全球危機管理中減災合作的挑戰與契機：
印度洋海嘯預警系統經驗之分析
王俊元
（交通大學通識教育中心助理教授）詹中原
（政治大學公共行政學系教授）摘
要
本文的主要研究問題在於：全球多元行動者的類型在減災合作上 是否產生不同的結果？哪些因素影響了當前全球治理下的減災合作？ 而這些因素又將對合作的結果產生什麼樣的影響？本文從理性選擇與 社會資本兩個途徑建構了全球減災合作的分析架構，並以印度洋海嘯 預警系統的建置為例，以組織為分析單位，分別在四個國家進行深度 訪談，並以問卷調查的方式蒐集相關資料。最後，本文從經驗資料的 分析中回答研究問題與提出主要的研究發現。 關鍵詞：全球危機管理、社會資本、印度洋海嘯、理性選擇、減災合作壹、前言
2001年 9 月 11 日，位於美國紐約的世界貿易中心被恐怖份子襲 擊，近 3,000 人喪生。2003 年，急性嚴重呼吸道症候群(Severe Acute多的疫情所造成的社會經濟甚至心理之損失不計其數。2004 年 12 月 底，南亞所發生的大地震及其後所引起的大海嘯，造成了印尼、泰 國、斯里蘭卡等地逾二十萬人喪生，數百萬人的生活受到影響；另外 例如 2005 年席捲美國墨西哥灣的卡崔娜颶風(Hurricane Katrina)、
2005年起的禽流感(Avian Influenza, or so-called “Bird Flu”)疫情， 以及全球暖化(Global Warming)的議題，都受到了舉世的高度重視。 全球化的年代中類似的重大公共問題已無可避免；然而在所謂的 「國際無政府狀態」的全球社會中，1始終缺乏單一集權機構或組織的 存在，這是否意味著國際合作是無法克服之問題嗎？早期國際關係的 相關理論對於國際合作機制的形成與運作多有探討，這些理論固然對 於國際合作之制度運作具有高度的解釋力，然而相對地來說，對於制 度之創設與選擇則缺乏了強而有力的說明。當前全球治理的概念也重 新牽引著學界與實務界重新思索著國際關係的新情勢。換言之，在強 調全球治理的時代，這種以主權國家之間合作的模式已不再符合事實 現象，因為非國家行為者的介入，使得在合作的對象上，必須將其納 入考量。2是以，無論從實務或理論層面來看，全球治理的浮現，將賦 予了國際合作理論新的意涵。 文獻上的討論也漸漸地了解到全球危機管理之重要性，過去冷戰 麥娜(Helen Milner)曾對國際無政府狀態做出界定，其表示無政府至少有兩 種不同的意義，其一為缺乏秩序，為混亂或無秩序的意涵。然而實際的情況 是國家之間仍有高度的秩序以規範國家行為，而國際間權力均衡的結果也會 出現秩序，例如戰爭的防止。其二，意味著沒有政府，亦即沒有一個超國家 的政府或權威執行法律。然而當前國際上也有國際組織和國際法存在，國際 間也存在著秩序。請見 Helen Milner, “The Assumption of Anarchy in
In-ternational Relations Theory: A Critique,” in David Baldwin, ed., Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate (NY: Columbia University Press, 1993), pp. 143-169。
袁鶴齡，〈全球治理與國際合作：論其策略與困境〉，《全球政治評論》， 第 4 期，2003 年 10 月，頁 25-45。
時期的國際性危機管理主要議題在於分析國家之間如何避免戰爭的衝
突，包含了資訊的溝通與傳遞皆是重要的方式。3而近年來關於全球危
機管理的研究則回應了前文全球治理的相關概念，亦即關於民族國家 在全球治理網絡中角色的轉變，以及其他全球多元行動者在全球危機 管理中的重要性。例如霍爾(Rosalie Arcala Hall)在其研究中指出，國 際援助的一個重大挑戰是：發生災難的國家如何在沒有妥協任何主權 的情況下，允許一個國外的單位出現於其領土中來救災。4另外，王宏 偉在其 2010 年的專著中，則以專章討論重大突發事件的國際合作機 制，其在該章中引介了全球化下的重大突發事件，以及國際合作機制 的必要性、原則與形式。5 另一方面，本文所關注的印度洋海嘯個案係為百年來造成最嚴重 傷亡的海嘯事件，災難發生後迄今也引起了舉世諸多的關注。例如， 聯合國國際減災策略組織(International Strategy for Disaster Reduction,
ISDR)對於提升印度洋周邊國家的減災能力與彈性(Resilience)持續投 入資源與心力，獲得了先進國家的高度支持與參與。6此外，在危機管 理文獻上的討論來看，佩吉(Courtney M. Page)以印度洋海嘯的個案， 從準備、早期重建、公共意識、能力建立，以及課責與影響衡量等不 同面向來分析國際行動者如何在救援行動具有回應力。7 摩爾等人(Mel-鄭偉，《國際危機管理與信息溝通》（北京：中央編譯出版社，2009 年）， 頁 8-9。
Rosalie Arcala Hall, “Civil-military Cooperation in International Disaster Response: The Japanese Self-Defense Forces’ Deployment in Aceh, Indonesia,” Korean Journal of Defense Analysis, Vol. 20, No. 4, December 2008, p. 395.
王宏偉，《重大突發事件應急機制研究》（北京：中國人民大學出版社，
2010年），頁 218-239。
“Building Resilience to Tsunami in the Indian Ocean,” United Nations International Strategy for Disaster Reduction (UNISDR), June 2010, <http:/ /www.unisdr.org/preventionweb/files/10910_BuildingResilience.pdf>.
inda Moore, et al.)檢視了幾個國際上重大的天然災難，發現在印度洋 海嘯的個案中，關於地方災害管理的能力及私部門在後勤(Logistics)方 面的參與對成功的危機管理具有重要影響。8 然而，上述的這些討論對於全球多元行動者為何及如何進行全球 危機管理較少著墨。為了解這些問題，並且建構有效的全球危機管理 機制，本文的主要研究問題即在於：全球多元行動者的類型在減災合 作上是否產生不同的結果？哪些因素影響了當前全球治理下的減災合 作？而這些因素又將對合作的結果產生什麼樣的影響？本文首先將回 顧國際合作理論的演進，在「全球多元行動者」及「全球網絡治理結 構」兩個重要概念下，本文從個體與集體的分析層次中，分別透過理 性選擇及社會資本兩個途徑建立分析架構，並探討可能影響合作的相 關變項，以及這些變項對合作結果有何影響。本文以印度洋海嘯預警 系統的建置為個案，並以組織為分析單位，藉由在四個國家所進行的 深度訪談，以及透過郵寄至國外的問卷調查所蒐集的相關資料之分 析，據以回答上述研究問題並提出相關建議。
貳、全球治理與國際合作
一、國際合作理論的演進與檢視
關於國際合作的相關研究，可溯自梅傳尼(David Mitrany)於 1933 Courtney Page, “International Actors Leading in Relief Efforts: 2004 Indian Ocean Tsunami Aid Assessment,” paper presented at the annual meeting of the MPSA Annual National Conference (Chicago, IL: MPSA, April 3, 2008), <http://www.allacademic.com/meta/p267742_index.html>.Melinda Moore, Horacio R. Trujillo, Brooke K. Stearns, Ricardo Basurto-Davila & David K. Evans, “Learning from Exemplary Practices in International Disaster Management: A Fresh Avenue to Inform U.S. Policy?” Journal of Homeland Security and Emergency Management, Vol. 6, No. 1, January 2009, <http://www.bepress.com/jhsem/vol6/iss1/35>.
年發表的《國際政府的進展》(The Progress of International Government) 一書。梅傳尼認為當前國際間的政治單位壁壘分明形成了一種矛盾， 而當經濟愈發展及技術愈發達時，這個矛盾則愈凸顯。9為了解決上述 問題，相關國家於是被迫展開合作，國際組織於是誕生。1950 年代 起，功能主義開始受到修正，論者認為功能合作的外溢效果不會自動 產生，而是基於經濟、政治，以及環境之培養(Cultivated)等三項因素 促成。10然而，霍夫曼(Stanley Hoffmann)批評新功能主義對歐洲統合 的解釋，完全忽視國家主導的角色，以及當時國際環境對歐洲統合的 催化作用。11 二次世界大戰以後，以權力政治途徑分析世界政治為主要典範是 基於現實主義的傳統。具體而言，現實主義論者對於國際合作的可能 性是抱持悲觀的態度；然而，在 1970 年代後這樣的假定與立場無論在 實務或理論上，皆受到嚴厲的挑戰。在實務上，在國際經貿往來日益 頻繁，以及冷戰情勢的緩和下，國際合作早已在不同區域與國家間開 展起來；就理論上而言，麥娜(Helen Milner)指出 1980 年代國際合作 的研究已普遍接受合作的概念了，而這樣的概念是透過行為者對政策 協調過程，調整自身行為以適應其他行為體的偏好時，合作就出現 了。其也質疑現實主義對於國際無政府狀態的假定究竟所指為何，而 這種國際無政府狀態究竟是國際合作的阻力或是助力則尚待驗證。12
David Mitrany, The Progress of International Government (New Haven, CT: Yale University Press, 1933), pp. 1-175.
