第六章 結論
第三款 20 世紀晚期至 21 世紀：現代競選經費法制的建立
三、 獨立支出管制方式的選擇
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競選捐贈事實上所差無幾，具有相同的風險。
不過，獨立支出造成的風險可能會因人而異。雖然富豪的獨立支出外，通常 組織性的團體通常較能夠累積大量資金從事獨立支出，尤其法人基於其享有的特 別法律利益，累積財富更為容易。因此，對於選舉程序的不良影響較高。所以雖 然基於獨立支出的危害與「連通管效應」，私人的獨立支出皆應納為管制對象，
但是就管制程度而言，法人與非法人團體應適用較強的管制。
而就管制合憲性而言，「獨立支出管制」係為「促進政治平等」與「對抗對 價交換的政治腐敗」，在我國憲法下皆為容許的管制目的。然而，雖然在我國憲 法共和主義理念下，並不排斥發言力量重分配的措施，憲法並不會排除獨立支出 管制作為立法院得採取的手段。但是若獨立支出管制造成私人，尤其是一般人行 使言論自由過度的負擔，例如支出上限過低，以至於幾無購買競選廣告的可能，
亦可能有違憲的風險。
二、 議題廣告的管制
從美國兩黨競選法的立法背景可知，各種獨立支出的管制，若僅限於明示表 達支持或反對的競選花費，極有可能透過「議題廣告」的方式規避獨立支出管制，
此種規避獨立支出的「議題廣告」應受同一管制。
然而，由於「議題廣告」亦明示表達支持或反對候選人，實際上可能與選舉 無關，僅是一般性的政治言論表達，並非競選支出管制所欲規範的標的。因此，
必須有標準區分規避獨立支出管制的「議題廣告」與一般性政治言論表達的「議 題廣告」。
考量我國目前連獨立支出皆未管制，無法如美國制定兩黨競選改革法時已有 相當資料佐證「議題廣告」規避獨立支出管制的嚴重性，管制上應先從嚴認定納 入規範的「議題廣告」。
因此，本文認為可參考美國聯邦最高法院於 WRTL 相對多數意見的見解：只 有當系爭議題廣告「除了被解讀為投票支持或反對特定候選人，而沒有其他合理 解釋時，始得認為與『明示支持或反對』具有同一性」，41進而受到獨立支出的 管制。
三、 獨立支出管制方式的選擇
參考第二章介紹美國曾經制定競選獨立支出管制，依其管制方式可分成兩種
41 WRTL, 551 U.S. 449, 469-470 (2007) (plurality).
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模式可供我國選擇：「另設管道型」，以及「定額上限型」。
「另設管道型」係指要求特定主體另外設立帳戶募集競選支出所需的資金，
但同時禁止其從事競選支出。「定額上限型」則係指限制特定主體於選舉中的支 出不得超過一定金額。前者著重於用於支出的財富必須適當反映其言論支持度，
體現「寬鬆平等觀」的觀點。後者則企圖降低特定主體利用其財富在選舉中取得 的影響力，偏向「嚴格平等觀」的思維。
就立法技術而言，「定額上限型」的管制模式較簡單，直接針對管制對象的 獨立支出增訂條文即可，但若選擇採取「另設管道型」的管制模式，則必須同時 修正政治獻金法。因為依政獻法第 5 條規定，得收受政治獻金者限於候選人、政 治團體與政黨三者。因此，若針對其他法人、非法人團體或個人的獨立支出採取
「另設管道型」模式，勢必必須放寬政獻法中得接受政治獻金的對象。
第三項 媒體豁免
所謂「媒體豁免」係指基於新聞自由的保障，將媒體所為的報導或評論排除 於獨立支出的管制，亦即為新聞報導所設置的安全港條款。美國在聯邦競選法與 兩黨競選改革法皆明文排除媒體所為的報導或評論，不受獨立支出或議題廣告的 管制。
豁免媒體受到獨立支出管制的主要理由在於此舉可以降低過度限制言論自 由的疑慮，因為媒體具有傳遞資訊、監督政府的社會功能，限制媒體所得播報的 資訊量，將阻礙媒體實現其社會功能。42然而，論者可能如同 Citizens United 所 質疑，區分媒體與非媒體是憲法所不容的身份歧視，43豁免媒體不具正當性。
不過，本文認為 Citizens United 的見解事實上過度偏向多元主義，將所有競 爭者與其發言力量皆一視同仁，並不符合我國憲法共和主義的理念。而且，新聞 自由於我國亦具有特別的地位，釋字第 689 號解釋中即在權利內涵方面承認新聞 自由具有獨立的意義，針對普遍適用的法律，採取合憲性解釋限縮系爭規定適用 符合特定要件的採訪行為。44而且，本號解釋更採取功能性的記者定義，不限於 機構媒體始得享有。45
因此，在獨立支出管制上，基於新聞媒體的監督功能應容許媒體豁免於獨立
42 Austin,494 U.S. 652, 666-668.
43 Citizens United, 558 U.S. 310, 352.
44 劉定基，從美國法的觀點評司法院大法官釋字第六八九號解釋─以新聞自由、言論自由、隱私
權的保障與衝突為中心，興大法學，第 11 期，頁 205-207，2012 年 5 月。
45 同上註，207-208。
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支出管制，無論是自然人、非法人與法人皆可。此種以功能性決定媒體豁免適用 對象的方式，亦符合我國憲法對於新聞自由權利主體所採取的功能性定義。
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第六章 結論
「民主不是天上掉下來的禮物」
競選支出管制體現著一國政治發展的軌跡。從本文第二章可知，美國各時期 的競選支出管制，皆是為了因應政治發展下的弊害。這些制度的偏離，有些源自 於科技的自然發展，有些則是先前的管制的不良產物。由此可知，政治並不存在 完全的「自然狀態」，制度環境深深影響著民主的運作。
然而，美國聯邦最高法院卻不這麼認為，從第三章的介紹隱約可知，在目前 法院的觀點中，只有「去管制化」的選舉才會是正常的政治運作。在法院的憲法 解釋下，競選支出是自然狀態下的產物，因此幾乎所有的競選支出管制都是民主 制度中的異物。
不過，本文並不贊同聯邦最高法院的看法。本文第四章指出，聯邦最高法院 的憲法見解其實也只是源自多元主義的民主觀點，絕不是所謂的自然狀態。而且，
與聯邦最高法院的認知不同，憲法之中其實更蘊藏著共和主義的典範。在共和主 義的典範下，競選支出管制並非不容於美國憲法之中。
回到我國，雖然競選支出管制目前仍屬於低度管制的狀態，但是基於促進政 治平等與對抗政治腐敗的重要價值，勢必需要參考美國的管制經驗以改善我國當 下的選舉環境。而且，與美國類似，我國憲法也蘊藏著共和主義的理念，甚至具 體指引了我國政治運作應有的樣貌。因此，我國憲法也不會完全排斥管制競選支 出。
「未竟之事」
此外，尚有一項重要問題於本文並未處理：在現今的競選環境中，網際網路 帶來的影響。本文討論的競選支出管制典範，多形成於 1970 年代大眾媒體興起，
主要競選宣傳都是經由大型媒體的傳播，進而大幅提高宣傳成本。然而，網際網 路的發展使得人人都可以隨時觸及廣大的群眾，發表自己的意見。加上目前透過 網路發言的成本極低，資源多寡似乎不再成為參與政治的重要阻礙。因此，如此 典範移轉(paradigm shift)的情形是否會導致目前多數討論的競選支出管制模式已 經不合乎時宜呢？此項問題則有待後人進一步的研究。
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