國際非政府組織：森林監管委員會在中國之發展

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(1)國際非政府組織：森林監管委員會在中國之發展. 29. 國際非政府組織：森林監管委員會在中國之發展∗ 顏. 良. 恭. （國立政治大學公共行政學系教授）. 謝. 儲. 鍵. （國立政治大學公共行政學系博士候選人）. 摘. 要. 在全球環境治理意識大幅提高下，歐美政府一方面極力倡導森林的永續管理概念與相關政策制定，另一方面也引進市場途徑並從林場管理與產銷監管鏈著手。此外，全球化理論所提倡的新治理觀點，也從過去偏重單一國內或區域治理的面向，走向跨國與跨域的協力合作與治理。由於中國在林業產品進出口的數量占全球相當大的比例，因而促使森林監管委員會（Forest Stewardship Council ，簡稱 FSC ）此國際非政府組織（ International NonGovernmental Organization, INGO），對中國的特別關注，並希望將森林認證體系於中國境內推動。中國在 2000 年初透過世界自然基金會（WWF）引進並發展森林監管體系，積極在國內推動 FSC 的森林認證原則與標準。於 2012 年建立屬於中國自身的森林認證體系（China Forest Certified Council，簡稱 CFCC），並於 2014 年 3 月與森林認證認可計畫（PEFC）進行體系互認，企圖將 CFCC 體系推展至國際。本研究透過 Meidinger（2011）提出的管制、競爭、與跨政府協力架構，探討 FSC 在中國的發展、面臨之困境、及因應的策略。最後並分析 FSC 進入中國後產生的衝擊與影響。關鍵詞︰森林監管委員會、網絡治理、森林認證、非國家市場驅動治理系統 *. *. *. *. 作者感謝二位評審對本文初稿提供許多寶貴意見。本文曾發表於「社會暨公共事務」國際學術研討會（台北：台北市立教育大學，2012 年 11 月 24 日）。本文亦感謝國科會整合型研究計畫「中國環境治理：統合協力治理觀點子計畫五──『森林監管委員會』在中國的實踐經驗：多層次治理」（NSC1002420-H-004-012-MY3）經費支持，使本研究得以順利進行。唯文中若有任何缺失或疏漏，悉由作者負責。.

(2) 30. 中國大陸研究. 第 58 卷. 壹、前. 第1期. 民國 104 年 3 月. 言. 近年來由於氣候變遷意識抬頭，各國政府對於環境保護與治理之關切程度大幅提升，加上全球化的網絡治理概念泝興起後，對於共同居住的地球皆訂定了環境永續保護與發展的相關政策。而「森林」在地球上是相當重要且珍貴的資源，也是維護環境與穩定氣候變遷的重要因素。由於它同時具備高度的經濟價值，因此各國政府無不視森林為國家發展與經濟出口的寶貴資產。只是，在開發中國家的發展思維下，大規模且非法的砍伐、開發熱帶雨林，以換取經濟貿易的利益，並無法深切體悟到砍伐森林對於環境破壞的危險性。因此，本文主要的研究對象－森林監管委員會（ Forest Stewardship Council，簡稱 FSC），沴於 1993 年開始成立運作，迅速將森林認證的概念擴展至歐美，形成一股森林認證的熱潮。綜觀目前全球對於 FSC 體系高度認同的原因，大致上認為它具有以下幾項優勢：沊與其他認證體系相較，FSC 具有嚴格的認證指標與原則；沝經認證之加工林產品，具有產地合法砍伐與加工之保證；沀充分反映生態、社會和經濟等層面的永續發展概念；尊重當地居民和工人的權利；保存具有高度保護價值森林等規定。發起於歐美社會的 FSC，早已在富裕的 OECD 世界中取得一定的聲望與支持度，不只是企業與消費者，還包括多數成員國的政府。除了 OECD 成員國外，當前最主要的林木產品消費國，便是中國。隨著經濟快速成長，中國在林木業的發展，也有大幅度的躍進，目前已成為全世界最大的傢俱製造國與輸出國之一；泞為了供應製造業、國內住屋建設以及消費能力隨經濟發展提高後，對於林木產品的龐大需求，中國也已是全球最大的木材進口國。而被 Berstein and Cashore 稱為「非國家市場驅動」（Non-. 註泝. 網絡治理的概念，主要認為治理不應再強調「科層」（hierarchy），而應強調「網絡」間的連結。在. 註沴. 森林監管委員會（FSC）是一個第三方、獨立中立、非政府/非營利的國際組織，主要成立的目的是推. 複雜的公共議題網絡中，政府已不再扮演控制、協調與課責機制，而是一種平行的合作模式。廣世界森林的永續發展與保護。其認證形式可分林場管理（Forest Management, FM）認證與產品監管鏈（ Chain of Custody, CoC ）認證。請參見 “Policy for the Association of Organizations with FSC, International Generic Indicator,” FSC Forest Stewardship Council International Website, http://igi.fsc.org/ principles-and-criteria.34.htm. 註沊. 蘇蕾、曹玉昆，「建立國際認可的中國本土森林認證體系的思考」，林業經濟問題（福州），第 29 卷第 1 期（2009 年 2 月），頁 28~32。. 註沝. 鄭德祥、陳平留、胡欣欣，「國有林場森林經營認證標準體系探討」，福建林業科技（福州），第 33. 註沀. Philipp Pattberg, “What Role for Private Rule-Making in Global Environmental Governance?：Analyzing the. 卷第 1 期（2006 年 1 月），頁 144~147。. Forest Stewardship Council（FSC）,” International Environmental Agreements, Vol. 5, No. 2（June 2005）, pp. 175~189. 註泞. Eoin O’Driscoll, “Compiled on Behalf of COFORD/ Forest Service,” UNECE Timber Committee Market Report for Ireland, http://www.ifa.ie/wp-content/uploads/2013/10/Market-Report-20091.pdf..

(3) 國際非政府組織：森林監管委員會在中國之發展. 31. State Market Driven, NSMD）治理系統的「認證計畫」（certification scheme），泀主要由林業部門、企業與環境 NGOs 攜手合作。按照市場驅動的邏輯，FSC 應該要在供應鏈的消費端與製造端上著力，藉由市場消費者的購買力量轉變為影響林業廠商加入認證的拉力。換句話說，中國作為全球林木產品的主要消費國及製造國，更應該成為 FSC 發展的重點地區。Berstein and Cashore 的這個觀點引起我們好奇，FSC 究竟如何進入中國？它是如何與中國政府及社會打交道？本研究主要探討 FSC 透過何種管道進入到中國？FSC 進入中國後，如何與國家體制、學術界、跨國企業與國際非政府組織進行協力合作（collaboration），共同推動環境治理，有效融入到中國國家體制中？過程中，遭遇到那些國內與國外競爭與管制上的困境？FSC 將採取何種策略，克服國家體制與組織網絡的困境？此種透過非國家主權，而以市場途徑型塑的國際規範，在進入中國後將產生什麼衝擊與影響？根據 FSC 在世界各地的運作經驗，常會結合當地諸多利害關係人共同運作，洰而產生由下而上（bottom-up）的民主力量；泍但由於中國政府對於境外組織的成立與取得合法性的標準相當嚴格，近幾年來又積極推展自身的認證系統。因此，中國如何面對這股挾帶民主力量的國際環保組織進入到中國境內呢？再者，FSC 希望藉由認證與全球市場供應鏈之驅力，以確保世界各國森林得以受到保護，特別是環保意識較弱之國家。而此策略是否在中國也能成功奏效，並順利推展認證項目？以上皆為本研究欲探討之課題。. 貳、文獻回顧一、森林監管委員會陸文明、趙劼指出，泇目前國際上較有影響力的森林認證體系主要有四大體系：森林監管委員會體系（FSC）、森林認證認可計畫（Programme for the Endorsement of Forest Certification Schemes ，簡稱 PEFC ）、美國可持續林業倡議體系（ Sustainable 註泀. Steven Bernstein and Benjamin Cashore, “Can Non-State Global Governance be Legitimate? An Analytical. 註洰. Steven Bernstein and Benjamin Cashore, “Can Non-State Global Governance be Legitimate? An Analytical. Framework,” Regulation and Governance, Vol. 1, No. 4（December 2007）, pp. 347~371. Framework,” pp. 347~371 ； R. Edward Freeman 於 1984 年提出「利害關係人取向的策略管理」（stakeholder-oriented strategic management），認為公司經理人必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略，例如公司董事、股東、員工、原料供應商、消費者或社區代表等，企業才能永續發展。參見 R. Edward Freeman, Strategic Management: A Stakeholder Approach（London: Pitman, 1984）；丘昌泰，公共政策：基礎篇，第 5 版（台北：巨流出版社，2013 年），頁 59。註泍. Philipp Pattberg, “What Role for Private Rule-Making in Global Environmental Governance?：Analyzing the. 註泇. 陸文明、趙劼，「森林認證的現狀與發展趨勢」，世界林業研究（北京），第 17 卷第 1 期（2004 年 4. Forest Stewardship Council（FSC）,” pp. 175~189. 月），頁 1~7。.