Dimitris Chryssochoou, Michael Tsinisizelis, Stelios Stavridis & Kostas Ifantis, Theory and Reform in the European Union (NY: Manchester University Press, 1999), pp. 1-174.
Stanley Hoffmann, “The Study of Regional Integration: Reflections on the Joy and Anguish of Pre-theorizing,” International Organization, Vol. 24, No. 4, September 1970, pp. 607-646.
1970年代起，對於國際合作採取樂觀態度的自由主義論者提出不 同於現實主義的看法，其對人性持正面的看法，並拋棄理想主義中不 切實際的部分，轉而強調互賴(Interdependence)與制度(Institution)。13 基歐漢(Robert O. Keohane)與奈伊(Joseph S. Nye, Jr.)指出國際體系 內各種不同層次、規模大小之行動者(Actors)數量大幅繁衍，且愈形緊 密牽連。其中如跨國企業(Multinational Corporations, MNCs)、非政 府性國際組織的角色益形重要與更具影響力；14因此，在國際經濟之議 題領域上，國家互相依存的關係造就出國際合作之新機制。然而，自 由主義雖認為國際組織、正式及非正式的規則可以避免衝突及加強合 作，而這種理性的本質卻又容易忽略了權力，以及不同類型國際行動 者之間的差異。15 不同於現實主義與自由主義奠基於理性主義的途徑，建構主義卻 是重視認同、規範(Norms)與文化在國際關係的形成過程與作用，包括 從個人認同、國家認同到國際認同的認同化(Identification)過程。16溫 特(Alexander Wendt)對國際關係的無政府之觀點提出了質疑，強調了
Review Essay,” World Politics, Vol. 44, No. 3, Spring 1992, pp. 466-496.
江啟臣，〈坎昆會議下的 WTO 角色：主要國際關係理論的詮釋〉，《政治 科學論叢》，第 23 期，2005 年 3 月，頁 140。
Robert O. Keohane & Joseph S. Nye, Jr., Power and Interdependence: World Politics in Transition (Boston: Little Brown, 1977), pp. 1-273.
Joseph Grieco, “Anarchy and the Limit of Cooperation: A Realist Critique of New Liberal Institutionalism,” International Organization, Vol. 42, No.
3, Summer 1988, pp. 485-507; 倪世雄，《當代國際關係理論》（臺北：五
南，2003 年），頁 213-225。
William Bloom, Personal Identity, National Identity and International Relations (Cambridge: Cambridge University Press, 1990), pp. 1-208; Alexander Wendt, “Collective Identity Formation and the International State,” American Political Science Review, Vol. 88, No. 2, June 1994, pp. 384-396.
無政府狀態的社會建構特徵，否定了國際社會存在單一無政府邏輯的 假說。17建構主義相當重視規則與規範的形成與作用，而國際規範有著 社會意涵(Social Content)，而且獨立於權力分布之外，並作為國家認 同與利益的基礎。18值得注意地是拉彼德(Yosef Lapid)則指出建構主 義仍擺脫不了理想的成分，其分析缺乏了歷史觀與系統性，在國際合 作理論的開拓性上仍有其限制。19換言之，建構主義描述過去的能力比 預測未來要來得強。20
二、全球治理對國際合作理論帶來的啟示
羅森瑙(James N. Rosenau)和辰培爾(Ernst-Otto Czempeil)於
1992 年出版的《非政府部門的治理：世界政治的秩序與變遷》(Gov-ernance Without Government: Order and Change In World Politics)
Alexander Wendt, “Anarchy Is What States Make of It: The Social Construction of Power Politics,” International Organization, Vol. 46, No. 2, Spring 1992, pp. 391-425.
Ethan A. Nadelmann, “Global Prohibition Regimes: The Evolution of Norms in International Society,” International Organization, Vol. 44, No. 4, Winter 1990, pp. 479-526; Martin Finnemore, “International Organization as Teachers of Norms: The United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization and Science Policy,” International Organization, Vol. 47, No. 4, Winter 1993, pp. 565-598; Peter J. Katzenstein ed., The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics (New York: Columbia University Press, 1996), pp. 1-562.
Yosef Lapid, “Culture’s Ship: Returns and Departures in International Relations Theory,” in Yosef Lapid & Friedrich Kratochwill, eds., The Return of Culture and Identity in International Relations Theory (CO: Lynne Rienner Publishers, 1997), pp. 13-15.
Stephen Walt, “International Relations, One World, Many Theories,” Foreign Policy, No. 110 (Special Edition), Spring 1998, p. 38.
一書中，使用治理的概念來審視新的國際關係，其表示「治理」(Gov-ernance)比「統治」(Government)的概念更為寬闊，也更能夠用以解釋 國際政治的現象。渠等認為國際關係中的行動者，彼此間的決策行為 是互動且相互依賴的，這些行動者都會試圖去加以處理或形成某種秩 序，以解決共同的問題。21 史莫茨(Marie-Claude Smouts)所指出全球治理的特徵中，表現出 了公、私部門間模糊性與依賴性的過程，而政府的角色，也由於一些 因素，遠較過去來得限縮許多，而政府在治理的過程中，最重要的則 是公共利益極大化的引導能力。22綜言之，「多元行動者」及「網絡的 治理結構」可將全球治理此一廣泛概念進一步地來聚焦。23 全球多元行動者 若張亞中從「全球治理」行使權威的主體，區分出兩個群組。其 一是由國家與國家所組成的主體，為「民族國家家族」(Nation-State’s Family)，包括了國家、國際組織，以及其他國際建制；另一類是由非 國家機構所組成的「跨國性次政治團體」(Transnational Sub-political Group)，包括了各種公民運動、跨國企業、全球資本市場，以及全球大
James Rosenau & Ernst-Otto Czempiel, Governance without Government: Order and Change in World Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 1992), p. 5.
Marie-Claude Smouts, “The Proper Use of Governance in International Relations,” International Social Science Journal, Vol. 50, Iss. 155, March 1998, pp. 83-84.
L. David Brown, Sanjeev Khagram, Mark H. Moore, & Peter Frumkin, “Globalization, NGOs, and Multisectoral Relations,” in Joseph S. Nye, Jr. & John D. Donahue, eds., Governance in a Globalizing World (Washington, DC: Brooking Institution Press, 2000), pp. 271-296; Daphne Josselin & William Wallace, eds., Non-State Actors in World Politics (NY: Palgrave, 2001), pp. 1-294.
眾傳媒等，作進一步的探討。24其中較為重要的角色包含有：國家機關
(National Agency)、國際組織(International Organizations, IOs)、非政府 組織(Nongovernmental Organizations, NGOs)，以及跨國企業。
首先，民族國家雖然受到全球化的衝擊，但是絕非致命性的負面 影響，關鍵在於國家機關必須轉型。25如吉爾平(Robert Gilpin)所承認
的，民族國家在全球的政治經濟中仍舊扮演關鍵的角色。26其次，國際
組織在冷戰(Cold War)過後成為協調各國事務的重要平臺。包含如聯 合國(United Nations)、世界銀行(World Bank)等許多國際組織，已在 全球治理中扮演重要之角色。另一方面，自 1970 年代起，各地非政府 組織的興起及其活動已成為當前全球治理極為重要的現象，而非政府 組織在發展中國家和已開發國家的蓬勃發展，被稱為一種全球化的 「結社革命」(Associational Revolution)。27最後，隨著經濟全球化 的趨勢，許多大型企業加速了他們佈局全球市場的腳步，其利用國際 分工及資金的自由流動，來降低生產成本及投資風險，並藉由拆除貿 易障礙，以達到擴張市場的最終目的。跨國企業迄今在全球治理的權 力的展現上已不容忽視。28 張亞中，〈全球治理：主體與權力分析〉，《問題與研究》，第 40 卷第 4 期，2001 年 8 月，頁 4-5。
Michiel S. de Vires, “The Attack on the State: A Comparison of the Arguments,” International Review of Administrative Sciences, Vol. 67, No. 3, September 2001, pp. 405-406.
Robert Gilpin, Global Political Economy: Understanding the International Economic Order (NJ: Princeton University Press, 2001), pp. 1-423.
Lester Salamon, “The Rise of the Nonprofit Sector,” Foreign Affairs, Vol. 73, No. 4, July/August 1994, p. 109.
David Levy & Aseem Prakash, “Bargains Old and New: Multinationals in International Governance,” Business and Politics, Vol. 5, No. 2, July/ August 2003, pp. 131-151.
