第六章 結論
第一款 20 世紀初期：進步時代下的競選經費改革運動
二、 聯邦腐敗行為法的規範內容與發展
運作，並花錢影響眾議院議員選舉的政治委員會(political committee)，72於選舉過 後 30 天內提交競選收支報告給眾議院書記(Clerk of the House of Representative)，
並公開之。73然而，此次修法卻不適用於當年度的國會選舉，74也未規範參議員
1911 年聯邦腐敗行為法同時要求各政黨的政治委員會(political committee)與 候選人(candidate) 應申報並公開競選收支，但只有參眾議院候選人額外受到競選 總支出限制。78
本法的立法目的除了為降低國會議員整體競選所需的支出外，更隱含對抗政 治腐敗與追求政治平等的考量，79因此分別針對參議員與眾議員候選人的競選花
69 40 Cong. Rec. 96.
70 U.S. v. Congress of Industrial Organization, 335 U.S. 106, 113 (1948).
71 ALEXANDER, supra note 8, at 26. Federal Corrupt Practices Act of 1910, 36 Stat. 822. 本法又稱「公 開揭露法」(the Publicity Act).
72 Id. 36 Stat. at 822-823.
73 Id. 36 Stat. at 823.
74 Sabato & Ernst, supra note 65, at 146.
75 Federal Corrupt Practices Act of 1910, sec.1, 36 Stat. at 822-823.
76 依 1910 年聯邦腐敗行為法規定，所謂的「政治委員會」(political committee)係指所有政黨的 全國性委員會、全國性國會競選委員會，以及所有在兩州以上影響（或企圖影響）眾議院選舉結 果的委員會、協會或團體。Federal Corrupt Practices Act of 1910, sec.1, 36 Stat. at 822-823.
77 Sabato & Ernst, supra note 65, at 146.
78 Federal Corrupt Practices Act of 1911, 37 Stat. 25.
79 第一次提案設定支出上限的參議員表示：不斷上升的競選成本將造成只有富有的人，或是收 主要修辭（Frank Pasquale, Reclaiming Egalitarianism in the Political Theory of Campaign Finance
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費設定不同上限。依其規定，參議員候選人的競選總支出限制不得超過一萬美金；
眾議員候選人則不得支出超過五千美金，各州若有更嚴格規定者，則依該規定。
80不過，本法將「個人必要的花費」，例如，旅支、電話/電報費、海報/宣傳單/
信件的撰稿、印刷、郵寄費等，列入豁免條款中，不計入競選支出總額。81 本法的適用範圍，從參、眾議員黨內初選階段、提名大會階段，一直到正式 選舉階段，無論是否實際受提名、支持或勝選，所有曾出現的候選人。82因此，
上述所列之總支出上限是一併包含初選、提名大會至正式選舉所有的支出。
最後，「故意」(willfuly)違反參眾議員候選人競選總支出限制者，將處 1 年 以下有期徒刑或科或併科 1,000 元罰金。83
（二） Newberry v. United States：剝奪國會管制政黨初選的權力
然而，1921 年的 Newberry v. United States（下稱“Newberry”）84卻以聯邦與 州權限分配的理由，使得候選人的競選支出管制無法有效地發揮作用。聯邦最高 法院在 Newberry 中認為，國會的立法權並不包含管制參、眾議員初選的權力，
因此，不得限制候選人初選、提名階段的競選支出。然而，由於在各政黨的鐵票 區中，黨內初選等同正式的選戰，因此，若不限制初選時的競選支出，整體競選 支出仍然會居高不下。
在 Newberry 中，涉及一位希望代表共和黨參選密西根州參議員的候選人遭 控告，在參與黨內初選時，故意違反聯邦腐敗行為法禁止參議員候選人花費超過 一萬元的規定。85本案的爭點在於：國會得否基於憲法第 1 條第 4 項賦予其規範 選舉方式的權限，限制候選人爭取政黨提名時所得支出的總金額？86
首先，法院認為依聯邦制度的設計，國會僅享有憲法明文列舉的權力，以及 其他附隨於列舉權的必要權力。87憲法第 1 條第 4 項雖然賦予國會管制參、眾議 員選舉舉辦方式的權限，但憲法所指涉的「選舉」從制定之初即指「合格選民的 最終選擇」，「初選」只是「政黨支持者推舉參與正式選舉候選人的方法」，兩者 並不相同。即使 1913 年通過的憲法增修條文第 17 條將原本由州議會選出的各州