(4) 32. 中國大陸研究. 第 58 卷. 第1期. 民國 104 年 3 月. Forestry Initiative ，簡稱 SFI ）和加拿大標準協會體系（ Canadian Standards 。FSC 是其中一個具全球性參考標準、且被高度認可的森林認 Association，簡稱 CSA）證體系，得到購買者集團和全球森林貿易網絡的支持，具有較高的市場接受度。PEFC 則是由歐洲的私有林場主所發起的組織，雖然發展時間較 FSC 晚，但目前卻發展成全球最大的認證體系，沰擁有最廣大的森林認證面積，特別是在歐洲的影響力較其他地區來得大；而美國體系 SFI 和加拿大的體系 CSA 也在迅速的發展，但影響力主要侷限於北美地區。森林監管委員會（FSC），是由世界自然基金會（World Wide Fund for Nature，簡稱 WWF）支持發起的一個獨立的非政府組織（NGO）。成立於 1993 年，其組織宗旨係結合全世界的企業、非營利組織與個人，共同解決因不正當採伐而造成的森林破壞，並提倡負責任的管理和合法開發森林，以達永續環境的目標。因此，FSC 公佈了一系列國際標準，並積極在全球森林與木材經營組織中推動認證概念。所有通過 FSC 認證的企業都必須擁有一個完善的追蹤系統，以確定購買、使用和銷售的產品中所包含的已認證、未認證及可回收成分的數量。作為 FSC 的倡導者和支持者，WWF 中國，泹並致力於建立 FSC 中國辦公室持續在國內推動 FSC 的發展項目（見 WWF 官方網）工作小組。直至 2001 年 3 月， WWF 推動成立由利害關係人參與（ stakeholder participation）的森林認證工作組，泏該工作組主要依附在中國林業科學院科學資訊研究所（簡稱林科院），其性質是作為一個中立論壇，以迅速推動中國森林認證的發展。至 2005 年底，在 WWF 和中國林科院的共同推動下，FSC 中國倡議小組項目正式啟動，主要是制定中國的 FSC 標準和推動 FSC 認證項目在中國的發展。 Berstein and Cashore 認為 FSC 在全球所推動的途徑是一種「非國家市場驅動」泩的模式進行，透過全球環境保護、永續發展意識的抬頭，以對抗非法砍伐森林為組織成立之宗旨。並以此概念，特別加入貿易市場的商業途徑，進入到各國以推展項目活動。這套制度主要立基於經濟全球化所形成的全球市場供應鏈，再配合既存消費資本主義的運作邏輯，也就是透過供應鏈末端的消費者對於認證產品的需求，進而迫使供應鏈裡各環節的企業行動者，願意加入認證計劃，進而改變企業行動者可能造成全球註沰. 截至 2014 年 9 月，PEFC 全球森林認證面積達到 2 億 5500 萬公頃，CoC 認證數有 1 萬 5804 個；而 FSC 截至 2014 年 9 月，則有森林認證面積 1 億 8500 萬公頃，CoC 認證數有 2 萬 8324 個。請參見 “Facts & Figures,” PEFC Website, http://www.pefc.org/about-pefc/who-we-are/facts-a-figures; “Public Certificate Search,” FSC Forest Stewardship Council International Website, http://info.fsc.org/certificate. php.. 註泹. “FSC China National Initiative,” World Wide Fund for Nature（WWF）Website, http://gftn.panda.org/gftn_. 註泏. FSC 在中國成立森林認證工作小組，主要分為「經濟」、「社會」、與「環境」三組（ 3-chamber-. worldwide/asia/china_ftn/fsc_china_national_initiative.cfm.. sytstem），國內的學者專家、企業與環保團體可參與其中，並直接討論認證的政策制定，包括原則與審查。此形式主要作為一個中立客觀的討論團體，具有「木材市場貿易」、「社會合作」、與「環境保護」的監督功能。這三組成員構成了中國森林認證工作組的「利害關係人」。註泩. 「非國家市場驅動」主要不是依賴政府組織的正式力量或協議，進行強制性的管制。而是以經濟發展的途徑，利用市場競爭與需求的方式，推展並規範環境保護的議題。.

(5) 國際非政府組織：森林監管委員會在中國之發展. 33. 環境或社會問題的行為。 Garrelts and Flitner 認為全球環境永續的森林治理議題，泑在政府治理層面有幾大問題需要解決：（一）協力關係中的利害關係人之利益平衡問題，FSC 以尋求利益為先（interest-based）的原則指標，忽略了當地國家政治、文化與環境的差異性；（二） FSC 治理的限制與問題，包含 1. 參與成員大多希望進入「經濟」小組（ economic chamber），去影響政策與原則的制定，卻忽略了「環境」與「社會」小組的參與及重要性。因為工作小組體系（chamber system）界線不清，利害相關人常成為高度政治活動運作的棋子，且森林管理者、貿易者與認證者易成為一個經濟群體；2.國際利益的失衡，成為重北半球輕南半球的困境。 Schepers 針對政府與 INGO 的角色，炔指出自我管制的政府治理觀點，強調從「政府主導」轉換成為「跨越政府層面的治理」，並提出 FSC 推展全球化時應該關注的面，具向：（一）強調合法性，Sethi 認為炘合法性是 FSC 進行商業活動的證照（license）有合法性才能促使組織擁有權力治理；炅（二）全球治理組織要關注利害關係人問題： Ostrom 認為管制與集體行動是治理的兩大途徑，炓透過管制將會造成對自由的傷害，破壞其永續；而另一治理途徑集體行動，則是關注處於集體行動中的利害相關人，其彼此間在地方、區域或國際間的聯合運作狀況；（三）對於 FSC 的挑戰：如何因應其他認證品牌 PEFC、CSA 及 SFI 的崛起。PEFC 從聯合國崛起，目前已將 SFI、CSA 涵蓋到其體系中。Ostrom 認為 PEFC 認證體系的內容較 FSC 為寬鬆，易取得企業的青睞。此外，FSC 為了維持全球治理組織的多方利益參與的中立性，不希望政府部門介入體系的運作，這對中國而言，可能構成體制上的挑戰。另一個問題是在阿根廷所呈現的企業觀望問題：FSC 是否有能力提供附加價值？企業是否不參與 FSC 認證，市場就會被迫關閉的疑問。這些尚存有實證疑慮的問題，導致企業進行 FSC 認證的成長率顯得相當的緩慢。 Cashore, Gale, Meidinger, and Newsom 指出 FSC 與國際政府對於全球森林經營管理混合性問題（即不單純是以市場驅動力進入各國，還有與政府協商合作的能力問題），炆. 註泑. Heiko Garrelts and Michael Flitner, “Governance Issues in the Ecosystem Approach: What Lessons from the Forest Stewardship Council?,” European Journal of Forest Research, Vol. 130, No. 3（May 2011）, pp. 395~405.. 註炔. Donald H. Schepers, “Challenge to Legitimacy at the Forest Stewardship Council,” Journal of Business. 註炘. Prakash Sethi, “A Conceptual Framework for Environmental Analysis of Social Issues and Evaluation of. 註炅. Robert O. Keohane and Joseph S. Nye Jr., “Introduction,” in Joseph S. Nye Jr. and John D. Donahue eds.,. 註炓. Elinor Ostrom, Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action（New York:. 註炆. Benjamin Cashore, Fred Gale, Errol E. Meidinger and Deanna Newsom, “Forest Certification in Developing. Ethics, Vol. 92, No. 2（March 2010）, pp. 279~290.. Business Response Patterns,” Academy of Management Review, Vol. 4, No. 1（January 1979）, pp. 63~74.. Governance in a Globalizing World（Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2000）, pp. 1~41.. Cambridge University Press, 1990）.. and Transitioning Countries: Part of a Sustainable Future?,” Environment, Vol. 48, No. 9（July 2006）, pp. 6~25..

(6) 34. 中國大陸研究. 第 58 卷. 第1期. 民國 104 年 3 月. 認為其中有兩個值得觀察的顯著趨勢：一、FSC 與傳統工業認證體系 ISO 的競爭。ISO 包括的認證種類眾多，其中，ISO 有許多認證是工業管理類別，不僅參與工商業認證，也加入森林認證行列（ISO14001）。但 ISO 的標準只是一個規範，且是一個標準化認證程式，並無強制要求各國一定要遵照其指標。中國政府也認為 FSC 應該朝向 ISO 理念進入各國推展，否則政府將會尋求其他更具彈性的認證體系。儘管熱帶森林非法砍伐與管理問題成為 FSC 主要的發展動力，但在北美與歐洲對於森林認證已有顯著爭論。一方面 FSC 急迫希望其認證體系可以成為全球森林管理的標準，主要焦點置於跨國的產銷監管鏈（CoC）與全球貿易，提供一個顯著並更具效益的方法，解決全球與各國之間的認證體系標準相互融合的問題。另方面，認證概念焦點重視政府與企業組織間連結的網絡關係，但政府與國際非政府組織（INGO）之關係卻處於緊張、磨合的氛圍。尤其，中國政府對於 FSC 的嚴格認證審核要求與強制執行單一指標之規範，認為並不適合中國國情。炄而認證體系目前所遭遇到最為困難的是在制度設計層面，對於森林管理的社群參與嚴重不足，其合法的框架也不夠清楚。中國目前的發展也出現類似的狀況，依賴著透過外部連結的過程進行內部認證程式，其自主性與管理能力仍有待提升。炑. 二、中國森林認證體系在國際天然資源銳減的同時，中國林業由原先以木材生產作為貿易的重心，已逐漸邁向生態建設之路。然而，由於歐美對於木材進出口的管制，因此可持續經營的森林已成為中國林業發展的重要任務。此外，中國身為全球重要的林業大國，各國政府對於中國的態度，是希望其成為一個對世界生態環境具有貢獻的國家。中國森林認證工作已開展許久，在國家林業局相關部門、林科院和 WWF 中國辦公室的共同推動下，於 2001 年在北京成立了森林認證工作組，這是中國森林認證發展的重要階段。林業局於 2001 年也成立了中國森林認證工作領導小組，以協調建立中國森林認證標準指標體系，制定森林認證政策，研究森林認證機構的設立和運作，也帶動了後來中國發展自己的森林認證委員會之契機。對於森林認證而言，成為可持續經營的途徑，初始的宗旨是希望發展成為一個 NGO 形式的組織。然而，卻逐漸轉變成市場機制。因此，森林認證最大的困境為實施與推廣兩大面向，如何讓企業認可、接受其認證制度，並得到廣大市場的接納，兩者皆是重要課題。曾玉林、馬靖策認為目前中國認證市場在經濟體制並未完善、林業經營標準相對較低、相關企業仍未走向完全市場化及消費者. 註炄. 目前 FSC 在全球各國體系中，已擬定好地方標準的地區包括加拿大（FSC-CANADA）與瑞典（FSCSWEDEN），其中加拿大標準還區分為不同的區域標準（例如卑詩省為 FSC-BC）。請參見王新凱，「跨國私認證-FSC 森林監管委員會之研究：兼論台灣發展之經驗」，國立中山大學政治學研究所碩士論文（2012 年），頁 72。. 註炑. Benjamin Cashore, Fred Gale, Errol E. Meidinger and Deanna Newsom, “Forest Certification in Developing and Transitioning Countries: Part of a Sustainable Future?,” pp. 6~25..