全球網絡治理結構的形成
「全球治理」作為新的國際關係結構，通常意味著國際社會控制 機制(Control Mechanisms)呈現多元化；其中，控制機制從傳統層級 命令式(Hierarchical Commands)走向多層次與多元化，更牽涉不同程 度的制度化，以及從初始臨時性的行動或安排到呈現高度制度化或組 織化的型式。29赫爾德(David Held)與麥克格魯(Anthony McGrew)指 出「全球治理結構」包含了四個主要特徵： 多層次性(Multilayered) （包含超國家、區域、跨國、主權國家、地方政府等層次）； 多元 權力中心(Polyarchic)； 結構繁複性（包含不同組織機構與網絡）； 政府或國家仍是其中的要角。30 進一步而言，過去現實主義所強調以權力為基準的國際無政府主
義，在全球政經及資源互賴更為緊密的情況下，多層次治理(Multi-lev-els Governance)、全球網絡治理(Global Network Governance)等治 理結構將取代無政府主義。所謂的全球治理網絡並非是另一個國際組 織，而是將不同特殊背景、甚至是敵對或競爭的組織結合在一起，其 中當然包含了不同的行動者，例如各國政府、國際組織、國際非政府 組織等。全球治理網絡的形成不在於將政府與國際組織的權力移轉到 公民社會或民間部門，而是扮演與傳統決策機構互補的角色，協助政 府和多邊機構利用科技變遷，對在地有更多的回應。31圖 1 顯示了世界
秩序的四種模式，上方兩個模式分別為傳統的國際無政府主義(Interna-tional Anarchy)及霸權主義(Hegemony)，而下圖左方則顯示出全球行
吳得源，〈全球治理在公共政策理論發展之擴充〉，《行政暨政策學報》， 第 42 期，2006 年 6 月，頁 4-5。
David Held & Anthony McGrew, Governing Globalization: Power, Authority and Global Governance (Cambridge: Polity Press, 2002), pp. 9-11.
Wolfgang H. Reinicke, “The Other World Wide Web: Global Public Policy Networks,” Foreign Policy, Vol. 117, Winter 1999, pp. 44-59.
動者網絡式的水平自我協調，至於未來是否走向右下方的全球單一政 府，則尚值得討論。32 ฒࢇۺޑᄘ ៧᠌ޟжࣨપו Ιȶжࣨࢇۺȷޟપו ЫҁޟՌרڞ፡ 圖 1 世界秩序的四種模式
資料來源：Dirk Messner & Franz Nuscheler, “World Politics—Structure and
Trends,” in Paul Kennedy, Dirk Messner & Franz Nuscheler eds., Global Trends & Global Governance (VA: Pluto Press, 2002), p. 136.
Dirk Messner & Franz Nuscheler, “World Politics—Structure and Trends,”
in Paul Kennedy, Dirk Messner & Franz Nuscheler, eds., Global Trends & Global Governance (VA: Pluto Press, 2002), p. 136.
從上述可知，在資訊科技、資本主義之下的全球化浪潮驅策下， 1990年代之後全球治理的興起逐漸受到國際社會的重視。一些相關的 概念討論，例如全球多元的行動者，抑或全球治理的網絡結構等，也 令人開始省思過去的國際合作理論是否仍舊可以詮釋全球治理下的合 作現況。
參、分析架構
一、全球危機管理
儘管好幾世紀前即已發生跨國界的天然災害，然而在當前全球化 的影響下，如何進行全球危機管理已逐漸受到重視。亞歷山大(David Alexander)指出近半個世紀以來災害的全球化發展趨勢如下：首先，資 訊通訊技術及媒體的發達已讓災害訊息在國際傳播的速度變得更快； 第二，國際交通的便捷也讓國際社群能夠更加快速回應重大危機；第 三，區域的政治、經濟、軍事與社會情勢已複雜化了各種災害的本 質；最後，上述權力的互動與衝突也提高了國際社群的易致災性(Vul-nerability)，而 為 了 回 應 此 點 ， 國 際 社 群 必 須 發 展 有 效 的 減 災 策 略。33換言之，如何發展減災策略並落實全球危機管理已成為刻不容緩 的議題。 何謂全球危機管理，其與過去的危機管理又有何不同？綜合前文 所述，本文認為全球危機管理具有下列三個特徵，包含有：全球多元 行動者的涉入、無絕對權威下的危機管理，以及重視網絡互動機制的 建立。茲分述如下： 首先，全球危機管理涉及全球多元的行動者，這些行動者包含國 際層次與國內行動者。如同豪本(Marc Houben)在《國際危機管理：歐 David Alexander, “Globalization of Disaster: Trends, Problems, and Dilemmas,” Journal of International Affairs, Vol. 59, No. 2, April 2006, pp. 1-22.洲國家的途徑》(International Crisis Management: The Approach of European States) 一書中提到，「所有的國際危機由許多的問題融 合而一。就外在的問題(External Problems)而言，關鍵在於對危機我 們能做什麼？面臨危機時，所需要的客觀需求為何？就內部問題(Inter-nal Problems)而言，則在於國家涉入時的自我組織情況為何，亦即我 們如何有效地組織自我，如何動員足夠的政治意願及分配風險與任 務？」簡言之，「國際危機管理是由全球多元行動者協調的邏輯所支 配著」。34 其次，相較於單一主權國家內的危機管理，縱然在災害救助與復 原時有不同的參與者，然而政府部門在災害防救的體系之中仍具有一 定程度的權威（不論政府的防救災能量是否會遭受挑戰）。35然而，在 全球治理的系絡中，由於前述的國際關係之無政府狀態(Anarchism)， 國際減災合作的過程中呈現了更多元的行動者及網絡互動的特色。換 言之，在資源互賴的全球網絡之中，單一權威的決策主導者將難以復 見，此處所形成的將是一種「多對一」（多元決策行動者對單一危機 事件）或「多對多」（多元決策行動者對多元危機事件）的危機處理 狀態。36在此情境下，如何達致具有效率的溝通與協調對於全球危機管 理的參與者而言，將遠比過去集權命令式的危機處理方式來的重要許 多。 最後，由於全球危機管理涉及了不同層次的全球多元行動者，因 Marc Houben, International Crisis Management: The Approach of European States (NY: Routledge, 2005), p. 3.
危機管理通常包含潛伏期、爆發期、後遺症期與解決期等過程，而救災救助 通常指在危機爆發時的處置方式。一般而言，成功的危機管理優先關注如何 於潛伏期時降低風險，然而利害相關者往往僅重視危機爆發的時候如何進行 救災。 王俊元，〈全球治理與危機管理之研究—以嚴重急性呼吸道症候群(SARS) 防治個案為例〉，《空大行政學報》，第 17 期，2006 年 3 月，頁 53-83。
此如何建構有效的協調機制則成為關鍵。進一步而言，過去數十年來 僅有國際區域安全或是戰爭衝突等事件被視為全球性的危機；然而， 在全球化的時代中，由於全球網絡緊密結合，在此網絡中所發生的事
件，皆可能彼此相互影響著，甚至形成全球性危機的潛伏。37法蘭克
(Julio Frenk)與高梅茲－丹堤斯(Octavio Gomez-Dantes)曾指出目前 各國政府除要克服自己國內的問題外，也必須妥善處理國際脈動的四 個重要問題，包含有：國際風險的彼此傳輸、不同體系的波動效應、 提供全球行動的機會，以及分享經驗與對照資訊。38換言之，國家既已 不再是全球體系中唯一的行動者，在多元行動者及網絡的治理結構 下，探討國際合作的分析層次應可選擇組織的層次而非主權國家作為 切入點，而組織之間的網絡互動，則成為一個重要的觀察面向。 綜合言之，根據前述文獻探討，本文以「組織」為分析單位並界 定了多種不同的全球多元行動者。鑑於組織類型在文獻討論上仍有難 以完全區分的空間，因此本文具體的操作化定義則為「受訪者對於本 身所屬組織類型的自我認知」，而這些組織類型具體呈現於問卷上則 包含有：國際／區域組織、國際傳播媒體、聯邦／中央政府、州／省 政府、地方縣政府、社區／草根型組織、非政府組織、大學及研究機 構、跨國企業、某國地方型企業、不屬於任何組織（個人），以及其 他類型（並請受訪者自行判斷與分類）。綜合各問卷受訪者的回覆， 由於在媒體與國內外企業這些類型中並未有任何的受訪者回覆，為便 於後續之分析，本文即將上述的組織類型結合為下列三大類，分別為 國際／區域組織(International/Regional Organization, IRO)，政府機 關 (Government Agency, GA)，和非政府組織／大學研究機構 (NGO
葉肅科，〈SARS 全球化與風險管理〉，《社區發展季刊》，第 104 期，
2003年 9 月，頁 189-202。
Julio Frenk & Octavio Gomez-Dantes, “Globalization and the Challenges to Health Systems,” Health Affairs, Vol. 21, No. 3, May/June 2002, pp. 160-165.
and Research Institute, NGORI)。
二、影響合作的重要因素之探討
理性選擇途徑
前述界定了當前全球治理中重要的行動者，而無論吾人將當前的 全球社會環境視之為「共受風險」的社會，或是「全球公共財」
(Glo-bal Public Goods)，39皆無法忽略了個體行動者 (Individual Actor) 在全球治理下所扮演的角色與功能。因此，理性選擇的途徑將有助於 吾人探討影響個體行動者合作的重要因素，包含如： 偏好(Preference)：為追求各項目標，個體必須在各種不同的方 案之中做出選擇；而所謂的偏好，是從比較評估(Comparative Evalu-ations)不同替代方案後所得出的排序。40個體偏好和個體行為之間，必 須存在邏輯關連；偏好或許不容易觀察，但只要偏好和行為之間存在 邏輯關連，即可透過對行為的觀察來修正對偏好的假定。換言之，理 性選擇認為個體的偏好將影響其行為，而個體的行為又是透過某種機 制(Mechanism)來轉化為集體選擇(Collective Choice)。41本文關於偏 好的操作型定義為：回應者對於該組織於各種方案中優先順序之認 知。 外部限制(External Constraint)：新制度論者認為個體在進行選 擇時，除了其偏好之外，制度限制也往往成為為理性選擇時所考量的 因素。換言之，行動者將會發現自出生至死亡，其行動皆受到家庭或
Per Magnus Wijkman “Managing the Global Commons,” International Or-ganizations, Vol. 36, No. 3, June 1982, pp. 511-536.
