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第五節 中共國家國土安全機關組織結構與運作
壹、中共國家安全機制中華人民共和國(以下簡稱中共)目前並無類似各國「國家安全會議」的組織體 制，以往的國安情報工作，屬公安系統「反革命、反情報、防奸、防諜」的任務範疇；
因此危機管理與內部控制均列為其最重要工作項目，但由於公安系統的膨脹，影響中 共內部權力派系甚鉅，遂於 1983 年 7 月另設「國家安全部」，其組織功能世界各國國 安局類同，主要任務為「確保國家安全，加強反間諜工作」。於是，中共國家安全工 作乃由其既有之公安部門分出獨立並自行發展成另一體系。但中共「國家安全法」卻 遲至 1993 年始完成立法，目前，中共國家安全部的組織編制十分龐大（詳如下表 4-3）。
表 4-3：中共國家安全部所屬各局職掌表 局序 局稱 主管業務
第一局 機要局 密碼、機要通訊
第二局 國際情報局 國際戰略性情報之蒐集
第三局 政經情報局 各國政、經、科技情報之蒐集 第四局 台港澳局 對台港澳地區的情報工作
第五局 情報分析通報局 情報分析通報、蒐情指導、情報研究 第六局 業務指導局 對所轄各省級廳、局之業務指導 第七局 反間諜情報局 反間諜情報之蒐集
第八局 反間諜偵察局 外國間諜之跟監、偵察、逮捕等
第九局 內保偵察局 涉外單位的防諜，以及境內反動組織及外國機構之 監控
第十局 外保偵察局 駐外機構人員及留學生之監控，以及境外反動組織 活動之偵察
第十一局 情報資料中心 情報資料之分類歸檔 第十二局 社會調查局 社會情勢調查
第十三局 技術偵察局 郵電、新聞、廣播、電視等之反間檢查 第十四局 綜合計畫局 設立情報據點之綜合計畫業務
第十五局 綜合情報分析局 綜合情報之分析、研判
第十六局 影像情報局 世界各國政、經、軍等影像情報工作，包括衛星情 報研讀
第十七局 兩化企業局 管理該部所屬的企業、公司等事業單位
資料來源：杜陵，中共公安制度研究，(台北：中央警官學校，1987 年 12 月)，頁 102。
中共國家安全部是由國務院主管國家安全的組成部門，是中共的反間諜機關和政 治保衛機關，國家安全部的總部目前設在北京。從上表所列之中共國家安全部的職掌 及各局處的業務，可知中共國家安全部在危機管理機制中亦扮演危機預防、危機情報 整合與分析的角色，但在危機決策與危機處理上，則由黨政軍三大系統各司其職；就 其現有體制與分工而言，「中央軍事委員會」為負責軍事安全或內亂危機決策與執行 的主要部門，中共「政治局」則負責黨政、經濟重大危機及大規模群眾示威危機的處 理；公安、武警部門負責社會內部控制、重大治安事件危機的控管，這三大體系在危 機管理上表面上分工明確，且為「三塊招牌，一人作主」，其成員也不乏重疊，但此
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一機制設計，隨著中國內部黨、政、軍、經、社會情勢的變化與政治生態的嬗遞，也 產生了各行其是、本位主義及統合困難的矛盾。因此，近年來，中共內部已有比照其 他國家籌設「國家安全會議」的芻議，並醞釀在十六大後，由交卸「三塊招牌」名位 的江澤民擔任國家安全會議主席，以使其能夠繼續掌握實權，但由於事關重大，且涉 及派系權力鬥爭，目前資料並未有付諸實現的資訊，但若然成真，則將是中共政府國 家安全體系、危機管理機制的重大變革。
以目前中共「中央軍事委員會」既有機制而言，其功能在統籌指揮，將包括中共 人民解放軍所屬單位、部隊、機關等全國武裝力量，並負責制訂國防大政方針、國防 戰略與發展，更在於議決對外宣戰與否的重大決策。總體而言，由於黨政軍體制有其 龐雜性、鈍重性，故在平日之危機管理由各業管單位各司其職，但在危機發生時，其 集體的決策速度與危機處理的效率，常見其遲緩。至於在 911 事件後危機管理上的作 為，中共新作為則包括一、在公安部下成立反恐怖局，專門負責研究、規劃、指導、
協調、推動大陸全境的反恐怖工作；並在大城市加強反恐怖專責機構部隊的設置。二、
從中央到地方都制定相關防範和處置恐怖襲擊事件的工作方案，以建構較完善緊急應 變指揮體系和快速反應機制。三、各大城市依據相關假設狀況，展開各項反恐怖的綜 合演練。四、各有關反恐的專業部門如：公安、國安、衛生、軍隊、武警等相關部門，
建立專屬的應變部隊49。 貳、中共災害管理機制
中國大陸因幅原遼闊，地理位處海陸氣候交替區域，自然災害發生率及種類為世 界災害最嚴重地區之一，近年來天然災害造成近千億人民幣之財產損失，約佔中國大 陸每年財政收入的四分之一，為配合 1992 年聯合國在巴西里約熱內盧所召開的「環 境與發展大會(Conference on Environment and Development）」，中共國務院環境保護委員 會第 23 次會議決議，在次年完成《中國 21 世紀議程—中國 21 世紀人口、環境與發 展白皮書》50，其目的在建立針對中共國情的自然災害評估及綜合減災對策系統，確 保經濟與社會的持續發展。全書共分 20 章 78 個方案領域，其中「防災與減災」被列 入該書的第 17 章，這也是中共第一次以政府白皮書的方式將天然災害的緊急應變系 統列入國家發展計畫之中51。之後，中共國務院在 1998 年通過的「中華人民共和國減 災規劃」（1998 年至 2010 年）中開宗明義地提到，中國大陸地區自 1990 年代以來自
