高科技產業全球生產網絡下的國家角色困境 - 政大學術集成
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(2) 摘要 本研究從傅柯統管理性（governentality）理論及 Beck 的風險社會與反身性 現代化理論的角度，來討論在全球生產網絡之下台灣高科技產業發展歷程裡的國 家角色問題。做為國家培植重點策略工業的高科技產業，被社會認為是先進、低 污染、高獲利的產業。由於發展型國家統管理性的成功運用，讓台灣在高科技產 業全球生產網絡中佔有一席之地，成為東亞後進國家發展典範之一。高科技產業 也成為 1990 年代後台灣成長最快，投資金額最高的產業類別。透過理論回顧與. 政 治 大 報導、論述與行為來回答下列問題：在全球生產網絡下，國家機關扶植高科技產 立 個案分析，本研究希望藉著分析國家機關、公民社會等重要行動者的相關文獻、. ‧ 國. 學. 業的政策背後隱含著何種價值？在台灣發展歷程中，新自由主義以及發展型國家 如何逐步成為國家理性和統管理性？當風險社會逐漸形成，國家機關又如何回應. ‧. 新興風險帶來的衝擊？針對高科技產業發展帶來的新興風險，公民社會透過何種. y. sit. Nat. 方式途徑去制衡影響國家機關以改變舊有統管理性？. n. al. er. io. 本研究認為在台灣經濟發展過程中，由於退出聯合國與中美斷交等因素的衝. i n U. v. 擊，國民黨政府統治正當性逐漸減弱。為了持續統治台灣，重視經濟發展的新自. Ch. engchi. 由主義遂取代單純的維持政權存續而成為國家理性。國家機關透過引進技術、排 除障礙和提供優惠等政策手段，在加上威權統治下對公民社會、環境與勞工權益 的忽視和壓制，來引導和扶植高科技產業發展。本研究藉由檢視了霄裡溪污染、 中科三期、中科四期與日月光污染等高科技發展過程的重大爭議案例。發現雖經 過政黨輪替，但後續執政的民進黨政府仍接續運用過去的發展型國家統管理性， 透過土地徵收設立科學園區、提供租稅優惠和維持低度環境管制方式來促使高科 技產業繼續擴張。但在民主化後，高科技產業發展過程中所產生的風險及副作用 也逐漸於公民社會浮現，產生統管危機。而促使倡議團體與居民緊密合作，透過 I.
(3) 行政、立法、司法、監察與國際供應鏈施壓等方式，利用國家機關內部的相互制 衡關係。希望能改變過去政府只注重經濟發展的發展型國家統管理性模式，使其 朝向重視多元價值與風險管理的反身性統管化方向改變。雖然其一時之間仍無法 完全跳脫舊有模式，但由於預警原則、資訊透明公開和公民參與等帶來統管藝術 與管制技術的創新與變革，使統管理性能漸往反身性統管化的方向前進。藉由面 對和處理新興風險歷程中的多元價值激盪與衝突，新自由主義國家理性亦逐漸受 反身性現代化影響而改變。國家機關應體認除了發展經濟外，其亦有保護環境、 保障人民健康與社會安全的職責，故應成為促使社會各種價值平等對話的價值平. 治 政 大 展路徑。而必須以建構並維持公平、安全的產業發展環境來替代過去方式。成為 立. 衡者。在科技與產業生態快速變化的今日，其亦應了解已無法再預先規劃經濟發. 「價值平衡者」以及「公平安全產業環境的建構者」，才是國家角色的新定位。. ‧. ‧ 國. 學. 關鍵詞：高科技產業、統管理性、反身性現代化、霄裡溪、中科三期、毒管法. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.
(4) 誌謝 這本論文的完成，首先要感謝指導的杜文苓教授，引領我進入了解高科技產 業的生態與背後問題。老師除了治學嚴謹認真，也以身作則、熱心參與公共事務， 感覺好像有用不完的精力一樣。此外，也要感謝王毓正、徐世榮、徐進鈺、周桂 田及彭渰雯等諸位老師。謝謝你們對計劃書與論文寫作上的指正與協助，使其最 終能更加完整翔實，未來希望還能向各位老師多多請益。再來，要感謝碩士班時 的指導教授黃東益老師。在您研究室參與研究案所獲得的訓練與收穫是我珍貴難. 政 治 大 不安時伸出援手。此外，謝謝一起在學術研究路上打拚的佳良、忠安、文妮、意 立 忘的經驗。還有從大學時一路陪伴我成長的莊國榮老師，謝謝您總是在我困惑或. ‧ 國. 學. 詮、建勳和智凱。幸好一路上有你們幫忙，希望你們也可以如期順利完成學業。 博士班 7 年的時光，與碩士班時相較，自己在過程中更深入地參與社會，也. ‧. 結識了許多為公共議題共同奮鬥的好夥伴。感謝新埔愛鄉協會的陳大哥與陳大嫂，. y. Nat. sit. 在新埔「田野調查」的歲月多虧有你們照顧。還有參與環境議題時的夥伴東漢、. n. al. er. io. 慈雯、中岳、慕情、靜娟、江杰、傳佳、嘉耘、瑋傑和翊齊。謝謝你們的照顧， 未來我們一起繼續努力。. Ch. engchi. i n U. v. 還要謝謝我的妻子怡蒨和家裡的眾多兔寶貝們，多虧有你們在生活上的包容 與安慰，我才有辦法平靜安心地在家寫作。最後要感謝我的爸爸媽媽、妹妹和岳 父岳母。謝謝你們的支持讓我有充分的自由空間，才能沒有後顧之憂的完成夢想。 李翰林 2014/7/23. III.
(5) 目次 摘要 ...........................................................................................................................................I 誌謝 .........................................................................................................................................III 目次 ........................................................................................................................................ IV 表目錄 ................................................................................................................................... VII 圖目錄 .................................................................................................................................. VIII. 政 治 大. 第一章 緒論.............................................................................................................................1. 立. 第一節 研究動機與研究者定位 .......................................................................................... 5. ‧ 國. 學. 第二節 高科技產業對台灣的重要性與發展背景................................................................ 8 第三節 統管理性理論與研究架構 .................................................................................... 15. ‧. 第四節 研究問題與研究方法 ............................................................................................ 22. y. Nat. er. io. sit. 第二章 國家角色與統管理性相關理論回顧 ......................................................................... 30 第一節 國家機關在國內經濟活動中的角色 ..................................................................... 30. al. n. v i n 一、 國家中心主義下的資本主義邏輯與發展型國家 ................................................. 33 Ch engchi U. 二、 對發展型國家的批評與挑戰................................................................................ 36 第二節 資本主義全球體系下的國家發展 ......................................................................... 40. 一、 全球體系下的後進國家發展轉型 ........................................................................ 40 二、 全球商品鏈與全球生產網絡下的產業與國家 ..................................................... 43 第三節 以統管理性作為分析國家的架構 ......................................................................... 46. 一、 統管理性理論的內涵 ........................................................................................... 47 二、 經濟成果與市場表現成為評判統管理性良窳的準繩.......................................... 53 IV.