James Druckman & Arthur Lupia, “Preference Formation,” Annual Review of Political Science, Vol. 3, Iss. 1, June 2000, pp. 1-24.
林繼文，〈虛假霸權：台灣政治學研究中的理性選擇〉，《政治科學論 叢》，第 25 期，2005 年 9 月，頁 76-77。
學校的規則、法律或慣例、公司政策等影響，而這些規範、法律、議 程等，也將影響著社會結果。這些制度限制也藉由提供著正面或負面
的誘因來提高或降低行動者的淨利益，進而影響其行為。42本文關於外
部限制的操作型定義為：回應者對於該組織於國際法律、規範及公約 的限制之認知。
資訊(Information)：早在 1945 年，海耶克(Frederick A. Von
Hayek)即曾指出：「社會的經濟問題不單是配置既定資源之問題…… 而是在於社會上沒有人擁有全部資訊的問題。」43事實上，資訊確已逐 漸成為契約、協商，及組織研究上的主要變項。44另外，在賽局的策略 中，由於資訊的不對稱，資訊的多寡將對於行動者是否合作及合作的 策略等具有重要的影響。45本文關於資訊的操作型定義為：回應者對於 該組織在資訊充分性及可及性上的認知。 值得注意地是，關於行動與結構之間的雙向關係－－亦即從宏觀到 微觀，從微觀到宏觀－－不應被視為孤立（如僅有宏觀或微觀）或單向 之過程。46因此，單從個體層次的分析將無法完全描繪全球多元行動者 為何進行合作，網絡互動中的其他因素及非正式規範的影響也對行動 者的行為產生影響或約束力。因此，集體層次中的社會資本之概念也 提供了另一個分析途徑。
Debra Friedman & Michael Hechter, “The Contribution of Rational Choice Theory to Macrosociological Research,” Sociological Theory, Vol. 6, No. 2, Fall 1988, p. 202.
Frederick A. Von Hayek, “The Use of Knowledge in Society,” American Economic Review, Vol. 35, No. 4, September 1945, pp. 519-520.
同註 42，頁 215。
Avinash K. Dixit & Susan Skeath, Games of Strategy (New York: W. W. Norton & Company, 1999), pp. 1-600.
James Coleman, Foundations of Social Theory (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1990), p. 8.
社會資本途徑 社會資本如何解釋國際合作的現象？在前述國際合作理論中，關 於新自由主義、依賴理論及世界體系理論等在解釋社會現象時雖然各 有優勢，但是都忽視對社會本身，文化、理性，以及社會與國家之間 關係的重視和深入研究，往往對這些重要問題採取存而不論或者化約 簡化的態度，被它們看作是研究架構中的外生變項，或者置於分析架 構之外。實際上，這些過去被視為既定的、應然的因素通常是社會變 化和革新力量發揮作用的仲介。47 「社會資本」(Social Capital)被定義為個體(Individual)資本財的 社會結構資源，可用來實現行動目標。48它著重在「關係」層面，擁有 越多有助於實現行動目標的關係，則越能動用這些關係來幫助目標達 成。從社會資本途徑下的相關概念，也提供幾個重要因素有助於分 析： 信任(Trust)：信任的意義可以從義務的履行、風險承擔與對夥 伴的信賴及信心等層面加以闡釋。在義務履行方面，信任是指在交易 關係中一方的文字或諾言會被履行的程度。49在風險承擔方面，信任是 指願意承受對方未來行為不確定性及承受此行為之後果。50在相互信賴 方面，信任是相信在交易關係中他方會以最佳行動帶給己方利益的信 念，51或是己方相信其需求未來會被他方所採取的行為所滿足。52本文 中關於信任的操作型定義為：回應者相信與其他行動者互利互惠之程 李惠斌、楊雪冬，《社會資本與社會發展》（北京：社會科學文獻出版社， 2000年），頁 29-30。 同註 46，頁 302。
Robert F. Dwyer, Paul H. Schurr & Sejo Oh, “Developing Buyer—Seller
Relations,” Journal of Marketing, Vol. 51, No. 2, April 1987, pp. 11-27. Roger C. Mayer, James H. Davis & F. David Schoorman, “An Integrated Model of Organizational Trust,” Academy of Management Review, Vol. 20, No. 3, July 1995, pp. 709-734.
度。 可信的承諾(Credible Committment)：「承諾」係指一種對組 織任務所投射出的認同理解能力，其間包括了個人對組織的責任感、 忠誠度與感情依附。53為了讓成員相信領導者是「可信的」，一方面， 領導者必須說服其他成員，只要他們對集體行動的目標作出貢獻，他 們即可獲得該得一份利潤；另外，只要他們踐行完成目標的諾言，他 們將獲得比現下更好的社會產出。本文關於信任的操作型定義為：回 應者對於該組織在印度洋海嘯預警系統承諾的認知，以及與其他行動 者維持合作關係的程度。
三、減災合作的結果
近年來關於國際減災合作的研究有日益增加的趨勢，例如聯合國 所出版的《建立夥伴關係：聯合國系統與私部門的合作》(Building Partnership: Cooperation between the United Nations System and the Private Sector)一書中，54也曾針對環境、治理與脆弱性等議題的 合作來探討，並區分了不同類型的合作。另一方面，由於近年來一再 發生跨國界的重大災害，國際減災合作的議題也慢慢地受到重視。然David T. Wilson, “An Integrated Model of Buyer-Seller Relationship,” Journal of Academy of Marketing Science, Vol. 23, No. 4, September 1995, pp. 335-345. Erin Anderson & Barton Weitz, “Determinants of Continuity in Conventional Industrial Channel Dyads,” Marketing Science, Vol. 8, No. 4, Fall 1989, pp. 310-323.
Bruce II Buchanan, “Government Managers, Business Executives, and Or-ganizational Commitment,” Public Administration Review, Vol. 34, No. 4, July/August 1974, pp. 339-347.
Jane Nelson, Building Partneership: Cooperation between the United Nations System and the Private Sector (New York: The United Nations, 2002), pp. 1-352.
而，這些文獻多重視於災害成因、災害管理的過程，抑或行動者之間
的政策學習，對於哪些因素會影響到減災合作的結果則較少提及。55
基於組織的分析單位，本文對於國際減災合作結果的測量主要係 參酌葛瑞(Barbara Gray)在探討組織間合作時所使用的幾個概念，其中 包含： 問題的解決或目標的達成(Problem Resolution or Goal
Achie-vement)， 互動關係下的品質(Quality of Working Relations)，以及 彼此之間分享意義的創造(the Creation of Shared Meaning)。56換言 之，上述三項概念發展為本文在測量合作的結果時所界定的變項為： 合作的有效性(Effectiveness)、合作的品質(Quality)，以及視野拓展的 程度(View Broaden)等三項主要變項，上述變項的操作性定義請參見附 表 1。 綜合言之，本文的主要研究問題在全球多元行動者的類型在減災 合作上是否產生不同的結果？哪些因素影響了當前全球治理下的減災 合作？而這些因素又將對合作的結果產生什麼樣的影響？從理性選擇 及社會資本的途徑，本文界定了幾個重要的因素，並試圖進一步分析 這些因素與減災合作結果之間的關係。圖 2 呈現了本文的主要架構：
Thomas A. Birkland, Lessons of Disaster: Policy Change after Catastrophic Events (Washington, DC: Georgetown University Press, 2007), pp. 1-216; Mark Pelling, Natural Disasters and Development in a Globalizing World (NY: Routledge, 2003), pp. 1-250; Dilip Kumar Sinha, Natural Disaster Reduction: South East Asian Realities, Risk Perception and Global Strategies (NY: Anthem Press, 2007), pp. 1-141.
Barbara Gray, “Assessing Inter-Organizational Collabortion: Multiple Conceptions and Multiple Methods,” in David O. Faulkner & Mark de Rond, eds., Perspectives on Collaboration (London: Oxford University Press, 2000), pp. 243-263.