(7) 國際非政府組織：森林監管委員會在中國之發展. 35. 之消費水準差距甚大的情況下，炖實施森林認證工作有其高度的困難性。因此，森林認證之相關利害關係組織或個人如何進行網絡的連結，來推動中國森林認證的發展，便是值得重視的重要面向。現階段，中國森林認證工作組希望在國家林業局所研擬的一套準則和指標基礎上，制定可被 FSC 接受的中國國家標準。其目標為促進中國森林認證的發展、整合區域和國際森林認證體系，通過開辦研討會、培訓及出版物等方式鼓勵公眾參與森林認證過程。目前在中國的 FSC 之推展活動已得到荷蘭 DOEN 基金會、FSC 全球基金和世界自然基金會（WWF）等國際組織與 NGO 的支持。 Jingzhu Zhao, Dongming Xie, Danyin Wang and Hongbing Deng 指出森林管理在中國是以中央國家計畫為基礎，炂在國家主導政策的情況下，主要促使森林認證協力運作呈現出「缺少彈性」的狀況；另一因素則是重視公共意識，也就是應體悟到民主多元的參與，對於政策成功發展有高度影響力。然而，由於國際貿易的發展，森林認證過程變得相當重要，透過改善森林管理系統，完善建構市場使用機制，並且增加公共環境保護的意識。他們發現在中國發展永續森林管理認證有以下的問題：（一）政策發展較晚，森林認證的基礎薄弱；（二）小規模的森林，其認證區域範圍過小與市場不成熟，無法獲得利益；（三）近來森林管理系統並不認為一定要執行森林認證才能出口，中國的內需市場便足以支撐林業的經營；（四）不完全的森林認證接受度與批准認可；（五）認證費成本昂貴；（六）合作不足的問題。目前對於森林認證發展，最需要克服與協商的面向就是中國政府與 FSC 進行溝通與交流。由於中國對於森林認證的專業與經驗仍較不足，但在政府希望發展國家的認證體系下，顯示出制定認證原則能力之缺乏，並無法完善制定認證體系。此外，政府從上到下的政策制訂與執行的主導參與政策制定與討論的模式，也大幅降低政策多元的可能性，導致協力關係之薄弱。由於中國發展森林認證時間較晚，且認證區域與市場較小、認證費用昂貴，因此無法完全推展合作的認證發展，所以 FSC 目前被接受的程度仍有待提升。但對於中國在森林認證發展的潛在可能性，Zhao et al.提出以下幾點看法，炚可改善森林的結構與永續森林的管理行動：（一）強化森林認證的驅力。蔡珍貴與王石認為某種程度而言，炃森林認證是一種綠色貿易的壁壘，所以 Lu 提出應該多開發與生產經 FSC 或 PEFC 認證的林業產品，以降低貿易障礙。牪此外，技術支持、教育、資源、與制度也是主要發註炖. 曾玉林、馬靖策，「論我國森林認證的發展現狀、問題與對策」，中南林業科技大學學報（長沙），. 註炂. Jing-Zhu Zhao, Dong-Ming Xie, Dan-Yin Wang and Hong-Bing Deng, “Current Status and Problems in. 第 4 卷第 1 期（2010 年 2 月），頁 98~101。 Certification of Sustainable Forest Management in China,” Environment Management, Vol. 48, No. 6 （December 2011）, pp. 1086~1094. 註炚. Jing-Zhu Zhao, Dong-Ming Xie, Dan-Yin Wang and Hong-Bing Deng, “Current Status and Problems in. 註炃. 蔡珍貴、王石，「我國出口產品屢遭綠色貿易壁壘的原因和對策探析」，生態經濟（昆明），2006 年. 註牪. Wei-Min Lu, “Effect of Forest Certification on Chinese Forest Products Trade,” Management of Forest. Certification of Sustainable Forest Management in China,” pp.1092~1094. 第 5 期，頁 122 ~124。 Sciences, Vol. 4, No. 2（March 2001）, pp. 16~20..

(8) 36. 中國大陸研究. 第 58 卷. 第1期. 民國 104 年 3 月. 展認證的動力；（二）改善中國森林認證體系的地位與影響力。中國是全球重要的木材輸入／出國家，此區域的觀點與制度對於森林認證相當重要，雖然中國建立了國家認證體系，但目前仍缺乏國際信用、認可與影響力；（三）培育森林認證的社會與經濟環境。政府必須教育公民以培育森林認證的價值，提供溝通管道改善對於認證的瞭解，而認證體系也應該與市場機制結合，保證有效進入市場管道與生產品質的標準；（四）發展共同森林認證觀念。此途徑不但是較佳的行動實務，也可以減少認證過程的成（五）發展階段性的認證。此觀點基於部本，例如 CFCC 與 PEFC、SFI 與 PEFC 互認；分欲認證林場的資金、財政短缺問題，大企業可以提供林場資金，以協助其逐漸達到森林認證的目標，這也是 INGO 積極推動林場主、企業培訓與資金支持的驅力。總之，FSC 在現階段的中國政府立場看來，正處於一個過度的時期。當初中國政府引入 FSC 做為永續發展的重要媒介，如今中國政府的態度與立場，卻已轉換成積極，並與 PEFC 進行合作發展國家森林認證體系－CFCC（China Forest Certified Council）與互認。然而，FSC 體系具有高度、嚴格的標準，因此，FSC、CFCC 與利害關係人間如何協商，已成為重要的森林管理課題。Fortmann and Ballard 提出二點關於於森林管理上的實務因素：狖公民性（civil）與協力關係（collaboration），公民性涉及了政策透明度與參與度；而協力關係則是彼此在合作、競爭的模式下如何達成森林永續發展的目標，此二點對中國政府極具參考價值。以上文獻主要還是從林業管理經營的角度探討 FSC，而在國家政策層面上則較少涉入，即使有所涉入，如 Zhao et al. Bernstein and Cashore. 狋提出的. FSC 發展問題談到市場管制概念；. 狘談到私部門治理管制問題；Mitchell 狉談到協商合作概念；. Andonova and Matthew 狜提出多元治理的民主參與，雖然這些文獻在概念上包含了「合作」、「管制」與「參與」等層面，並進行個案的檢驗，但學者鮮少從利害關係人之網絡關係觀點，探討這些利害關係人在中國森林認證網絡所進行的協商、談判、管制與合作「過程」中的特徵。因此，本研究希望透過 FSC 在中國的發展，瞭解政策網絡之關係與多元參與課題。Meidinge 提出森林認證體系是一個跨國性的民主（transnational democracy ）實踐，狒將森林認證視為「競爭性的跨越政府間的管制」（ competitive. 註狖. Louise Fortmann and Heidi L. Ballard, “Sciences, Knowledge, and the Practice of Forestry,” European. 註狋. Jing-Zhu Zhao, Dong-Ming Xie, Dan-Yin Wang and Hong-Bing Deng, “Current Status and Problems in. 註狘. Steven Bernstein and Benjamin Cashore, “Can Non-State Global Governance be Legitimate? An Analytical. 註狉. Ronald B. Mitchell, International Politics and the Environment（London: Sage, 2010）.. 註狜. Liliana B. Andonova and Matthew J. Hoffmann, “From Rio to Rio and Beyond: Innovation in Global. Journal of Forest Research, Vol. 130, No. 3（May 2011）, pp. 467~477.. Certification of Sustainable Forest Management in China,” pp. 1086~1094.. Framework,” pp. 347~371.. Environmental Governance,” Journal of Environment & Development, Vol. 21, No.1（March 2012）, pp. 57~61. 註狒. Errol E. Meidinger, “Forest Certification and Democracy,” European Journal of Forest Research, Vol. 130, No. 3（May 2011）, pp. 407~419..

