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我国小额贷款公司发展历程及现状分析
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122
2014年10月 季刊 第三期注 ： 本 文 件 是 由 鹏 元 资 信 评 估 有 限 公 司
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PPP融资模式及其应用 唐春连
一、PPP融资模式相关定义 ... 2
二、PPP融资的典型模式介绍 ... 3
三、PPP融资模式的优点 ... 6
四、PPP 融资模式各参与方关系 ... 7
五、PPP融资模式的风险 ... 9
六、PPP项目融资在国际上的应用 ... 11
七、PPP融资模式在我国的应用及前景分析 ... 15
八、我国进行PPP项目融资的注意事项 ... 17
我国小额贷款公司发展历程及现状分析 吴 倩 一、小额贷款及小额贷款公司的基本概念 ... 20
二、国外小额贷款的主要模式 ... 20
三、我国小额贷款公司发展历程 ... 22
四、小额贷款公司发展现状 ... 24
五、小额贷款公司监管现状 ... 31
六、小额贷款公司运行中存在的问题 ... 36
七、小额贷款公司发展建议 ... 37
八、小额贷款发展前景分析 ... 39
我国新三板市场发展概述 李宇飞、李萱、高慧珂 一、新三板市场基本概况 ... 41
二、新三板市场制度全面解析 ... 44
三、新三板市场概况 ... 63
四、新三板挂牌的金融企业 ... 69
五、新三板挂牌的利与弊 ... 74
PPP融资模式及其应用
PPP融资模式及其应用
研究发展部 唐春连
◎
一、 PPP融资模式相关定义
PPP是英文public-private-partnership的缩写，即公私合作模式，是指政府、营利 性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。合作各方参 与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是与参与合作 的各方共同承担责任和融资风险。通过这种合作形式，合作各方可以达到比单独 行动更为有利的结果。
在传统的融资模式下，国家及地方政府是政府投资项目的投资主体，财税收入是 建设资金的主要来源。政府希望通过投资，满足发展基础设施的要求，给社会带 来经济效益，但是面临建设过程中的资金压力；私人部门希望通过加入公用事业 投资获取资本回报和社会影响。基于这样的背景和双赢的需求，公私合作伙伴关 系应运而生。
尽管私人部门参与提供公共产品或服务已有很长的历史，但PPP术语的出现也仅 20年的时间。由于各国意识形 态以及社会、法律制度等多方面的差异，对于PPP 的内涵及外延仍存在诸多争议。目前，学术界和理论界主要围绕着两个方面的议 题进行争论。第一：是否所有涉及公私合作的项目都可以统称为PPP项目，典型如 BOT是否属于PPP；第二，国有企业应划分为public还是private sector的范畴？
就目前的共识来看，认为广义的PPP应该泛指公共部门和私人部门为提供公共产品 或服务而建立的各种合作关系。而狭义的PPP则可理解为一系列项目融资模式的总 称，也即认为BOT、TOT等都是PPP的实现模式。狭义的PPP更加强调合作过程中 的风险分担机制和项目的“物有所值（Value for Money）”原则。
因此，实务过程中一般将PPP视为各种公私合作模式的选择，政府根据特定的项目 及其当前的现状选择最能实现帕累托最优的PPP模式，也即BOT等方式均视为PPP 的实现模式，而国有企业的归属则由各国体制决定。
PPP融资典型的结构和流程为：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单 位组建的PPP公司（或称特殊目的公司SPC）签订特许合同，由特殊目的公司负责 筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协 议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与PPP公司签订的合 同支付有关费用的协定，这个协议使PPP公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。
采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权 来加快基础设施建设及有效运营。
PPP融资模式及其应用
图1 PPP模式运作流程
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二、 PPP融资的典型模式介绍
国际组织一般将广义PPP的模式分为外包、特许经营和私有化三大类。
外包类PPP项目包括模块式外包和整体式外包。其一般由政府投资，私人部门承包 整个项目的一项或几项职能。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较 低。特许经营类项目包括TOT、BOT等形式。其需要私人部门参与部分或全部投 资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。在私有化 类PPP项目中，私人部门负责项目的全部投资。在政府的监管下，通过向用户收费 以收回投资并实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不 具备项目公司有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。
PPP融资模式及其应用
图2 PPP模式汇总
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上述PPP模式的中英文表达、内涵以及项目期限等特征见表1：
表1 PPP的各种模式及其含义
模式简称 英文含义 中文含义 简单说明 合同期限
Service
Contract Service Contract 服务外包
政府以一定费用委托私人部门代 为提供某项公共服务，例如设备 维修，办公室卫生打扫等。
1-3年
Management Contract
Management
Contract 管理外包
政府以一定费用委托私人部门代 为管理某公共设施或服务，例如 城市垃圾处理等。
3-5年
DB Design-Build
-Transfer 设计-建造
私人部门按照公共部门规定的性 能指标，以事先约定好的固定价 格设计并建造基础设施，并承担 工程延期和费用超支的风险。因 此私人部门必须通过提高其管理 水平和专业技能来满足规定的性
不确定
PPP融资模式及其应用
模式简称 英文含义 中文含义 简单说明 合同期限
DBMM
