我國政府三大緊急應變體系功能整合之研究－跨域治理理論之應用 - 政大學術集成
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(2) 國立政治大學行政管理碩士學程碩士論文. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i Un. v.
(3) 我國政府三大緊急應變體系功能整合之研究－跨域治理理論之應用. 我國政府三大緊急應變體系功能整合之研究 －跨域治理理論之應用 摘. 要. 政府存在的目的，在維持人民基本的生活水準，在促使民眾能在自 由、安和、樂利的平等的社會環境，並透過與運用法律、道德所允許的 公權力手段，以促進社會的繁榮為最高之宗旨；但在目前政府處理危機 緊急應變機制計有國土安全會報、災害防救會報及全民防衛動員準備業 務會報(此即政府三大緊急應變體系)等，並自 2005 年起推動合併運作迄 今，在中央政府之作法，似已達實際聯合運作與資源整合之效益，然在 實際運作情形因需涉及中央與地方間權責分工關係？各公民營事業機構 等體系能否協同運作之勾聯？等問題，現有運作並非如此順暢，究其原 因係政府在面對新型態的危機發生時，三大應變體系聯合運作所能回應 與處理的緊急應變處置作為，不僅未能有效的解決危機與事件所引發的 問題，甚者更成為危機處置的亂源與礙手礙腳始作俑者；實有再予檢視 與探討空間，以期建立一個權責相符且明確的緊急應變機制。 本文試圖以運用跨域治理為出發點，謹就政府目前積極推動之國土 安全、災害防救及全民防衛動員準備業務(此即政府三大緊急應變體系) 上聯合運作既存的困境，究其緣由乃此三應變體系皆屬危機管理範疇， 各體系內所包含之工作項目與所涉單位甚多，任務屬性與編組成員重疊 al 度極高，甚者尚可包含公(私)營事業機構，故亦應屬跨域治理之特徵， iv n C 此三者之間關係應緊密運作且具關聯性。然從自 h e n g c h i U 2005 年起政府積極推動 情形下，縱然掌握最大的緊急應變資源與能量，但從歷次處理各項災後 或危機應變等工作，卻往往是成為社會與民眾所責難焦點，何以如此呢？ 實因在於政府的緊急應變處置的機制紛亂不一所致，況且今日台灣面臨 全球化所造成的衝擊，環境的變遷導致複合式災害所形成的危機出現層 出不窮、社會科技上多元技術的需求以及民眾普遍要求全面的危機管理 與跨域治理，故本文主要乃是以「跨域治理」與「危機管理理論」作為 基礎論點，藉由文獻探討、焦點座談及問卷調查等方式，檢視三大應變 體系聯合運作政府與民間的豐沛資源，運用網際網絡之功能與跨域治理 的模式，才能達到凝聚總體資源，群策群力共同處理危機。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 關鍵字：災害防救、全民防衛動員、全民戰力綜合協調、國土安全、危機管理、跨域 治理、緊急應變 I.
(4) 國立政治大學行政管理碩士學程碩士論文. The Study on Functional Intergration of Three Emergency Response Systems in Taiwan Govenmance. －The Application of Cross-Bountary Theory Abstract The primary purpose of the government existence is maintaining the integrity of the people's basic living standard, encouraging people to have freedom, peace, and equality. Furthermore, under the law and morality, by means of public power to promote social prosperity. Since 2005, the Taiwan government has amalgamated and promoted the joint operation of three urgent strain response systems which includes homeland security council, disaster council, and national defense mobilization council (these three are the urgent strain response systems of Taiwan Government). The government's approach seems to have reached the joint operation of resources integration of benefits. However, in the actual operation, the problems were emerged from the conflict involved between Central and local authorities, the responsibilities between the public and private utilities, and how to implement the operation of the system of cooperative association. To trace the causes, the joint operation of three major urgent strain response systems is incapable to respond and handle emergency disposal when facing a new state crisis. Moreover, it might cause the crisis of the source of chaos and drag initiator. Definitely, there is a need for further review and assessment to establish a consistent and clear responsibilities among these three urgent strain response systems. This article attempts to use cross-domain governance as a starting point to assess the system. The government impetus the urgent strain of government presently, the three urgent strain response systems are the part of crisis management which includes lots of work and connections with other majority organizations. Because the association constitutes various members base on the different tasks, some members may belong to different divisions. Even the enterprises which run by the local people are the members al of the “cross-boundary governance” which should be closely v related each other. Since i n even the government has 2005, the government has actively C hpromoting circumstances, U i e handling h enough information and resources of emergency situation, this government ngc (administration) still censured by the public. The reason is that the emergency structure of our government is out of frame and inconsistence. In addition, Taiwan is facing the high pressure of becoming globalization. The impact of changes of the environment resulted in the formation of compound disaster crises emerged, the needs of diverse technologies and social science and people generally demand comprehensive crisis management along with cross-domain administration, so this paper is based on “cross-boundary governance” and “crisis management”, by using the literature reviews, seminars and workshops, questionnaires and surveys to assess the joint operation of three urgent strain systems of Taiwan Government, and the public use of the vast resources, to apply the internet functions and cross-domain governance model, will be able to reach the overall resources and effectively integrating the common crisis management of Taiwan Government.. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. Keywords：The disaster against rescues; All the people defend the mobilization; All the people fight the strength synthesis to be coordinated; Homeland security; Crisis management; Cross boundary governance; Urgent strain. II.
(5) 我國政府三大緊急應變體系功能整合之研究－跨域治理理論之應用. 我國政府三大緊急應變體系功能整合之研究 －跨域治理理論之應用 目. 次. 論文摘要………………………………………………………………………………… Ⅰ 目次……………………………………………………………………………………… Ⅲ 表目錄…………………………………………………………………………………… Ⅴ 圖目錄…………………………………………………………………………………… Ⅵ 第壹章. 緒論………………………………………………………………………001~014. 第一節. 研究動機、目的與問題……………………………………………………001. 第二節. 研究方法與途徑……………………………………………………………004. 第三節. 研究架構與流程……………………………………………………………005. 第四節. 研究設計與實施……………………………………………………………006. 第五節. 研究範圍與限制……………………………………………………………011. 第六節. 重要名詞的詮釋……………………………………………………………012. ‧ 國. 學. 跨域治理策略與理論等之檢視…………………………………………015~028. ‧. 第貳章. 立. 政 治 大. 相關文獻之檢閱……………………………………………………………015. 第二節. 跨域治理的策略途徑………………………………………………………019. 第三節. 跨域治理檢視小結…………………………………………………………023. 第四節. 跨域治理與緊急應變體系之探討…………………………………………024. 第五節. 相關緊急應變文獻之分析…………………………………………………027. y. sit. n. al. er. io. 第參章. Nat. 第一節. Ch. engchi. i Un. v. 我國政府三大緊急應變體系運作概況檢視……………………………029~062. 第一節. 我國國土安全政策會報運作概況…………………………………………029. 第二節. 我國災害防救會報運作概況………………………………………………035. 第三節. 我國全民防衛動員準備業務會報運作概況………………………………045. 第肆章. 世界先進國家緊急應變機制之運作概況………………………………063~084. 第一節. 美國國土安全機關組織結構與運作………………………………………063. 第二節. 英國國土安全機關組織結構與運作………………………………………068. 第三節. 法國國土安全機關組織結構與運作………………………………………071. 第四節. 日本國土安全機關組織結構與運作………………………………………073. 第五節. 中共國家國土安全機關組織結構與運作…………………………………078. 第六節. 其他國家國土安全機關組織結構與運作…………………………………080. 第七節. 小結…………………………………………………………………………083 III.