٤ڍց۩೯ृ ۩೯ृࢤᙇᖗ ጻዌխऱ षᄎᇷء 1. ೣړʳ 2. ؆ຝૻࠫʳ 3. ᇷಛʳ 1. ॾٚʳ 2. ױॾऱࢭᘭʳ ྇߀ٽ܂ऱ࣠Κʳ 1. ڶயࢤʳ 2. ᔆʳ ʳ 3. ࢷ୶ီມʳ ʳ 1. ഏᎾЯิ៣ʳ 2. ਙࢌᖲᣂʳ 3. ॺਙࢌิ៣ 圖 2 本文研究架構 資料來源：作者自行繪製。
肆、個案系絡與研究方法
一、個案系絡：全球減災合作與印度洋海嘯預警系統的建置
在國際減災合作的議題上，聯合國早已於 1972 年成立「救災協調 專員辦事處」(United Nations Disaster Relief Coordinator, Officeof the UNDRO)，其目的是協調對遭受自然或其他災害的國家的國際
救援活動。目前每年 10 月的第二個星期三係為國際減災日。1994 年 5 月 23-27 日，第一次「世界減災峰會」(World Conference on Disaster
Reduction)在日本橫濱舉行，其主要議題是討論 21 世紀新的防災國際 策略，以及如何減少自然災害造成的損害。另一方面，隨著永續發展 概念的逐漸受到重視，國際減災的計畫與行動在聯合國的規畫當中， 也併入永續發展之項目。 然而，在全球各項減災的活動中如何選取本文欲分析的個案呢？ 殷(Robert Yin)曾指出單一個案的設計主要係考量到理論關鍵性的測
試，而個案的選擇則會偏向某種極端或獨立的個案。57據此而言，本文 以發生於 2004 年 12 月 26 日，在印尼蘇門答臘島北端亞齊省西北方外 海芮氏規模達 8.9 級的強震後引起南亞地區的海嘯為例來加以分析。本 次海嘯總計死亡人數超過二十萬人，周邊各國受影響或經濟損失的民 眾超過數百萬人，是為百年來災情最為嚴重的一次海嘯事件。本次災 情較為嚴重的國家包含有印尼、斯里蘭卡、印度、泰國、緬甸、馬爾 地夫、馬來西亞、孟加拉還有非洲四個國家（索馬利亞、坦尚尼亞、 塞席爾、肯亞），其中以印尼的亞齊省、斯里蘭卡、印度、泰國的普 吉島最為嚴重。此外，聯合國於 2005 年 1 月 18-22 日在日本兵庫縣神 戶市舉行第二次的「世界減災峰會」(World Conference on Disaster
Reduction, WCDR)中，58也針對印度洋周邊國家未來關於海嘯減災合
作的議題提出討論，希望全球行動者在印度洋區域的減災計畫能有更 好的合作結果。
所謂的印度洋海嘯預警系統(Indian Ocean Tsunami Warning
System, IOTWS)係指印度洋周邊國家在聯合國等國際組織及先進國家 的協助下建置一組高科技感應器，以監測海底地震、海浪，海潮和海 水的壓力，感應器並定時傳送一次有關大氣變化的信息，構成初步的 預警系統。印度洋海嘯預警系統的建置架構為國際間的網絡運作模 式，在目前的預警系統中，共有 27 個國家的預警中心可收到印度洋海 嘯預警系統所發出的警告。在此過程中，聯合國的政府間海洋委員會
(United Nations Intergovernmental Oceanographic Commission,
UNIOC)、國際減災策略組織(ISDR)，以及美國的國際開發署(United
States Agency for International Development, USAID)等，在溝通 協調及技術輔助上皆扮演重要的角色。
Robert Yin, Case Study Research: Design and Methods (CA: Thousand Oaks, 2003), pp. 1-181.
二、研究方法
不同於傳統國際合作理論採取國家為分析單位，本文基於全球治 理多元行動者及網絡的結構之特性，將分析層次界定為跨組織間(Inter-organizations)之分析，而分析單位即為組織。為有效理解及回答研究 問題，本文分別透過質化的深度訪談，以及量化的問卷調查持續地來 蒐集相關的資料。依研究時程而言，除了在 2005 參加世界減災峰會 外，於 2006-2007 年進行深度訪談，並於 2008 年進行問卷調查，至 2009年時則將初步研究成果發表至國際學術會議。 進一步而言，為理解南亞海嘯之國際減災合作的全貌，並提高問 卷設計的精確度，本文作者在 2006 年底研究剛開始的初始階段，即赴 美國的華盛頓特區訪問美國國家海洋暨大氣管理局(National Oceanicand Atmospheric Administration, NOAA)印度洋海嘯之專案經理， 也訪問了美國國務院(U.S. Department of State)中負責南亞海嘯的協 調專員，以及地震聯合研究機構(Incorporated Research Institute for
Seismology, IRIS, Consortium)的研究員。
至 2007 年，根據文獻與初步的訪談資料分析，本文進一步確立了 研究架構之後，作者再赴美國、泰國、日本三個國家中的八個重要的 國際組織及非政府組織進行參訪，並與相關人員進行關於南亞海嘯減 災合作議題的深度訪談。這些組織包含如位於美國紐約市聯合國總部 的人道事務協調辦公室(United Nations Office for the Coordination
of Humanitarian Affairs, UNOCHA)、日本的亞洲減災中心(Asian
Disaster Reduction Center, ADRC)、日本國際協力署(Japan International
Cooperation Agency, JICA)、位於日本大阪的聯合國區域發展中心
(UN Center for Regional Development, UNCRD)，以及國際災害復 原平臺(International Recovery Platform, IRP)、泰國的亞洲防災中 心(Asian Disaster Preparedness Center)、泰國的國家災害預警中心
國際開發署(U.S. Agency for International Development, USAID) 泰國分部等，並與重要組織成員進行深度訪談來蒐集質性資料，相關 人員的訪談名單詳如附表 2 所示。 本文的問卷設計包含兩個階段：首先，本文根據理論架構設計問 卷題目，並透過四位專家學者檢視問卷內容。其次，本文的問卷初稿 曾讓十位曾參與印度洋海嘯預警系統建置的學者專家進行預試(Pilot Study)，並在預試完之後根據相關意見修正問卷內容。由於問卷係以英 文完成，在進行專家效度及預試之前，也分別經過母語為英文之外籍 博士生代為潤飾。在問卷的發放對象上，本文以參與由 UNIOC 及 UN-ISDR舉辦的各個關於印度洋海嘯之國際會議的參與者為主，並從聯合 國建置印度洋海嘯預警系統的網站中彙整各相關會議出席者之名單，59 作為問卷發放之架構。 經過彙整，參與歷次會議的名單共計有 729 位，問卷透過 E-mail 郵件及紙本的國際郵件兩種方式發放，然由於部分參與者所留資料不 全或有錯誤，60因此總計透過 E-mail 發放之問卷共計 425 份，而透過 紙本發放的國際郵件共計 166 份，二者合計共發出 591 份問卷。由於 發放問卷對象的層級多為政府機關的正、副首長及國際組織的主任(Di-rectors)、處長(Director-General)，或研究機構的教授(Professors)等， 經過六次針對 425 個各別 E-mail 的催收後，本文在 E-mail 及紙本問卷 共計回收 61 份，回收率 10.32%。這 61 份問卷中包含兩份無效問卷， 因此有效問卷為 59 份。由於回覆者包含許多不同組織的處長、主任， 以及教授等，甚至還包含某些國家的副部長(Deputy Minister)及大使 (Ambassador)等，本文認為回覆者在其組織中仍具有一定之代表性。61
“Regional Coordination of TWS,” Unified Tsunami Website, November 20, 2007, <http://ioc3.unesco.org/indotsunami/>.
