單記非讓渡投票制」下，選民僅有一票，以相對多決以及得票數高低依應選人數依次當
選，並且候選人不得將當選所需最低得票數以外之選票讓渡給其他人。（王鼎銘，參選人競選支 出效果及其外部性：單記非讓渡投票制下之黨內競爭性分析，人文及社會科學集刊，第 23 卷第 3 期，頁 343-344，2011 年 9 月。）
20 同上註，頁 360-361。
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一步地討論管制候選人競選支出是否會產生「在位者鞏固自身地位的風險」顯得 相當困難。
第三款 候選人支出管制芻議
從前一節的分析可知，在我國憲法的共和主義理念下，美國競選支出管制中 曾出現的管制目的皆不失為合憲的理由。既然如此，我們是否應該參考美國曾經 採用的自有資金支出管制，或是加強候選人總支出管制呢？
一、 我國可考量加強候選人競選總支出管制
從前述比較可知，目前我國選罷法雖然如同美國曾經規定的候選人總支出管 制，訂有候選人競選經費最高金額，但是就管制強度而言遠遠不及美國訂有刑罰 或民事制裁金，採取誘因管制的效果與未制定所差無幾。因此，在我國脈絡下，
我國是否應該設定候選人競選總支出上限，與是否應加強我國的候選人總支出管 制強度屬於相同問題。
就管制政策來說，控制「候選人競選總支出」有助於降低整體競選花費，進 而降低候選人的經費需求，也可能有助於平衡候選人因為競選經費不均而形成的 競爭力落差。降低經費需求，同時也可能減少候選人接受不當金錢的誘因，避免 對價交換的政治腐敗。因此，管制目的具有一定的正當性。
但如前所述，過度限縮「候選人競選總支出」也具有在位者鞏固自身地位的 風險，因為管制效果可能僅造成挑戰者的不利。依據現有資料，本文尚無法肯定
「候選人競選總支出」是否能達成預定的管制效果。
然而，以管制合憲性的角度，「候選人競選總支出上限」應屬於我國憲法容 許的管制手段。「候選人競選總支出上限」企圖避免經費多寡成為候選人競選中
然而，以管制合憲性的角度，「候選人競選總支出上限」應屬於我國憲法容 許的管制手段。「候選人競選總支出上限」企圖避免經費多寡成為候選人競選中