(9) 國際非政府組織：森林監管委員會在中國之發展. 37. supra-governmental regulation），其主要目的在討論森林認證與跨國民主概念間之內在關聯，內容基本上是屬於一般性的「規範論述」，並且大都以民主國家為討論對象，並未提到中國；而本文的分析主體是森林監管委員會（FSC），討論一個國際非政府組織進入中國後，面對中國大陸對國外非政府組織的「管制」（准入）政策，FSC 與中國政府產生的矛盾和 CFCC 聯合 PEFC 對 FSC 形成的「競爭」狀況，以及 FSC 與其他國際非政府組織、國家林業局、中國林科院、企業等結盟一起推動森林認證的所謂「跨政「協力」是我們自己加進去府協力」，本文借用 Meidinger 的管制、競爭、跨政府概念，。的分析概念，這些概念比較偏經驗的分析，以有別於 Meidinger 的「規範性論述」到目前為止，尚未有文獻應用 Meidinger 的觀點，來探討 FSC 在中國的發展。此外，探討中國森林認證的相關文獻，也大都集中在森林認證在中國發展的潛在可能性、狔在中國實施森林認證有高度的困難性、狚 FSC 體系被高度認同的原因，狌中外現有的文獻從未探討過 FSC 是如何在中國發展的。. 參、研究架構與方法本研究參考 Meidinger 的觀點，探討 FSC 在中國的發展及其面臨之困境，以 FSC 做為研究主軸，探討參與森林認證的各組織間的網絡關係，研究架構如圖 1 所示，單箭頭代表行動者在網絡互動中尋求另一行動者的協助或支持（如認證、培訓、資源等）。例如：林科院與企業之間的關係，林科院主動提供培訓與資訊說明給有需求的企業；企業並不會向林科院尋求認證協助，而是透過 FSC 所認可的協力廠商獨立驗證單位（例如：BV、SGS），狑對有需求的林業企業與林場主召開說明會，尋求加入森林認證體系的管道。而雙箭頭則表示雙方皆具有合作的關係，無論誰處於主動的互動位置，皆以雙箭頭表示。例如：FSC 與林科院的關係，當初 FSC 進入到中國，主要是以林科院做為國外組織在中國的掛靠單位，而林科院則是藉由 FSC 提供的森林認證原則與標準，從學習、模仿到實際參與討論，進而推動中國國內認證市場與國家標準的審核與制定。」，過去是掛 FSC 於 2011 年底在中國正式成立了「中國辦公室（FSC China Office）. 註狔. Jing-Zhu Zhao, Dong-Ming Xie, Dan-Yin Wang and Hong-Bing Deng, “Current Status and Problems in. 註狚. 同註炖。. 註狌. 同註沊，頁 28~32；同註沝，頁 144~147。. 註狑. 第三方獨立驗證單位，是一個私人驗證公司，而這樣的驗證公司可能同時具有多項驗證項目。 FSC 不. Certification of Sustainable Forest Management in China,” pp. 1086~1094.. 直接由組織內的人力進行認證業務，而是由經過認可之第三方驗證單位來實際執行認證業務，如 SGS、BV、DNV 等驗證公司。FSC 僅擔任認證團體（accreditation body）之角色，來認證合格之驗證團體（certification body）。並對於通過驗證稽核之組織，頒發認證證書並允許在其發售林木上使用 FSC 標章。而這些第三方獨立驗證單位，需要定期受到 FSC 轄下的 Accreditation Services International （簡稱 ASI）考核其是否有資格繼續進行認證審核的業務。.

(10) 38. 中國大陸研究. 第 58 卷. 第1期. 民國 104 年 3 月. 靠在中國林科院，並由林科院代為管理；FSC 與國家林業局的合作關係屬於一種直接，但目前由於 FSC 與中國政府之要求（希望 FSC 配合中國環境體制，調整認證原則的內容）無法達成共識，因此，FSC 與中國政府目前尚處於一個協商溝通，且帶有體系競爭的情勢。林科院與中央層級的國家林業局，係處於直接且存在著上下隸屬之關係。FSC 與中國政府近年來，針對 FSC 如何制定出適合於中國國內之森林認證指標討，並與 PEFC 於 2014 年論甚久，不過由於中國政府已制定國家森林認證體系（CFCC） 3 月通過體系互認的結果。因此，未來在中國的森林認證市場預料將是 CFCC 聯合 PEFC 體系，而與 WWF 所支持的 FSC 處於競爭局面。未來國家林業局勢必將 PEFC 列為首要重點宣導的認證體系，將影響 FSC 現有的市場優勢。林科院與 INGO 的關係以虛線表示，表示彼此的關係在近年來開始產生變化，從合作關係轉為一個管制、競爭的情勢。由於雙方對於森林認證的態度是一致的，皆是抱持永續發展的目標進行合作。因此，在倡議場合常會聚在一起討論政策，以一種非正式關係的形式交流。但在 2011 年開始，第一個進入中國展開森林認證審核單位的機構－雨林聯盟，因註冊的合法問題被中國政府禁止於國內進行一切活動，因此曾經協助此組織運作的林科院研究員，也辭去了和雨林聯盟的合作關係。國家林業局與企業則是屬於一種「供給－需求」關係，林業局的角色主要提供企業諮詢的管道，並給予進行認證時所須的資源。尤其 2014 年 3 月 CFCC 與 PEFC 正式進入體系互認後，企業從一開始向國家林業局瞭解 FSC 的認證，未來將轉向為尋求國家認證與 PEFC 的認證需求，而國家林業局也積極向企業、林場主宣傳國家體系與 PEFC 互認後在國際市場出口的優勢，以利形成雙向需求的局面。尤其，國家林業局近年來對於協力廠商認證機構的註冊合法性有所管制，不合法規者，便禁止在中國的項目運作。INGO 與企業也是「供給－需求」的關係，INGO 會開設培訓課程給予有需要的企業進行培訓。學術研究單位的角色則是在 FSC 的認證網絡中，扮演協助企業進行認證前的評估與評鑑之功能。林科院與學術研究單位間的關係，則展現在認證體系的推廣上，雙方在參與政策討論時，共同以專家身分向林業局提出建議。本研究探討 FSC 與其他合作夥伴之間是如何進行協力認證，以「管制」觀點，分析 FSC 進入中國後，在社會、經濟與政治等層面的管制問題，包含註冊合法性問題、政府是否及能否管制 FSC 的嚴格認證標準等；同時以「競爭」觀點，討論協力關係中是否也存在認證體系間的相互排擠，抑或是特定認證體系的偏好；最後再以「跨越政府」的觀點，分析國際非政府組織在中國的發展，如何開展它與其他國內、外組織的合作關係？例如它與環境組織、政府單位、科學研究組織與學術單位，對這些組織間的網絡關係進行第一手資料的分析，將有助於瞭解 FSC 在中國的發展。此外，在地方層級則針對包含省林業廳、地方林業企業與協助企業進行 FSC 認證前置評估的專家進行深度訪談。本研究企圖釐清 FSC 與各利害關係人間的關係網絡中所呈現的管制、競爭與跨越政府（的協力合作）有一初步的理解，並探討其困境與應對策略，及其對中國政治、經濟、與社會的可能影響。.

(11) 國際非政府組織：森林監管委員會在中國之發展. 圖1. 39. 研究架構圖. 掛靠、推展 FSC. 林科院. 認證支持、合作夥伴. 支持、項目合作. 第三方認證（SGS.BV. 中林天合）供需合作. 資金贊助、市場導向默許、項目合作、. 推廣、科研. 學術研究單位. 附屬、政策導向. 註冊管制協力合作關係. 管制、競爭、跨政府. 國家林業局. 企業（林場、私部門）. 推廣CFCC. 培訓、技術經費支持. 國際非政府組織（INGO）. 政策建議、項目合作、政府默許. 資料來源：作者自繪。. 表 1 為訪談名單，主要針對國際非政府組織（INGO）、學術單位（科學研究單位、大學）、企業、國家林業局（含省林業廳）、及 FSC 分別進行深度訪談。這些利害關係人對於 FSC 在中國的發展皆具有豐富的研究、實務經歷與政策參與經驗。. 肆、研究結果分析一、管制 FSC 在中國的發展，最重要的協力關係中，主要仍須透過政府的連結，取得合法性，才能有效推動其項目。但 FSC 目前遭遇到最大阻礙是中國政府管理 INGO 的標準極為嚴格，這在雙方合作過程中，國際組織可能對中國政府會產生一種「不信任感」與「約束的限制」。然而，當初 FSC 進入中國時，並沒有完善的合法註冊規範，導致現在中國政府與 FSC 關係產生變化時，FSC 突然面臨合法性地位的棘手問題。.