(6) 國立政治大學行政管理碩士學程碩士論文. 第伍章. 問卷、訪談發現與評估…………………………………………………085~120. 第一節. 本研究問卷紀錄分析………………………………………………………085. 第二節. 本研究深度訪談紀錄分析…………………………………………………094. 第三節. 問卷與訪談紀錄評估檢視…………………………………………………110. 第四節. 小結…………………………………………………………………………114. 第陸章. 我國緊急應變體系跨域治理之評析 …………………………………121~146. 第一節. 跨域治理對我國三大緊急應變會報運作啟示……………………………121. 第二節. 國外先進國家對我國三大緊急應變會報運作啟示………………………125. 第三節. 我國三大緊急應變會報運作現況評析……………………………………129. 第柒章. 結論與建議………………………………………………………………147~162. 第一節. 研究發現……………………………………………………………………147. 第二節. 研究建議事項………………………………………………………………155. 第四節. 後續研究方向………………………………………………………………160. 政 治 大 參考文獻……………………………………………………………………………163~172 立 一、中文部份.1（書籍或研究報告）………………………………………………163. ‧ 國. 學. 二、中文部份.2（論文或其他報告）………………………………………………166 三、英文部份…………………………………………………………………………168. ‧. 四、網站部份…………………………………………………………………………171. y. Nat. 附錄…………………………………………………………………………………173~302. sit. 壹、研究問卷彙總……………………………………………………………………173. al. er. io. 貳、訪談紀錄彙總……………………………………………………………………191. v. n. 參、國防部辦理年度全民防衛動員(萬安)演習演練性質統計表…………………247. Ch. i Un. 肆、反恐怖行動法(草案)……………………………………………………………251. engchi. 伍、災害防救法及施行細則…………………………………………………………255 陸、全民防衛動員準備法及施行細則………………………………………………267 柒、民防法及施行細則與消防法……………………………………………………275 捌、國軍執行救災辦法(草案)………………………………………………………297. IV.
(7) 我國政府三大緊急應變體系功能整合之研究－跨域治理理論之應用. 我國政府三大緊急應變體系功能整合之研究 －跨域治理理論之應用 表 目 錄 表1-1：訪談對象詳細資料彙總表……………………………………………………009 表3-1：國土安全業務一覽表…………………………………………………………031 表3-2：災害防救法暨相關子法………………………………………………………039 表3-3：我國災害防救組織表…………………………………………………………040 表3-4：全民防衛動員準備法暨相關子法一覽表……………………………………046 表3-5：全民防衛動員準備綱領及方案一覽表………………………………………049 表3-6：全民防衛各動員準備分類計畫一覽表………………………………………050 表3-7：地方政府全民防衛動員準備計畫一覽表……………………………………051 表3-8：三大緊急應變體系適用規定及優劣點區分表………………………………058 表4-1：美國現行15 個ESF之分組職掌明細表………………………………………067 表4-2：日本防救災基本計畫具體體系之內容………………………………………076 表4-3：中共國家安全部所屬各局職掌表……………………………………………078 表6-1：行政院暨中央各業管部(會)國土安全政策會報編組分析表………………129 表6-2：中央災害防救會報編組分析表………………………………………………130 表6-3：行政院全民防衛動員準備業務會報編組分析表……………………………131 表6-4：中央各業管部(會)全民防衛動員準備業務會報編組分析表………………131 表6-5：行政院暨中央各業管部(會)納編在三大緊急應變體系會報編組分析表…134 表7-1：「全民防衛動員準備法」、「災害防救法」及「民防法」相關人、物力規 定內容差異分析表 ………………………………………………………… 150 表7-2：演習類型………………………………………………………………………154 表7-3：整合全民防衛動員、災害防救體系擬案……………………………………155 表7-4：行政院國家緊急應變整備委員會……………………………………………157. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. ※第伍章中問卷各題所列之附表，因已於文後表列之，不再編各附表之號碼。. V.
(8) 國立政治大學行政管理碩士學程碩士論文. 我國政府三大緊急應變體系功能整合之研究 －跨域治理理論之應用 圖 目 錄 圖1-1：研究流程圖……………………………………………………………………005 圖1-2：研究架構圖……………………………………………………………………006 圖3-1：我國反恐怖行動組織架構圖（平時：危險預防階段）……………………032 圖3-2：我國反恐怖行動組織架構圖（變時：危險處理階段）……………………033 圖3-3：反恐怖行動應變中心任務編組體系圖………………………………………034 圖3-4：行政院災害防救委員會之組織架構圖………………………………………037 圖3-5：我國災害防救體系運作情形示意圖…………………………………………040 圖3-6：我國災害防救體系示意圖……………………………………………………041 圖3-7：災害緊急通報系統圖…………………………………………………………042 圖3-8：行政院災害防救辦公室………………………………………………………044 圖3-9：國家動員機制圖………………………………………………………………048 圖3-10：全民防衛動員準備指導體系表 ……………………………………………048 圖3-11：全民防衛動員準備體系圖 …………………………………………………049 圖3-12：全民戰力綜合協調組織圖 …………………………………………………055 圖3-13：台閩全民戰力綜合協調會報組織編組圖 …………………………………055 圖3-14：地方政府三大會報聯合運作圖 ……………………………………………062 圖4-1：美國國土安全機關組織結構與運作圖………………………………………064 圖4-2：美國國土安全部組織職掌結構圖……………………………………………065 圖4-3：美國FEMA所屬國家及區域層級應變中心功能分組架構……………………066 圖4-4：英國國土安全機關組織結構與運作圖………………………………………069 圖4-5：英國國土安全機關組織17應變機制組織結構圖……………………………070 圖4-6：法國國土安全機關組織結構與運作圖………………………………………072 圖4-7：法國國家安全機關組織結構與運作圖………………………………………073 圖4-8：日本國家安全決策體系圖……………………………………………………074 圖4-9：日本災害初期救助概念圖……………………………………………………077 圖6-1：災害緊急通報系統圖…………………………………………………………136 圖6-2：我國緊急應變體系網絡示意圖………………………………………………137. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. ※第伍章中問卷各題所列之附圖，因已於文後圖列之，不再編各附圖之號碼。. VI.