(6) 三、 今日理論背後隱含的國家理性：新自由主義 ..................................................... 56 第四節 反身性現代化對新自由主義的反省 ..................................................................... 59. 一、 藉破除科學權威與專家宰制使風險呈現檯面化 ................................................. 63 二、 政府以生態現代化建構管制科學面對新興風險 ................................................. 66 三、 企業以綠色資本主義減輕環境風險衝擊............................................................. 72 第三章 台灣經濟發展文獻回顧與評述 ................................................................................. 75 第一節 台灣經濟發展歷程與產業結構變遷 ..................................................................... 75. 一、 日治時期前後的台灣經濟樣貌............................................................................ 75. 政 治 大. 二、 台灣戰後經濟與產業結構階段變遷 .................................................................... 81. 立. 第二節 以統管理性分析台灣發展歷程中的國家角色 ...................................................... 86. ‧ 國. 學. 一、 從消極防衛到殖民體制：日治時期前後之統管理性發展 .................................. 86 二、 從殖民體制到發展型國家：戰後台灣的統管理性演變 ...................................... 89. ‧. 第三節 高科技產業全球生產網絡下的台灣 ..................................................................... 97. Nat. sit. y. 一、 高科技產業特性與模組化全球生產網絡............................................................. 97. n. al. er. io. 二、 國際上對應高科技環境風險的管制措施........................................................... 100. i n U. v. 三、 國家機關做為高科技產業發展的引導者........................................................... 103. Ch. engchi. 第四章 發展型國家統管理性運作與挑戰 ........................................................................... 108 第一節 研究個案背景 ..................................................................................................... 108. 一、 無「法」規範的新興風險--霄裡溪污染事件 .................................................... 109 二、 被破壞的權力分立--中科三期 ........................................................................... 113 三、 無法回頭的開發案--中科四期 ........................................................................... 116 四、 管制失靈？--日月光污染事件 ........................................................................... 119 第二節 新自由主義下的治理過程 .................................................................................. 123. V.
(7) 一、 經濟優先！提昇全球競爭力優先！ .................................................................. 123 二、 增加高科技產業競爭效率，政府全力排除投資障礙........................................ 127 第三節 公民社會的反思與行動 ...................................................................................... 135. 一、 奇蹟背後：高科技產業發展的背後問題與公民覺知........................................ 135 二、 倡議團體如何以體制內外途徑挑戰國家機關與企業........................................ 141 第四節 被動回應式的國家統管技術............................................................................... 156. 一、 進退失據的科學園區開發困境.......................................................................... 156 二、 國家機關被動回應創生新管制方法 .................................................................. 160. 政 治 大. 第五章 變革中的統管理性 .................................................................................................. 166. 立. 第一節 變革中的統管理性與國家理性 ........................................................................... 166. ‧ 國. 學. 一、 以反身性現代化重新建構國家理性 .................................................................. 166 二、 以反身性統管化處理發展型國家的統管危機 ................................................... 169. ‧. 三、 以預警原則與資訊透明精神創造新統管技術與管制方法 ................................ 173. Nat. sit. y. 第二節 變革過程中的國家機關與公民社會 ................................................................... 176. n. al. er. io. 一、 統管理性的實踐核心：行政院與內部各部會 ................................................... 176. i n U. v. 二、 以預算與法案做為影響槓桿：立法院 .............................................................. 178. Ch. engchi. 三、 逐漸發揮效果的體制內制衡途徑：監察院與行政法院 .................................... 181 四、 為財政自主而戮力於土地開發：地方政府 ....................................................... 183 五、 統管理性變革的發動者：倡議團體 .................................................................. 186 第六章 尋找國家角色的新定位 .......................................................................................... 190 第一節 研究總結 ............................................................................................................. 191 第二節 研究限制 ............................................................................................................. 194 參考書目 .............................................................................................................................. 196 VI.
(8) 表目錄 表 一 1992-2012 年 ICT 產業之實質生產毛額（GDP）占國內各業實質生產毛額比例及其他產業 比較表 .................................................................................................................................... 12 表 二 2003-2017 年高科技相關產業已完工和預期投資金額占全國重大投資金額比例表 ........... 13 表 三 論述分析素材一覽表 ............................................................................................................ 26 表 四 環評中的科學角色概念 ........................................................................................................ 69 表 五 管制科學與研究科學的差異................................................................................................. 71. 政 治 大 表 七 稅課收入佔直轄市與縣（市）預算歲入比例表 ................................................................ 184 立. 表 六 台灣經濟發展大事紀 ............................................................................................................ 94. ‧ 國. 學. 表 八 2011-2013 年土地稅及房屋稅佔地方政府（直轄市及縣市）實際徵稅淨額比例表 ......... 185 表 九 2007-2014 年開發案件進入二階環評統計表...................................................................... 188. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.
(9) 圖目錄 圖 一 統管理性概念圖.................................................................................................................... 17 圖 二 研究架構圖 ........................................................................................................................... 20. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i n U. v.
(10) 第一章 緒論. 高 科 技 產 業 一 般 係指 資 訊 與 通 信科 技 （ Information and Communication Technology，簡稱 ICT）產業。以行政院主計總處依照經濟合作暨發展組織 （Organization for Economic Development and Corporation，簡稱 OECD）的行業 標準所制定的定義1來說，也就是「必須以電子方式達到或促進資訊處理及通訊 之功能，包括傳送及顯示」的相關產業。其內涵包括有電子零組件製造業、電腦、 電子產品及光學製品製造業、電信業及資訊業等四種產業。自 1990 年代以後，. 治 政 高科技產業就引領世界資訊革命的浪潮。隨著資訊科技進步，日新月異的手機、 大 立 筆記型電腦、平板電腦等產品不斷的推出。近來行動上網與手持行動裝置的普及 ‧ 國. 學. 也改變了日常生活形態，常見到無時無刻都有人低頭操作智慧型手機。許多活動. ‧. 也都藉由網路號召，政府甚至也已經考慮將行動上網列入「基本人權」2的層次。 這些皆顯示高科技產業已在今日社會中扮演著非常重要的角色，故新科技產品發. y. Nat. io. sit. 明與上市、產業鏈供應商變化或業界重要人物發言，都常動見觀瞻成為世界經濟. n. al. er. 矚目焦點。過去社會一般對高科技產業的印象，不外乎就是高技術、無污染、高. Ch. i n U. v. 獲利的模範工業，以及公園化的科學園區、無塵室生產環境和高薪的科技新貴員 工等。. engchi. 對於東亞的台灣、南韓等發展中國家來說，從 1953 年韓戰結束後，局勢逐 漸穩定。1960-70 年代的越戰，刺激國內經濟逐漸工業化。到 1980 年代，轉型為. 1 行 政 院主 計處 （ 2011 ）。 ICT 有 關 之行 業分 類系 統， 2014 年 7 月 4 日， 取自 ： http://www.dgbas.gov.tw/public/Attachment/121814243471.pdf 。 2黃晶琳，2012/02/11，<陳沖：行動上網是基本人權>，經濟日報，A5 版。 1.