(12) 40. 中國大陸研究. 第 58 卷. 第1期. 民國 104 年 3 月. 表1 訪談組織國際組織（INGO）. 學術單位. 企業. 公部門. 訪談名單. 受訪者. 代表性. A1. 國際森林認證中國代表，積極推動森林認證. A2. 國際環境組織項目負責人，並參與森林認證項目. A3. 國際環境組織中國地區主任，並參與森林認證推展. A4. 取得在中國的非政府組織合法註冊，並與FSC形成夥伴關係. B1. 林業研究學術機構研究員. B2. 大學教授，專長於林業經濟領域之研究. B3. 大學教授，專長於環境治理領域之研究. B4. 中國首位專研於FSC認證研究的學者. B5. 大學教授，專長於森林經營管理之研究，為FSC中國工作組成員. B6. 協助企業進行FSC認證諮詢的專家. C1. 中國第一個通過森林認證的國有林場主管. C2. 福建省第一個通過森林認證的林場主管. C3. 中國第一個通過森林認證之林場副主管. C4. FSC全球合作夥伴認證業務負責人，跨國企業. D1. 中央業務承辦單位主管. D2. 地方層級（省級）林業部門，負責森林認證業務的專家. 資料來源：作者自行整理。. 「當初考慮利益關係，所以讓 FSC 掛靠在林科院下面，這是局部功能，沒有得到認監委審批，更沒有合法註冊。現在辦公室在中國已經成立了，但在中國沒有正式註冊，合法性上有問題。」－訪談編號 B2，學術單位。目前中國林科院與 FSC 並沒有實質的隸屬關係，玤當初只是單純給 FSC 有個暫時處理行政庶務的場所，以利其順利進入中國推展業務。境外組織進入到中國，須到「認監委」備案解決註冊問題。由於「林科院」提供當初 FSC 進入中國成立工作組的管道，因此在林科院下成立了「中國倡議小組」，轉型成「中國辦公室」後，FSC 人員變得更為獨立。而此早期的關係，中國學者便稱為是一種「掛靠關係」。「FSC 秘書處與林科院的關係只是掛靠關係，轉型成中國辦公室（China Office）後，FSC 人員變得更具獨立性。在倡議小組的經費由國際中心給予的情況下，林科院並無法介入 FSC 的決策過程，彼此只有訊息交換、能力建設的合作功能。但林科院是影響中國林業政策改變的重要學術團體，FSC 應要與其維持良好關係，才有利於其在中國繼續推展項目活動。」－訪談編號 A1，國際組織。. 註玤. FSC 下設的中國工作組已於 2012 年解散，且雨林聯盟也因註冊合法性問題，而離開中國市場。當時身兼雨林聯盟的林科院研究員，也卸下此職務。FSC 不再給予林科院資金，以支持工作組的運作。因此，目前林科院與 FSC 並無直接合作的關係。.

(13) 國際非政府組織：森林監管委員會在中國之發展. 41. 但是自從 2012 年開始，FSC 中國工作小組也停止在中國的運作，其中的原因包括 FSC 在中國的工作小組轉型成為中國辦公室，因此將原本的業務轉移至中國辦公室處理；另一重要原因便是推動制定中國指標的進步緩慢，這方面應與中國政府與 FSC 的關係轉變有關。「中國工作小組沒有運作，現在被暫停，有很多其他方面的原因，主要是因為工作小組沒有去產生一個積極效應，推進 FSC 國家指標的工作，沒有按照 FSC 標準制定程式。因為 FSC 建立工作小組的目標，就是要建立 FSC 中國國家體系。由於在這方面進度很緩慢，不太符合 FSC 的要求。」－訪談編號 A1，國際組織。中國面臨 FSC 無法接受中國專家學者的建議，並且因指標制定進度緩慢，而取消 FSC 中國工作小組的設置。中國 2011 年後，一方面與 FSC 在規範上的認知歧異，另一方面也積極推展國家森林認證體系 CFCC。對於 FSC 合法性與指標制定給予其註冊壓力，因此造成彼此在森林認證的認知無法達到有效交集與共識。因此，中國政府開始轉向與 PEFC 合作，間接對於 FSC 產生不信任感。由於中國政府掌控行政資源與境外組織之運作權力，也就影響 FSC 在中國的運作。「我的角度就是覺得 FSC 比較霸道，不會聽聽中國的意見。你看這麼霸道，市場就小。目前全球已獲認證的林業面積中，PEFC 占世界三分之二， FSC 才三分之一，PEFC 相對靈活。中國的具體要求，PEFC 可以滿足，中國後來發現跟 FSC 合作很困難，就轉而跟 PEFC 溝通。」－訪談編號 B2，學術單位。儘管 FSC 目前遭遇中國政府與法規的管制，然而仍有部分公部門及跨國企業願意支持 FSC 運作，認為其標準是領先其他森林認證體系。「我們目前通過與 FSC 中國辦公室、WWF 與林科院進行合作。國家林業局也訂定森林可持續經營方案來推動森林經營，就我瞭解林業局部分的人還是支持 FSC，這樣的衝突不會表現在國家政策上，但林業局的人還是可以參加 FSC 的會議」－訪談編號 C4，跨國企業（一）國際非政府組織（含 FSC 在內）在中國註冊的標準嚴格：中國絕大部分合法組織都是官方 NGO，真正的草根或 INGO 在國內的登記便較為困難。主要原因就是註冊條件繁雜，除了隸屬認證機構須至民政部－認監委備案〔目前 WWF、TNC（The ，還需要符合辦公室成立條件與負責主管的政府組織 Nature Conservancy）屬合法組織〕的規定。此外，地方政府是以一個較為強勢的態度面對 INGO 的發展，INGO 進入到中國後，除了要先解決中央層級的註冊問題外，也要面臨地方政府對於組織運作的干涉，這是做為 FSC 夥伴的國際組織需要克服的面向。.

(14) 42. 中國大陸研究. 第 58 卷. 第1期. 民國 104 年 3 月. 「某農大的教授，因為支援基因改造，與我們的立場是對立的，因此常透過地方政府的力量，在媒體上散發對我們不利與不實的消息。」－訪談編號 A3，國際組織。由於中國對境外非政府組織註冊有相當嚴格的標準，因此通常最快速的途徑就是以工商類別登記。但相對也存在組織的風險，因為必須依賴中國政府對組織的想法，例如：某國際推動森林認證相當重要的 INGO 組織，其組織主任同時兼任科學研究單位研究員的角色，卻在 2010 年面臨到註冊登記被取消的結局，該組織被迫離開中國。但其實認監委對於外來組織條例中，並未有「掛靠」此一條件的限制。而是其內容中「名稱、地址、負責人、登記證明文件、國外認可機構證明文件、隸屬認證機構」的規範，讓 INGO 進入中國最快的途徑，就是找一個學術、企業或公部門做為隸屬機構。雖然有學者認為中國不可能要求 FSC 需要有掛靠關係才能運作，但在訪談利害關係人時，大多數人不僅說出掛靠關係是很重要的，更點出需要有主管部門的連結才能順利註冊。「當初因為 FSC 成員大多來自於北京林學會與林科院，而林科院認為 FSC 應該就掛靠在其組織下。但是現在 FSC 中國工作小組已經停止運作了，所以他們得去找一個主管部門負責他們在中國的運作與年度報告，有問題這個主管部門需要負責的，但我估計他們很難找到。」－訪談編號 B5，學術單位。尤其中國自 2001 年啟動森林認證體系（CFCC）後，便相繼公佈了幾個重要森林認證政策，包括「中國森林可持續經營標準指標」、「中國森林認證與森林經營」及「森林經營認證審核導則」。其中，國家林業局針對森林認證市場的監督範圍，涉及了未經認監委批准在中國開展認證活動、未經工商管理部門登記、沒有拿到營業執照等方面。玡並且將透過國家林業局、認監委、國家工商總局，以及商務部，共同對目前的認證市場進行有效的監管。許多專家學者認為 FSC 因為是一個國際環保組織，不受中國政府的約束。但不可否認的是，中國政府明確希望 FSC 要達到認監委所設立的規範後，才可以正當合法的進入中國推展活動。2012 年 6 月底在深圳舉行的「中國林紙製品採購與森林認證座談會」上，國家林業局某處官員便提出「FSC 不與我們互認，將來我們就把你擠出中國市場」。然而，合法註冊的概念，在 FSC 與中國政府雙方卻有不同的認知。「認監委發了陳述性檔，針對協力廠商志願性團體需要到認監委備案。認證機構是針對認證認可而言，這部分 FSC 是合法的，現在已解決認證機構註玡. 「中國森林認證洗牌：看不見的林業戰爭」，第一財經日報電子報，http://www.yicai.com/news/2012/ 07/1866657.html。.

(15) 國際非政府組織：森林監管委員會在中國之發展. 43. 的合法性。但兩個議題：FSC 在中國「是否註冊」與「是否可以在中國進行活動」是兩碼子事，我們希望在中國註冊是期待更多利益方可以參與，才考慮註冊的事情。FSC 不註冊也是合法的，中國法律承認境外註冊的 NGO，用這樣的方式也可以在中國運作，例如像國際標準化組織 ISO，並非一定要在中國註冊才可活動，更何況 FSC 已在德國合法註冊。在管制上，「認證認可條例」與「境外組織註冊標準法」間有點矛盾，認證認可委員會是主管部門，它是明確允許國內認證機構獲得國外認可進行活動，但「境外組織註冊標準法」卻規定國際組織進入中國需要遵守其成立的標準，包含辦公室成員人數、註冊區域等。如果以認可條例來看，FSC 符合境外註冊的內容；但就標準法而言，FSC 則是不符合國際組織在中國設置辦公室的規定。」－訪談編號 A1，國際組織。中國對於全球森林認證體系的策略，在後期森林認證技術概念發展較為成熟後，便希望國際相關組織變成一個輔佐的角色，而非主導的地位。若是如 FSC 在中國一向所堅持的高標準原則，則將更難取得在中國的生存空間，並可能受到不同體系的競爭與挑戰，而窒礙難行。「我們可接納中國的體制，認證體制是我們進來中國的途徑，因此我們在森林認證上只是一個中立的立場，我們主要目的還是在『可持續森林的發展』，所以我們也接受多元的認證體制，我們主要挑戰是對於『多體系認證在國家內存在的問題』。」－訪談編號 A4，國際組織訪談公部門時，受訪者表達對 FSC 的態度，並非完全否定，但也承認在協調上是採取較為消極的態度，並等待 FSC 主動來聯繫。似乎中國政府的態度仍較為強勢，在管理層面上採取「以靜制動」的策略。「即使 CFCC 與 PEFC 互認後，我們還是會以市場行為來決定 FSC 會不會留在中國，並不會因為結合 PEFC 而排擠 FSC!」－訪談編號 D1，公部門。最近的發展是，FSC 與國家林業局雙方於 2011 年開始在資訊分享及項目上展開廣泛的合作，例如 FSC 被國家林業局邀請去參加第二次亞太森林週（The Second AsiaPacific Forestry Week 2011），並組織了一個會外活動：「FSC 與綠色森林經濟」（FSC and the Green Forest Economy）。玭對 FSC 而言，必須思考其策略是否適用於中國、INGO 要如何與中國政府建立和平相處的模式，以及如何面對政府的管制、合法註冊等問題，這是 FSC 要保持森林認. 註玭. “Future is Bright for FSC Certification in China Thanks to Productive Relationship with Chinese Authorities,” FSC Forest Stewardship Council International Website, https://ic.fsc.org/national-news.328. 161.htm..