(9) 我國政府三大緊急應變體系功能整合之研究－跨域治理理論之應用. 第壹章 第一節. 緒論. 研究動機、目的與問題. 壹、研究動機 我國為健全公共安全防災體系、提昇緊急救護服務、積極推動各項消防專業系統 與制度、強化消防救災效能，以確保民眾生命、財產安全，特於 1995 年 3 月 1 日成 立「內政部消防署」專責火災預防、災害搶救及緊急救護等工作，復於 1999 年因發 生 921 集集大地震後，政府才開始重視災害防救緊急應變業務，並於 2000 年公布之 「災害防救法」及其施行細則等規定，賦予除了原有火災消防以外的新任務，舉凡涉 及各種天然與人為的災害均涵蓋在內，以因應平時災害防救與緊急應變之需，另為建 構綿密緊急應變網絡，要求相關部會依據本法所賦予之權責，陸續完成相關配套法 規，但因所列內容包含風災、震災、火災、爆炸、水災(以上為內政部主管)、旱災、 氣體油料輸電路(以上為經濟部主管)、空難、海難、陸上交通事故(以上為交通部主. 政 治 大 管)、寒害、土石流災害、森林火災(以上為行政院農業委員會主管)、毒性化學物質災 立 ‧. ‧ 國. 學. 害(為行政院環境保護署主管)、生物或傳染病災害(為行政院衛生署主管)及其他(相關 天然與重大人為)災害(依性質由首長決定專責單位)等，雖將各項災害按照政府各單位 之權責明確分工，但因目前災害或重大事故皆屬複合式型態，致使運作偶有落差，難 以滿足民眾之需求，此係促成作者撰寫本文的研究動機之一。 其次，政府自 2001 年 11 月 14 日公布施行「動員法」(以下簡稱全動法)以來，作 者於 2002 年 4 月接任地方政府承辦緊急應變動員業務雖僅 6 年餘，因緣際會得以配 合本項法令訂頒過程中，陸續配合完成 19 種相關子法之研討及配合轉頒施行等工 作，經多年實地驗證結果，在立法宗旨與實務上推動情形，仍有許多窒礙難行之處， 且本項法規僅能適用於總統發布緊急命令或動員時方可實施，致雖已公布施行，但迄 今 6 年餘仍屬抽象備援性質，並無實證之結果，僅能透過歷年來的工作經驗，探究本 法之立法宗旨與目標，此乃作者撰寫本文研究動機之二。 再次，美國於 2001 年 9 月 11 日在紐約世貿中心雙子星大樓及國防部五角大廈， 遭受到賓拉登恐怖組織份子劫持 4 架民航機進行自殺式攻擊，導致美國受到自第二次 世界大戰「日本偷襲珍珠港事件」以來，造成其最大一次國土巨創事件，因此次恐怖 攻擊所造成傷亡人數逾 3000 餘人，財產損失更是難以計數，此事件除震驚美國也震 撼世界各國，美國聯邦政府除迅速採取各種緊急應變作為之外，並針對造成此次恐怖 攻擊事件之原因深入檢討，並於 2002 年 10 月 26 日成立「國土安全部」 ，世界各國也 順應此一潮流，亦紛紛效法於其政府內部組織，成立類似美國「國土安全部」之專責 組織，負責處理國家面臨重大事故緊急應變處置機制，我國也於 2003 年於行政院及 相關部(會)，以任務編組方式成立「行政院反恐怖行動管控辦公室」並於 2007 年 9 月間改為「國土安全辦公室」 ；復為期立法周全，經行政院院會審議通過「反恐怖行 動法」(草案)移送立法院審議，然因逢行政院組織再造，迄今尚未立法通過，致使我 國反恐怖行動體制仍有未臻完備之處，對於我國處理類似恐怖攻擊事件尚有改進之空. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1. i Un. v.
(10) 國立政治大學行政管理碩士學程碩士論文. 間，此係促成作者撰寫本文的研究動機之三。 最後，我國目前三大緊急應變體系，並無統一或專責管理機制，如遇政府面臨危 機或重大事故之時，因所轄各單位本位主義作祟或分工責任之不明確，導致政府處理 緊急事故能力普遭民眾質疑，甚者在 1999 年發生集集 921 大地震後，政府在投入大 量人力、物力進行危機處理時，仍讓民眾感覺政府的效力卻遠不如民間熱心團體(如： 慈濟慈善團體)充分有效運作之譏，為期改善政府各部門對於緊急應變及危機處置效 能不彰之缺失，擬運用作者在學校所學之相關知識與平時從事危機處理業務之經驗， 從法規、制度、實務等方面重新檢討研析，以期運用跨域治理方式謀求解決之道，以 供政府未來籌謀推動危機管理，建立完備緊急應變處置體制之參考，此乃是係促成作 者撰寫本文的研究動機之四。 貳、研究目的與問題 一、研究目的： 本文試圖以「跨域治理」中的新管理體制理論與協力關係及「危機管理理論」 中的危機管理六階段與公私協力模型之應用等兩方面及四個分項觀點，檢視我 國現行「國土安全」 、 「全民防衛動員」及「災害防救」等三大緊急應變體系， 綜合歸納本文之研究目的，具體而言有下列三點： (一)從法規制度面，檢視我國政府各應變體系成立之宗旨、內涵與缺失，並將此 運用於探討各體系成立之必要性與相輔相成誘因，以為串聯至各緊急應變體 系內，得以充分運展發揮其既有之功能，並依跨域治理等理論及從文獻回顧 與問卷調查及深度訪談等方式，探究政府各種緊急應變體制既存之缺憾，以 建構完備之危機與緊急應變之知能。 (二)從實務運作面，探討我國政府現行各種緊急應變體系在危機與緊急應變各階 段之主從關係，並就各級政府目前所推動及建立情形，據以研析與找尋可能 出現的盲點與相互間之互動關係，以謀求互為犄角且能互補為用之道。 (三)從綜合面，參考美國、亞(歐)洲等國家已建立較具完備之緊急應變體系，研 析歸納其具備之成因，以供我國政府規劃及推動緊急應變決策時之參考。 二、研究問題： 我國目前雖尚沒有明顯、立即的恐怖主義威脅，但作為國際社會成員及面對恐 怖主義威脅之滲透性，自應加強相關防範措施，以彰顯負責任之國家形象，雖 於 2002 年先行成立「行政院反恐怖行動管控辦公室」 ，並研訂「反恐怖行動法 (草案)」經行政院院會通過後送請立法院審議中，惟在探討國土安全相關議題 或機關時，仍應有討論之空間，顯示各緊急應變體系均為跨域治理之具體展現。 台灣地區位處西太平洋颱風地區與環太平洋地震帶西緣，地理環境極為特殊， 依據聯合國統計資料為極易發生天然災害之地區，尤其在 1999 年發生九二一 集集大地震以來，政府為期建立完備災害防救制度，自 2000 年完成「災害防 救法」之法制工作後，似仍無法處理災害與緊急應變事件，導致民眾生命財產 仍受到來自於天然災害與人為疏忽所造成影響之損害。 我國目前施行的動員體系，係以戰時景況為著眼，期藉平時與行政單位的緊密. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i Un. v.
(11) 我國政府三大緊急應變體系功能整合之研究－跨域治理理論之應用. 結合，以完備我國整體應變動員力量，以備戰時支援軍事作戰緊急動員之需， 我國全民防衛動員機制之運作方式，係採會報與計畫體系之雙重指導作為，將 各項動員準備事項，律定由中央各機關及直轄市、縣(市)政府納入年度施政計 畫推動實施，因未能發揮整體動員之運作功能，仍難以彰顯其應有之效能。 針對上述研究動機與目的，自 2004 年起即積極推動國土安全、災害防救及全 民防衛動準備(以下簡稱動員)體系整合為一，要求地方政府採三合一聯合運作 會報召開方式，以我國認知國土安全理念之動態性與激發性的意涵，在國家安 全的主軸下，謹就我國現行的三大緊急應變體系所形成的問題與困境如下： (一)國土安全體系現存面臨的問題概述： 1.法律定位不明，其所依據之法令－「反恐怖行動法(草案)」目前仍在立法 院審議中，並未完成法制程序，且僅在行政院內部為任務編組之臨時機 關，所屬成員均係由各相關部(會)派遣人員納入編組。 2.另目前在地方並無對應機關據以推展，且國土安全工作並非地方政府所能 獨立負擔，現行作法僅透過依附在動員體系與災害防救會報體系協力運作 似難展現其應有之效能。 (二)動員體系現存面臨的問題概述： 1.法律雖明定任務、組織等，但因屬備援性質且地方政府普遍認為係屬中央 政府管轄事項，對於動員業務視如雞肋，棄之可惜置之無味，僅由一至二 人兼任辦理此項業務，聊備一格徒具形式而已。 2.另目前在地方僅及於縣級並未如災害防救組織落實至鄉鎮市及村里層 級，致在業務推動無法上下貫徹始終，且屬軍事任務性質，現行僅透過依 附在災害防救會報體系協力，方能在鄉鎮市及村里層級運作。 (三)災害防救體系現存面臨的問題概述： 1.法律雖明定清楚，但在推動的過程中將各種災害明定管轄單位，然而全球 化及災害發生的種類已非單一性質而已，單一災害衍生的其他災害及複合 式災害已成趨勢，因此災害防救工作，顯已非一個單位所能獨立完成。 2.目前雖在地方有對應之機關，且地方政府對於災害防救工作已漸重視，然 就災害內容而言，部分災害顯非地方政府所能自力完成，部分仍需依附在 動員體系與國土安全體系內協力運作，方能共赴其功。 (四)我國政府自 2005 年起推動此三大緊急應變體系聯合運作後，所存在的問題， 無不與跨域治理息息相關，綜而言之，本研究欲探討之八項問題如下？ 1.我國現行「國土安全體系」、「動員體系(含全民戰力綜合協調)」、「災害防 救體系」各緊急應變體系之主要功能如何？ 2.各應變體系可否類推適用於危機處理階段？可否相互依存或互為犄角？ 共蒙其利共創雙贏？ 3.各緊急應變體系能否發揮其功能，不外乎所需人力與物力等資源的籌整以 應急需，應以何為主體較為恰當？各有所管應如何分工，並透過何種方式 組合，以期共創雙贏勝局？. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3. i Un. v.