Design-Build- Major
Maintenance
设计-建 造-主要维 护
公共部门承担DB模式中提供的 基础设施的经营责任，但主要的 维修功能交给私人部门。
不确定
O&M Operation&
Maintenance
经营和维 护
私人部门与公共部门签订协议，
代为经营和维护公共部门拥有的 基础设施，政府向私人部门支付 一 定 费 用 。 例 如 城 市 自 来 水 供 应、垃圾处理等。
5-8年
DBO
Design-Build -Operate (Super Turnkey)
设计-建 造-经营 (交钥匙)
私人部门除承担DB和DBMM中 的所有职能外，还负责经营该基 础设施，但整个过程中资产的所 有权仍由公共部门保留。
不确定
LUOT Lease-Upgrade- Operate-Transfer
租赁-更 新-经营- 转让
私人部门租赁已有的公共基础设 施，经过一定程度的更新、扩建 后经营该设施，租赁期结束后移 交给公共部门。
8-15年
PUOT
Purchase- Upgrade- Operate-Transfer
购买-更 新-经营- 转让
私人部门购买已有的公共基础设 施，经过一定程度的更新、扩建 后经营该设施。在经营期间私人 部门拥有该设施的所有权，合同 结束后将该设施的使用权和所有 权移交给公共部门。
8-15年
BLOT Build-Lease- Operate-Transfer
建设-租 赁-经营- 转让
私人部门先与公共部门签订长期 租赁合同，由私人部门在公共土 地上投资、建设基础设施，并在 租赁期内经营该设施，通过向用 户收费而收回投资实现利润。合 同结束后将将该设施交还给公共 部门。
25-30年
BOOT Build-Own- Operate-Transfer
建设-拥 有-经营- 转让
私人部门在获得公共部门授予的 特 许 权 后 ， 投 资 、 建 设 基 础 设 施，并通过向用户收费而收回投 资实现利润。在特许期内私人部 门具有该设施的所有权，特许期 结束后交还给公共部门。
25-30年
DBTO Design-Build- Transfer-Operate
设计-建 造-转移- 经营
私人部门先垫资建设基础设施，
完工后以约定好的价格移交给公 共部门。公共部门再将该设施以 一定的费用回租给私人部门，由 私人部门经营该设施。私人部门 这样做的目的是为了避免由于拥 有资产的所有权而带来的各种责 任或其他复杂问题。
20-25年
PPP融资模式及其应用
模式简称 英文含义 中文含义 简单说明 合同期限
DBFO D e s i g n - B u i l d - Finance-Operate
设 计 - 建 造 - 投 资 - 经营
DBFO是英国PFI架构中最主要 的模式，在该模式中，私人部门 投资建设公共设施，通常也具有 该设施的所有权。公共部门根据 合同约定，向私人部门支付一定 费用并使用该设施，同时提供与 该设施相关的核心服务，而私人 部 门 只 提 供 该 设 施 的 辅 助 性 服 务。
20-25年
PUO
P u r c h a s e - U p g r a d e - Operate
购 买 - 更 新-经营
私人部门购买现有基础设施，经 过更新扩建后经营该设施，并永 久拥有该设施的产权。在与公共 部门签订的购买合同中注明保证 公益性的约束条款，受政府管理 和监督。
永久
BOO Build-Own- Operate
建 设 - 拥 有-经营
私人部门投资、建设并永久拥有 和经营某基础设施，在与公共部 门签订的原始合同中注明保证公 益性的约束条款，受政府管理和 监督。
永久
各种PPP模式根据公有化程度到私有化程度以及参与各方承担的风险程度排序见下 表：
表2 PPP各模式风险特征 Service
contract
Management Contract
DB（DBMM、
O&M、DBO）
TOT（PUOT、
LUOT）
BOT
（BLOT、
BOOT）
DBTO、
DBFO PBO、 BOO Other Divestiture 公有化程度高<--->私有化程度高
政府风险大<--->政府风险小 私人部门风险小<--->私人部门风险大
三、PPP融资模式的优点
PPP模式具有如下特点：（1）PPP是以项目为主体的融资活动，并且通过PPP 项目公司为载体来承担民事责任，因此债权人对PPP公司的债务仅具有有限追偿 权。（2）通过特许协议、PPP公司章程等明确了参与各方的责任，权利义务相对 明晰。（3）通过引入私人企业，将市场中的竞争机制引入城市公共基础设施建设 中，即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民 间资金和管理效率结合到一起，共同完成公共服务。由于上述特点，使其具有以 下优点：
（1）提高效率。PPP融资模式的操作规则使民营企业能够参与到项目的确认、设 计和可行性研究等前期工作中来，私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性 研究、设施和融资等项目建设过程，这不仅降低了民营企业的投资风险，还能有 效地缩短前期工作周期，降低项目费用，引入先进的管理方法与技术。
PPP融资模式及其应用
（2）有利于转换政府职能、减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，
从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可 以在财政预算方面减轻政府压力。
（3）提高私人企业参与基础设施建设的积极性。PPP模式可以在一定程度上保证 民营资本“有利可图”。采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持 作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过 实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。并且政府不把项 目中的全部风险转嫁给私人部门，在一定程度上将避免私人部门因条件苛刻而违 约，继而提高私人参与和完成项目的积极性。
（4）合理分配风险。PPP在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担 一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资 难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制 权。
（5）应用范围 广泛。该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机 构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医 院、学校等。
四、 PPP 融资模式各参与方关系