(11) 新興工業化國家，高科技產業是這段經濟轉型與創新過程裡的核心角色。尤其是 台灣與韓國，皆是透過國家機關制定產業政策來主導發展方向。兩國從經濟與技 術的落後國家一路向前追趕，最後藉著切入高科技產業生產，整合進入科技產品 的全球生產網絡。這些都是學界一直很有興趣研究的課題，也促成後來「發展型 國家（The Developmental State）」的理論概念發展。而國家除了促進經濟發展外， 同時在法律上也負有維持社會公平、分配正義與環境保護的多元平衡角色。在憲 政制度上，為了因應國家機關的不同職能亦設有立法、司法、監察等各權的相互 制衡機制，以及行政院內部的許多不同部會分工。故政策上常會陷入不同機關、. 政 治 大. 不同角色與使命相互矛盾衝突的困境之中。. 立. 一般政治學所稱的國家三要素為領土、人民以及主權政府。英文裡的「country、. ‧ 國. 學. nation、the state」這三個詞彙都可以直譯成國家，而常會使人混淆。蕭全政（蕭 全政，1994：69-70）認為雖然皆為國家，但三個詞彙意涵中所強調的意義不同。. ‧. country 與 nation 這兩個詞彙，分別強調國家的領土疆域以及民族特性。相較之. y. Nat. sit. 下，the state 則是對擁有主權政府機關的總稱，故可稱之為「國家機關」。政府. n. al. er. io. （government）意涵則較國家機關更為狹隘，一般多用來指稱行政機關，而不包. i n U. v. 含立法與司法等其他部門。Dunleavy 與 O'Leary（1987：1-4）認為對國家機關有. Ch. engchi. 組織性與功能性兩種定義：組織性定義強調國家機關是一組與私人部門有明顯差 異的公共部門。其由官僚組成並擁有對國內個人有具壟斷性與強制力的主權，可 以依其訂定的法律從被統治者中收取稅金；功能性定義則較組織性定義更為廣泛。 即使非屬公共部門，只要組織目的與國家機關功能重疊或能協助國家機關發揮影 響力的組織，都可以納入國家機關的範疇中。但若採功能型定義來界定，可能會 使概念涵蓋太過廣泛且模糊。故本文的國家機關採取組織性定義，以具有公務機 關性質組成的組織為限。王振寰（1996：23）則把 the state 稱之為「國家機器」 。 但國家機器詞意較強調國家的宰制與強制力，且易與馬克思主義裡的 state 2.
(12) apparatus（也譯為國家機器）混淆。故本文採用國家機關來稱呼 the state。以下 行文中的國家、國家機關、政府等詞彙即分別代表上述含意。 在高科技全球生產網絡下，國家機關為了維持經濟發展，會依循著產業趨勢 來制定高科技產業政策。產業政策內容包括科學園區政策、勞工政策、環境政策 與租稅政策等，希望透過政策執行促使產業蓬勃發展而達到發展經濟的目的。但 在經濟發展過程中，除了資本積累、經濟成長、GDP 增加、國民所得與就業機會 增加的優點外，同時也會產生土地開發爭議、勞動安全、環境污染和租稅不公等 副作用。經濟發展的副作用不但會導致國家統治正當性下降，也影響公民社會裡. 政 治 大. 的倡議團體會為抵抗國家資源分配不公而發動社會運動。期待透過社會運動影響. 立. 國家機關與企業，來改變產業政策與公共資源分配方式。. ‧ 國. 學. 由於憲法權力分立與行政組織分工設計的原因，故國家機關內部的不同機關. ‧. 掌有不同職權與角色。經濟與科技發展機關著力於促進經濟發展與產業投資；環. sit. y. Nat. 保與區域規劃機關進行環境影響與土地計畫審議；立法、司法與監察機關則分別. io. er. 掌理立法預算、司法判決和糾正彈劾權力。基於憲政權責，各機關之間會有相互 制衡與意見不同的情況，這也成為倡議團體常運用來影響政府的方式。為了維繫. al. n. v i n Ch 其統治正當性，政府只能回應社會運動壓力而整合國家機關內部歧異並調整政策。 engchi U 在調整過程中，政府仍會盡力確保產業政策仍能持續達成經濟成長目標，同時產. 業界也會運用影響力與政府協調，希望讓變動損害降到最低或以其他政策優惠來 交換爭議產業政策的落日。本研究就是希望藉著研究高科技產業議題個案上國家 機關、公民社會與企業之間的衝突與矛盾，以傅柯（Michel Foucault）的統管理 性理論（governmentality）來分析，進一步討論在事件背後隱而未現的國家理性 (reason of state)價值、統管理性、以及統管藝術（art of government）之下的管制 （police）技術與自由等面向。透過這些分析，希望能釐清在今日高科技產業全 3.
(13) 球生產網絡下，國家所面臨的課題以及其角色未來應該變革的方向。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i n U. v.