(12) 國立政治大學行政管理碩士學程碩士論文. 4.就目前各緊急應變體系年度運作情況，有無相互分工合作之空間，應如何 予以統合運用各自之資源，可以互蒙其利之空間作法？政府三大緊急應變 體系年度的施政工作重點各為何？能否發揮其既有之功能？ 5.各緊急應變體系現有演練措施能否律訂固定訓練時程及結合所有資源予 以運用以達應有效能？ 6.我國目前推動全民防衛動員(萬安)演習－綜合實作演練活動能否充分發揮 其整合之功能？ 7.政府目前各種演訓項目有那些不宜做統合之訓練？對於複合式之災害政 府有無具體之作為與分工？演練結果對於業務同仁有無具體幫助及對既 有應變程序有無興革之建議？ 8.在動員體系中之全民戰力綜合協調組織的功能為何？可否與既有之其他 兩大體系互補其短？ 另為求本研究內容更為周詳，先徵詢受訪談對象意願，於訪談中協請提供其實 際執行緊急應變或災害防救之經驗與內容，以納入本研究中，期能透過訪談內 容使法制與實務能結合。. 立. ‧ 國. 第二節. 研究方法與途徑. 學. 壹、研究方法. 政 治 大. ‧. 本文採用的研究方法： 一、文獻探討法(literature review method)： 為使本文能更具周詳，透過文獻探討法蒐集以往國內外學者相關見解及主張與 各先進國家政府之文獻進行探究，並參酌我國政情與社會組織狀況，提供一套 可供參考的運作機制，以符社會脈動與時代之需。 二、觀察法(observation method)： 本文係運用作者辦理重大演訓活動時機，模擬各種危機或災難景況，依據現行 作業模式，實施模擬演練，以檢視我國各緊急應變機制的運作實況，讓觀摩者 從實況演練中，瞭解如何面對緊急狀況之處置技巧，以驗證既有作業流程與標 準作業程序是否足堪應付或藉由演練檢討其缺失與不足之處，以求精進更符實 況。 三、問卷法(questionnaire method)： 本文係藉由作者在辦理重大活動及業務聯繫與觀摩時機，向相關業務同仁或處 理本項工作人員進行問卷調查，以期瞭解受問卷者對於本項工作的態度與看 法，期使本項研究更具成效。 四、訪談法(interviewing method)： 本文係就問卷所獲資料，篩選較具經驗或對本項工作有特殊看法者，進行訪談 以瞭解受訪者對於本項工作之感想。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 貳、研究途徑 本文研究途徑，係針對研究主題內容，採取下列四種研究途徑佐證之。 4.
(13) 我國政府三大緊急應變體系功能整合之研究－跨域治理理論之應用. 一、制度研究途徑(institutional study approach)： 本文既以我國政府現行各緊急應變體系為研究主體，採用本制度研究途徑，適 可從各體系不同的運作狀況，以瞭解其既有優劣及可否互補之參考。 二、結構功能分析途徑(structural-functional analysis approach)： 本文將蒐集各先進國家的緊急應變措施，針對各國的作法參考美國、亞(歐)州 等國已建立較具完備之緊急應變體系，從其結構功能，研析歸納其具備之成因 與優劣條件，以供研議建構之參考。 三、系統理論途徑(systems theory approach)： 本文擬先就我國現行各緊急應變體系，檢視交互存在重疊的盲點，建立一套較 能符合緊急應變所需之機制，以供政府制定之參考。 四、比較研究途徑(comparative study approach)： 本研究除藉由文獻探討外，並選擇世界先進國家如美國、英國、法國及日本等 制度一併討論，並參照我國國情研提較符現行體制運作之機制，以避免浪費有 限資源。. 政 治 大. 立 第三節. ‧ 國. 學. 壹、研究架構. 研究架構與流程. ‧. 本研究嘗試先以檢視跨域治理精精髓，依據我國現行各緊急應變體系實施概況， 擷取該理論中教與本研究主題有關之「跨域治理」及「協力關係」等理論為核心以供 本研究之運用，再者探討我國現行三大緊急應變體系運作概況與檢討分析，以構建我 國現行緊急應變現階段運作狀況，再次從國內外文獻中蒐集國外先進國家對於緊急應 變之具體作為與運作概況，並藉由問卷及訪談方式，以量化與質化所獲資料，相輔相 成導出具體研究發現與討論結果，提出後續政策之建議，以供未來主政者另行重新構 思之參考，本文研究架構，如下圖 1-1。. n. er. io. sit. y. Nat. engchi. i Un. 國土安全體系 協力關係理論 跨域治理. 法規面 實務面 綜合面. 全民防衛動員體系 (含全民戰力綜合體系). 災害防救體系. 圖1-1：研究架構圖 資料來源：作者自行綜合整理 5. v. 先進國家緊急應變體系之檢視. Ch. 我國三大應變體系功能整合運作之建議. al.