1、政府在 PPP 项目中，政府是主要发起人和主导者。政府在 PPP 项目中的作用和职责对 于 PPP 项目是否能够顺利实施及结果是否符合预期起关键作用：
第一，选择合适的项目。并不是所有的项目都适合使用 PPP 模式，政府需要对备 选方案进行详细的可行性研究，不仅要对市场、技术、经济等进行综合评估，还 应对私营部门的实力、风险承受能力等因素进行考察；
第二，确定合作主体。PPP 模式要求合作方有较好的沟通能力、成本控制能力、
质量控制能力、风险控制能力等，这就要求政府在招投标阶段对各投标方进行仔 细的筛查；
第三，营造一个稳定的政治环境。政府应努力保证政策的稳定性和连续性，营造 良好的投融资环境，以此保证私营部门能够顺利融资，并对自身权益能够依照合 同得到保障有良好预期；
第四，服务和监管。政府需要为项目公司授予特许经营权，提供信用担保等，引 导、配合其完成项目。同时，政府和私人部门对于 PPP 项目的追求目标不同：政 府追求公众利益，私人部门则希望利润最大化。这就需要政府部门及时的监管 和正确的引导。政府的监管范围包括私人部门履行合同情况的监管、项目实施标 准、安全生产、产品和服务质量、价格等。
2、社会投资者
PPP融资模式及其应用
社会投资者是 PPP 项目的发起人之一，并与代表政府的股份投资机构共同组成项 目公司，投入的资金形成公司的权益资本。项目的各社会投资者组织项目融资，
然后通过项目的经营来获得投资回报。通常来说，PPP 项目投资规模大，风险 类型较多，所以政府部门在选择社会投资者时一定要非常慎重，选择资金实力雄 厚，信誉记录良好的合作者进行合作，如项目所在地政府指定的机构、或是政府 指定机构与私营机构的联合体，跨国公司以及骨干企业等，有利于降低项目对政 府的财政压力，避免在项目建设中因为资金不足而出现停工或延误的风险。
3、项目公司
项目公司是发起人成立的自主经营、自负盈亏的有限责任公司，各发起人按照所 持股权的比例分配收益。项目公司是 PPP 项目的直接主办机构和执行主体，负责 从项目建设、特许经营到移交的全部工作。
成立项目公司的目的主要有三个方面：第一，项目公司拥有项目资产的全部所有 权，以便于其更好的管理和运营；第二，可以把项目的风险和发起人隔离开。项 目公司的“有限责任”性质，使得项目一旦出现资金风险不能追索到发起人，项 目的资产和负债都不会出现在发起人的资产负债表上，有助于项目发起人降低风 险。最后，项目公司的成立有助于投资的多元化，方便吸收更多方面的投资。
4、金融机构
PPP 项目中的金融机构包括商业银行和一些其他的投资机构，包括非商业金融 机构、国际金融机构、信托投资机构和一些国家出口信贷机构，可以多机构共同 组成一个银团对项目贷款，以降低一旦项目失败而带来的风险。金融机构不仅为 PPP 项目提供了资金支持，也为其提供信用支持以保障项目顺利实施。项目公司 应该同放贷方保持良好的沟通，当项目出现资金短缺或其他意外情况时也容易获 得对方的理解和支持。
5、建设承包商
在 PPP 项目中，项目公司或者自己承担项目的建设任务，或者通过招投标确定承 包商，将项目的建设承包出去。项目公司会在合同中约定技术、质量、工期等，
并且可以要求承包商带资进入，在项目有现金流的时候再按合同约定支付工程 款。这对于项目公司是一个合理且有效的转移风险的方法。同时，某一领域的工 程公司、专业公司愿意参加到 PPP 项目钟来，虽然增加了公司的风险，但是获得 了多样化的发展。尤其是在行业不景气的周期中，通过参与 PPP 项目可以保持一 个较为稳定的工程技术人才队伍，避免公司的竞争能力降低。
6、运营商
PPP项目中，建设完成后，项目公司可以自己运营，也可以委托专业的运营商运 营项目。运营商通过与项目公司签订合同获得运营项目的权利，负责项目的日常 运营维护，并向使用者收取费用以获取收益。项目公司应该选择具有较高管理水 平、类似项目管理经验的运营商，以保障项目能够良好运营。
PPP融资模式及其应用
7、保险公司
PPP 模式资金流量巨大，参与方众多，项目周期长，诸多未知因素要求各参与方 准确识别风险。保险提供方需要与各方协调、沟通、合作，在一个合理价格下，
为项目其他各方不能承担的风险提供保险服务。
图3 PPP融资模式中各方合同关系
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五、 PPP融资模式的风险
PPP项目的主要风险包括政策风险、市场风险、营运风险、自然灾害风险等等。而 风险的识别和合理分配是成功运用PPP模式的关键，在特许权协议以及合同设计中 应当权责对应，在理论上，PPP项目的风险分担应该是公正、公平、公开原则的体 现。在现实中一般将风险分配给相对最有利承担的合作方。
PPP融资模式及其应用
图4 PPP融资模式中的风险
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导致PPP项目失败的风险因素虽然复杂多样，但是这些风险之间具有关联性，有些 风险是起因，可以导致后续一系列的风险，例如腐败导致过高承诺，最终产生政 府信用风险，项目唯一性、市场需求变化等风险会导致市场收益不足等。
PPP融资模式及其应用
图5 主要风险间的主要关联关系
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就私人部门而言，由于承担的角色不同，其风险也存在差异，下表列示了PPP项目 中涉及的主要私人部门及其相应的风险。
表3 PPP私营部门承担风险 风险承担者 风险类别
参与人 需求风险
生产加工风险
资产转售风险
履行/执行风险 投标风险
出借人 信用风险
流通汇兑风险 利率风险 完成风险
建设者 技术设计和建造风险
成本超支风险 履行/执行风险 完成风险
经营者 技术退化风险 运营维护风险 定价风险
供应商 履行/执行风险
交付风险 完成风险 生产存储风险
六、 PPP项目融资在国际上的应用
1、应用现状当前，无论是在发达国家或发展中国家，PPP模式的应用越来越广泛，成为融资建 设大型基础设施的主要模式。英国作为PPP模式的发源地，于1992年引入PPP模 式，是采用该模式的最典型、最前端的国家。智利于1994年也引进了PPP 模式用 于提高基础设施的现代化程度。2004 年12 月巴西引入PPP模式用于公路、铁路及 港口和灌溉工程的建设。
PPP融资模式及其应用
表4 PPP模式在国外应用实例
国家 PPP投资概况 应用领域 特点
英国 截至2006年，794个PPP协议 已签署，总投资550亿英镑
通信、交通、能 源、垃圾回收、
医院、学校、监 狱等
是最早应用PPP模式的国家 项目的性价比均已达标
节省资金、保证工期、预算可控
巴西
2004-2007年共有 23个公共事 业项目成为首批招标项目，总 投资约合65.34亿美元
公路、铁路、港 口和灌溉工程
引入竞争机制，促使公立学校的 辍学率逐渐降低，公立医疗机构 的服务质量明显改善
政府投资的使用效率大大提高 智利 至2009年已完成超过36个项