49.中央日報 2002 年 9 月 22 日，5 版（摘錄自蘇進強《國家安全與危機管理機制》一文，頁 1-11~1-13）。
50.該計畫是由中共國家計畫委員會和國家科學技術委員會成立跨部門領導，組成 52 個部門 300 多名 專家之工作小組。
51.該議程中將大陸地區的自然災害分為七大類：氣象、海洋、洪澇、地震、地質、農業與林業，整個 中國大陸地區約有 70％以上的大城市、50％以上的人口和 75％的工農業產值分佈在氣象、海洋、洪 水以及地震災害頻仍的地區。在時程上可分為短、中、長三個目標：(1)近期目標(1994-2000 年)：
重點是針對中共存在的環境與發展的突出的矛盾，採取應急行動，並為長期可持續發展的重大舉措 打下堅實基礎，使中共保持一定的經濟增長速度的情況下，使環境質量、生活質量、資源狀況不再 惡化，並局部有所改善，並加強可持續發展的能力。(2)中期目標(2000-2010 年)：重點是為改變發 展模式和消費模式而採取的一系列可持續發展行動：完善適用於可持續發展的管理體制、經濟產業 政策、技術體系和社會行為規範。(3)長期目標(2010 年以後)：重點是恢復和健全中共經濟—社會—
生態系統調控能力，使中共經濟、社會發展保持在環境和資源的承受能力之內, 探索一條適合中共 國情的高效、和諧、可持續發展的現代化道路，對全球的可持續發展進程做出應有的貢獻。
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然災害所造成的經濟損失明顯地呈上昇趨勢，已成為影響經濟發展和社會安定的重要 因素。從宏觀的國家整體發展戰略來看，自然災害影響所及的是中共國家戰略目標之 首-經濟發展。經濟發展一旦受挫，不僅國計民生受到影響龐大的失業人口無從消化，
更進一步地會遲滯整體的國家發展戰略的實現。
中共目前已成立以搶救自然災害為主要任務的「快速反應部隊」，其成員包括：
國家計委、財政部、水利部、農業部、交通部、衛生部、教育部、中國人民銀行等 8 個單位，解放軍也在 2002 年 3 月，已將搶險救災正式列為正規軍事訓練日程和考試 大綱的必備內容，以強化救災的能力。在中央擔任指揮的部(會)則是隸屬於中共民政 部的「救災救濟司」。為了能夠在救災行動中協調一致，中共已研發出一套「全國災 情資訊管理系統」，對縣級以上的地區災害進行監控。更在 2002 年 7 月 17 日在山東 省泰安市舉行首次的「全國救災應急預案演練」。此外，中共民政部更自 1996 年起即 開始並持續性推展「扶貧濟困送溫暖」社會捐助勸募活動，以期建立起經常性的社會 捐助網，目前已在瀋陽、天津、鄭州、武漢、長沙、廣州、成都和西安構建了 8 個中 央級救災物資儲備倉庫，在全國建成了由 237 個社會捐助接收工作站組成的經常性社 會捐助接收網路，並確立了 8 省 4 市對口支援中西部 10 個省（區）的省際援助方案52， 以期綿密中共災害管理應變機制。
第六節 其他國家國土安全機關組織結構與運作
壹、新加坡新加坡民防部隊係隸屬內政部，其設立與服務宗旨是：在災難及緊急時期，保護 國民的性命與財產。主要任務是：提供火災搶救、拯救與救護服務，制訂、監督執行 消防安全計畫，執行與維持全民警報和防禦系統，民眾防災宣導教育。民防部隊在全 國的東、南、西、北等地分別設置了四個民防分區，稱為第一、二、三、四民防分區 (師)，分區最高指揮官稱為「分區司令」或「師長」，身兼該地民防分區指揮滅火救 援和醫療救護的最高長官。各分區並依人口及地域特性分別轄 3 至 5 個消防局，全國 共有 14 個消防局、6 個直屬於消防局、配置 1 輛輕型快速消防車的消防站，以供災 害防救運作之需。
新加坡民防部隊主要有兩項任務，在平時與戰時維護人民生命財產安全。因此在 平時階段的任務，主要在於建立及強化救災能力，保持部隊機動狀態，並藉由演習或 活動時機，教育人民防災安全知識，以及處理火災搶救、緊急救護與人命救助等緊急 工作；在戰爭或突發事故時，監控及管理警報系統，以提供危害之預警措施，監控管 理避難系統提供避難，因應戰時由民防部隊之行動，減輕災害所造成人命財產之損
新加坡民防部隊主要有兩項任務，在平時與戰時維護人民生命財產安全。因此在 平時階段的任務，主要在於建立及強化救災能力，保持部隊機動狀態，並藉由演習或 活動時機，教育人民防災安全知識，以及處理火災搶救、緊急救護與人命救助等緊急 工作；在戰爭或突發事故時，監控及管理警報系統，以提供危害之預警措施，監控管 理避難系統提供避難，因應戰時由民防部隊之行動，減輕災害所造成人命財產之損