(14) 國立政治大學行政管理碩士學程碩士論文. 貳、研究流程 本研究論文主要在探討我國現行動員(含全民戰力綜合協調)、災害防救與國土安 全等三大緊急應變體系為對象，對於各體系之實際運作狀況均有涉及跨域治理之情 況，作為檢視基準，全文共分七段，第壹段為研究動機與目的等；第貳段為研究內容 包含跨域治理與相關理論之探討；第參段為我國國土安全應變機制運作情形；第肆段 為我國災害防救應變機制運作情形；第伍段為我國全民防衛動員應變機制運作情形； 陸、探討世界先進國家推動緊急應變機制之比較；柒、結論與建議；期從多面向來檢 視我國政府三大緊急應變體系之現況，針對遭遇之困境提出解決之道，研究流程如下 圖 1-2。 協力關係理論 跨域治理︱. 國外先進制度 我國現行分析. 我國三大緊急應 變體系運作現況 1.國土安全部分 2.動員準備部分 3.災害防救部分. 立. 量化研究-問卷 政 治 大 質化研究-訪談. 第四節. 研究設計與實施. Nat. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. 圖1-2：研究流程圖. 資料來源：作者綜合整理自繪。. 壹、研究設計. 法制面因應之道 實作面因應之道 綜合面因應之道 後續研究之建議. n. al. er. io. 研究設計本身是一篇論文的研究精髓，也是一項研究工作計畫，透過這項工作計 畫，引導研究者如何蒐集資料，分析及詮釋資料。因此，設計本身就是一種行動準據， 促使研究者能按部就班、循序漸進探討研究問題的核心。本研究主要係針對我國現行 (國土安全、災害防救及動員業務)三大緊急應變機制如何互動為核心，國家在面臨全 球化及極端氣候異常所帶來多元及複合式災害及各項緊急應變時期，有無互補以避免 各行其是，籌謀研議解套之空間，並期透國外先進國家的類似緊急機制設置情況，以 期擷取其優點以彌補我國現存三者並立，卻又互不隸屬之尷尬處境，並藉由跨域治理 理論之運用，以使我國各緊急應變體系能充分發揮其應有之功能。. Ch. engchi. i Un. v. 一、問卷內容之決定： 一份好的問卷的就是研究成敗的關鍵因素，問卷內容除要了解受問卷者之基本 資料，藉以明確掌握受問卷者是否與本項研究相關外，亦可提供研究者良好的 參考建議，有助於豐富研究內容，本研究問卷內容主要包含二大部分如下： (一)個人基本資料部分：包含目前服務單位、擔任職務、承辦業務性質、在職期 間、教育程度、接受專業訓練次數、參加何種講習訓練等、認為擔任本項職 務之條件、本項業務宜由何種職位者擔任以及承辦本項業務所佔比重為何等 10 題；其中「承辦業務性質」、「參加何種講習訓練」及「認為擔任本項職 務之條件」等 3 題為複選題，餘均為單選題。 6.
(15) 我國政府三大緊急應變體系功能整合之研究－跨域治理理論之應用. (二)單位間溝通協調狀況調查部分：包含「您認為在法規連結與作業程序方面， 是否曾出現動員和應變機制間法規未能連結，或缺少落實執行之實施辦 法？」、 「您認為直轄市、縣(市)政府之動員、災害防救、全民戰力綜合協調 等三會報聯合召開，是否合宜？」等係針對本研究的核心問題臚列 19 題， 以供受問卷者圈選，其中第 8、9、10、14 等 4 項為複選，以及第 19 題「從 危機管理理論中對於危機應變可區分成「減災」 、 「整備」 、 「應變」與「復原」 4 階段，您認為政府三大緊急應變體系依其業管項目，所佔比重誰較關鍵(可 複選 2 項或單選)？」再予列出 4 小題亦為複選外，餘均為單選題。另為讓 受問卷者能抒發對於本項業務之深入的看法作者特別設計在問卷第 20 題， 請受問卷者對目前推動有關緊急應變業務有無具體興革建議，對內容做簡要 之敘述。 (三)問卷內容設計如附錄 1。 二、訪談大綱之規範： 本研究訪談大綱主要在延續問卷所獲訊息，依據研究目的、文獻探討及研究架 構與相關理論建構而成，經由問卷所獲得資料，選取較具實務經驗者及願意受 訪者並配合受訪時間，擬定各面向之訪談題目，並將設定之訪談題目進行訪談 工作，以期瞭解受訪者對於本項研究問題的真實看法與內心問題；惟深度訪談 較難掌握受訪者之時間及訪談期間未能充分瞭解問題的核心，或因其業務內 容、性質窘異，認知領域的落差無法回答部分問題或以概括式等方式講述其對 訪談題目之看法，均會影響訪談的效果。 (一)本訪談資料，係以研究問題為核心，採循序漸進由淺入深方式設計包含「我 國現行「國土安全體系」、 「動員體系(含全民戰力綜合協調)」、 「災害防救體 系」各緊急應變體系之主要功能如何？」等 8 題。 (二)訪談大綱設計如附錄 2。 三、研究倫理： 問卷調查部分因僅略述個人基本資料，並未指名道姓及明述其服務單位等資 料，故未涉個人機密或隱私資料，尚無違反研究倫理之慮；另深度訪談部分， 受訪者大部分服務於政府機關，由於作者之訪談問題均涉及我國現行三大緊急 應變之運作內容與管理實務經驗，為恐訪談對象產生顧慮，而對訪談內容有所 保留，降低研究的信度，故必須注意許多訪談期間之溝通與協調過程及細節， 在研究資料之取得及運用亦須特別注意，以取得資料之真實性及研究倫理之間 平衡，特謹就質化研究之深度訪談作法分述如下： (一)事先充分尊重受訪者意見： 參與訪談前先行與受訪者說明其受訪資料，將由作者進行系統性整理與分 析，僅做為本項學術研究之用，另為提本研究之受訪信度，在訪談過程中， 先敘明受訪者的姓名、職稱及工作單位等將不會被提及，婉轉請受訪者對訪 談中所提出之問題，可儘量表達其個人的看法與觀點。同時為方便資料的紀 錄及整理，徵詢受訪者同意後，於訪談中同步進行錄音工作，若受訪者有不. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i Un. v.
(16) 國立政治大學行政管理碩士學程碩士論文. 便或不願意回達之問題時，尊重其意願由研究者自行簡要摘錄其受訪談內 容，以保障受訪者之權益。 (二)確遵受訪匿名與保密原則： 在深度訪談工作進行中，應確實遵守受訪匿名與保密原則，避免提及受訪者 之服務單位及姓名，在訪談資料呈現方式，採「甲」、「乙」、「丙」及「丁」 等分 4 類，並附阿拉伯數字「如：01」代號表示受訪者之身分，並於訪談時 向受訪者保證，本訪談名單及內容，將不會外流或做本研究以外之用途。 (三)進行訪談之其他原則敘明： 訪談進行之前，先將訪談題目以傳真或電子郵件方式，先行傳送至受訪者知 悉及確認收到，以便讓受訪者先行瞭解訪談之內容及預做準備，在受訪者同 意受訪後，約定受訪時間及地點，進行後續訪談工作，每次訪談時間以 1 至 2 小時為原則。另於訪談時間開始時，再次重申訪談資料之處理原則，並保 證以匿名方式為之，於徵得受訪者同意後，以錄音方式進行紀錄，以便日後 整理成書面資料，以供本研究之用。 貳、研究實施. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 一、問卷對象之選定與實施： 本研究除先從文獻及國內外學者所撰述之書籍、報章媒體報導等，先期掌握有 關跨域治理、危機管理及緊急應變相關資料，以期建構本研究之理論基礎，並 考量我國現行緊急應變體系，僅在國防部年度辦理之重大演訓時機，才實施各 種體系整合演練，因此乃藉由作者配合國防部指定辦理年度全民防衛動員(萬 安)演習重大活動時機，先期邀請中央各相關部(會)、各縣(市)政府承辦動員(含 戰綜會報)、災害防救及國土安全等業務同仁出席觀摩時機，分別於 2009 年 7 月 30 日至 8 月 15 日等，配合自行辦理或作者參觀其他縣(市)政府辦理類似重 大演訓活動時機，洽請承辦單位同意配合後，實施問卷調查，經回收有效問卷 共計 225 份，屬中央部會者 20 份、屬地方政府者 205 份，問卷統計資料及附 錄 1-1、附錄 1-2 及附錄 1-3。 二、訪談對象之選定與實施： (一)依所獲得之問卷 225 份資料中，選取較具經驗者再探詢受訪者意願後，實施 深度訪談，由作者分別至受訪者服務單位或約定適當地點等處，實施深度訪 談，經實施結果共計訪談人數 20 人，屬中央部(會)層級者 6 人，屬地方政府 層級者 14 人如下表 1-1。 (二)訪談對象及訪談紀錄，如附錄 2-2-1 及附錄 2-2-20，以期藉由應變機制架構 與實作演練中，尋找彼此間的矛盾與困難，以使本研究能更具價值，為我國 面對複合式災害之建立完備之緊急應變機制提供建言，以供主政者制定政策 之參考，訪談對象按軍職人員(含受訓者)，代號為「甲」 ：計有 5 人、行政機 關人員，代號為「乙」：計有 12 人(中央層級者，計有 2 人、地方政府-含鄉 鎮市公所層級者，計有 10 人、公民營事業機構，代號為「丙」：計有 2 人、 軍職退伍者，代號為「丁」：計有 1 人，有關本論文深度訪談人數、時間與. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i Un. v.