目，投资额60亿美元
交通、机场、监 狱、水库等
筹集部分项目建设资金 加快了基础设施的建设进度 目前，基于PPP 模式的投资项目已经贯穿英国政府活动的各个领域。按照英国的 经验，适用于PPP模式的市政工程的范围被确定为交通（公路、铁路、机场、港 口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管 理等。这项划分对于PPP模式在世界范围内的应用都起到了指导作用。
表5 发达国家PPP模式的主要应用领域
国家 领域
英国 通信、交通、能源、垃圾回收、医院、学校、监狱
日本 医疗卫生、住房、电讯、交通
芬兰 公路、学校
法国 公路、水务
希腊 公路、轻轨
爱尔兰 交通、教育、水务
意大利 医院、交通、水务
荷兰 水务、高速公路
葡萄牙 机场、公路
澳大利亚 公路、医院、监狱
南非 监狱、水务、医疗、教育
并且学术界也对PPP的引入是否能提高资金效率做了实证分析。Peter Raisbecka, Colin Duffieldb* & Ming Xub（2010）通过对澳大利亚的21个PPP项目和33个 传统采购项目的研究表明，PPP更显成本效率性，从项目启动开始到最后节约成 本30.8%，从合同承诺开始到最后节约成本11.4%。在签订最终合同和项目完成 之间，PPP项目平均耗时提前3.4%，而传统采购项目则拖延23.5%。总的来说，
PPP在成本和时间两个维度有明显的绩效优势，而且随着项目规模和复杂程度的增 加，这种优势更加明显。
加拿大亚伯达省2008年与一家承包商签订了32年期18所学校的ppp项目，采购节 约资金9700万美元，节约率13%，并于2010年交付使用，比传统采购方式提前两 年。
综合来看，PPP融资模式一定程度上发挥了市场化的竞争优势，提高了投资效率。
PPP融资模式及其应用
2、典型国家
就各国的实践来看，不同的国家具有不同的特点，下面以英国、澳大利亚以及日 本等PPP实施相对成功的国家为例，说明国外PPP模式的应用及其特征。
（1）英国
为了解决对教育、医疗、住房、国防、废物处理等公共设施不断增长的需求，
英国政府对PPP模式做了大量的探索，并率先推动私营资本在公共领域方面的投 资。英国PPP项目分为两大类，一类是特许经营；另一类是私人融资计划（PFI�、 PF2）。凡是由使用者付费的称为特许经营；凡是由政府付费的就称为私人融资计 划。其中PFI和PF2是英国最常用的PPP模式。
PFI的主要特点是私人部门参与到项目的整个存续期，项目目标由政府提出，由 私人部门设计、建设、融资、运营和维护，政府不提供建设费用，建成交付使用 后，继续由私人部门进行日常运营和维护，政府按年支付使用费。
由于英国的基础教育和医疗对公民免费，并且大多数高速公路也供公民免费试 用，因此医疗、教育和交通运输领域主要采用PFI模式，这些领域PFI项目约占全部 PFI项目投资的70%。
PFI项目不仅吸引了私人部门的投资、缓解了政府的财政压力，也提高了公共项 目的建设效率和服务质量，但其仍存在部分项目的使用费偏高，服务的灵活性不 足，并且项目的运作缺乏透明性等缺点。于是，2012年英国政府推出PF2，主要 区别是政府参与设立项目公司，旨在加强政府在PPP 中的合作与监督，提高财政 资金使用效率，维护公共部门权益。政府以少数股东的身份参与设立SPV公司，提 高对项目公司的监督权，同时将部分运营服务排除在特许经营权外，以提高服务 的灵活性，最后以竞价的方式将少数股东权益出售给长期投资者，提高使用费的 透明度和准确性。
就监管机构而言，英国设有专门的PPP监管机构。英国在1997年在财政部设立专 门工作组负责PFI推广工作；2000年财政部在工作组的基础上设立了半私有化（英 国财政部持有44%的股权，在特殊情况或特殊事项上拥有一 票否决权，以确保在 重大事项上公共部门的决定权）的英国伙伴组织（PUK，Partnership UK）来处理 PPP事宜。2011年，财政部设立基础设施局（Infrastructure UK）全面负责PPP工 作。
就法律体系而言，在PPP方面，英国政府没有制定专门的法律，大多数以政策
（policy）和指南（guideline）的形式出现。2003年的《PFI：适应投资挑战》
（PFI: Meeting the Investment Challenge）是英国关于PFI/PPP项目最早的政策 指南，对政府责任做了详细规定，包括基于物有所值（value for money）的正确 选择PFI方式，改进PFI方式采购方法，保证私人资金有效性和灵活性等。2006年 的《PFI：加强长期合作》（PFI：Strengthening Long-term Partnerships）中 肯定PFI在公共设施服务中的重要作用，并提出PFI的选择标准。2008年的《基于 长期价值的基础设施采购》(Infrastructure Procurement: Delivering Long-term
PPP融资模式及其应用
Value)与以往政策相比，对PFI方式的必要性做出了新的阐述：不仅为了满足公众 对基础设施的需求，同时也为了满足经济繁荣的需求。并且为适应英国日益繁杂 的采购需求，该政策针对性地列出基础设施采购纲要，以实现对重要项目的有效 监管和采购过程的物有所值。
（2）澳大利亚
澳大利亚为了满足对学校、医院等公共设施日益增长的需求，进行了很多包括PPP 模式在内的创新尝试。目前，澳大利亚已经成为世界上PPP模式应用体系最为成熟 的国家之一。就澳大利亚PPP项目融资的特点而言，主要有以下四点：
第一，澳大利亚在进行PPP项目融资时确定了一系列的原则，包括等值性原则、
透明性原则、问责制原则。等值性原则提倡成本与收益的等值性，基础设施建设 也需要衡量需要的社会成本。透明性原则主要提倡在公私伙伴关系的运用中也不 能缩减对国家议会、纳税人和利益相关者的信息有效性，尤其是在运用政府资源 时，信息披露不应当被简化。问责制原则是指代理机 构在对他们自身产出支付、
传递等方面负有责任，包括公私伙伴关系在其他输出传递过程中的应用。
第二，澳大利亚联邦政府与州政府都设有专门的PPP关机机构。澳大利亚基础设施 管理局作为联邦政府的PPP 管理机构，负责对全国PPP 项目进行管理，定期发布 政府拟实施的重大基础设施建设项目信息，并审批所有PPP 建设项目。PPP 具体 政策由各州分别制定，部分州政府设立了自己的基础设施管理局，也有一些州分 设机构，一般包括具体政策制定部门和PPP 项目执行机构。
第三，澳大利亚对基础设施领域采用PPP 模式建设的项目有明确的条件：一是项 目具有一定的价值和规模；二是技术具有复杂性和新颖性；三是能够帮助政府实 现一定的风险分散和转移；四是项目具有很大的设计和技术创新空间；五是项目 所有者具有较高的PPP 项目实施能力；六是能够平衡私营部门的利益和公共部门 的需求关系；七是配套设施及副业经营等辅助项目可使私营部门从中获益，充分 调动私营部门的积极性。