Reform, 2008 U.ILL.L.REV. 599, 606 (2008).）。
80 Federal Corrupt Practices Act of 1911, sec. 2, 8, 37 Stat. at 28.
81 Id.
82 Id. sec. 2, 8, 37 Stat. at 26.
83 Federal Corrupt Practices Act of 1910, sec. 10, 36 Stat. at 824.
84 Newberry v. United States, 256 U.S. 232 (1921).
85 Id. at 245-246.
86 Id. at 247-248. 依美國聯邦憲法第 1 條第 4 項規定：「參、眾議員選舉的時間、地點及方式應 由各州議會制定，但是，除參議員選舉的舉辦地點以外，國會隨時可以依法制定或更改之。」
87 Id. at 248-249.
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參議員修正成由人民直選，亦未改變「選舉」的意義，因此，「初選」並不在制 憲者的原意之中。88
另一方面，法院表示雖然「初選」在實際上是選舉的必經過程，但是初選本 身絕非憲法所稱「選舉」。因為無論候選人是透過何種途徑參與正式選舉，皆不 會直接影響最終舉辦選舉的方式。89而且，個人教育程度、移民背景，甚至是候 選人的人數等先於選舉存在的因素，都可能影響選舉結果，但規範選舉方式的權 限並不包含管制上述事項。90因此，法院不認為規範候選人初選或提名大會，屬 於國會規範選舉方式的權限範圍內。91憲法並未授權國會規範政黨初選。92應注 意者，法院最後表示各州依其固有權限，享有概括立法的權力，得管制政黨初選 與與提名大會，自不待言。93
撰寫部分協同意見的 Pitney 大法官雖然贊同多數意見撤銷發回的判決結論 (concur in judgment)，但係基於不同的理由，其堅持國會為了避免政治腐敗必須 有權立法管制初選，因為無上限的競選支出隱藏著危害代議政府的不良影響。94 但遺憾地，Newberry 並未針對限制候選人支出的實質問題表示意見。
（三） Newberry 與聯邦腐敗行為法的立法發展 1. Newberry 所隱含的腐敗概念
Newberry 的判決結果影響了競選經費改革者主張的理由。呼應 Pitney 大法 官擔心無上限支出對代議政府將帶來危害的論點，當時亦有參議員主張「高額的 支出」等同「腐敗的支出」，其相當質疑在選舉中從事大額支出完全是出於正當 目的，95推定金錢與政治「過從甚密」的事實本身即令人憂心。此種不受限制的 競選支出將「腐化」選舉程序的主張，隱含著候選人之間選舉資源的巨大差距也 將腐化選舉程序，政治腐敗並不限於收買候選人的「賄賂」類型。96
2. 1925 年聯邦腐敗行為法：整合散落各處的競選經費立法
88 Id. at 249-256.
89 Id. at 257.
90 Id.
91 Id. at 258.
92 McKenna 大法官雖然加入 McReynolds 主筆的多數意見，但其對於多數意見認為憲法增修條文 第 17 條未改變「選舉」涵義的見解持保留意見，其認為 Newberry 的見解僅適用在本案中所規範 的初選。id. 然而，由於 McKenna 大法官實際上仍簽署了 McReynolds 撰寫的意見，因此，「憲 法並未授權國會立法管制初選」仍然是法院意見(opinion of the Court).
93 Id.
94 256 U.S. 232, 287-288 (1921) (Pitney J., concurring in part).