(16) 44. 中國大陸研究. 第 58 卷. 第1期. 民國 104 年 3 月. 證領先地位的重要課題。（二）FSC 促使中國政府積極向企業推動認證措施：除了涉及政治上的管制外， FSC 在中國也具有促進社會與經濟上的管制意涵。過去少有人關心林業政策，但因歐美與東南亞對非法砍伐森林的重視，促使中國政府重新思考林業政策制定問題。因此，其二為「中在 5 年內陸續頒布兩個指南，其一為「中國企業境外森林資源培育指南」國企業境外森林可持續經營指南」（商務部與林業局共同頒布），這兩個指南大都是參考 FSC 認證體系的要求；另外，商務部對於認證通過的企業有退稅優惠措施，企業因此得到實質的經濟鼓勵。此外，中國的林業保護政策中，也開始訂定「超限額採伐」之法規，對林業企業施以經濟及社會管制。經濟管制是針對林業企業有三證的要求，社會管制預期企業會逐漸重視森林部門內森林工人與當地社區的社會與經濟福利。「政府對於森林資源管理有三證的要求－企業必須有『採伐許可證』、『木材運輸證』、『木材加工證』，要有這三個證照才能運作。」－訪談編號 A2，國際組織。「FSC 認證裡有一個原則，主要是重視社區的經營，跟當地老百姓關係要好，不能有森林糾紛，國際組織重視社會層面，這與中國本身的經營策略就不相同。」－訪談編號 B4，企業。同時中國政府對於林業企業的管理，更因 FSC 進入中國後，迫於國際壓力與經濟貿易出口，不得不對企業採取管制的途徑。未來，中國政府必須瞭解只有透過滿足環、創造社會利益（socially beneficial）與實現經濟保要求（environmentally appropriate）效益（economically viable）各層面的平衡措施，才能讓「市場途徑」得到全球企業的認可。但若「市場途徑」失靈時，認證的必要性便會降低。「浙江昌化因為是第一個認證的林場，所以也帶動其他林場相繼得到認證、通過許可。但近年來發現認證產品銷路不怎麼樣，我覺得這是監管鏈（CoC）認證有問題，也就是國際市場有問題，沒那個需求嘛!」－訪談編號 C1，林場主任。不過對於國際企業而言，它們對於國際森林認證產品的市場仍抱持信心，並且依其對供應商的調查，每年的需求量仍持續上升中。「對我們的供應商而言，以現在經濟環境來說，我們還是穩定的提升認證的產品市場。」－訪談編號 C4，跨國企業。中國政府因掌握境外組織進入國內發展項目的審核權，對於 FSC 與 PEFC 的註冊問題，便有差異性的發展結果。FSC 目前仍努力在達成中國政府之合法註冊的標準，而 PEFC 則因與中國國家森林認證體系的互認，順利解決註冊上的困難。過去 FSC 與中國政府的合作關係，乃因 FSC 具有全球林業市場的保證，因此政府採取中立態度宣.

(17) 國際非政府組織：森林監管委員會在中國之發展. 45. 傳 FSC 的認證。即使 FSC 在後期因對於合法註冊的認知，與中國政府產生歧見，並與其管制規範發生衝突，然而，面對全球市場的競爭壓力，中國還是以 FSC 認證體系為向企業宣傳的主要途徑。中央與地方政府皆以企業的出口競爭力作為主要考量，並急欲解決國有林大量砍伐的問題。玦在中國政府與 FSC 認知不同調的情況下，仍須思考林業產品市場的出口競爭力問題。因此自 2012 年中國國家森林認證 CFCC 體系成立後，便開始尋找另一個具有全球市場認可的體系來加以合作，進而開啟了 CFCC 與 PEFC 的互認協議。過去，中國政府需要配合 FSC 的遊戲規則，屬於較為被動、以需求導向的態度來推動森林認證。現在，透過與 PEFC 的互認，加上政府綠色採購的行政資源的挹注，全面推廣森林認證，FSC 將面臨嚴苛的競爭情勢。. 二、競爭以往學者在探討協力關係時，大多是以正向策略來解釋協力合作過程的意義。 FSC 進入中國發展森林認證過程初期，即是與中國政府達成一個技術、認證交流的合作關係。然而到了後期（2011 年至今），中國政府也想建立屬於中國本土的認證體系（CFCC）之後，FSC、中國政府以及國際森林認證體系（PEFC），三者之互動便出現競爭的關係。中國在 2000 年剛進行森林認證體系推展的初期，中央政府單位相當支持 FSC，透過 FSC 的技術與支援，讓有認證需求的企業得到林產品出口的協助。然而發展至後續過程中，由於 FSC 對森林認證審核的要求與標準，相較其他認證體系嚴格許多，且無法配合中國的要求。因此，中國政府開始轉向其他認證體系以尋求合作關係，並學習認證的原則制定。同時，FSC 在中國面臨的困境也逐漸浮現出來，不僅認證審核指標與企業的需求產生落差（林場主管認為 FSC 對於工人配備的要求不符合中國的民情，專家學者與政府官員也認為 FSC 對於天然林與人工林、原住民等標準認定不符合中國的環境歷史），且在中國的發展也因為與政府部門認知的不同調（政府官員與學者認為 FSC 不給予中國參與 FSC 會議的名額，提出建議也無法給予回應，讓其無所適從），而開始產生溝通協調上的問題。透過訪談，我們發現國家林業局雖然一再強調他們並不排除與 FSC 再進行相關的合作，但對於發展自己森林認證體系的態度也相當堅定，並且認為可以擺脫過去依賴 FSC 的道路。在這樣的脈絡下，FSC 與中國政府、企業、非政府組織之間的協力合作關係，也由看似穩定的發展，逐漸產生陣陣漣漪。（一）FSC 積極與中國政府協商認證主導權：中國近年來對於林業認證體系的主導地位，表達出關切的立場。尤其因 FSC 在全球的策略是以體系的獨立性進入各國，企圖以一套全球適用的「國際通用指標」應用至全世界而堅持不妥協，地主國無法將自身發展的認證體系融入到 FSC 體制中。因此，中國便開始與體制較彈性的 PEFC 進. 註玦. 張立平，「林業經濟發展中存在的主要問題及對策分析」，科技創新與應用（黑龍江），2014 年第 6 期，頁 246；王興文，「淺談林業企業經濟轉型產業發展之路」，現代商業（濟南），2014 年第 4 期，頁 48。.