(14) 第一節 研究動機與研究者定位. 2007 年，我以志工身份全程參與台灣環境行動網協會（Taiwan Environment Action Network, TEAN）所舉辦的「綠色矽谷的環境挑戰」系列活動。活動邀請 美國加州矽谷毒物聯盟（Silicon Valley Toxic Coalition）的創辦人 Ted Smith、執 行長 Sheila Davis 與綠色和平中國分部的主任陳宇輝（負責高科技廢棄物項目） ， 來台灣進行六天七夜的公開參訪與研討。途中走訪了過去因燃燒電子廢棄物、回 收廢五金而導致嚴重污染的台南二仁溪、新竹科學工業園區（以下簡稱竹科）、. 政 治 大. 當時剛通過環境影響評估（以下簡稱環評）不久的中部科學工業園區第三期基地. 立. （位於台中后里，以下簡稱中科三期），並參加了挑戰晶片講座以及永續高科技. ‧ 國. 學. 工作坊。參訪過程中，除了瞭解美國與中國曾經發生過的科技污染案例外，還拜 訪了台灣各地深受科技業危害的農民及漁民。參與系列活動後，我才第一次驚覺. ‧. 原來便利生活的科技產品，在製造過程與廢棄物處理上居然會對消費者、員工、. Nat. sit. n. al. er. io. 其中的受害者。. y. 環境以及回收者產生如此多的危害。而且作為科技製造重鎮的台灣，竟始終皆是. Ch. i n U. v. 後來於 2008 年，輾轉得知新竹縣新埔鎮居民的飲用水源－霄裡溪，正發生. engchi. 水質受到友達光電與中華映管兩家面板廠毒害的案件（詳細情況請見第四章第一 節，霄裡溪個案）。在走訪當地對抗污染的新埔愛鄉協會後，心中相當震撼、無 法相信國家機關居然會漠視與容許這樣的傷害持續發生。因此，當年暑假和來自 不同學校、擁有不同專長的朋友，共同組成「霄裡溪青年工作隊」。藉由挨家挨 戶進行居民健康情況調查、用水情況調查以及行政與法律訴訟協助等，希望能減 輕與改變社區所受到的傷害。2008 到 2009 年，為了協助社區，在新埔住了一年 多，看到當地居民面對水源被高科技大廠污染，既擔心無奈又無力反對的態度。 5.
(15) 一方面，他們很氣憤仰賴、飲用百年以上的井水受到污染，很擔心健康會受到影 響；另一方面，面對有如龐然巨物之科技大廠的壓迫，又覺得無論做什麼都是徒 勞無功。尤其是當地的茶行老闆娘，由於每天長時間煮井水與上門的客人試茶、 喝茶，自己與家人的身上皆出現呼吸道疾病和搔癢難耐的皮膚怪病，跑遍各大醫 院就診都找不到原因。家中的茶壺和熱水器也屢次在更換不久後，發生嚴重鏽蝕 破裂的情形，連水電行也嘖嘖稱奇。剛開始找不到原因，他們只覺得困惑不解， 在和當地愛鄉協會以及青年工作隊接觸後，才發現這些現象都是上游面板廠設廠 生產後才開始發生。了解地方情況後，我們多次參加環保署所召開的環評會、健. 政 治 大 商給予的錯誤資訊就快速通過。縱使今日已經發現錯誤，官員們卻都以資料不足、 立 康風險專家會議。卻發現當初環評審查時，根本沒有查核資料的正確性，單憑廠. ‧ 國. 學. 現有文獻無任何關於面板廢水對健康的相關研究為由，不願意正視和處理問題而 任由居民繼續受到傷害。甚至卻還有環保署官員在會議上對受害的茶行老闆娘說：. ‧. 「面板業產生的這些稀有金屬元素就跟礦泉水一樣，喝下去對人體沒有影響啦！」. sit. y. Nat. 縱使在地方團體提出訴訟及居民多次北上抗議，終於促使環評會通過改排結論。. io. al. n. 保護居民的方法。. er. 但通過後三年情況依舊，中央與地方政府卻仍是互踢皮球完全拿不出落實結論、. Ch. engchi. i n U. v. 在參與環境議題的過程中，看到上述這些現象使我內心深受衝擊。在政大公 行系求學的 14 年時光中，課堂上老師們總是不厭其煩地諄諄教誨，告訴我們行 政機關必須具有公共性，依法行政以保護人民和公共利益。但現實上，政府的施 政與決策到底是以何種價值優先？又是在保護誰的利益？難道總是要在居民受 到傷害後大聲抗議、自力救濟，才能讓政府正視問題嗎？國家到底是人民的保護 者、還是傷害者？ 自此，高科技議題就漸漸融入我的生活之中。在 2011 年，台灣環境行動網 6.
(16) 協會與地球公民協會合併改組為地球公民基金會，我也持續追蹤協助。在一次又 一次環評會議與記者會的倡議和參與中，深刻地體會到了一個共同的現象：當政 府遇上高科技產業的相關問題時，在因應與處理上總是能感覺到其態度較為消極， 且有所顧忌。隨著協助責任高科技項目的拓展，我有機會於 2012 年 6 月和 9 月， 前後兩次分別前往韓國與泰國參加「國際責任科技運動網絡」(ICRT)的全球 NGO 團體會議。在會議當中，開拓了自己對於高科技全球生產網絡的認識。這才了解 原來高科技產業背後的環境與勞工問題，不是單一的個案或特殊現象。類似台灣 的情況，廣泛發生於發展科技產業代工製造的東亞各國。由於在生產網絡中的不. 政 治 大. 同角色分工，各國分別遭遇的問題也有所差異。. 立. 上述種種參與歷程，使我開始回頭思考國家究竟應該扮演何種角色？若以台. ‧ 國. 學. 灣的高科技產業為例，發展歷程中曾產生什麼問題？國家機關又是採取何種態度 和對策？過程當中企業、倡議團體和居民又對國家機關有何種影響？希望藉著撰. ‧. 寫論文的機會，好好整理回顧這些年對議題的觀察與參與軌跡。期待透過本篇研. y. Nat. n. al. er. io. 來改變發生。. sit. 究，能釐清國家應有的定位和角色，並進一步對責任科技運動有所貢獻，促成未. Ch. engchi. 7. i n U. v.
(17) 第二節 高科技產業對台灣的重要性與發展背景. 在 1960 年代以前，台灣並沒有高科技與資訊通訊電子相關產業。但自從發展 勞力密集的加工出口業開始，有許多外資電子工廠就利用台灣便宜的勞動力在台 設廠。美商飛歌（Philco） 、愛得蒙（Admiral）、美國無線電（RCA）與摩托羅拉 （Motorola） ，等來台投資成立電子工廠，生產收音機、黑白電視機等。以及日商 松下（Matsushita） 、三洋（Sanyo）、東芝（Toshiba） 、夏普（Sharp）等與台灣廠 商共同合資，生產彩色電視機。1970 年代，雖然在工資逐漸上升、人力成本逐漸. 政 治 大. 提高後，來台投資生產電視機的外商逐漸縮小生產規模退出台灣。但其培養出的. 立. 工程師與經理人，日後成為台灣電子業的骨幹。許多代理外商電子設備的台灣廠. ‧ 國. 學. 商，因後續維修裝配需求及回到原廠受訓學習電子相關知識，成功達成技術合作 與轉移。在資訊科技方面，當時日本電動玩具全台流行，使得多達百家以上中小. ‧. 企業規模的電子廠商誕生，透過拆解、模仿來開發電子遊樂器。但在政府大舉取. Nat. sit. y. 締電玩業後，廠商轉換方向開發仿製電腦。如宏碁與神通都是透過逆向學習，開. n. al. er. io. 發出模仿 Apple 或 IBM 相容的電腦產品。為了發展半導體業，1974 年，政府在. i n U. v. 財團法人工業技術研究院（簡稱工研院）下設立了電子工程研究發展中心。開始. Ch. engchi. 從美國招攬許多台灣赴美留學或工作的電子或電機工程留學生，回台貢獻心力。 同時，並與 RCA 合作引進積體電路設計與製造技術。這些人力資本與技術，成 為日後台灣高科技產業發展的基石（王振寰，2010：108-113；谷浦孝雄等，1992： 196-198；張俊彥、游伯龍，2002：38-46；瞿宛文、安士敦，2003：25-39）。 1978 年第一次全國科技會議召開後，會議結論決定以高科技產業作為新一波 的策略性工業。1980 年代，政府透過開發新竹科學工業園區設立產業發展環境。 因擁有技術的工研院電子所屬於科學研究單位，不適合擴充產能做為生產工廠， 8.