例如包含有受訪者離、調職、僅留姓名而無其他相關資料，以及最常見的為
除此之外，由於本文以組織為分析單位，若同一組織有兩位以上之受 訪者回覆問卷，則採取平均數的方式處理之。關於回覆者的樣本特性 如下表所示，另外附表 3 顯示本文之因素負荷表，附件 4 整理了各變項 間的皮爾森相關係數。 表 1 樣本特性（樣本數：59） 變項 項目 有效回覆 百分比(%) 性別 女性 8 14.29 男性 47 83.93 教育程度 大專／大學 23 41.07 研究所 30 53.57 組織類型※ 國際／區域組織 10 17.86 政府機關 30 53.57 非政府組織／研究機構 16 28.57 說 明：※前文已提及問卷中 12 種受訪者自我認定所屬的組織類型中，經合併後 界定為三大種類以便於後續分析。其中受訪者自填問卷中組織類型選 項 1（國際／區域組織）共計 10 位，勾選問卷選項 3 與 4（聯邦／中 央政府 28 位，州／省政府 2 位）共計 30 位，而勾選 7 至 8 者（非政 府組織 2 位、大學／研究機構 14 位）共計 16 位，其餘關於國際媒體 或跨國企業者皆無人選答。 資料來源：作者自行整理。 從上表可發現回收的問卷中以男性的比例較高，有近 84%的比例。 此外，在教育程度上，94%以上的受訪者為大專及研究所以上。最後， 在組織的類型上，服務於國際組織的受訪者比例為近 18%，於政府機 關者近 54%，而在 NGO 或研究機構者近 29%。62 儘管問卷發放的過程與催收的過程確實非常艱辛，然而本文亦必須承認經過 六次催收後，這一成的問卷回收是否足以代表全體母體的推論確實是本文的 限制之一。 本文所發出的 591 份問卷中，經本文判斷屬於國際／區域組織者有 120 位
伍、研究分析與討論
一、組織類型與合作的結果
前文提及本文界定了三種主要的組織類型，包含了國際／區域組 織(IRO)， 政府機關(GA)，與非政府組織／大學研究機構(NGORI)， 並試圖了解這三種組織類別在合作的結果上是否有何不同。本文以單 因子變異數分析(One-factor Analysis of Variance, ANOVA)不同的 組織類型在合作上是否會有不同結果產出，發現「拓展視野」與組織 類型具有顯著性，相關的分析如表 2 所示： 表 2 組織類型與合作結果的單因子變異數分析 平方和 自由度 均方 F值 顯著性 有效性 組間 4.678 2 2.339 組內 71.304 53 1.345 1.739 0.186 總和 75.982 55 -品質 組間 6.509 2 3.255 組內 105.379 53 1.988 1.637 0.204 總和 111.888 55 -拓展視野 組間 9.066 2 4.533 組內 73.679 53 1.390 3.261 0.046* 總和 82.746 55 -說 明：*p<0.05; **p<0.01; ***p<0.001（雙尾檢定）。 資料來源：作者自行整理。 (20.3%)，屬於政府組織者有 285 位(48.22%)，屬於非政府組織／研究機構 者有 135 位(22.84%)，無法判斷屬於何種組織者有 51 位(8.63%)。換言之， 雖然回收率僅有一成，然這些回覆者之組織類型比例與原規畫調查樣本的組 織類型比例接近，各自僅有約±5%的誤差。
然在進一步以事後比較分析時（如表 3 所示），則發現哪些組織 類型間具有顯著的不同，唯有國際／區域組織與非政府組織／大學研 究機構這兩類組織的顯著水準為 0.059，接近 0.05。顯示國際／區域組 織在拓展視野上的分數會比非政府組織／大學研究機構顯著地偏高。 表 3 組織類型在合作中拓展組織視野的事後多重比較分析 組織類型 其他組織類型 平均數差異 標準差 顯著性 95%信賴區間 下限 上限 國際／區域 組織 政府機關 0.4833 0.4305 0.536 -0.601 1.568 非政府組織／ 研究機構 1.1625 0.4753 0.059 -0.035 2.360 政府機關 國際/區域組織 -0.4833 0.4305 0.536 -1.568 0.601 非政府組織／ 研究機構 0.6792 0.3650 0.187 -0.240 1.598 非政府組織 ／研究機構 國際／區域組織 -1.1625 0.4753 0.059 -2.360 0.035 政府機關 -0.6792 0.3650 0.187 -1.598 0.240 說 明：*p<0.05; **p<0.01; ***p<0.001（雙尾檢定）。 資料來源：作者自行整理。 綜合言之，在全球治理的概念之下，減災合作的有效性或是品質 並不會因為不同全球行動者的類型而導致結果的表現上有重大的落 差。然而，在拓展視野的部分，國際組織或區域組織在全球減災的議 題上，顯見仍比非政府組織更能具有全球性的觀點與視野。換言之， 面對各種全球公共問題的挑戰，國際組織或區域組織相對於非政府組 織，仍須扮演各項議題倡議者(Initiator)的角色。
二、理性選擇與全球減災合作
本文的研究架構指出，在全球減災合作的議題上，各行動者不論 在個體互動的層次或是集體的網絡關係，皆有可能影響到合作的過程 與結果。在此部分，本文首先探索全球行動者個體的理性選擇對於全球減災合作所產生的影響。表 4 係以迴歸分析的方式理解理性選擇相關 概念對於合作結果的影響。首先，若行動者能夠更清楚自己組織的偏 好，將促進彼此之間有效性與品質。其次，組織的外在限制雖不見得 能增進合作的品質，然而卻可也有助於促進有效性與視野的拓展。 表 4 理性選擇各項變項與減災合作結果的迴歸分析 有效性 變項 標準化 迴歸係數 標準誤 R2 調整後的 R2 t值 顯著性 偏好 0.104 0.035 0.147 0.130 2.938 0.005** 外部限制 0.173 0.053 0.165 0.150 3.241 0.002** 資訊 0.191 0.132 0.038 0.020 1.454 0.152 品質 變項 標準化 迴歸係數 標準誤 R2 調整後的 R2 t值 顯著性 偏好 0.184 0.039 0.310 0.296 4.737 0.000*** 外部限制 0.097 0.070 0.035 0.017 1.387 0.171 資訊 0.289 0.159 0.059 0.041 1.824 0.074 拓展視野 變項 迴歸係數標準化 標準誤 R2 調整後的 R2 t值 顯著性 偏好 0.063 0.039 0.049 0.030 1.609 0.114 外部限制 0.226 0.052 0.261 0.247 4.326 0.000*** 資訊 0.229 0.138 0.050 0.032 1.665 0.102 說 明：*p<0.05; **p<0.01; ***p<0.001（雙尾檢定）。 資料來源：作者自行整理。 從質化的訪談資料，可進一步詮釋迴歸分析的結果： 國際減災合作的合作過程與結果涉及偏好的整合，而 NGO 可為整合 的媒介之一 當全球公共問題產生時，不同的行動者確實存在著偏好的不同而 導致合作的困難，誠如在美國的受訪者曾指出，在印度洋周邊國家的
減災合作上，東非國家與南亞各國所考量的減災種類便不見得相同， 前者可能關心旱災，而後者可能關心海嘯。即便是在非洲國家，可能 有些國家重視經濟發展更甚於減災。 「現在在比較窮困的國家中，最大的需求是在於住宅、 食物及水等基本生活物資，他們並沒有辦法將錢放在預警系 統中。」 63 「看看世界地圖，這些國家的地理位置是完全不同，能 夠發展的關係是有限的，而且政治上的利益也是不盡相同 的。」64 「如果一個國家的政府正決定如何將資金運用在自然災 害中，那麼地震絕對不會是他們最擔憂的第一件事……在非 洲南部幾個較貧困的政府，他們首要關注的是經濟發展。也 因為如此，Africa Array 開始成功的原因在於他們正在解決 經驗發展產生的問題。」65 其次，儘管各行動者之間的偏好如此多元甚至具有衝突，如何整 合及合作則顯得更為重要。現實主義者認為此時的國際合作多為利益 妥協的結果；然而，在本個案的研究中卻可發現，國際組織及非政府 組織常扮演者整合者的角色，而其整合的方法，則是包含資源依賴、 專家意見的提供等。最後，在整合或改變偏好的部分上，受訪者則表 示干預力量的大小(Force)，或是向行動者說服參與及合作是會符合他 們自我利益(Self-interest)的。 王俊元，當面訪談（英文），P-1，華盛頓特區（美國），2006 年 10 月 13 日。 王俊元，當面訪談（英文），P-3, 4 & 5，紐約市（美國），2007 年 3 月 20日。 王俊元，當面訪談（英文），S-1，華盛頓特區（美國），2006 年 10 月 13 日。
「IOC 認識到在南印度洋的這些國家彼此宗教和政府政 策的歧異性是非常大的，因此已同意在印度洋中建立屬於每
個國家皆能自行負責且屬於國家層次的預警系統。」66
「機構間常設委員會(Inter Agency Standing Committee,
IASC)機制，在於定期制定共同策略和判斷救災的優先順序。 機構間常設委員會，包括紅十字會和非政府組織。」67 「第一個你可以做到是使用武力，或許這是你不得不做 的事，亦即使用警力來行動。另一個是向他們指出，這是為 了他們的自身利益才需要參與和合作。」68 資源稀少下的多元偏好常是造成合作的困難主要原因，隨著許多 全球公共問題日益嚴重，可發現不同行動者的偏好也日益具有衝突。 在全球治理的概念下，如何透過國際組織的全球視野，以及 NGO 的公 益性質與專家資源等來整合偏好，甚至是改變行動者的偏好順序，將 是當代風險社會(Shared-risk Society)所應面對的重要課題。 制度可為減災合作的互動提供保障，尤其是正式的制度更具約束力 國際關係中的現實主義強調權力或霸權以促使國際秩序的穩定， 然而在資源依賴的全球治理下，制度的規範則顯得更為重要。在理論 發展上，儘管在國際無政府(Anarchy)的狀態下，自由主義對於制度、 國際法或國際條約，以及建構主義對於規範的重視，皆是達成國際合 作重要手段。在全球治理的概念下，無論是正式的制度（例如國際公 約、綱領等）或非正式的制度（例如規範、認同等），也始終扮演著 王俊元，當面訪談（英文），P-1，華盛頓特區（美國），2006 年 10 月 13 日。 王俊元，當面訪談（英文），P-3, 4 & 5，紐約市（美國），2007 年 3 月 20日。 王俊元，當面訪談（英文），S-3，華盛頓特區（美國），2007 年 3 月 27 日。