在每个PPP 项目合约签订前，公共部门和私营部门会进行反复、深入的讨论，根 据各方从项目中获得的利益，明确双方的责任和应承担的风险。
第四，就法律建设而言，澳大利亚虽然没有专门为PPP立法，但有时为了推进某些 重大工程项目，会制定一项特别法律或者对现行法律进行修正。自2000 年开始，
澳大利亚各州政府和联邦政府有关部门陆续制定了有关规制公私合作安排的政策 指引和框架协议。其中，维多利亚州的政策指南，可以说是澳大利亚PPP 模式实 施和发展的分水岭。
（3）日本
自上个世纪90年代以来，日本同欧美诸国一样面临着公共服务领域的一系列问 题。因此，激发公共服务的各类服务主体的积极性，扩大公共服务领域向民间开 放，加大吸引民间资本与优势利用的PPP模式在日本逐步兴起。
PPP模式在日本的推进与展开，与日本政府，尤其是中央政府的支持与推动密不可
PPP融资模式及其应用
分。日本的PPP模式可以说是政府导向型的新的公共服务供给模式。中央政府在 推动日本公共服务向民间开放过程中扮演了重要角色。如通过立法手段推动公共 服务的民间开放（1999年PFI法通过）；内阁成立专门机构研究和指导这一模式的 应用（如成立PFI推进委员会）；通过政府文件形式明确“民间能做的事让民间来 做”的改革指导原则；相继发布公共服务改革的政策框架与推进 PPP 实施的五个
“指南”等等。这些举措为PPP模式在日本的推进与展开创造了良好的法律、行政 和政策实施的保障与环境。此外，经济财政咨询会议和内阁设置的区域经济再生 总部，将行政服务公私合作的重要课题也提出来，这就进一步扩大了公共服务民 间开放的领域，促进了PPP模式的发展。
3、经验借鉴
通过上述三个国家的情况发现，政府的积极推动是PPP快速发展的动力；成立专门 机构监管PPP项目是提高PPP实施效率、监控PPP项目风险的重要举措；完善PPP 相关法律制度是提高PPP项目透明度及效率的制度保障；最后“物有所值”原则是 PPP能够凝聚政府、社会公众、私人部门，并确保PPP长期发展的落脚点。
七、 PPP融资模式在我国的应用及前景分析
1、法律障碍基本扫除
20世纪80年代以前，基础设施及公共事业投资一般由政府或其授权机构负责。从 1996年开始，我国政府对公路、发电厂、自来水厂推动采用BOT方式，并取得一 定的进展。2004年建设部出台《市政公共事业特许经营管理办法》（建设部2004 年第126号令），明确鼓励非公有资本进入市政公用事业的建设、运营和管理。
2004年7月国务院颁布《关于投资体制改革的决定》，提出进一步拓宽项目融资渠 道，发展多种融资方式；放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规 未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。
2005年国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》
指出按照“公平准入、公平待遇”原则，允许非公有资本进入法律法规未禁的行 业和领域，加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领 域，进一步引入市场竞争机制，对其中的自然垄断业务，积极推进投资主体多元 化，非公有资本可以参股等方式进入；对其他业务，非公有资本可以独资、合 资、合作、项目融资等方式进入。
十八届三中全会后，财政部力推PPP公私合作伙伴关系模式，日前PPP模式已在全 国多个省市推进。试点城市哈尔滨和洛阳已通过多个项目先行实践，黑龙江、河 南、浙江、湖南、福建、上海等多个省市正展开调研，着手筹备。
2014年4月国务院常务会议决定，按照《2013年政府工作报告》的部署，在铁 路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、风电、光伏发电等 清洁能源工程，油气管网及储气设施、现代煤化工和石化产业基地等方面，首批 推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范项目，面向社会公开招标，鼓
PPP融资模式及其应用
励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。
2、我国地方政府债务压力凸显，PPP模式的优越性将日益突出
财政部估计，2020年城镇化带来的投资需求约为42万亿元。在我国当前地方政府 债务压力凸显的背景下，PPP融资将有利于缓解我国地方政府的债务压力。
根据审计署公告，截至2013年6月末，全国政府性债务为30.27万亿，其中全口径 中央政府性债务合计12.38万亿，全口径地方政府性债务合计17.89万亿。并且截 至2012 年底，有3个省级、99 个市级、195 个县级、3465 个乡镇政府负有偿还 责任债务的债务率高于100%；若按照将政府负有担保责任的债务和可能承担一定 救助责任的债务全部纳入政府性债务余额的保守计算，截至2012年底，全国政府 性债务的负债率为53.51%，地方政府的债务压力相当大。
因此引入将民间资本集中起来的PPP融资模式无疑是缓解地方政府债务风险的一大 利器。
3、PPP的应用空间广大
随着我国中小型城市的基础设施建设规模的日益扩大，我国广大农村地区对公用 事业服务的需求日益增长，未来我国PPP模式应用的范围将越来越广，活动空间越 来越大。
第一，在教育方面，尤其是在基础教育方面，拥有我国人口50%左右的农村地 区，尤其在占我国人口15%左右还没有普及九年义务教育的地区，这些地区教育 设施迫切需要大量资金注入。
第二，在医疗、卫生方面，我国有13亿人口，占世界总人口的22%，而卫生总费 用仅占世界卫生总费用的2%，卫生资源不足，特别是优质卫生资源严重不足，是 长期存在的突出问题。
第三，在能源、环保方面，特别现在我国在燃气管网、固体废物处理、城市交通 以及用水/污水处理等领域的投资是PPP模式关注的热点和重点。未来节能减排新 技术将引发新一轮的投资热潮，新能源和可再生能源的开发和利用也具有广阔发 展前景。
第四，在交通方面，其中城市轨道交通建设是近年来城市基础设施发展的重点，
预计到 2050年中国城市轨道交通线路总长将超过4500公里，轨道交通发展前景将 非常可观；同时，我国在公路、铁路、航道、港口和机场等方面的建设也与国际 上发达国家存在很大的差距。
最后，在其他方面，例如在农村公用事业的推进方面，棚户区改造、保障房建设 等方面，PPP模式均有较大的应用空间。
4、民间资本的积累为其提供资金支持
就我国社公众尤其是私人资本而言，其拥有的资金量相当庞大，但其投资渠道相 对狭窄，高度集中于民间借贷，因此利用PPP融资模式盘活其手中拥有的存量资金
PPP融资模式及其应用
是政府的一个长效选择。
5、诸多PPP融资的案例
PPP融资模式在国外的应用已经非常普遍，其一定程度上为我国PPP的实施提供了 市场经验。
八、我国进行 PPP项目融资的注意事项
尽管PPP模式在我国有着广泛的应用前景，但其并不是放之四海而皆准的融资方 式，其成功实施必须具备一定的条件。