(17) 我國政府三大緊急應變體系功能整合之研究－跨域治理理論之應用. 承辦業務等內容詳細資料彙總表，如下表 1-1。 表1-1：訪談對象詳細資料彙總表 訪談時間 訪談對 訪 談 地 點 承 辦 業 務 類 別 概 述 備 註 (民國) 象編號 98.08.11 全民防衛動員、國土安全、全民國防 新竹市政府 乙 01 1 (星期二) 教育、災防等各項業務 98.08.20 全民防衛動員、國土安全、全民國防 新竹縣政府 乙 02 2 (星期四) 教育、災防等各項業務 98.08.20 全民防衛動員、國土安全、全民國防 台中市政府 乙 03 3 (星期四) 教育、災防等各項業務 98.09.03 毒化災害演練、講習、化學戰劑與輻 桃園縣政府 乙 04 4 (星期四) 射科技動員等各項業務 全民防衛動員、緊急醫療救護、災害 98.09.04 桃園縣政府衛 乙 05 防救、民防組訓有關醫護大隊等各項 5 (星期五) 生局 工作 98.09.07 全民防衛動員、國土安全、全民國防 嘉義市政府 乙 06 6 (星期一) 教育、災防等各項業務 98.09.09 台灣高鐵桃園站副站長負責民防編 桃園縣政府 丙 01 7 (星期三) 組演訓及講習等各項業務 98.09.11 全民防衛動員、國土安全、全民國防 台北市政府 乙 07 8 (星期五) 教育等各項之業務 98.09.11 全民防衛動員、國土安全、災害防救 台北市政府 乙 08 9 (星期五) 及全民國防教育等各項業務 辦理全民防衛動員業務多年，曾參與 98.09.11 台北市中正紀 丁 01 法規制定對於全民防衛動員工作經 10 (星期五) 念堂內 驗豐富 98.09.15 辦理全民防衛動員業務(萬安 32 號) 蘆竹鄉公所 乙 09 11 (星期二) 演習綜合實作演練活動. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. 98.09.17 (星期四). 桃園市介壽營 區. 98.09.20 (星期日). 桃園市寶慶路 統一超商處. 98.09.20 (星期日). n. al. 乙 10. 負責災害防救會報及災害應變中心 成立與運作等各項業務. er. 桃園縣政府. io. 98.09.17 (星期四). iv n C甲h01 全民防衛動員有關軍事物力動員準 e n備(如：軍需物資徵購徵用)各項業務 gchi U. 12 13. 甲 02. 全民防衛動員、全民戰力綜合協調、 軍事動員等各項業務. 14. 桃園縣桃園市 公所前公園. 甲 03. 辦理全民防衛動員有關物力動員準 備等各項業務. 15. 98.09.22 (星期二). 台北市內政部 警政署內. 乙 11. 全民防衛動員、民防組訓、萬安演習 全民防空演練等各項業務. 16. 98.09.22 (星期二). 台北市國防部 博愛營區. 甲 04. 全民防衛動員有關軍事物力動員準 備(如：軍需物資徵購徵用)各項業務. 17. 98.09.24 (星期四). 台北市國防部 博愛營區. 乙 12. 辦理全民防衛動員有關物力動員準 備等各項業務. 18. 98.09.30 (星期三). 台北市國防部 博愛營區. 甲 05. 辦理全民防衛動員有關綜合實作練 等各項業務. 19. 98.10.05 (星期一). 台灣中油桃園 煉油廠中正樓. 丙 02. 全民防衛動員、國土安全、全民國防 教育、災防等各項業務. 20. 資料來源：本研究作者綜合整理，如附錄 2-1-2。 9.
(18) 國立政治大學行政管理碩士學程碩士論文. 參、資料整理與分析 量性研究較能讓研究者掌握受問卷之數據資料，可就所獲資料與以歸納整理以供 研究之用，質性研究則較能強調研究問題的真實景況，因此質性研究極為重視研究的 嚴謹度，Lincoln 與 Guba 提出檢測質性研究的三個面向(摘錄自胡幼慧、姚美華，1996)。 一、確實性(cridibility)：係針對蒐集資料的真實的資料，研究者是否能獲得到所希望 的資料，有五個技巧來增加資料的真實性，其一為增加資料來源的真實性機率，其二 為其他研究者參與討論，其三為相異資料的蒐集，其四需運用足夠的輔助性研究工 具，其五係對所獲得之資料再行驗證。二、可轉換性(transferbility)：亦即外在的效度， 經由受訪者所陳述的敢受與經驗，可有效的進行資料性的描述，並據以轉換成為文 字，研究者將受訪者在原始資料中所陳述的情感與經驗，謹慎的將寶貴的研究資料脈 絡、意圖、意義、行動等轉化為文字資料，藉由文字資料提供比較與詮釋。三、可靠 性(dependability)：為質性研究的內在效度，其特別指出被研究對象之個人經驗的重要 性與唯一性。. 政 治 大. 一、資料整理： 依據研究問題除蒐集相關文獻資料，進行翻譯與分類整理外，並將問卷所獲資 料，先行予以量化表示，藉以瞭解整體問卷內容是否足以反映研究問題的核心 參考，並將問卷內容中選取較具代表性，納為深度訪談的對象，訪談資料則於 全部訪談過程結束後，由作者進行文字逐字稿登錄工作，並進行資料分類，以 供整理成為本研究可運用之資料。 二、資料分析： (一)相關理論運用：本研究既以跨域治理為應用之基礎，特蒐集國內有關跨域治 理相關書籍及論著，以充實作者對跨域治理的基本認知，以供後續研究之運 用。 (二)文獻資料分析：以國內、外之緊急應變管理相關文獻及研究報告為基礎，除 參考國外先進國家所建構之緊急應變機制，詳列美國、英國、法國、日本、 中國大陸、新加坡、以色列等國家之資料，進行組織與實務理論進行理解及 分類外，並就我國現行三大緊急應變體系之論著、法令與實際運用情形進行 剖析，並對研究之問題加以分析及過濾。 (三)問卷資料分析：藉由作者參與本項業務多年經驗與業務互動所構建人際關係 網絡，配合於年度主辦全國性重大示範觀摩演練時機，邀集各地方政府業務 同仁及中央主管機關參加人員進行問卷調查，並將所獲得之資料與以整理歸 納分析，以佐證研究問題之情形。 (四)訪談資料分析：有鑑於訪談所得之資料旁雜，需經由整理、歸類、分析等過 程，方能成為有意義且可供本研究之用的資料，基於此一宗旨，本研究對於 訪談資料所採取步驟分述如下： 1.訪談資料編碼：對於受訪者按服務之單位及受訪順序分別賦予代號及編 號，第一碼按軍職人員為「甲」 、行政機關人員為「乙」 、公民營事業機構 人員為「丙」及軍職退伍人員為「丁」，第二碼為阿拉伯數字，為利於整. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i Un. v.