(18) 46. 中國大陸研究. 第 58 卷. 第1期. 民國 104 年 3 月. 行互認的協商。儘管中央政府單位對目前與 FSC 的關係不做過度的解釋，但依 FSC 中國辦公室與國家林業局雙方對於彼此關係的回應來看，雙方正處於僵局狀態。「我們不是只和 PEFC 互認，也願意與 FSC 接觸溝通。但在標準認可方面，FSC 無法與我國體制達到互認的要求，我們也很無奈。」－訪談編號 D1，公部門。近來，FSC 也體認到這個問題，就是政府部門與學者都認為 FSC 不考慮中國在地環境因素，將不利於 FSC 在中國的發展。而在概念上有所爭執的情況下，FSC 的應變策略，就是透過「標準發展小組」（Standard Development Group，簡稱 SDG）去修正，玢但將會因應各國地方環境的差國際通用指標（International Generic Indicators, IGI）異，透過地方利害關係人的參與及討論，進行指標上的調整，此舉顯示 FSC 對中國的管制立場，已然退讓了幾步。同時 FSC 面對註冊合法性之管制問題，也已向德國總部報備，正進行在中國註冊過程必要之程式與合法標準內容的申請，包括人員設置、原則互認等法律規定。「FSC 跟林科院沒有合作關係但林科院裡面的人還是會參與『標準發展小組』（SDG），『標準發展小組』就是 IGI 指標的工作組，用意是要表示 IGI 指標的制定仍然受到公部門的支持，並且符合 FSC 多利益方的原則。」－訪談標號 A1，國際組織。此外，爭取認證主導權下可能會導致聯合競爭的情況出現，尤其國際企業與專家學者也不否認中國政府將透過「國家採購」的途徑，來推展 CFCC 與 PEFC 之認證產品。「下一步也是有可能將 CFCC 納入國家採購，採購也是一個選擇，把國家企業產品納入。現在還在政府主管部門間協商階段，這是比較需要解決的問題。我認為這是最有效的辦法，畢竟最大的市場與需求者是政府，包括政府採購。」－訪談編號 B1，學術機構。國家林業局自 2006 年將中國森林認證方案（China Forest Certification Scheme，簡稱 CFCS）進行全國試點（辦），並開始對各省與企業推展能力建設，其中包含 CFCC 認證體系的理念推展、標準測試與人員培訓等，同時進行自己的實地審核，CFCC 體系中包含有 9 個原則、45 個標準、及 112 個指標，大抵皆沿襲自 FSC，玠其他從標準註玢. 「國際通用指標」包括簡化語言的使用，以及降低指標數目以適應當地國家的需求，更有效並降低當地國家使用 FSC 審核指標的困難與障礙。目前 FSC 是以全球統一原則，並以同一組審核員負責至幾個國家進行審核，因此在地區適應特性上會有所差異，而無法進行調整。「國際通用指標」的制定便可在 FSC 十大原則下，將各國的差異性，考慮進入指標中進行審核。請參見“The 10 Principles,” FSC Forest Stewardship Council International Website, https://ic.fsc.org/the-10-principles.103.htm.. 註玠. Mingqi Li, “Overview of Forest Certification in China,” State Forestry Administration of China, ftp://ftp.fao. org/docrep/fao/008/ae550e/ae550e10.pdf..

(19) 國際非政府組織：森林監管委員會在中國之發展. 47. 檢驗、科學檢驗、不同森林類型、管理模式（人員審核）與 FSC 體系有些許差別，其中最重要的就是將在地國情問題放入 CFCC 認證體系標準中。由於目前全球最有影響力的森林認證體系，仍是以 FSC 佔有品質上的優勢。儘管 PEFC 認證面積為全球最大，但無論國際企業或是國際環境組織，皆追求標準最高的認證體系。然而，PEFC 認證面積之所以快速成長，其中主要因素便是與各國之國有林場進行合作認證。但對於有國際貿易需求的私人企業與私有林場，仍會優先尋求 FSC 認證。因此在中國，企業與地方政府層級還是以配合 FSC 的規範為主。「雖然 PEFC 認證面積最大，但大多是在國家的需求下尋求它的認證，也就是國內企業有需求。但我們是跨國企業，當然還是尋求 FSC 體系的認證。」－訪談編號 C4，跨國企業。「國際組織在福建永安做研究時，因為該地面積太大，還有生態問題，常常跟林場有很多觀念上的爭執。雖然如此，像福建省還是不鼓勵我們（林場）繼續種植這些外來林種（桉樹），儘管省林業廳沒有明確法令禁止，但還是默認對外來物種的禁止法規，配合 FSC 的審核指標。」－訪談編號 B4，學術單位。表 2 指出在中國獲得 FSC CoC 認證的地方林業企業，絕大部分是分佈在東部及東南沿海各省、與東北地區等，具有林業加工出口品外銷的省分，尤其是排名前五名的省分，顯示 FSC 及其利害關係人連結的網絡所倡導的市場認證途徑，已深深地影響了這些省分內的地方林業加工出口企業。. 表2. 中國通過 FSC CoC 認證的地方林業企業家數及各省分佈與排名表. 省分（認證家數）. 排名. 省分（認證家數）. 排名. 省分（認證家數）. 排名. 廣東省（409）. 1. 廣西省（23）. 9. 河南省（8）. 17. 浙江省（289）. 2. 香港（22）. 10. 重慶（5）. 18. 江蘇省（160）. 3. 河北省（18）. 11. 湖北省（5）. 19. 山東省（100）. 4. 遼寧省（17）. 12. 天津（4）. 20. 福建省（71）. 5. 江西省（16）. 13. 四川省（3）. 21. 上海（49）. 6. 黑龍江省（14）. 14. 山西省（2）. 22. 吉林省（31）. 7. 北京（13）. 15. 雲南省（2）. 23. 安徽省（23）. 8. 湖南省（11）. 16. 台灣省（1）. 24. 說明：以上數字到 2014 年 9 月 3 日為止，該資料庫只提供前 200 筆資料。此項數字經常會變動，原因可能是每 5 年需得重新認證，而有的林業企業可能因此沒有通過。資料來源：“Public Certificate Search,” op. cit.. 綜上所述，中國雖然不認同 FSC 的審核標準，但由於國外市場的需求，仍須配合 FSC 的規範。主要還是因為本土的 CFCC 無法得到 FSC 認證體系的互認與快速發展，且 INGO 在中國註冊的高標準，也讓 FSC 在管理境外組織嚴格的中國，需要調整體系.

(20) 48. 中國大陸研究. 第 58 卷. 第1期. 民國 104 年 3 月. 內的部分原則，以適應中國本地的需要。（二）FSC 制定森林認證標準的能力領先國家體系，中國政府須依賴其技術：目前中國認證體系的最大問題，便是得不到各國與跨國企業的認可。如果無法順利達到此目標，還是得接受 FSC 的指標原則。中國政府於 2009 年 3 月宣佈正式實施《中國，於 2010 認證實施規則》，2009 年 9 月國家林業局宣佈成立「中林天合森林認證中心」年 9 月發佈《加快森林認證工作的指導意見》，要求各地區林業主管單位，積極推動國家森林認證體系。玬自 2011 年始，國家林業局已進行並完成訂定認證體系的原則與標準，但這些原則與標準都還僅止於中央部會級的訂定標準。林業局認為，若未來真正需要提升到國家或全球性等級的標準，需要關注 CFCC 的細節，其體系仍有改善的空間。例如：認證體系的多樣性，可能造成 CFCC 本身在森林認證的專業度降低（林業局與學術單位認為並不需要改善體系多元的問題，認為只要跟森林有關的認證發展都是正面的）。但是從非政府組織、企業與 FSC 的角度來看，這樣的森林認證品質與可信度都不夠專業。雖然範圍擴大是正向的作用，但卻將專業的森林認證擴大至非直接項目，將會降低認證可信度與品質。CFCC 認證的範圍包括森林業之相關認證，其中有森林服務（森林濕地保護、荒漠治理、生物多樣性保育空間規劃）；自然保護區認證；野生動植物保護；林產品認證；森林經營；森林經營活動有關等六大體系（中國林業局， 2012）。未來若要將 CFCC 推展至全球，最大的課題將是如何說服別人，CFCC 認證內容的多樣性與體系的嚴謹性及可信度，不會與國際標準產生太大落差，且會得到企業與國際組織的認同。此外，利害關係人的範圍也需要更加明確的訂定，儘管 CFCC 章程內訂有多元利害關係人的參與，但對於國際組織與企業而言，仍然視 CFCC 為不透明、以政府為主導的體系，從中國森林認證體系網頁上的「友情鏈結」中，更看不到 FSC 官方的連結網址。玝「林業局自己訂了行業的標準（部級標準），需要提升到國家標準的話，還有改善的空間。CFCC 自己的文本還不確定，且跟 FSC 的標準原則框架差不多（也有十項原則），但在細節上有所區別。」－訪談編號 A1，國際組織。此外，CFCC 訂定的體系文本內容，就是參考、學習並仿效自 FSC 的十大原則，瓝. 註玬. 「國家林業局發布加快推進森林認證工作的指導意見」，國家林業局網站，http://big5.gov.cn/gate/big5/. 註玝. 「友情鏈結」，中國森林認證體系網站，http://www.cfcs.org.cn/zh/index.action。. 註瓝. FSC 的十大原則如下，原則一：遵守法律及 FSC 的原則，森林經營應尊重所在國家的法律及其國家簽. www.gov.cn/gzdt/2010-09/30/content_1713855.htm。. 署的國際公約和協議，並遵守 FSC 的所有原則和標準；原則二：所有權、使用權及責任；原則三：原住民的權利；原則四：社區關係與勞工的權利；原則五：森林效益；原則六：環境衝擊；原則七：經營管理計畫；原則八：監測與評估；原則九：高保育價值森林的維護；原則十：人工林內的準則。同註玢。.

