第六章 結論
第三款 20 世紀晚期至 21 世紀：現代競選經費法制的建立
2. 外國人的支出限制
國
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非營利法人
部分享有租稅豁免的團體（「501(c)(4)團體」以 及「527 團體」）所為的「競選通訊」，若資金 來源完全來自美國公民或具永久居留權者。(52 U.S.C. 30118 (c)(2))
「501(c)(4)團體」的資金有來自商業活動的收 益，或是法人、工會的的資金，該團體必須設 置全由個人捐贈而來的「分離資金」從事「競 選通訊」。(52 U.S.C. 30118 (c)(3)(B))
媒體豁免
「競選支出」：廣播電（視）台、報紙、雜誌 或定期刊物所為的新聞報導、評論或社論。(52 U.S.C. 30101 (9)(B)(i))
「競選通訊」：任何由無線、有線或衛星電視 台或是廣播電台所作成的新聞報導、評論或社 論。(52 U.S.C. 30104 (f)(3)(B)(i))
2. 外國人的支出限制
除了法人與工會的「競選通訊」限制外，2002 年兩黨競選改革法更禁止外 國人(foreign national)花錢發表選舉相關言論。依該法規定，「外國人」不得從事 競選支出、競選獨立支出或任何「競選通訊」。260此處所謂「外國人」則係指外 國團體（包含外國政府、法人、合夥等團體）以及不具美國公民身份或永久居留 權的個人。261
3. 罰則
兩黨競選改革法的執行手段分成由 F.E.C.執行的民事措施，以及由檢察總 長(attorney general)提起追訴的刑罰規定。
首先，本法要求 F.E.C.於具有「相當理由」(probable cause)認為任何人已 違反或即將違反本法規定時，必須嘗試透過協商(conference)、和解(conciliation) 及說服(persuation)的非正式手段改善或預防違法情事，並嘗試與所有關係人達
260 52 U.S.C. 30121(a)(1)(C).
261 52 U.S.C. 30121(b).
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成和解協議。原則上協商期間至少 30 天。262
若 F.E.C.無法透過上開手段改善或預防違法情事時，得向聯邦地方法院起 訴請求永久禁制令(permenant injunction)、暫時禁制令(temporary injunction)、限 制令(restraining order)或其他適當命令（包含不超過 5,000 元或違法捐贈或支出 金額的民事制裁金(civil penalty)）。263「明知且故意」違反本法規定者，民事制 裁金的上限則提高至 10,000 元或違法捐贈或支出金額的 2 倍。264
其次，由檢察總長(attorney general)負責的部分，本法則規定任何人「明知 且故意」(knowingly and willfully)違反本法規定從事支出者，若支出金額於一曆 年內超過 25,000 元者，處 5 年以下有期徒刑，或科或併科罰金；若支出金額於 一曆年內超過 2,000 元但低於 25,000 元者，處 1 年以下有期徒刑，或科或併科罰 金。265
（三） 兩黨競選改革法對競選支出的影響 1. 成功限制流入政黨的「軟錢」
2002 年兩黨競選改革法法成功地促使政黨回頭募集「硬錢」，阻止「軟錢」
的影響。2004 年的總統大選中，政黨所募集的「硬錢」，較 2000 年時，政黨「硬 錢」與「軟錢」的總和還多。而且大多數的硬錢都是低於 200 元的捐贈。266
2. 527 與 501(c)團體在選舉中從事大量支出
527 與 501(c)團體原本就在競選過程中扮演一定角色，當兩黨競選改革法阻 止金錢流入政黨後，影響選舉的金錢轉而大量流向這些限制較少的團體。政黨原 本的角色，由 527 與 501(c)團體取而代之。
多數政黨與非政黨的政治委員會都以 527 團體登記。在 90 年代，由於國家 稅務局(Internal Revenue Service)將用於「議題廣告」的捐贈列入 527 團體的豁免 所得中。因此，為了從事「議題廣告」所成立的 527 團體不但可以享有稅捐優惠 的待遇，而且不須向聯邦競選委員會註冊成政治委員會，亦不受聯邦競選法揭露 規定與資金來源的限制。267
501(c)團體則是主要活動並非影響選舉的非營利團體，享有稅捐優惠。依相
262 52 U.S.C. 30109(a)(4)(A)(i) (2002).
