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第壹章 緒論
第一節 研究動機、目的與問題
壹、研究動機我國為健全公共安全防災體系、提昇緊急救護服務、積極推動各項消防專業系統 與制度、強化消防救災效能，以確保民眾生命、財產安全，特於 1995 年 3 月 1 日成 立「內政部消防署」專責火災預防、災害搶救及緊急救護等工作，復於 1999 年因發 生 921 集集大地震後，政府才開始重視災害防救緊急應變業務，並於 2000 年公布之
「災害防救法」及其施行細則等規定，賦予除了原有火災消防以外的新任務，舉凡涉 及各種天然與人為的災害均涵蓋在內，以因應平時災害防救與緊急應變之需，另為建 構綿密緊急應變網絡，要求相關部會依據本法所賦予之權責，陸續完成相關配套法 規，但因所列內容包含風災、震災、火災、爆炸、水災(以上為內政部主管)、旱災、
氣體油料輸電路(以上為經濟部主管)、空難、海難、陸上交通事故(以上為交通部主 管)、寒害、土石流災害、森林火災(以上為行政院農業委員會主管)、毒性化學物質災 害(為行政院環境保護署主管)、生物或傳染病災害(為行政院衛生署主管)及其他(相關 天然與重大人為)災害(依性質由首長決定專責單位)等，雖將各項災害按照政府各單位 之權責明確分工，但因目前災害或重大事故皆屬複合式型態，致使運作偶有落差，難 以滿足民眾之需求，此係促成作者撰寫本文的研究動機之一。
其次，政府自 2001 年 11 月 14 日公布施行「動員法」(以下簡稱全動法)以來，作 者於 2002 年 4 月接任地方政府承辦緊急應變動員業務雖僅 6 年餘，因緣際會得以配 合本項法令訂頒過程中，陸續配合完成 19 種相關子法之研討及配合轉頒施行等工 作，經多年實地驗證結果，在立法宗旨與實務上推動情形，仍有許多窒礙難行之處，
且本項法規僅能適用於總統發布緊急命令或動員時方可實施，致雖已公布施行，但迄 今 6 年餘仍屬抽象備援性質，並無實證之結果，僅能透過歷年來的工作經驗，探究本 法之立法宗旨與目標，此乃作者撰寫本文研究動機之二。
再次，美國於 2001 年 9 月 11 日在紐約世貿中心雙子星大樓及國防部五角大廈，
遭受到賓拉登恐怖組織份子劫持 4 架民航機進行自殺式攻擊，導致美國受到自第二次 世界大戰「日本偷襲珍珠港事件」以來，造成其最大一次國土巨創事件，因此次恐怖 攻擊所造成傷亡人數逾 3000 餘人，財產損失更是難以計數，此事件除震驚美國也震 撼世界各國，美國聯邦政府除迅速採取各種緊急應變作為之外，並針對造成此次恐怖 攻擊事件之原因深入檢討，並於 2002 年 10 月 26 日成立「國土安全部」，世界各國也 順應此一潮流，亦紛紛效法於其政府內部組織，成立類似美國「國土安全部」之專責 組織，負責處理國家面臨重大事故緊急應變處置機制，我國也於 2003 年於行政院及 相關部(會)，以任務編組方式成立「行政院反恐怖行動管控辦公室」並於 2007 年 9 月間改為「國土安全辦公室」；復為期立法周全，經行政院院會審議通過「反恐怖行 動法」(草案)移送立法院審議，然因逢行政院組織再造，迄今尚未立法通過，致使我 國反恐怖行動體制仍有未臻完備之處，對於我國處理類似恐怖攻擊事件尚有改進之空
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間，此係促成作者撰寫本文的研究動機之三。
最後，我國目前三大緊急應變體系，並無統一或專責管理機制，如遇政府面臨危 機或重大事故之時，因所轄各單位本位主義作祟或分工責任之不明確，導致政府處理 緊急事故能力普遭民眾質疑，甚者在 1999 年發生集集 921 大地震後，政府在投入大 量人力、物力進行危機處理時，仍讓民眾感覺政府的效力卻遠不如民間熱心團體(如：
慈濟慈善團體)充分有效運作之譏，為期改善政府各部門對於緊急應變及危機處置效 能不彰之缺失，擬運用作者在學校所學之相關知識與平時從事危機處理業務之經驗，
從法規、制度、實務等方面重新檢討研析，以期運用跨域治理方式謀求解決之道，以 供政府未來籌謀推動危機管理，建立完備緊急應變處置體制之參考，此乃是係促成作 者撰寫本文的研究動機之四。
貳、研究目的與問題 一、研究目的：
本文試圖以「跨域治理」中的新管理體制理論與協力關係及「危機管理理論」
中的危機管理六階段與公私協力模型之應用等兩方面及四個分項觀點，檢視我 國現行「國土安全」、「全民防衛動員」及「災害防救」等三大緊急應變體系，
綜合歸納本文之研究目的，具體而言有下列三點：
(一)從法規制度面，檢視我國政府各應變體系成立之宗旨、內涵與缺失，並將此 運用於探討各體系成立之必要性與相輔相成誘因，以為串聯至各緊急應變體 系內，得以充分運展發揮其既有之功能，並依跨域治理等理論及從文獻回顧 與問卷調查及深度訪談等方式，探究政府各種緊急應變體制既存之缺憾，以 建構完備之危機與緊急應變之知能。