(18) 故成立了聯華電子（UMC、簡稱聯電） ，以兩年的時間由電子所移轉技術、在竹 科建廠與訓練人員。聯電自 1982 年開始量產，當年就迅速達到損益平衡。電子 所與聯電的成功經驗，激勵了資訊科技產業的發展。1983 年電子所開發出了 IBM/PC 相容的電腦技術，移轉給宏碁等六家廠商。1987 年時任工研院院長的張 忠謀，提出將工研院內的超大型積體電路實驗工廠移轉民營的想法，設立了台灣 積體電路公司（TSMC、簡稱台積電） 。台積電成功地掌握了高科技產業建構全球 生產網絡的時機，發展出專業晶圓代工產業經營模式。後續許多高科技公司也借 用台積電為品牌商專業代工模式，奠定了台灣高科技產業的發展基礎。由於當時. 政 治 大 高科技產業全球生產網絡中，也讓台灣電腦供應鏈逐漸建構完整。竹科模仿美國 立. 美國市場銷路暢旺，國外廠商開始下單給國內公司代工生產，台灣漸漸整合進入. ‧ 國. 學. 加州矽谷，把產業、大學、研發合一建立產業聚落。藉著高科技產業垂直分工體 系與廠商間彼此既競爭又合作關係，創造出技術社群。竹科成功地建構了區域產. ‧. 業優勢，而成為後續台灣類似園區開發的典範（于宗先、王金利，2012：192-193；. sit. y. Nat. 王振寰，2010：113-117；谷浦孝雄等，1992：199；徐進鈺，2000；張俊彥、游. io. n. al. er. 伯龍，2002：47-49；陳東升，2008）。. i n U. v. 1990 年代，桌上型個人電腦逐漸成熟，價格與毛利都大幅下降，此時也確立. Ch. engchi. 了台灣高科技產業在全球生產網絡中的主要代工角色。台商由於生產技術進步， 進一步從原始設備製造（OEM）開始邁向原始設計製造(ODM)，而工研院也持續 協助企業開發和移轉技術。但大量與利潤微薄的訂單，卻同時也壓迫廠商開始陸 續往勞工成本與土地成本低廉的大陸沿海地區遷移。台灣廠商必須進一步開始學 習嘗試如何治理不同國境內的工廠，並建構全球運籌的能力。許多廠商開始協助 國際品牌大廠代工技術門檻較高、毛利也較高的筆記型電腦（簡稱筆電）。運用 過去生產小型電子產品（如電子辭典與計算機）的經驗，在台灣建立了筆電相關 的上下游供應鏈。除了電腦業與半導體業外，1991 年液晶面板（TFT-LCD）光電 9.
(19) 也成為主要產業之一。台灣光電產業的創生，並不像日本、韓國有自主研發的技 術根源。因液晶面板是生產筆電的關鍵零組件，供應鏈生產需要穩定的面板供給， 但日韓液晶面板價格昂貴，且常缺貨而不能穩定供貨。在日本廠商漸漸因成本太 高而不願增加產能之際，台廠遂向日商付出高額費用進行技術轉移。藉著過去從 美國矽谷技術移轉，發展半導體產業的經驗。台商以「整廠輸出」的模式，快速 從日本引進生產設備、投入資本建廠。1999 年開始，正式量產大尺寸液晶面板。 有鑑於竹科的成功經驗，以及園區用地不敷使用，政府此時規劃竹科第二、三、 四期的擴張， （分別位於新竹市、新竹縣竹東鎮與苗栗縣竹南鎮、苗栗縣銅鑼鄉） ，. 政 治 大 （簡稱南科）的規劃與開發。 立 （王振寰，2010：117-125；張俊彥、游伯龍，2002： 並於 1997 年正式成立了「台南科學工業園區開發籌備處」，從事南部科學園區. ‧ 國. 學. 212-237；陳泳丞，2004：40-51）。. 2000 年代，高科技全球生產網絡的模組化，越來越成熟。台灣廠商為了符合. ‧. 國際品牌旗艦廠商的需求，開始建構虛擬整合的模組化供應鏈。台灣的電腦代工. y. Nat. sit. 廠商從單純生產者的角色轉移，逐漸轉換成為流程管理者。為了降低成本，開始. n. al. er. io. 將關鍵電腦代工廠商與旗下合作的零組件供應商，以完整供應鏈方式移往中國大. i n U. v. 陸。在長江三角洲與珠江三角洲，複製了竹科模式，形成小型的生產網絡。藉著. Ch. engchi. 高科技產業規格模組化，加上與品牌客戶與關鍵零組件供應商之間的長期信賴以 及知識技術互動，使其能成功將供應鏈轉移到中國大陸。當中國大陸沿海的人力 與土地成本逐漸提高後，許多廠商遂只能繼續往成本相對低廉的內陸省份遷移。 生產目的也由純粹為國際品牌商代工出口，開始嘗試拓展大陸內銷市場。此階段 電腦代工業幾已外移大陸，台灣則主要留下半導體及與其相關的積體電路設計 （簡稱 IC 設計）產業以及液晶面板產業。為了因應筆電代工網絡的轉移，政府 制定綠色矽島、兩兆雙星等政策。藉著於台灣各地廣設科學園區，一方面鼓勵高 科技產業根留台灣、持續投資擴張產能；另一方面，則把園區當成平衡區域發展 10.