（1）政府部门能否为PPP模式的运作创造一个良好的政府环境和市场环境，是实 现PPP模式的基本条件。
作为重要的城市基础设施项目，具有自然垄断特征，采用PPP模式运作项目，实质 上是在垄断的公用事业领域引入市场竞争机制，因此PPP需要国家机器和法律体系 来保证其存在的合法性，包括明确的国家政策、法律规定和有力、透明和独立的 金融层面和技术层面的法规框架，以及国家机构明确的职责分工。
（2）培养产权明晰，具有自我约束机制的市场竞争主体，塑造适度竞争的市场结 构，是实现PPP项目运作的微观基础。
目前，我国公用事业行业基本上是由国有大型企业垄断投资、建设、经营。由于 出资人权利不到位、政企不分等体制性因素制约，我国公用事业企业缺乏激励机 制、约束机制，不是真正的市场竞争主体，无法真正有效地参与到PPP项目运作中 来，其更接近PPP中的公共部门。
而PPP实现效率的途径即是通过引入私人部门，将市场化竞争引入到公用事业上 来。因此，私人部门的培养以及私人部门的广泛竞争是PPP高效的保证。
（3）建立、健全的投融资中介服务体系是成功实现PPP项目的技术保障。
PPP模式的运作采用项目特许经营权的方式，进行结构融资、项目融资，广泛运用 比较负责的金融、财务和法律等方面的知识，专业化机构和人才的支持是项目运 作所必须的。以我国地铁项目PPP模式运作为例，可以看出其是一项极其复杂的系 统工程，需要在融资顾问、财务顾问、技术顾问、客流调查顾问、法律顾问等专 业化中介机构的共同协作下才能完成。而成熟完善的投融资中介服务体系，是高 质量、低成本完成项目融资任务的保证。
（4）民间资本获得一定的保值增值是PPP长期发展的动力。这是由民间资本是以 追求利润最大化为目标这一天性决定的。因此政府意欲盘活和吸引私人部门的参 与，就必须保证私人部门在承担相应风险后能获取对等的经济利益。而PPP项目具 有一定的公益性特征，这就使得社会资本很难回收项目的高额沉淀成本。并且公 益性项目面临资本逐利本性的挑战，可能的权宜之计就是提高公共服务价格。当 价格刚性、财政补贴缺失时，运营企业只能通过降低员工收入，经营上抢热线、
弃冷线，由此造成公司与员工之间、企业赢利与公益服务之间、政府与市民之间
PPP融资模式及其应用
的尖锐矛盾不断升级。因此政府部门必须建立有效的成本和定价机制，投资收益 机制，保证民间资本的收益。
（5）对纳税人的“物有所值”是PPP成功的最终落脚点
政府PPP项目融资，最终的服务对象是广大纳税人。因此，纳税人的肯定以及付费 意愿是PPP项目现金流入的最终来源。而PPP项目运作过程中的重大因素均会对项 目的定价产生重大影响，进而影响纳税人对PPP模式是否节约成本、提高项目进程 等初衷的评判，一旦纳税人对此并不认可，则会对地方政府其他项目引入PPP表示 异议，这也就阻碍了PPP方式的持续发展。
下图是PPP项目运作过程中的主要考察点，在任何一个环节都必须通过严格论证，
选择使得政府、私人部门以及纳税人三方利益最大化，即实现帕累托组合最优的 方案。
图6 PPP项目合作过程中主要的考察内容及要求
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㈨
通过上述分析，并借鉴国外的成功经验，结合我国的具体国情，在引入PPP模式 前，应做到如下几点：
（1）建立健全法律体系。政府应从保护和促进公共利益的立场出发，建立一套执 行PPP 项目的规范化、标准化交易流程，对项目的具体运作提供技术指导和相关 政策支持，确保项目运作全过程公开与公正。
（2）形成有效的监管体系。政府必须确立一套良好的审计、监督体系和方法，对 建设项目实施过程中的灰色地带加以监控，确保PPP模式能够健康有效地应用实 施。
此外，政府应该建立专门的PPP投资管理机构。专业机构对基础设施项目管理较为 系统化、规范化，便于双方进行谈判。作为政府而言，设立专门的PPP管理机构也 可避免政府部门内多头管理，工作互相推诿，项目操作程序不规范的弊端，从而
PPP融资模式及其应用
有利于以PPP模式融资的基础设施项目的顺利推进。
（3）转变政府角色定位，合理界定公私作业边界。政府应由过去在公共基础设 施建设中的主导角色，转变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及 合作者的角色。在这个过程中，政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改 革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督指导以及合作者的角色。
这需要政府在两方面进行努力，一方面，需要政府部门下放和解除各种行政审批 权，私营部门的加入扫除体制障碍，同时为PPP项目公司的运作提供法律依据。
另一方面，深化改革，尤其是推进基础设施领域的市场化进行，这需要政府转变 职能，尽量采用市场化的或者激励性的支持手段，为基础设施产业的持续发展提 供必要条件。
（4）合理选择PPP项目。一般来说，政府考虑采用PPP模式时，必须满足以下条 件：一是服务对象，欢迎民营企业的加入；二是潜在民营企业之间存在竞争，通 过竞争可以达到低成本高效率的目的；三 是对民营企业的加入不存在法规管制；
四是基础设施服务的产出可以被简单的度量和定价；五是能通过与民间企业的合 作，带动民间投资，促进经济发展。
就我国而言，由于地方政府的GDP崇拜，基础设施和公共事业项目历来是显示地 方领导政绩的重要载体。很少从经济合理性的角度进行系统地分析论证，喜欢追 求豪华、超前建设。投资的目的是要追求GDP最大化，而不是投入产出效果最大 化。并且本届政府只关注建设，不关注运营。所孕育的严重财务风险，得不到有 效关注。而片面市场化、过度市场化，不符合PPP的本意。因此，政府在引入PPP 模式时应经过严密的论证。
（5）设计合理的风险分担机制。风险转移和风险分担是PPP 模式的核心环节。需 要在项目设计、融资、经营、管理和维护等各个阶段，对政府部门与企业各自需 承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。
原则上，风险应由最能控制风险发生的一方承担，属于经营活动自身产生的，由 投资者承担，而超出投资者控制范围的风险，如法律风险、利率风险等，则应由 公共部门独立承担，或由公私双方通过平等协商共同分担。
（6）培育市场竞争主体。一方面国有企业低效率的现状，另一方我国民营企业在 大规模参与基础设施建设，在资金实力、管理方式等方面还有待进一步发展。因 此要成功运作PPP项目，应使国有资本在潜在竞争性的环节上战略退出，最大限度 地引入民间资本，鼓励竞争；而在具有自然垄断特征的基础网络上仍保持国有独 资或国有控股，保持国有经济的控制力。
（7）加强人才培养。PPP模式的实施是一个理论与实践相结合的过程，PPP模式 操作复杂，需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。因 此需要加快市场中介服务体系建设，加强中介市场的监督、管理和指导，使得市 场中介服务机构通过公平竞争，提高整体素质和服务水平，为PPP模式的运作提供 有利的技术保证。