(二)從實務運作面，探討我國政府現行各種緊急應變體系在危機與緊急應變各階 段之主從關係，並就各級政府目前所推動及建立情形，據以研析與找尋可能 出現的盲點與相互間之互動關係，以謀求互為犄角且能互補為用之道。
(三)從綜合面，參考美國、亞(歐)洲等國家已建立較具完備之緊急應變體系，研 析歸納其具備之成因，以供我國政府規劃及推動緊急應變決策時之參考。
二、研究問題：
我國目前雖尚沒有明顯、立即的恐怖主義威脅，但作為國際社會成員及面對恐 怖主義威脅之滲透性，自應加強相關防範措施，以彰顯負責任之國家形象，雖 於 2002 年先行成立「行政院反恐怖行動管控辦公室」，並研訂「反恐怖行動法 (草案)」經行政院院會通過後送請立法院審議中，惟在探討國土安全相關議題 或機關時，仍應有討論之空間，顯示各緊急應變體系均為跨域治理之具體展現。
台灣地區位處西太平洋颱風地區與環太平洋地震帶西緣，地理環境極為特殊，
依據聯合國統計資料為極易發生天然災害之地區，尤其在 1999 年發生九二一 集集大地震以來，政府為期建立完備災害防救制度，自 2000 年完成「災害防 救法」之法制工作後，似仍無法處理災害與緊急應變事件，導致民眾生命財產 仍受到來自於天然災害與人為疏忽所造成影響之損害。
我國目前施行的動員體系，係以戰時景況為著眼，期藉平時與行政單位的緊密
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結合，以完備我國整體應變動員力量，以備戰時支援軍事作戰緊急動員之需，
我國全民防衛動員機制之運作方式，係採會報與計畫體系之雙重指導作為，將 各項動員準備事項，律定由中央各機關及直轄市、縣(市)政府納入年度施政計 畫推動實施，因未能發揮整體動員之運作功能，仍難以彰顯其應有之效能。
針對上述研究動機與目的，自 2004 年起即積極推動國土安全、災害防救及全 民防衛動準備(以下簡稱動員)體系整合為一，要求地方政府採三合一聯合運作 會報召開方式，以我國認知國土安全理念之動態性與激發性的意涵，在國家安 全的主軸下，謹就我國現行的三大緊急應變體系所形成的問題與困境如下：
(一)國土安全體系現存面臨的問題概述：
1.法律定位不明，其所依據之法令－「反恐怖行動法(草案)」目前仍在立法 院審議中，並未完成法制程序，且僅在行政院內部為任務編組之臨時機 關，所屬成員均係由各相關部(會)派遣人員納入編組。
2.另目前在地方並無對應機關據以推展，且國土安全工作並非地方政府所能 獨立負擔，現行作法僅透過依附在動員體系與災害防救會報體系協力運作 似難展現其應有之效能。
(二)動員體系現存面臨的問題概述：
1.法律雖明定任務、組織等，但因屬備援性質且地方政府普遍認為係屬中央 政府管轄事項，對於動員業務視如雞肋，棄之可惜置之無味，僅由一至二 人兼任辦理此項業務，聊備一格徒具形式而已。
2.另目前在地方僅及於縣級並未如災害防救組織落實至鄉鎮市及村里層 級，致在業務推動無法上下貫徹始終，且屬軍事任務性質，現行僅透過依 附在災害防救會報體系協力，方能在鄉鎮市及村里層級運作。
(三)災害防救體系現存面臨的問題概述：
1.法律雖明定清楚，但在推動的過程中將各種災害明定管轄單位，然而全球 化及災害發生的種類已非單一性質而已，單一災害衍生的其他災害及複合 式災害已成趨勢，因此災害防救工作，顯已非一個單位所能獨立完成。
2.目前雖在地方有對應之機關，且地方政府對於災害防救工作已漸重視，然 就災害內容而言，部分災害顯非地方政府所能自力完成，部分仍需依附在 動員體系與國土安全體系內協力運作，方能共赴其功。
(四)我國政府自 2005 年起推動此三大緊急應變體系聯合運作後，所存在的問題，
無不與跨域治理息息相關，綜而言之，本研究欲探討之八項問題如下？
1.我國現行「國土安全體系」、「動員體系(含全民戰力綜合協調)」、「災害防 救體系」各緊急應變體系之主要功能如何？
2.各應變體系可否類推適用於危機處理階段？可否相互依存或互為犄角？
共蒙其利共創雙贏？
3.各緊急應變體系能否發揮其功能，不外乎所需人力與物力等資源的籌整以 應急需，應以何為主體較為恰當？各有所管應如何分工，並透過何種方式 組合，以期共創雙贏勝局？
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4.就目前各緊急應變體系年度運作情況，有無相互分工合作之空間，應如何 予以統合運用各自之資源，可以互蒙其利之空間作法？政府三大緊急應變
4.就目前各緊急應變體系年度運作情況，有無相互分工合作之空間，應如何 予以統合運用各自之資源，可以互蒙其利之空間作法？政府三大緊急應變