促成合作的重要角色： 「從國際間的協定開始，從國際協定開始合作。」69 「從約翰尼斯堡的協定開始發展目標；此外，我們認 為 我 們 的 共 同 目 標 就 是 2 0 0 5 年 橫 濱 行 動 架 構 下 的 縮 影。」70 「在泰國的文化和規範起著巨大的作用，並讓人們遵守 相關規則。此外，人民的安全也是最終的一個目標，其往往 能夠透過某種最好的努力而平和地來加以解決。」71 進一步而言，正式制度的規範在全球減災的議題中，仍較具約束 力。 「對我來說，口頭承諾不能保證同樣有效...有時你需要一 個書面承諾，這能將所有的關注點變成一種正式的形式。」72 「這種類型的任命需要國家同意，其通常發生在外交部 會之間...我們的部分只有在國家安全理事會（安理會）第七 章有提到。我不認為『有』任何其他方式。」73 綜合言之，不論從量化或質化的分析皆顯示出，制度的限制對於 國際減災合作具有約束性，尤其在國際無政府的狀態下，正式制度的 存在仍舊是目前國際關係互動的主要基礎，相對而言亦較可有效地達 王俊元，當面訪談（英文），S-3，華盛頓特區（美國），2007 年 3 月 27 日。 王俊元，當面訪談（英文），S-4 & 5，華盛頓特區（美國），2007 年 3 月 27日。 王俊元，當面訪談（英文），S-9，曼谷（泰國），2007 年 11 月 21 日。 王俊元，當面訪談（英文），P-10，曼谷（泰國），2007 年 11 月 21 日。 王俊元，當面訪談（英文），P-3, 4 & 5，紐約市（美國），2007 年 3 月 20日。
成合作的結果。聯合國國際減災策略組織(ISDR)的報告中曾提到目前 國際氣象社群的資訊交換可依據國際氣象組織(World Meteorological Organization, WMO)的相關制度來進行，然而在各國的早期預警系統 中資訊的取得與交換確實有其困難。74 明確地說，在南亞海嘯的個案中，正式制度包含如聯合國於 2005 年所擬定的「橫濱行動架構」；而非正式制度則如國家的文化或規 範。無論是正式制度或非正式制度，就受訪者的經驗而言，皆對組織 參與減災合作具有影響。如同聯合國教育科學文化組織(United Nations
Educational, Scientific, and Cultural Organization, UNESCO)的相 關報告中也提到，協助各國協調建立現行關於資訊蒐集、監測、評估 與預警溝通的協議(Protocol)以符合國際標準，以及此區域中海嘯預警 系統的跨國互用性(Interoperability)，乃是目前重要的課題。75 充分的資訊流通有助於合作時的互動，然而國家安全的議題有時也 影響行動者釋放資訊的意願 儘管資訊流通對於合作的影響在過去國際合作的討論上並不多 見，然而其卻是個體理性選擇的重要因素。從本文的受訪資料顯示， 充分的資訊流通有助於合作，然而某些時候由於其他因素的考量，將 可能造成資訊的隱藏而影響到彼此的互動。例如，在 2004 年南亞海嘯 之後，印度洋周邊國家欲建置海嘯預警系統，對於海底的地震資訊需 要有共享的機制。然而，某些國家卻不想提供海底地震的資訊，其主 國際氣象組織的資訊交換政策係依據 1995 年的大會第 40 號決議(Resolution
40, WMO Congress-XII, May-June 1995)而定。“Global Survey of Early
Warning Systems,” UNISDR, September 2006, pp. 7-24, <http://www.unisdr. org/ppew/info-resources/ewc3/Global-Survey-of-Early-Warning-Systems.pdf>。
UNESCO-IOC, UN-ISDR/PPEW, WMO, Assessment of Capacity Building Requirements for an Effective and Durable Tsunami Warning and Mitigation System in the Indian Ocean: Consolidated Report for 16 Countries Affected by the 26 December 2004 Tsunami (Paris: UNESCO, 2005), pp. 4.1-4.9.
因在於該地震是由於該國在海底進行核試爆所引起的。受訪者表示關 於國家安全的議題有時也會影響行動者釋放資訊的意願。 「有些國家如印度，不會向外公開國家災難的資料。他 們對於與其他國家共享資料上非常慎重……這是因為他們都 非常擔心自己國家進行『核爆試驗』而造成的地震會受到其 他國家的關注。」76 「如果你想建立一個有效的預警系統，則必須有一個自 由流通的資訊機制。」77 「該預警系統在印尼與馬來西亞並不互相交流，雖然彼 此有部分資料共享，但他們對於其他資料取得並沒有充分的 管道。」78 「在全球地震網絡中，為了使每個有地震國家成為全球 網絡的一部分，你必須公開數據給其他國家，但是印度不願 意這樣做……印度是非常封閉，所以我們可以跟印度的地震 學家交談並一起工作來獲取資訊。但是，若這是國家政策， 資料的取得會更加困難。」79 從上可知，受訪者表示充分的資訊流通有助於國際減災合作時的 互動，另一方面，無論是亞洲減災中心或是聯合國 UNESCO 的報告中 皆表示，即時資訊的取得、展示與分析，以及確保風險資訊的有效傳 王俊元，當面訪談（英文），P-1，華盛頓特區（美國），2006 年 10 月 13 日。 王俊元，當面訪談（英文），P-1，華盛頓特區（美國），2006 年 10 月 13 日。 王俊元，當面訪談（英文），S-10，曼谷（泰國），2007 年 11 月 22 日。 王俊元，當面訪談（英文），S-1，華盛頓特區（美國），2006 年 10 月 13 日。
遞等，一直都是 IOTWS 運作上關鍵的議題。80雖然有時基於國家安全 的議題而無法透過官方的管道取得資訊，然而他們卻可透過非政府組 織，或是與相關單位研究人員的私交來取得必要的資訊。有鑑於此， 則社會資本的累積勢必也成為全球治理下促進合作結果的重要途徑。
三、社會資本與全球減災合作
前述的文獻中可發現社會資本中的承諾與信任之議題，在國際合 作的領域中逐漸受到重視。承諾與信任可謂是一體兩面，若以行動者 A 與 B 二者間的互動來看，若所謂可靠的承諾係 A 承諾於 B 的，而信任 相對的則是 B 對 A 的感受。從問卷調查的結果可以得知無論是可信承 諾與信任，其對於合作的有效性、品質、增進視野等也是皆有顯著的 影響，如下表 5 所示。Asian Disaster Reduction Center, Asian Disaster Reduction Center Annual Report 2004 (Kobe, Japan: Asian Disaster Reduction Center, 2006), <http:/ /www.adrc.asia/publications/annual/04/04eng/index.html>; UNESCO-IOC, UN-ISDR/PPEW, WMO, Assessment of Capacity Building Requirements for an Effective and Durable Tsunami Warning and Mitigation System in the Indian Ocean: Consolidated Report for 16 Countries Affected by the 26 December 2004 Tsunami, pp. 4.1-4.9.
表 5 社會資本各項變項與減災合作結果的迴歸分析 有效性 變項 迴歸係數標準化 標準誤 R2 調整後的 R2 t值 顯著性 信任 0.135 0.059 0.093 0.075 2.283 0.027* 可信的承諾 0.310 0.062 0.330 0.317 5.014 0.000*** 品質 變項 標準化 迴歸係數 標準誤 R2 調整後的 R2 t值 顯著性 信任 0.160 0.072 0.089 0.071 2.230 0.030* 可信的承諾 0.238 0.086 0.131 0.114 2.768 0.008** 拓展視野 變項 迴歸係數標準化 標準誤 R2 調整後的 R2 t值 顯著性 信任 0.159 0.059 0.124 0.107 2.684 0.010* 可信的承諾 0.211 0.071 0.146 0.130 2.957 0.005** 說 明：*p<0.05; **p<0.01; ***p<0.001（雙尾檢定）。 資料來源：作者自行整理。 下列的訪談資料分析也進一步說明了可信的承諾與信任的議題如 何影響著全球減災合作。 可信的承諾在國際減災合作是必須地，而具體的作法就是「行動」 2005年在日本召開的第二屆世界減災峰會(WCDR)曾有一段簡介 提到：「雖然實際具體化的時程仍舊是緩慢地，但我們對於減災的承 諾已經逐漸增加。」81依此觀之，在國際合作上可信承諾此一因素的重 要性是無庸置疑地。至於如何將承諾落實成「可信的」，受訪者不約 而同地指出「行動」是最具體的作法：
“Wolrd Conference on Disaster Reduction-18-22 January 2005, Kobe, Hyogo, Japan,” United Nations International Strategy for Disaster Reduction, (UNISDR), Feburary 15, 2007, <http://www.unisdr.org/wcdr/preparatory-process/why-wcdr.htm>.