我国小额贷款公司发展历程及现状分析
我国小额贷款公司发展历程及现状分析
研究发展部 吴 倩
◎
一、小额贷款及小额贷款公司的基本概念
小额贷款是指向小微企业、农户或个体工商户等提供融资服务，以提高其生产性 投资，从而增加这些群体的收入和就业机会的金融活动。小额贷款具有程序简 单、手续简便、放贷过程快和还款方式灵活等特点。
目前我国从事小额贷款业务的机构主要包括商业银行、农村信用社、村镇银行、
非政府小额信贷组织以及小额贷款公司等。其中，商业银行提供的小额贷款类型 包括下岗失业担保贷款、助学贷款和扶贫贷款等；农村信用社及村镇银行主要提 供农户贷款；非政府小额贷款组织主要为贫困人口或低收入人群提供贷款。小额 贷款公司则是以“小额、分散”为经营原则，不吸收公众存款，向中小企业、个 体工商户及农户等提供小额度贷款的金融服务公司。我国小额贷款公司从2008年 开始在全国进行试点，截至2013年9月底，全国范围内已成立小额贷款公司7398 家。小额贷款公司具有只存不贷、贷款利率高等特点。
目前成立小额贷款公司必须符合六大条件：
①小额贷款公司的股东需符合法定人数规定。有限责任公司应由2-50个股东出资 设立；股份有限公司应有2-200名发起人，其中须有半数以上的发起人在中国境内 有住所。
②小额贷款公司的注册资本来源应真实合法，全部为实收货币资本，由出资人或 发起人一次足额缴纳。有限责任公司的注册资本不得低于500万元，股份有限公司 的注册资本不得低于1000万元。单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联 方持有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%。
③申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到 当地工商行政管理部门申请办理注册登记手续并领取营业执照。此外，还应在五 个工作日内向当地公安机关、中国银行业监督管理委员会派出机构和中国人民银 行分支机构报送相关资料。
④小额贷款公司应有符合规定的章程和管理制度，应有必要 的营业场所、组织机 构、具备相应专业知识和从业经验的工作人员。
⑤出资设立小额贷款公司的自然人、企业法人和其他社会组织，拟任小额贷款公 司董事、监事和高级管理人员的自然人，应无犯罪记录和不良信用记录。
⑥小额贷款公司在当地税务部门办理税务登记，并依法缴纳各类税费。
二、国外小额贷款的主要模式
20世纪70年代，孟加拉国著名经济学家穆罕默德•尤努斯教授为了使穷人更易获得
我国小额贷款公司发展历程及现状分析
银行贷款以摆脱贫困，开展了以互助组织为基本单位的小额贷款试验，小额贷款 模式就此产生。经过多年的发展，小额贷款已形成了四类模式。
（一）小组贷款模式（Group Model）
小组贷款模式指的是以小组联保的形式发放小额贷款，该模式以孟加拉国乡村银 行模式（Grameen Bank，以下简称GB模式）为代表。GB主要客户是贫困农民，
该模式是以农民互助组织为基础，该组织按照“自愿组合，亲属回避，互相帮 助”的原则建立起来，一般5个人组成一个小组，形成了“互助、互督、互保”的 组内制约机制——即一个组员违约，则整个小组失去再贷款资格。另外，银行拿 出少量资金并收取组内成员一定比例的贷款额建立救济基金，用于紧急情况时帮 助小组成员。5至6个小组建立一个贷款中心，定期召开中心会议，检查贷款项目 落实和资金使用情况，交流项目经验和致富信息。
孟加拉国乡村银行提供的小额短期贷款，每笔额度一般在100至500美元，不需要 抵押资产，但需要贷款人每周还贷1次，整贷零还，同时还要求贷款人定期参加中 心会议。对于按时还款信用较好的贷款人，银行一般实行连续放款政策。近年来 GB还款率已超过98%，目前GB的贷款种类已扩大到7至8种，贷款期限也扩大到2 至10年。1998年起，孟加拉国乡村银行不再接受政府和国际机构的援助资金，成 为真正自负盈亏的商业机构。
（二）村银行模式（Village Banking）
村银行模式是指小额贷款机构以一个村为整体信用单位，在村范围内发放小额贷 款。该模式以印度尼西亚人民银行乡村信贷部模式为代表。
印度尼西亚人民银行（Bank Rakyat Indonesia，BRI）成立于1985年，为国有银 行，其发展历史已超过百年。20世纪70年代，根据印尼政府要求，BRI开始对从事 水稻生产的农民发放小额贷款，政府对该类贷款进行补贴。至80年代，印尼已有 3600个农村小额贷款单位亏损，BRI入不敷出，经营出现危机。1983年，印尼开 始进行金融制度改革，国家放松金融管制，取消贷款补贴，BRI开始引进新的小额 贷款管理办法。1984年，BRI成立了专门的乡村信贷部（BRI-UD），进行独立运 营。BRI-UD3年即实现收支平衡，5年后开始盈利，新的管理模式使BRI-UD保持 了较高的还款率，也使该机构成为了印度尼西亚最大的小额贷款机构，同时也使 BRI扭亏为盈，实现了真正意义上的商业化。
BRI-UD内设总部，对印度尼西亚央行和财政部负责，下设地区人民银行、基层银 行和村银行3个层级。村银行是基本运营单位，独立核算，自行确定贷款规模、期 限和抵押政策，并具体执行贷款发放与回收。BRI-UD贷款年利率约在32%左右，
若贷款者在6个月内都按时还款，则银行每月将奖励其本金的0.5%。BRI-UD的资 金来源主要为居民的储蓄，其储蓄利率根据个人的存款额确定，存款额越高则利 率越高，该项政策使得BRI-UD吸收了印度尼西亚约3300万农民的闲置资金。较充 裕的储蓄资金来源和适当的存贷利差，大大提高了银行经营小额贷款业务的积极 性。同时，BRI-UD还通过加强审核缩短贷款审批时间、保持最少日常账目簿、流 动服务等方式降低了运营成本，提高利润水平，确保了BRI-UD的可持续发展。
我国小额贷款公司发展历程及现状分析
（三）个人贷款模式（Individual Model）
该模式是指直接对自然人发放小额贷款，主要面向农、牧、渔以及各种微型的非 农经济体和个体工商户，发放的贷款以短期无抵押的小额度贷款为主。该模式的 特点在于贷款发放的同时还向贷款者提供综合技术服务，旨在通过该项服务提高 贫困农民的技术水平，提升其生活质量。个人小额贷款既是一种重要的扶贫方 式，更是一种金融服务的创新。
三、我国小额贷款公司发展历程
1993年，中国开始引入小额信贷模式，到目前为止，我国小额贷款公司的发展大 致经历了四个阶段：
（一）萌芽阶段（1993年-2005年4月）