(19) 我國政府三大緊急應變體系功能整合之研究－跨域治理理論之應用. 理及分類，並將所獲之訪談資料納於本文之附錄，以附錄 2-1 至 2-20 表之。 2.訪談資料整合：除以錄音方式蒐集訪談對話以供研究資料之依據外，並就 訪談時隨訪筆記納為參考資料，以補充因錄音效果不良之憾，將重點關聯 性字句予以註記，列出研究資料所需呈現之主題，且依據訪談的題目予以 概念化，再藉由整合個別概念資料，分析受訪者訪談時所代表之意念，詮 釋其個人的看法與見解。 三、資料整合： 本階段為研究之最後步骤，係將相關理論運用、文獻資料分析、問卷資料分析 以及訪談資料分析，予以整理分類後擷取最有價值且可供本研究之部分資料， 並依據既有「從法規制度面」 、 「實務運作面」及「綜合面」等三大類逐一歸納 及說明，以便整理出本文研究之發現，進而提出政策興革之建議。. 第五節. 研究範圍與限制. 政 治 大 本研究係以「動員體系」 立、「災害防救體系」及「國土安全體系」之間互動關係為. 壹、研究範圍. ‧. ‧ 國. 學. 主要研討之議題，其研究時間及範圍，主要從各體系陸續完成立法程序推動迄今，尤 其從 2005 年政府積極推動三合一會報聯合運作迄今，由於各體系所涉及範圍極為廣 泛與複雜，各應變體系之功能在法制與實務運作等層面上，並無一套層級節制或統合 運作之效能，導致功能重疊未能有效釐清發揮應有互補效能為焦點；在研究對象方 面，運用作者從事本項業務多年所建立之實務經驗為基礎，透過年度重大示範觀摩演 習時機，邀請各縣(市)政府承辦動員與國土安全業務、各縣(市)後備指揮部承辦全民 戰力綜合協調業務及各縣(市)政府消防局等災害權責業管單位為主要對象，同時亦兼 顧地方政府應變機制，如警察民防、消防、衛生及轄內公民營事業主管單位之成員； 另在中央政府部分，則依擔任本次實作演練裁判之單位代表如內政部警政署、國防部 後備事務司、後備司令部等主要單位為問卷與訪談對象。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 貳、研究限制. Ch. engchi. i Un. v. 本研究最大之限制在於國內以「動員」及「國土安全」相關研究成果及資料甚為 匱乏與不足，除少數碩士論文及專業期刊論文外，並無其他實證性研究成果可供參 考，尤其「國土安全」部分較為敏感，資料獲得不易且又涉及機密性，致使作者難以 明確區隔那些資料可公開或需保密之關鍵事項，徒增資料取用之困擾；另就整體而 言，各緊急應變體系雖有各自做些驗證演練之活動，但因涉及單位眾多，現有制度並 無一套綿密統合作為機制，導致實施情況都只能以兵棋推演方式或選擇單一事件做為 實作模擬演練，極難有效發揮整合及檢討既有應變計畫缺失之盲點，甚至以表演性質 無法獲得認同，使我國緊急應變機制之運作虛有其表，遇到重大災難或應變時，只能 經由首長裁示與下達指示，方能化解各部門本位主義之缺失，進而凝聚執行共識；此 外，本研究係以作者辦理重大演訓時機，邀請相關單位觀摩及實施問卷與訪談，因邀 請對象偶因單位派遣人員因非主要業務之成員或以代理人出席等，較難掌握問卷者的 對象；另在挑選受訪談者時，以選擇所填問卷內容較明確者為優先，但因作者人際關 11.
(20) 國立政治大學行政管理碩士學程碩士論文. 係網絡僅及於地方政府，或受訪者無意參與深度訪談或受限於目前職位敏感，不願接 受深度訪談，故僅能就法制實際運作狀況，較偏重於基層實際推動之情形，據以檢是 整體政府在推動緊急應變體系所面臨之困境，此亦係本研究之另一項限制因素。. 第六節. 重要名詞的詮釋. 壹、災害防救(The disaster against rescues) 「災害防救」顧名思義，係針對災害作襖各項因應作為，依照災害防救法之規定， 防救的災害急難除火災及公安急難等事件之外，更包含各種「天然災害」與「人為災 難」。前瞻社會發展，未來的防(救)災，不能依賴政府單一部門的努力，必須結合相 關機關，整合資源，更須獲得民力的支持與配合，方能有效完成災害防救任務。然而， 隨著工商業發達，社會形態的改變，建築物也朝向高層化及地下化發展，該類建築物 的複雜性在搶救上也就顯得更形困難，再加上災害急難事件之來源多樣化，除地震、 風災、水患等天然災害外，尚包括墜機、縱火、爆炸、毒害、破壞等人為公安事件， 皆有賴政府建構有效之災害防救體系與能力，並進一步整合政府及民間救災力量，且. 政 治 大 更有系統地將民防與全民防衛動員機制加以結合與運用，以健全我國災害防救體系， 立 俾全面提昇公私相結合之救災機制與專業能力(張中勇，2003 年 12 月，頁 3-4)1。. ‧ 國. 學. 貳、全民防衛動員(All the people defend the mobilization). ‧. 「動員體系」係為達成防衛固守、有效嚇阻之全般戰略構想，落實民、物力資源 統合，以發揮總體戰力為目的，執行方式係以作戰區為重心，以縣(市)後備指揮部為 橋樑，各級行政機關及各公、民營事業單位為基礎，透過平時施政作為結合全民力量。 平時運用各會報網絡機制保持密切協調連繫，以強化「動員業務會報」運作之效能； 戰時並以既有聯合運作機制之基礎成立「聯合應變指揮管制中心」 ，依「任務、效能」 為導向，有效整合作戰地區內之軍、政、警、經、文教機關及後備軍人組織等總體戰 力，統籌可用的民間人力、物資能量，期能於戰時有效支援國軍防衛作戰；因此全民 防衛係在於以憲政建設為後盾，堅定國家認同。以軍事建設為核心，鼓勵全民共同參 與，以經濟建設為後盾，厚植國防潛力，以心理建設為動力，凝聚衛國意志，以建立 2 綿密、完備的總體防衛體系 。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 參、全民戰力綜合協調(All the people fight the strength synthesis to be coordinated) 「全民戰力綜合協調組織」係以直轄市、縣(市)行政區域為核心，各級行政機關、 公、民營事業機構為後援，各作戰區為作戰部隊動員需求與派遣兵力支援地方之統合 單位，地區、縣(市)後備指揮部為政、軍協調溝通之管道，以期凝聚與發揮民間、政 府、軍事的整體力量；其任務為於動員準備階段時，協調行政動員準備執行機關，掌 握責任地區內之動員能量，協力軍事動員準備，並協助地方處理災害救援事宜。俾於 動員實施階段時，則為協調整合行政動員準備執行機關將所積儲之人力、物力資源，. 1. .摘錄自張中勇 2003 年 12 月主持行政院災害防救委員會委託研究期末報告「現行災害防救體系結合 民防與全民防衛動員機制之相關研究案」一文，頁 3~4。 2 .摘錄自國防部「全民防衛動員準備機制介紹」2008 年 04 月 21 日簡報一文，頁 2~3。 12.