「有一些國家派人參與會議只是想要度假，他們出現在 會議只是為了進行干預，而他們也被要求必須這樣做……這 些人通常用的干預措施就是『我們需要幫助』、『我們需要 錢』，然而他們對於所需要的金援根本沒有任何用途上的討 論。」82 「有些國家在災難開始時作出了重大救災宣示，他們承 諾要以數百萬美金來投入賑災；然而最終那些受影響的國家 只投入了 200 萬元。對這些國家而言，當資金並沒有實際投 入時，他們是很難認真採取行動的。」83 「東協(ASEAN)雖然能夠對於各成員國的救災協調上進 行管理，但我認為仍缺乏行動成效。聯合國甚至已成立了 IOC 來建立印度洋的海嘯預警系統，但若泰國政府不真正使 用這套系統，海嘯預警的機制是很難有所作為的。」84 承諾指涉了組織任務所投射出的認同與理解能力，同時也包括了 責任感、忠誠度與感情依附；換言之，相關的行動也必須包含這些要 素。具體而言，在全球減災合作上，除了讓各行動者有心參與之外， 也必須讓他們體悟到為何參與、如何參與，以及真正參與（例如出錢 出力等）的重要性。如同聯合國 UNESCO 前總幹事松浦晃一郎(Ko-ichiro Matsuura)在印度洋海嘯二周年紀念時所做出的正式聲明，希望 各國政府能夠繼續在海嘯的重建工作上執行各項承諾(Reinforce Com-mitment)，如此聯合國方能持續地與各國政府共同來努力。85 王俊元，當面訪談（英文），P-2-2，華盛頓特區（美國），2007 年 3 月 27 日。 王俊元，當面訪談（英文），P-9，曼谷（泰國），2007 年 11 月 21 日。 王俊元，當面訪談（英文），S-9，曼谷（泰國），2007 年 11 月 21 日。
國際減災合作是信任導向、利益導向，還是二者皆有，尚待更多的 觀察；然而可以確定地是信任是選擇合作夥伴的重要關鍵因素 關於「信任」是否是影響全球行動者間的合作結果的重要因素， 不同的受訪者間對此問題的看法更是兩極化。例如，聯合國的受訪者 不認為信任是促成合作重要的因素，甚至利益(Benefit)才是關鍵的因素 之一。然而，於此同時，來自於泰國及其他國家地區的受訪者，多指 陳出信任議題的重要性。在訪談進行時，亦有學者直接地指陳國際組 織中的部分人士認為信任在全球行動者之間不重要的因素，乃是由於 這些人是「政客」(Politicians)才會不重視信任。針對國際減災合作的 信任問題，許多受訪者皆紛紛地表達他們對此議題的看法： 「聯合國本身是尊重個別國家主權為基本原則，所以我 並沒有看見為什麼會有國家不信任聯合國……也許是國家彼 此之間的關係不太好，所以他們不僅透過國際型組織，也透 過區域組織來進行合作。所以這些都是他們『各個國家』可 以利用的管道。」86 「美國在泰國建立起資訊共享與監測活動的機制是比較 容易的，因為印度不喜歡美國在他們的國家進行偵測或是監 測的活動。這就是為什麼有些美國的技術轉移到印度時可能 出現問題。」87 「我認為日本國際協力署與泰國政府合作已經有很長的 一段歷史，合作的時間（大約）可能有 150 年。」88
Warning Systems,” UNESCO, December 26, 2006, <http://portal.unesco.org/ en/ev.php-URL_ID=36265&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201. html>.
王俊元，當面訪談（英文），P-3, 4 & 5，紐約市（美國），2007 年 3 月
20日。
「是的，這絕對是一個信任的議題。在我的印象中，信 任很容易維持在科學家對科學家之間，以及外國科學家到外 國科學家之間……這是毫無疑問地。而當信任要擴及到整個 政府單位彼此之間，這是更加困難地。」89 「因此國家要建立互信以共同進行災害的準備，則必須 尋求有效的探索方式、處理才有希望解決這個問題。」90 從上面受訪者的敘述可以窺知，國家的行動者是否可從合作中獲 得利益或許是他們決定行動的重要因素，然而包含長期互動的歷史、 地理的範圍，或合作夥伴的性質（包含同性質組織間的互動，如政府 與政府、科學家與科學家，以及不同性質間組織的互動，例如政府與 非政府組織）等，則是影響到選擇合作對象的關鍵。換言之，當行動 者欲採取合作的策略時，是否具有信任的基礎將是選擇合作夥伴的判 斷標準。另一方面，具有信任基礎的合作，也將更有助於同心協力的 解決彼此所面臨的問題。
四、影響全球減災合作各種結果的因素探討
表 5 與表 6 呈現了簡單線性迴歸的結果，再加上深度訪談的分析， 可發現了無論在質化或量化的資料上，理性選擇及社會資本的重要概 念分別影響著全球減災合作。然而，究竟這兩個途徑的不同自變項 中，哪些對於減災合作的各種結果會具有顯著的影響呢？本文利用變 異數膨脹因子(Variance Inflation Factor, VIF)檢視各變項的共線性統計量，並無發現共線性的問題。91因此，透過多元逐步迴歸分析法 王俊元，當面訪談（英文），P-10，曼谷（泰國），2007 年 11 月 21 日。 王俊元，當面訪談（英文），P-2-2，華盛頓特區（美國），2007 年 3 月 27 日。 王俊元，當面訪談（英文），P-2-1，華盛頓特區（美國），2006 年 10 月 13日。
(Multiple Stepwise Regression Analysis)，進行以下影響全球減災合 作的有效性、品質，與視野拓展等三項結果的討論。 可信的承諾讓全球減災合作結果變得更有效 全球減災合作的有效性(Effectiveness)係指「行動者間共同問題的 解決或合作目標的達成度」。從分析中可發現，在理性選擇及社會資 本兩個途徑下的五個自變項中，可信的承諾具有顯著性，詳如表 6 所 示： 表 6 提升全球減災合作有效性的迴歸模型 模式 R R2 調整後 的 R2 估計標 準誤 R2 的改變 F值改 變 自由度 1 自由度 2 F值的 顯著性 1 0.567a 0.322 0.307 1.0138 0.322 21.369 1 45 .000 模式 未標準化係數 標準化係數 t值 顯著性 標準化迴歸 係數( ) 標準誤 1 常數 1.556 0.692 - 2.249 0.029 可信的承諾 0.311 0.067 0.567 4.623 0.000 說 明：a.依變項：有效性。 資料來源：作者自行整理。 細究本文問卷中可信承諾的概念，其中隱含兩個意涵。首先，可 信的承諾需行動者在網絡的互動中有資源依賴(Resource Interdepen-dence)的現象；其次，在資源依賴的情況下，彼此能夠滿足其他行動者 的程度，將影響到承諾的可信程度。從這兩個意涵來看，本文發現欲 提高全球減災合作的有效性，則不可忽略了行動者彼此資源依賴的現 在依變項為「有效性」的模式中，各自變項的 VIF 分別介於 1.225-1.459； 在依變項為「品質」的模式中，各自變項的 VIF 分別介於 1.044-1.541；在 依變項為「拓展視野」的模式中，各自變項的 VIF 分別介於 1.044-1.316， 換言之是在可接受範圍。
況。而要充分地達成目標，如同前文所述，「具體滿足各行動者需求 的行動」將是重要的關鍵。 行動者釐清偏好有助於增進合作的品質 本文依變項中全球減災合作第二個欲探索的結果為合作的品質， 進一步而言，係為全球行動者在合作互動關係中的品質，而這樣的品 質將有助於增進網絡中社會資本的累積。表 7 中呈現了增進全球減災合 作品質的迴歸模型。 表 7 增進全球減災合作品質的迴歸模型 模式 R R2 調整後 的 R2 估計標 準誤 R2 的改變 F值改 變 自由度 1 自由度 2 F值的 顯著性 1 0.563b 0.317 0.301 1.2654 0.317 20.850 1 45 .000 模式 未標準化係數 標準化係數 t值 顯著性 標準化迴歸 係數( ) 標準誤 1 常數 1.697 0.695 - 2.443 0.019 偏好 0.197 0.043 0.563 4.566 0.000 說 明：b.依變項：合作品質。 資料來源：作者自行整理。 從表 7 中可發現，影響全球減災合作品質的重要因素為行動者的偏 好。具體而言，若行動者可以清楚自我的偏好結構與內容，並能有清 楚的優先順序，則在與其他行動者互動時，將有助於提升合作的品 質。前文的探討也點出國際組織與國際非政府組織在行動者不同的偏 好產生衝突或矛盾時，其所扮演的協調與調和角色具有非常重要的意 涵；然而，從表 7 的分析可知，這些協調與調和的前提，乃是在於行動 者必須先清楚自己要什麼，以及偏好順序。