1993年以前，我国的小额贷款项目基本上都是国际援助机构在中国农村扶贫贴息 贷款计划中的一种特殊的额资金使用方式。1993年，中科院农村发展研究所首先 将小额贷款模式引入中国，成立了“扶贫经济合作社”，先后在河北省易县等6个 试点开展了小额信贷项目，同期，中国商务部经济技术交流中心以及中国扶贫基 金会也成立了小额信贷组织。从1996年开始，这种小额贷款模式开始受到政府重 视，进入以政府扶贫为导向的发展阶段。到1998年底，仅联合国系统的组织在华 援助的小额贷款项目资金就达300万美元。2000年至2005年，农村信用社按照人 民银行信贷扶持“三农”的要求，全面试行并推广小额贷款，以自由存款和中央 银行再贷款为资金，开展信用贷款和联保贷款，我国小额贷款发展开始以正规金 融机构为导向的发展阶段。
上述小额贷款业务的实施为小额贷款公司的发展和破冰提供了经验支持和技术积 累。
（二）试点阶段（2005年5月至2007年底）
2005年为我国小额贷款元年，当年的中央一号文件指出“有条件的地方可以探索 建立更加贴近农民和农村需要，由自然人或企业发起的小额信贷组织”。2005年5 月开始，商业性小额贷款公司试点工作在山西、四川、陕西、贵州和内蒙古5个省
（区）开始启动。试点成立的小额贷款公司是以服务“三农”、支持农村经济发 展为重点，为农户、个体经营者和微小企业提供小额贷款的机构。其资金来源为 自有资金、捐赠资金或单一来源的批发资金形式，不吸收存款，不跨区经营，贷 款利率由借贷双方自由协商。2005年12月27日，山西省平遥县日升隆小额贷款有 限公司成立，成为全国首家挂牌的小额贷款公司。
2006年中央1号文件“鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有 资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组 织”，为小额贷款公司的产生提供了政策依据。
在此阶段，小额贷款公司的成立模式不同，如山西平遥采取政府主导组建模式，
而四川广元采取完全市场化的公开竞标模式。
我国小额贷款公司发展历程及现状分析
表1 试点阶段我国小额贷款公司开展情况
省份 公司名称 股东 注册资本
（万元） 贷款利率 开业时间 山西 晋源泰小额贷款公司 4 1600 15.66%-22.32% 2005.12.27
日升隆小额贷款公司 3 1700 2005.12.27
四川 全力小额贷款有限公司 3 2000 7.83%-23.4% 2006.4.10 贵州 江口华地小额贷款有限公司 2 3000 12%-22.2% 2006.08.15 陕西 信昌小额贷款有限公司 — 2200 22.32% 2006.09.18
大洋汇鑫小额贷款有限公司 — 2000
内蒙古 融丰小额贷款公司 3 5000 16.74%-24.48% 2006.10.12 资料来源：公开信息
（三）规范管理、推广阶段（2008年年初-2009年年初）
经年三年的试点经营，试点过程中的一些问题逐渐暴露了出来，例如，试点实施 方案规定较为笼统，且缺乏权威性和法律约束力，更无明确的优惠政策，使得小 额贷款公司的经营陷入了无法律依据和文件支持的状态。针对以上问题，2008年 人民银行和银监会联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔
2008〕23号），开始规范小额贷款公司的市场准入、经营行为、监督管理、退出 机制。明确小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收 公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。这也是我国小额贷 款公司与其他国家的一个重要区别，即我国小额贷款公司并不吸收社会储蓄。
与之配套，地方政府根据《关于小额贷款公司试点的指导意见》的原则，制定了 适合当地情况的试点管理办法。中央和地方在小额贷款公司试运行方面做了大量 尝试，为小额贷款公司业务的正规化、合法化作了铺垫。
这一时期的显著特点是小额贷款公司的监管逐步规范，政策进入相对明朗期，各 方力量开始组织资源介入小额贷款公司。
（四）快速发展阶段（2009年初至今）
经过规范整合和审批明确化，并且2009年以来，国家出台了一系列鼓励“三农”
贷款的优惠政策，小额贷款公司走上了规范运作、快速发展的轨道。2009年6月9 日，银监会印发《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》（银监发〔2009〕
48号）的通知，鼓励有条件的小额贷款公司改制为村镇银行。尽管当前该政策在 操作层面的指导不够明确，但其更多的是肯定了小额贷款公司存在改制为村镇银 行的这一可能，其极大的鼓舞了民营资本组建小额贷款公司的热情。
2013年7月，国务院发布《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》
（国办发〔2013〕67号）（以下简称“国十条”），提出整合资金支持小微企业 发展，支持地方人民政府加强对小额贷款公司、融资性担保公司的监管，并要进 一步推动民间资本进入金融业，发挥民间资本在村镇银行中的积极作用，尝试由 民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁和消费金融公司等金融机构，
这对于小额贷款公司的发展、转型都释放出了积极的信号。
我国小额贷款公司发展历程及现状分析
截至2013年9月底，全国共有小额贷款公司7398家，实收资本共计6658.95亿元，
各项贷款余额7535亿元。作为金融市场的有益补充，小额贷款公司对中小企业和 农民开辟了新的融资渠道，尤其是面对国际金融危机，在解决困难企业和农民贷 款难的问题上发挥了重要作用。
图1 我国小额贷款公司发展历程
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四、小额贷款公司发展现状
（一）整体情况
根据中国人民银行公布，从2008年全国试点开始，到2010年底全国范围内已成立 了2614家小额贷款公司，2011年和2012年小额贷款公司新成立数量相对稳定，分 别新增1668家和1798家，2013年第三季度共成立1318家，较2012年同期略有下 降。截至2013年9月底，全国小额贷款公司共计7398家，吸纳从业人员86273人。
图2 2010-2013年9月小额贷款公司机构数量及新增数量
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从小额贷款公司的实收资本和累计发放贷款来看，随着小额贷款公司数量的快速 增加，其总体实收资本和贷款数量也迅速上升。截至2013年9月底，全国小额贷款 公司实收资本共计6658.95亿元，累计发放贷款7534.5亿元。
根据银监会规定，小额贷款公司不能吸收公众存款，向商业银行贷款的额度也不 能超过其实收资本的50%，因此，小额贷款公司的贷款余额与实收资本之比远低 于普通商业银行。2010年全国小额贷款公司贷款余额与实收资本之比为1.11，
2011年该指标上升至1.18，2012年起，该指标持续下降，2013年前三季度仅为 1.13。