263 52 U.S.C. 30109(a)(6)(A) (2002).
264 52 U.S.C. 30109(a)(6)(C) (2002).
265 52 U.S.C. 30109(d)(1) (2002).
266 MUTCH, supra note 238, at 172-173.
267 Id. at 173.
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501(c)(4)團體於 2008 年特別受到注目的原因在於，其不須向國家稅務局揭露捐 贈者的身份，與 527 團體不同。268
2002 年兩黨競選改革法通過不久，聯邦最高法院隨即在 2003 年的 McConnell 中，肯定該法大多數的條文皆合憲，包含法人與工會的「競選通訊」限制。不過，
當O’Connor 與 Rehnquist 大法官分別離開法院，聯邦最高法院進入 Roberts Court 的時代，由五位保守派大法官形成的多數，即讓僅剩不多的競選支出規定，朝著
及 Citizens United 可知，現在的聯邦最高法院對於競選經費改革措施具有相當的敵意。）See also, Erwin Chemerinsky, Not A Free Speech Court, 53 ARIZ.L.REV. 723, 732-734 (2011).（作者認為 Roberts Court 近年許多判決宣告各種競選經費管制措施違憲，並不是為了保障言論自由，而是根 本上反對競選經費管制，無論系爭措施是否有助於增加言論。）Richard L. Hasen, Election Law’s Path in the Roberts Court’s First Decade: A Sharp Right Turn but with Speed Bumps and Surprising Twists, 68 STAN.L.REV. 1597,1602-1605 (2016).（作者發現雖然 Roberts Court 毫無疑問地對競選經 費管制措施帶有敵意，但法院偏好以漸進的方式鬆綁整體競選經費管制，並未採取一次到位的手 段。）
275 551 U.S. 449 (2007).
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競選改革法禁止法人與工會使用一般資金從事「競選通訊」的規定適用於該案的 廣告上違憲。相對多數意見表示，系爭規定應限縮於「明示表達支持或反對」的 廣告，或是與其「功能上具有同一性」(functional equivalent) 者，否則將有嚴重 違憲的疑慮。
在 WRTL 中，相對多數意見雖然大幅限縮法人與工會「競選通訊」的管制範 圍，但仍然肯認國會可以禁止法人與工會使用「一般資金」從事競選獨立支出。
直到 2010 年，聯邦最高法院在 Citizens United v. F.E.C.276（下稱“Citizens United”）中，宣告聯邦競選法中禁止法人與工會277使用「一般資金」從事「競 選獨立支出」與「競選通訊」的規定違憲。自此之後，法人與工會可以使用「一 般資金」花錢播送政治廣告或其他支出，用來表示支持或反對特定候選人（獨立 支出）；亦可以在選前刊登提及特定候選人，但未明示支持或反對的政治廣告（競 選通訊），不須再透過法人或工會設立的「分離資金」為之，278相關的豁免規定
（例如「媒體豁免」）亦不須適用。279
在現今聯邦競選法下，僅剩外國人的競選獨立支出限制仍屹立不搖。聯邦最 高法院雖然尚未對此表示意見。在 2012 年時，聯邦最高法院在一件簡易判決 (summary judgment)中，即贊同哥倫比亞特區地方法院肯認兩黨競選改革法限制 外國人競選支出的合憲性280。
第二項 競選支出管制的類型與管制目的
由前述的介紹，國會歷年來的競選支出管制可以管制對象與管制標的歸納出 以下類型。支出管制的對象可大致分為候選人、一般人民以及政黨三個類別。支 出管制的標的則可分為「候選人競選支出」以及「競選獨立支出」/「議題廣告」
兩軌。
第一款 管制對象
一、 限制候選人的競選支出
276 558 U.S. 310 (2010).
277 雖然 Citizens United 的爭點僅涉及法人的競選獨立支出與競選通訊，但該案認為「言論自由 的保障不得以身分不同而有所差異」的理由，也隱約適用於工會上。關於 Citizens United 的介紹，
參後述第三章的說明。
278 SAM R.GARRETT,CRSREPORT R41542,THE STATE OF CAMPAIGN FINANCE POLICY:RECENT DEVELOPMENTS AND ISSUES FOR CONGRESS 5 (2016).