(20) 差距的工具。新設的園區包括竹科宜蘭基地、中部科學工業園區（簡稱中科）第 一、二、三、四、五期（分別位於台中市、雲林縣虎尾鎮、台中市后里區、彰化 縣二林鎮、南投縣埔里鎮中興新村）、南科高雄園區（位於高雄市路竹區）等。 （Hsu，2006，2011；王振寰，2010：125-148；楊友仁，2007；楊友仁、蘇一志， 2010）。 若仔細研究台灣電子與資訊產業中的本土公司與外國公司的比例，在發展歷 程中有很大的改變。1970 年代，電子業 80％的出口都來自於外商公司，排名前 十大也都是外商。但今日則皆由宏碁、廣達、鴻海與台積電等本土廠商所主導，. 政 治 大. 僅剩少數外商。外資占新竹科學園區的比例也由 1980 年代的 40％左右，下降到. 立. 今天的 10％以下。這顯示現今本土廠商成長茁壯並取代外商，而成為台灣高科. ‧ 國. 學. 技產業最重要的組成份子（瞿宛文、安士敦，2003：77-84） 。而高科技產業對台 灣的經濟貢獻，可以就其對國內生產毛額（Gross Domestic Product, GDP）以及就. ‧. 業這兩方面來看：在 1991-2009 的 19 年中，高科技產業出口約佔全國總出口的. y. Nat. sit. 27.9％。從表一可以看出，在 1992 年時，ICT 產業剛開始逐步發展。其對台灣. n. al. er. io. GDP 的貢獻約 3％，還不及當時農業的 5％與金融保險業 7％。但隨著發展進程，. i n U. v. 其 GDP 快速增長，於 2002 年時超過農業以及金融保險業。至 2012 年時，ICT. Ch. engchi. 產業的貢獻已經達到全台灣 GDP 的 21％3，顯示其對台灣經濟成長有不可取代 的重要性；但另一方面，電腦、光電、電子零組件等整體就業人口約為 88.4 萬人 （2011 年） ，約佔全國總就業人口 1060 萬的 8.3％。由於就業人數少，所以其出 口所賺得的大部分財富，僅由少數高階管理人員及科技人員才可分配。大多數作 業人員則屬於中產階級。對台灣的貧富差異與所得分配狀況改善，並不顯著幫助. 3 由於主計總處 ICT 產業定義包含高科技相關的製造業與服務業，與表中製造業內涵有部 分重疊。故製造業之數據僅列為參考而不做比較。 11.
(21) （于宗先、王金利，2012：207）。 表 一 1992-2012 年 ICT 產業之實質生產毛額（GDP）占國內各業實質生產毛額比例及其他產業 比較表. 時間. GDP 總額. 農業. 農業. 金融業. 製造業. 製造業. 佔比. ICT 產業. 佔比. ICT 產 業佔比. 1992. 6169225. 292837. 5%. 453488. 7%. 1454957. 24%. 164641. 3%. 1993. 6584559. 311806. 5%. 497473. 8%. 1481670. 23%. 186033. 3%. 1994. 7084404. 306678. 4%. 571677. 8%. 1564829. 22%. 217639. 3%. 1995. 7536283. 323967. 4%. 567867. 8%. 1647718. 22%. 271384. 4%. 1996. 7953510. 326135. 4%. 600287. 8%. 1724387. 22%. 317794. 4%. 1997. 8389017. 315573. 4%. 724323. 9%. 1833072. 22%. 381912. 5%. 1998. 8679815. 281672. 3%. 734009. 8%. 1877734. 22%. 462568. 5%. 1999. 9198098. 284152. 3%. 792946. 9%. 2014725. 22%. 591428. 6%. 2000. 9731208. 286907. 3%. 797978. 8%. 2179358. 22%. 774891. 8%. 2001. 9570584. 288966. 3%. 751795. 8%. 2028783. 21%. 762958. 8%. 2002. 10074337. 276116. 3%. 769411. 8%. 2266757. 23%. ‧. 895880. 9%. 2003. 10443993. 275416. 3%. 774129. 7%. 2495390. 24%. 1068008. 10%. 2004. 11090474. 274900. 2%. 833719. 8%. 2753057. y. 佔比. 金融業. 25%. 1220125. 11%. 2005. 11612093. 264389. 2%. 869740. 7%. 2970511. 26%. 1425361. 12%. 2006. 12243471. 254296. 2%. 891545. 7%. 3239070. 26%. 1694008. 14%. 2007. 12975985. 255336. 2%. 946299. 7%. 3557193. 1962264. 15%. 13070681. 241399. 2%. 925520. 7%. 3592538. 27%. 2130595. 16%. 2009. 12834049. 232974. 2%. engchi. Un. 27%. 2008. Ch. 854064. 7%. 3438221. 27%. 2160328. 17%. 2010. 14215069. 240877. 2%. 909696. 6%. 4313743. 30%. 2740370. 19%. 2011. 14810742. 250718. 2%. 943008. 6%. 4608107. 31%. 3019581. 20%. 2012. 15029859. 243829. 2%. 950837. 6%. 4691721. 31%. 3181697. 21%. sit. io. n. er. Nat. al. 學. ‧ 國. 立. 政 治 大. iv. 單位：百萬元 資料來源：行政院主計總處4. 4 行 政 院 主 計 總 處 （ 2014 ）。 國 內 各 業 生 產 總 額 ， 2014 年 7 月 4 日 ， 取 自 ： 12.
(22) 表 二 2003-2017 年高科技相關產業已完工和預期投資金額占全國重大投資金額比例表. 時間. 高科技相關產業投資金額. 重大投資金額合計. 高科技相關產業佔當年比例. 2003. 2023.53. 6517.38. 31%. 2004. 2903.11. 7880.24. 37%. 2005. 4945.18. 7702.75. 64%. 2006. 5833.92. 9362.1. 62%. 2007. 6273.17. 10173.96. 62%. 2008. 8164.79. 11272. 72%. 2009. 4036.87. 8581.84. 47%. 2010. 4963.46. 11611.59. 43%. 2011. 4452.62. 10610.77. 42%. 2012. 9176.17. 17578.98. 52%. 2013. 6769.89. 13031.99. 52%. 2014（預計）. 3786.4. 8715.58. 43%. ‧ 國. 3596.32. 343.41. 1974.93. 2017 及以後（預計）. 969.8. 1503.92. 合計. 65393.49. 130114.35. 2016（預計）. 21% 17% 64%. ‧. 751.17. 學. 2015（預計）. 立. 政 治 大. 50%. Nat. sit. y. 單位：億元. n. al. er. io. 資料來源：經濟部工業局5. Ch. i n U. v. 若以經濟部列管的台灣重大投資案來看，高科技產業投資金額也是占全台灣. engchi. 的大宗。由於其產業具有資本密集的特性，故對台灣整體投資金額影響甚大。因 而相當受到政府重視，科技大廠也因此對政策制定擁有相當的發言權與影響力。 表二為高科技相關產業的投資被列於經濟部工業局列管全國重大投資之金額與 產業統計資料中的摘錄表。由於工業局數據並不似主計總處有特別挑選 ICT 相 http://www.dgbas.gov.tw/public/Attachment/31129164138N41PKGMS.xls 。 5經濟部工業局（2014） 。經濟部主管重大投資案件推動現況(103 年第 1 季)，2014 年 7 月 6 日，取自：http://investtaiwan.org/doc/itsc/103Q1/att-2.xls。 13.