(21) 國際非政府組織：森林監管委員會在中國之發展. 49. 雙方所訂的原則與標準框架差異不大。目前雙方模糊的競合關係，可能是導致中國政府需要與 FSC 協商的重要關鍵。例如以「機構與 FSC 關聯政策」（ Policy for the Association of Organizations with FSC）標準來看，瓨印尼金光集團亞洲漿紙（Asia Pulp & Paper，簡稱 APP）因為違反破壞森林的條例，而被 FSC 取消認證，因此照例也無法通過在中國的 FSC 認證。然而目前金光集團卻通過中國 CFCC 的國家體系認證，並允許在國內運作。故中國政府與 FSC 雙方對於各自體系標準主權的捍衛，是協商合作較困難進行的原因，未來包括技術上相互支持的協議或是學習印尼的國家體系附屬於 FSC 體系，都是可考慮的方向。「如果 CFCC 的標準是學習自 FSC，那為什麼還要接受印尼金光集團。每次 CFCC 的利害關係人都會有印尼金光集團亞洲漿紙（APP），我（APP）們只作為 CFCC 原則制定小組的觀察員，不正式給官方意見。」－訪談編號 A4，國際組織。至於 FSC 是否擔心 CFCC 與 PEFC 互認所帶來的競爭問題，透過訪談瞭解 FSC 對本身制度仍深具信心，只是仍間接地承認體系間競爭問題確實存在。「能夠長久保持活力的森林認證市場，必然是透過市場驅動為手段，不是透過行政干預。從這個角度來看的話，現在驅動力是來自出口市場，FSC 在客戶過來購買時，如果客戶瞭解 CFCC，可以買，FSC 沒有說只能做它自己的認證。第二點在國際上，雙重認證是存在的，一個認證機構同時有 FSC 與 PEFC 的認可，客戶有需求，就可以選擇。」－訪談編號 A1，國際組織。表 3 呈現出目前在中國的 FSC、PEFC 與 CFCC 之認證統計數字概況，雖然 FSC 的產銷監管鏈（Chain of Custody，簡稱 CoC）甿認證數到 2014 年 9 月 3 日為止仍大幅，但政府官員與學者也表明這是因為一開領先 PEFC（FSC：3627 家；PEFC：202 家）始政府的立場是支持 FSC，才讓 FSC 能在國內快速發展。未來，若 PEFC 與 CFCC 完成互認後，中國政府理當推動 PEFC 認證。因此，對於 PEFC 的後續成長保持樂觀的態度。而 PEFC 的森林經營（Forest Management，簡稱 FM）畀認證在與 CFCC 互認註瓨. 「機構與 FSC 關聯政策」是 FSC 做為全球最嚴格的森林認證體系之獨特的政策，其主要原則便是透過全球體系共同契約關係： FSC accreditation agreement 、 FSC license agreement 、 FSC cooperation agreement、FSC partnership agreement。只要認證企業在某一地區被取消認證，FSC 在全世界為了保持其高度可信度與單一標準，因此也無法給予該企業在其他地區的認證許可。請參見“Become Certified,” FSC Forest Stewardship Council International Website, https://us.fsc.org/.. 註甿. 產銷監管鏈（Chain of Custody）認證標準內之準則，包含「體系管理」、「原料管理」、「生產控制和紀錄」、「標誌要求」與「銷售單據和記錄」。此標準所制定之準則與一般企業管理中生產與製造之基本產銷流程類同，其目標在將林產工業之製造從原料之來源、生產控制、認證標章的使用至銷售各流程均詳細加以規範，以全面提升製程管理之水準。請參見林裕仁，「認識中國大陸 CFCC 森林認驗證系統」，林業研究專訊，第 19 卷第 1 期（2012 年 2 月），頁 74~79。. 註畀. 森林經營（Forest Management）認證標準係以 FSC 之 10 項認證準則為基礎，調整為適合中國森林狀態實際執行之 9 項重要原則。包括：國家法律法規框架、森林權屬、當地社區和勞動者權利、森林經營方案、營林生產、生物多樣性保護、環境影響、森林保護、森林監測等。同前註，頁 76~79。.

(22) 50. 中國大陸研究. 表3. 第 58 卷. 第1期. 民國 104 年 3 月. 中國 FSC、PEFC、及 CFCC 認證數目統計表（2000-2014）. Year. FSC. PEFC. CFCC. CoC. FM/CoC. CoC. FM/CoC. CoC. FM/CoC. 2000. 1. 無資料. 無資料. 未認證. 未認證. 未認證. 2001. 3. 1. 無資料. 未認證. 未認證. 未認證. 2002. 3. 1. 無資料. 未認證. 未認證. 未認證. 2003. 5. 1. 無資料. 未認證. 未認證. 未認證. 2004. 8. 2. 無資料. 未認證. 未認證. 未認證. 2005. 14. 4. 無資料. 未認證. 未認證. 未認證. 2006. 54. 5. 3. 未認證. 未認證. 未認證. 2007. 113. 10. 8. 未認證. 未認證. 未認證. 2008. 255. 15. 33. 未認證. 未認證. 未認證. 2009. 660. 18. 86. 未認證. 未認證. 未認證. 2010. 900. 24. 106. 未認證. 未認證. 未認證. 2011. 1500. 30. 155. 未認證. 未認證. 未認證. 2012. 2307. 46. 176. 未認證. 未認證. 未認證. 2013. 2412. 46. 202. 未認證. 7. 15. 3627 84／純FM：0 202 （28,324）（1,289）（15,804）. 0 （林場主：＞750,000）. 1. 12. 185. 255. 2014/09 （全球數字）. FM全球認證面積（約百萬公頃）. 108. 說明：（FM: Forestry Management Certification：森林經營認證；CoC：Chain of Custody Certification：產銷監管鏈認證）。資料來源：作者自行整理自 FSC international、PEFC 與 CFCC 官網。. 後，也將可順利展開認證的業務。雖然中國市場還有很大的發展空間，但 FSC 認證基本上還是本著自願性導向，而 PEFC 則可借助中國政府的主導與補助（例如透過政府採購與優先宣傳），勢必對 FSC 產生影響。PEFC 在歐洲主要是以國有林場作為主要的認證單位，而 FSC 則是以中小型林場做為服務對象。雖然 FSC 比 PEFC 更早提出森林認證的標準，但後期出現的 PEFC 則因認證條件不夠嚴格與完善，其彈性制定國家森林原則的傘型體系，反而具備吸納廣大森林面積的條件，甾因此在全球總森林認證面積，目前是 PEFC 領先 FSC，而這也是許多專家學者替 FSC 擔憂之所在；CFCC 則是在 2014 年 3 月通過與 PEFC 體系互認後，才會開始大規模進行 CoC 認證，並提升其 CoC 的認證數。註甾. 根據一項獨立的研究報告指出，與 FSC 嚴格又負責任的森林經營系統不同，PEFC 之所以具備吸納廣大森林面積的條件，在於它「不夠透明、商業利益主導、認證最低標準不夠充分客觀、也無法確證（verifiable），其認證的可信度（reliability）是值得懷疑的」。這些其實都有利於短期內急於想要迅速取得 PEFC 認證的林業經營各方，但長期而言，對負責任的森林經營不一定有利。請參見 “Other Systems,” Why FSC Website, http://whyfsc.com/index1.asp?menu=7&sub=101..

(23) 國際非政府組織：森林監管委員會在中國之發展. 51. 中國政府對於本身推展的森林認證體系 CFCC 深具信心，且已與國際組織 PEFC 進行互認，希望可以將其體系行銷、宣傳至國際上，也給予國內企業使用其認證的信心。「未來國家林業局宣傳重點會從 FSC 轉移到 PEFC 上，跟國際趨勢一致。我認為以後佔大頭的應該是 PEFC，畢竟它在全球面積最大，在中國還有很大的成長空間，過去是因為國家林業局主動引導的都是 FSC，所以它領先。未來中國與 PEFC 互認後，就會有 FM 認證，面積與數量會大幅上升。」－訪談編號 B5，學術單位。不過 CFCC 發展至今，其所產生的效果，與 FSC 相較，似乎不是那麼令人樂觀，包含 CFCC 在中國市場需求的不穩定、認證標準的操作方式與參與式討論的不透明，都受到一定程度的質疑。表 3 中呈現的 CFCC CoC 認證數字分別為 2013 年 7 個到 2014 年 9 月只有 1 個，而 CFCC FM/CoC 認證數字則為 2013 年 15 個到 2014 年 9 月底只有 12 個，顯示在認證推動進展上的不如預期。「FSC 的模式，在社會問題、環境問題交織的情況下，是多方參與、妥協的平臺。 CFCC 當然也可以採取一些跟人家要意見，展開一些參與式討論，但這種方式說實話只是收納意見，不是透明的。Outsider 也缺乏利益訴求回應，可能造成一些衝突。我理解的是 FSC 過去迅速在熱帶國家推展，跟這個模式有關。因為不容易出事情、不易被挑戰，如果不符合利益要求，FSC 可提供一個平臺，表達意願。即使意願不能被滿足，中間過程可以讓彼此瞭解為什麼不能達到一個均衡，都是圍繞在這個核心價值上，我覺得在這方面 CFCC 與 PEFC 是要向 FSC 學習的。」－訪談編號 A1，國際組織。綜上所述，可發現中國政府目前極欲脫離 FSC 體系，發展中國國家的認證體系。因此雙方由過去的高密度合作模式，到目前則處於一種競爭與管制的關係。中國在認證主導權上可透過與其他國際認證體系的合作，來克服與 FSC 無法互認的困境。但 FSC 仍具有森林認證原則與標準制定的優勢，及國際零售商與大型商業連鎖店高度認同的支持度，因此在競爭關係中，中國勢必要尋求與 FSC 的協助與互認，形成既競爭卻又必須合作的矛盾。而 FSC 與 PEFC 體系的歷史背景與緣起之差異性，是主要造成體系融合與否的關鍵，這是中國政府必須要思考的問題。國際企業與國際非政府組織定期會評估其認證優劣，目前為止 FSC 因為其體系原則在全球的一致性，因此取得較高的信任感與公信度。而 PEFC 直至 2011 年才開始擬定原則指標，且只是一個粗略框架，無詳細指標內容，因此其認證審核之公信度，在全球企業的信任度中，仍較 FSC 為低。中國中央政府與地方政府，對於森林認證的態度，在受訪者的認知中是以完全中立、市場決定的自願性途徑作為政策宣導立場。地方政府依照中央政府的指示去執行.