95 LOISE OVERAKER,MONEY IN ELECTIONS, 95 (Arno Press 1974) (1932).
96 Pasquale, supra note 79, at 607.
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由於 Newberry 宣告聯邦腐敗行為法的部分規定違憲，國會因而在 1925 年的 修法（下稱「1925 年聯邦腐敗行為法」）中，明文表示本法不適用於初選與提名 階段，97候選人競選總支出上限的規定限縮在正式選舉期間，同時並提高總支出 上限。98此外，該法也將當時其他的競選經費管制規定併入本法規範，並修改部 分缺失，99例如，將提爾曼法禁止法人與銀行從事「金錢捐贈」(money contribution) 的規定，修改成包含「提供金錢以外」的捐贈行為。100
3. 整體聯邦腐敗行為法的管制缺失
自 1910 年制定，經歷過兩次修正的聯邦腐敗行為法，雖然是進步時代競選 改革運動的象徵之一，但是，該法關於候選人競選總支出的規定存在著許多管制 漏洞。
首先，國會議員候選人可以利用政治委員會輕易地規避競選總支出上限。依 1911 與 1925 年聯邦腐敗行為法的規定，政治委員會除了申報競選收支外，並無 設競選支出上限，候選人只要「不知道或否認」政治委員會為其宣傳的競選支出，
該支出就能不被計入候選人的總支出內。101
1968 年時，艾森豪總統在讀者文摘的投書也曾表示：
「在 1925 年的法律中另一項嚴重的漏洞來自於條文所指涉的候選人『知悉或同 意』。國會候選人只要確保自己『不知道』其支持者所舉辦的活動即可。例如：
一家委員會可以支付 100 幅佈告欄的費用，但候選人表示－這一定是一項創舉－
他在該區宣傳時從未『看見』那些佈告欄。」102
其次，由於國會不確定是否可以透過跨州商業條款(commerce clause)管制州 與地方政治委員會，因此將範圍限縮在兩州或兩州以上運作的政治委員會始受規 範。換言之，候選人只要透過州與地方政治委員會亦可規避公開與總支出上限的
97 Federal Corrupt Practices Act of 1925, sec. 302 (a), 43 Stat. 1070.
98 Federal Corrupt Practices Act of 1925, sec. 309, 43 Stat. at 1073.
99 Congressional Quarterly Inc., DOLLAR POLITICS 4 (1982). 其他規定如：禁止候選人或聯邦僱員向 其他雇員募集競選捐贈、要求提交競選經費報告，以及禁止買票行為。Id.
100 Federal Corrupt Practices Act of 1925, Sec. 313, 43 Stat. at 1074. 依 1925 聯邦腐敗行為法規定，
所謂「捐贈」係指金錢或其他任何具有經濟利益者，例如契約、承諾、協議等之贈與、訂金、借 貸、預付、存款，無論是否在法律上可執行。Id. Sec. 302(d), 43 Stat. at 1070.
101 JODY C.BAUMGARTNER &PETER L.FRAMCIA, CONVENTIONAL WISDOM AND AMERICAN
ELECTIONS:EXPLODING MYTHS,EXPLORING MISCONCEPTIONS 53 (2d. ed. 2010). 1911 年聯邦腐敗行 為法的漏洞： SMITH, supra note 16, at 25. 1925 年聯邦腐敗行為法的漏洞：Note, Statutory Regulation of Political Funds, 66 HARV.L.REV. 1259, 1265, 1268 (1953).; CONGRESSIONAL QUARTERLY INC., DOLLAR POLITICS 4 (1982).
102 The Ticklish Problem of Political Fund Raising and Spending, Reader’s Digest, Jan. 1968.（轉引自 Congressional Quarterly Inc., DOLLAR POLITICS 6 (1982)）
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規定。103
最後，聯邦腐敗行為法最大的問題在於，競選支出管制的規定執行上難以落 實。依 1911 與 1925 年聯邦腐敗行為法的設計，競選支出管制是由國會自己執行，
無負責執行的聯邦機關，因此，受制於黨派互鬥與同謀，此等規定自然難以執行。
104一直到 1974 年，國會創設聯邦選舉委員會(Federal Election Committee)才出現 專責的管制機構。
第二款 20 世紀中期：利益團體政治的興起
「經濟大蕭條」(The Great Depression)與「新政」(New Deal)為 20 世紀初期 的美國政治與社會帶來深遠了的影響。在「經濟大蕭條」前，美國的社會主流崇 尚自由放任的經濟思想，認為政府不應透過法律干預市場自然運作。然而，經濟 大蕭條時，嚴重的市場失靈摧毀了這樣的觀點。1933 年開始的「新政」改變了 政府以往對於市場運作袖手旁觀的態度，積極地提供各種社會經濟保障。105
受到新政的影響，國會開始大量地制定各種大型計畫，積極地處理各種社會 問題。然而，當國會的權力與管制範圍不斷擴張，利益團體花錢影響國會管制的 誘因也逐漸提升，與民選官員的選舉連繫亦隨之加強。因為此時利益團體將金錢
受到新政的影響，國會開始大量地制定各種大型計畫，積極地處理各種社會 問題。然而，當國會的權力與管制範圍不斷擴張，利益團體花錢影響國會管制的 誘因也逐漸提升，與民選官員的選舉連繫亦隨之加強。因為此時利益團體將金錢