(23) 關產業進行統計，故此處之高科技相關產業，係指現今經濟部產業分類中與高科 技關連程度較高之「電腦通信及視聽電子產品業」以及「電子零組件業」的數據 總和。 由投資比例來看，自 ICT 產業貢獻 GDP 超過 10％的 2003 年開始，高科技相 關產業投資金額均佔全台灣重大投資總金額的 30％以上，2008 年更高達 72％。 而在銀行放款部份，國外信用評等機構惠譽（Fitch）曾出具研究報告指出，國內 銀行對電子業的放款金額約佔總放款的 13％。這些貸款案集中在前十大科技廠 商，總金額約 1.3 兆元、佔銀行淨值的 62.3％。值得特別注意的是，高度資本密. 政 治 大. 集的液晶面板業又是所有科技業貸款中曝險程度最高的，國內銀行對主要三大面. 立. 板廠商：友達、奇美電與華映的放款總額高達 4800 億元，約佔放款總額的 2.3％、. ‧ 國. 學. 佔銀行淨值的 23％。顯示若受國際景氣影響，面板業有任何一家倒閉，都將會對 台灣的金融與社會穩定造成巨大衝擊6。. ‧. sit. y. Nat. 由此觀之，高科技產業可稱是 1990 年代至今台灣的核心產業，也是台灣製. io. er. 造業對外貿易的核心。而從其由政府挑選、扶植以及產業聚落的創生發展歷程， 也可以了解政府對科技業發展有無法取代的重要性。因此，藉由研究高科技業發. al. n. v i n Ch 展過程中的重要個案，以及個案中國家機關、公民社會與企業三方的互動關係， engchi U. 可以讓我們更了解國家機關在經濟發展中的角色、態度與限制。. 6 李淑慧，2011/08/12，<惠譽：銀行獲利面臨兩大變數>，經濟日報，A19 版。 14.
(24) 第三節 統管理性理論與研究架構. 「統管理性」 （governmentality）7是法國哲學家傅柯（Michel Foucault）所提 出的理論概念。他認為統管理性是國家機關藉由制度、程序、分析、反思、計算 和策略等所共同構成的複雜權力模式。傅柯認為國家沒有本質，僅是如財政、投 資、決策、控制、地方權力與中央關係等，眾多不同事物相互混合後的抽象實體。 所以，今日我們所觀察到的「國家」，其實是國家機關統管理性的實踐。傳統政 治思想上對國家權力濫用的恐懼，即是國家機關統管危機表現跡象。因此，唯有. 政 治 大. 透過研究國家逐步「統管化」的過程以及統管理性總體策略，才能理解國家的存. 立. 在、限制以及問題。Dean（2010：26-30）則認為在性質上，統管理性是一種國家. ‧ 國. 學. 統管方式的集體行動理性（rationality）或思維模式（mentality） ，思考如何設計統 管技術（art of government），以將權力、管制、自由與規訓等策略手段運用在人. ‧. 口、企業與公民社會之上。. y. Nat. io. sit. 「國家理性（reason of state）」是影響與界定國家發展主要目標的價值觀. n. al. er. （value） 。傳統封建時代，國家理性以建立大一統的帝國為最高目標；近代以後，. Ch. i n U. v. 國家理性多以發展國家的政治、經濟以及軍事實力為目的。自 1980 年代以後，. engchi. 7 對於傅柯的 governmentality 概念的中文翻譯，還沒有固定、通用的譯法。目前文獻看到 的譯法可分為「治理理性」 （吳建昌，2008） 、 「治理性」 （吳彥明，2011；李丁讚、吳介民，2005； 李承嘉等人，2010；姚人多，2001） 、 「治理術」 （王志弘，2013） 、 「可治理術」 （陳嫈郁，2012） 、 「治理意識」 （許立一，2008）與「統管理性」 （林淑芬，2004）六種。整體來說，雖然現今學術 論著較多翻譯為治理性，但考量到此譯法易與公共行政學界中廣泛使用的 governance（通用譯法 為治理）一詞相互混淆。且傅柯提出的 governmentality 強調國家機關對物的統治管理，與 governace 的跨部門合作治理的意涵差異甚大，故本文採取林淑芬（2004）的統管理性譯法以利 區分。 15.
(25) 歐美主張經濟發展優先的新自由主義逐漸取代凱因斯主義，成為許多國家的國家 理性。但隨著環境、勞工、貧富差距等社會問題漸趨嚴重，反思經濟發展的多元 價值觀漸受重視，新自由主義的國家理性地位也遭受挑戰。因此，統管理性的目 標是透過統管技術的執行以實現國家理性，管制（police）與自由（freedom）皆 是統管技術的執行手段之一，公民社會（civil society）則是其執行標的。 傳統上，國家機關會以統管理性盡量擴展統管技術的包含與管制範圍，希望 國內的大小事務皆在其掌握之中。但隨著自由主義的發展，經濟與市場愈發重要。 國家機關逐漸體認到必須對公民社會開放適當的自由權利，如言論自由、交易自. 政 治 大. 由、財產權等，才能達到最高的經濟效率。因此，統管技術就是管制與自由的總. 立. 體組合與配置，就像是配方比例一般。若自由過多，管制過少，可能會發生市場. ‧ 國. 學. 失靈的情況。而需要擴大管制的範圍進行矯正；若管制過多、自由過少，可能又 會產生政府失靈而讓市場無法正常運作。導致資本積累與經濟發展遲緩，國力無. ‧. 法有效增長。這兩種情況都會產生統管危機。因此，統管技術如何維持管制與自. y. Nat. sit. 由權利之間的動態平衡關係，就是統管理性的重要思考內涵。現代國家的發展關. er. io. 鍵就是國家機關藉由統管理性的良善設計與執行統管技術，以達成國家理性。. al. n. v i n Ch 本研究由上述傅柯的統管理性理論，發展出了統管理性的理論概念圖（如圖 engchi U. 一）：. 16.