(21) 我國政府三大緊急應變體系功能整合之研究－跨域治理理論之應用. 迅速轉化為具體實質戰力，以支援軍事作戰或緊急危難所需3。 肆、國土安全(Homeland security) 以「國土安全」作為專有名詞且有其指涉範圍，係因美國發生「9-11 事件」之後 發起的並給予其定義。自推動演進脈絡迄今，可發現主要是美國發現恐怖份子針對其 本土之攻擊，不能再以傳統軍事角度去描述恐怖份子對國家之攻擊所採取的防衛與反 制措施，其原因在於恐怖組織的作為，第一、攻擊對象不是傳統定義之國家，而是非 國家之行為者；第二、所採取攻擊之手段並不是傳統的軍事攻擊或入侵國土，而是使 用一切可運用之機動性力量；第三、雖是攻擊美國本土，但卻無法明確區隔來自國內 或國外的威脅；第四、攻擊市民社會引發民眾的恐慌，進而迫使國家機器屈服，並間 接涉及文明更大的衝突；第五、必須藉由多元整合與夥伴關係之實踐，加諸從敵人內 部突破才能加以防阻；第六、產生了「國土安全情報」，而醞釀增加傳統情報蒐整研 析類型；第七、動態的特性，且不能以固定之意涵看待名詞解釋，致處理相關議題之 優先順序、反制措施等必須定期檢討。因此，必須有新的名詞為基礎，並重新分析此 等現象以提出因應措施，並進而轉化相關機制與運作程序才能有效反制(汪毓瑋，2007 年 06 月，頁 52)4。. 立. 政 治 大. 伍、危機管理(Crisis management). ‧ 國. 學. ‧. 危機管理係包含了危機預防、危機處理與危機解決等 3 個活動，主要目的包括： （一）透過可能導致突發性衝突武力的限制，以達到避免戰爭的目的（限制武力） ； （二） 化解可能的衝突危機（化解衝突） ； （三）建立或發展危機管理的組織及制度（即「安 全網」，Safety Nets），以因應未來可能發生的危機。例如美國國家安全戰略就以「擴 大與交往」為主旨，而以「預防威脅出現」做為管理後冷戰危機，追求區域穩定與和 平的首要國防方針，危機管理者應有「做最壞的打算」與「做最好的準備」處世態度。. io. sit. y. Nat. n. al. er. 危機處理的決策模式、危機處理的戰略與戰術原則、危機處理能力的建構問題及 其對國家安全的影響。在危機處理的原則方面：一、需有常設的危機處理組織；二、 文人決策者須主控危機處理；三、溝通管道的重要性；四、第三者介入危機處理的重 要性；五、危機預防；六、培訓談判溝通人才。所以，危機管理與處理已為政府機關 及企業團體必須研修的課題，從預防、處理到善後，每一階段都馬虎不得，惟有謹慎 小心，才能將危機化為轉機，故「詳加準備，謹慎面對」實為危機管理的要旨。. Ch. engchi. i Un. v. 陸、跨域治理(Cross boundary government) 「治理」一詞代表政府在意義上與內容上的轉變趨勢， 「治理」是「組織網絡間 之自我組織(self-organization)的過程」(Rhodes，2000，頁 346)，「治理」是「政府和社 會交互影響合作的一種安排或型式，政府與其他社會組織或團體經由資源的交換與相 互的信賴，一起承擔工作與責任，達成共同治理(co-governance)的效果。」(蔡允棟， 2001，頁 15)；所謂「治理模式」係指政府所建構的一套龐大的制度配置，運用其行. 3. .同上註 2，摘錄自國防部「全民防衛動員準備機制介紹」2008 年 04 月 21 日簡報一文，頁 2~3。. 4. .摘錄自國家菁英季刊第三卷第二期；汪毓瑋「未來我國國土安全機關組織與人力資源整合之研究」， 2007 年 6 月一文，2007 年，頁 06-07。 13.
(22) 國立政治大學行政管理碩士學程碩士論文. 政控制及效力來支配社會與經濟事務，其主要的目的是在於解決複雜的公共議題，以 及滿足人民多元的需求(Peter，2000)，治理模式包含市場治理模式、參與治理模式、 彈性化治理模式及解制型治理模式，這些治理模式，也正是「跨域治理」邁向解決棘 手公共議題的重要途徑及分析架構5(林水吉，2009 年，頁 24)。 所謂「跨域治理」係指針對兩個或兩個以上的不同部門、個體、團體或行政區域， 因彼此之間的業務、功能和疆界相接(interface)及重疊而逐漸模糊(blurred)，導致權責 不明，所引發的跨部門(cross-cutting)的問題生時，極需藉由公部門、私部門以及非營 利組織的緊密結合，並透過平時業務聯繫所建立之協力(collaboration)的夥伴關係、社 區參與(community involvement)、公私合夥(public-private partnership)或契約(compact)形式 等聯合方式，共同解決棘手難以處理的問題(wicked problems)(林水波、李長晏，2005， 頁 3)。類似英國的「區域治理」(region governance)、美國的「都會區治理」(metropolitan governance)與日本的「廣域行政」的概念。「跨域治理」的型態可能發生在不同的領 域與層次，並且具有多樣性與複雜度，因此， 「跨域治理」 ，是一項集合的概念，其包 含公私協力、區域主義，府際間的多層級治理、非營利組織管理間之水平、垂直及不 對等之矩陣關係治理。也與近期國外學者 J.Boston 及 G.Peter＇s 所論及的「政策協調」 (policy coodination)重要議題相互呼應，是目前公共治理中集合概念與發展趨勢。跨域 治理所涉及公共權威與私人力量的界線重劃，透過非政府組織之協力運作，共同推動 區域議題的處理及解決，使棘手的跨域政策目標，能得以實現，期使整體組織目標能 圓滿完成。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 柒、緊急應變(Urgent strain). n. al. er. io. sit. y. Nat. 「緊急應變」在危機管理上的定位，同時存在兩種不同的邏輯思考，其一為「預 防部分」，係由管理各項災害的部門，以風險管理為核心，結合公部門與私部門、民 間組織與國家安全的情治體系的情報預警機制，規劃國家或組織可能面臨的或遭遇的 各項災害並擬定應變計畫。其二為「救災部分」，係負責各項災害防救的部門，如何 在所面臨的災害搶救與應變壓力之下，依照預防時機所訂定之「應變計畫」 ，並儘量 6 在不影響正常社會秩序與國民生活的前提下，如何對於災害進行搶救、處理與復原 。. Ch. engchi. i Un. v. 緊急應變，係為處在極端危急的狀態下，即予立刻因應、處理與解決，其主要之 任務在於平時能整合救災或應變所需的必要資源與人力，俾於災變或危急時能夠立即 建立應變中心或小組，妥善分工並提供救災或應變所需之資源與服務，必要時投入軍 事單位的協力協同救災與應變，國家建立緊急應變機制，係以保障民眾生命財產安全 為基礎，滿足人民之需求為要件，以有效因應與處理災害或危機，其目的不僅在減輕 災害或民眾之損失，同時也可增強國家面對災害或危機時所應具備的復原能力。因此 緊急應變體系之效能，不僅代表國家職能現代化之程度，也是使國家、社會、民眾長 治久安的必要作為。. 5. .摘錄自林水吉著「跨域治理－理論與個案研析」一文 2009，頁 23~24。. 6. .摘錄自國防部 2007 年 12 月委託張中勇教授之「以全民防衛動員為緊急應變機制備援體系對我國國 土安全效能之評估研究報告」一文，頁 53~54。 14.
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