279 2012 年的 American Tradition Partnership v. Bullock, 132 S.Ct. 2490 (2012).中，亦簡短地表示 Citizens United 的見解毫無疑問適用於各州州法禁止法人與工會從事競選獨立支出的規定上。
280 Bluman v. F.E.C., 800 F. Supp. 2d 281 (D.D.C. 2011), aff'd, 565 U.S. 1104, 132 S. Ct. 1087, 181 L.
Ed. 2d 726 (2012).
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候選人從事競選支出的主要目的在於宣傳自身理念，以在選舉程序中取得勝 選。國會曾經制定的候選人競選支出限制有兩種類型：候選人的競選總支出限制 以及自有資金支應的競選支出限制。1911 年的聯邦腐敗行為法僅包含前者的限 制，1974 年的聯邦競選法則將兩者都納入規範。
國會起初限制國會議員候選人的競選總支出的目的，是希望透過限制所有選 舉競爭者的總支出上限，避免選舉花費因為激烈的選舉競爭而無止境的攀升。不 過，在制定聯邦競選法時，國會在候選人的競選支出管制中納入促進政治平等與 避免政治腐敗的考量。
當時的國會認為不能因為候選人本身的財力差異，而在選舉之中而有不同的 競爭力。因此，除了候選人的競選總支出限制外，更限制了候選人從自己與家族 的財富所得用在競選支出上的金額。
而且，促進政治平等的考量，也可支持候選人的競選總支出限制。因為競選 經費若持續上升，候選人必然需要更多的資金。資金不足者，就可能在競選過程 中被淘汰。候選人可以支出的經費多寡，儼然是參選的隱形門檻。因此，為了不 讓整體資金雄厚者，在選舉中能夠享有較強的競爭力，聯邦競選法延續了候選人 競選總支出的限制。
避免政治腐敗的理由則是因為競選花費若持續上升，沒有競選資金或資金不 足者，勢必需要依賴大量捐贈，才有機會在選舉中競爭。然而，各種影響政府決 策的利益團體也可能伴隨大量捐贈而來。因此，限制候選人競選總支出，可抑制 競選經費上升。當高昂競選經費的需求降低後，政治腐敗的疑慮也能隨之減少。
二、 限制人民的競選獨立支出
除了候選人的競選支出外，人民的競選支出則是為支持其所偏好者從外部影 響選舉程序的另一股力量。此處所說人民的競選獨立支出係指自然人、外國人、
法人、工會等非參選者，未與候選人協調，花錢發表選舉言論的行為。
國會曾經制定的人民競選獨立支出限制依身份的不同大致可分成兩種類型：
法人與工會的競選獨立支出與個人的競選獨立支出。前者的立法如 1947 年的塔 夫特-哈特里法。1974 年的聯邦競選法與 2002 年的兩黨競選改革法則包含上述兩 者。
國會最初管制人民競選支出的目的在於避免大筆金錢干預選舉競爭。法人與 工會皆是具有龐大資金的團體，他們為影響政策方向在選舉中投入大量資金，支 持立場有利於自身利益的候選人。然而，避免大筆金錢干預選舉競爭的目的背後
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其實尚可以分成避免政治腐敗與促進政治平等兩項基本目的。
以避免政治腐敗的角度來說，首要防止人民透過金錢與候選人交換政治上利 益。人民的競選支出是經常是捐贈經費給候選人的替代手段，花錢為候選人宣傳 以間接支持其競選活動。從管制利益團體的立法發展也很清楚地顯示，最初管制 法人與工會支出的目的即在於填補舊法只禁止直接捐贈的管制漏洞。因此，限制 人民的競選支出可以防止擁有龐大資金者（例如富豪或法人）與候選人從事利益
以避免政治腐敗的角度來說，首要防止人民透過金錢與候選人交換政治上利 益。人民的競選支出是經常是捐贈經費給候選人的替代手段，花錢為候選人宣傳 以間接支持其競選活動。從管制利益團體的立法發展也很清楚地顯示，最初管制 法人與工會支出的目的即在於填補舊法只禁止直接捐贈的管制漏洞。因此，限制 人民的競選支出可以防止擁有龐大資金者（例如富豪或法人）與候選人從事利益