(26) 國 家 理 性（Reason of State） 新自由主義 vs. 反身性現代化. 影響. 實現. 政 治 大. 統 管 理 性（Governmentality） 發展型國家 vs. 反身性統管化. 立. ‧ 國. 學. 規劃設計. ‧. Nat. n. al. er. io. sit. y. 統 管 技 術（Art of Government）. Ch. engchi. i n U. v. 組合配置並於高科技 產業和公民社會實踐 自 由 （Freedom）. 管 制 （Police）. 圖 一 統管理性概念圖 資料來源：作者自繪 17.
(27) 下圖二則為本研究的研究架構圖。由於統管理性是國家機關、公民社會與高 科技產業之間的接觸媒介，故在研究架構圖中則是以圖一的統管理性概念，置於 國家機關、公民社會及高科技產業之間來呈現；在國家理性部分，目前主流價值 仍是新自由主義，但在風險社會下，藉由反身現代化的思考，形塑出環境權、勞 動權等多元價值。這些價值藉由社會運動，已開始挑戰與衝擊新自由主義的國家 理性主宰地位；國家機關由行政、立法、司法、監察和地方政府等機關組成，彼 此之間擁有相互監督制衡的關係。國家機關以統管理性規劃統管技術，藉此配置 管制與自由的比例來引導公民社會及扶植企業來達成國家理性目標。以台灣為例，. 政 治 大 是成分多元，包括地方居民與公民倡議團體都是其中的組成元素。公民社會內部 立. 過去就是採用「發展型國家」統管理性以促進扶植高科技產業發展；公民社會則. ‧ 國. 學. 也有著彼此互助的相互關係，像倡議團體會協助民眾組織、陳情或提出訴訟。另 一方面，其也會向外要求高科技產業改善產品製程以減輕污染，或提昇勞工勞動. ‧. 條件等；另一個主要區塊則是高科技相關產業，其受國家機關扶植而成長茁壯。. sit. y. Nat. 為了增加本身的獲利，高科技產業會向政府與立院遊說，希望爭取更寬鬆的環境. io. n. al. er. 管制與勞動條件、更好的租稅優惠以及更容易取得的土地等。. i n U. v. 若國家機關的統管理性或其所設定統管技術失當，就有可能引起公民社會的. Ch. engchi. 反彈，甚至更進一步引發統管危機。而台灣就是因為統管危機發生，而促使政治 民主化。在受到倡議團體與在地居民的壓力下，進而讓統管理性由過去的發展型 國家逐步朝向「反身性統管化」轉型。在這過程中，國家機關修正統管技術中管 制與自由的項目與比例，增加新的管制項目或解除管制。例如：立法增加新的管 制技術與制度，修法解除管制或減稅等。其藉著增減管制與自由的比例，來改變 統管理性的內涵；管制是統管技術的細緻執行內容，也就是國家機關實際透過規 章制度、法令、禁令、指示等方式來干預、影響公民社會。當統管危機發生，可 能就會製造出新的管制增加或自由增加（去管制）需求，企業、居民或倡議團體 18.
(28) 會透過各種體制內外的管道和方式去影響與遊說國家機關研究或採納。反之，國 家機關為了達成國家理性，在統管技術上亦會設計或發展新的管制方法或解除過 去受管制的項目來完成目標。例如：毒物申報管理制度、促進產業升級條例的租 稅優惠等。而高科技全球生產網絡則屬於會影響架構內各個部分的既定外在條件， 不論是國家機關、企業或公民社會，都不易對其造成很大的影響。雖然國家機關 可以把握機會扶植國內相關產業進入生產網絡之中，但亦不容易去扭轉或改變整 體高科技全球生產網絡的發展演變。因此，本研究將高科技全球生產網絡對整體 的影響與限制，當作給定的背景因素。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 19. i n U. v.
(29) 公 民 社 會. 國 家 機 關 陳情 監察. 民眾 司法. 訴訟. 糾正 判決. 統管理性. 組織. 協助. 地方政府 運用. 引導. 影響 政府. 立. 倡議團體. 遊說. 學. ‧ 國. （行政權）. 政 治參與 大. 質詢 決議. ‧. 遊說. 扶植. 立法. 要求. Nat. n. al. er. io. sit. y. 高 科 技 產 業. i n U. v. 高 科 技 產 業 全 球 生 產 網 絡. Ch. engchi. 圖 二 研究架構圖 資料來源：作者自繪. 本研究希望透過研究台灣高科技產業發展的重要個案，描繪出全球生產網絡 的影響，以及國家機關與公民社會之間的統管理性圖像。藉著分析與討論個案過 程中的國家機關行為、高科技產業的態度反應以及倡議團體與在地居民的訴求行 20.
(30) 動。可以讓我們更深刻的理解，今日台灣高科技產業發展過程所遭遇的統管危機 以及國家角色的困境。藉此，才能進一步反思國家機關的角色定位，及嘗試提出 未來可能的轉型方向。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 21. i n U. v.
(31) 第四節 研究問題與研究方法. 本研究希望藉著理論回顧與個案分析，以傅柯的統管理性理論以及 Beck （2004）的風險社會與反身性現代化理論為架構，討論國家機關、公民社會與高 科技產業等重要行動者的相關論述與行為。希望能回答下列問題：在台灣發展歷 程中，國家機關如何扶植高科技產業？產業政策的背後隱含著何種意義與價值？ 在全球生產網絡影響下，新自由主義以及發展型國家如何影響台灣的國家理性和 統管理性？當風險社會逐漸形成，國家機關受到反身性現代化的何種挑戰？又如. 政 治 大. 何回應新興風險帶來的衝擊？針對高科技產業發展的新興風險與影響，公民社會. 立. 如何反思與行動？又透過何種途徑去制衡與影響國家機關以形塑新統管理性及. ‧ 國. 學. 統管技術？. ‧. 自 20 世紀現代化與工業化發展以來，主流公共行政的目標，一直都設定在 如何藉著管理方法與專業能力進步來追求更佳的經濟表現、行政效率與增加生產. y. Nat. io. sit. 力。其背後預設的實證主義與功能主義哲學，即希望透過科學管理方法與政府部. n. al. er. 門科層化的組織結構與功能設計達到提高績效的目的。但這些方法卻無力掌握複. Ch. i n U. v. 雜的社會情勢變化與民眾介入（Jun，2006：33） 。除此之外，傳統選舉代議士立. engchi. 法、官僚依法行政的代議民主模式也發生了很多醜聞與問題，使學者除了思考以 強化公民參與的方式來改善民主課責的「社群主義」途徑之外，也開始關注公共 政策過程中的「論述」問題。希望透過解構與分析政策論述的內容，來了解與分 辨那些是真誠的陳述、那些是虛假或似是而非的推托之詞，並且釐清各參與者的 動機、目的與價值（Fox、Miller，1995：5-7,11-13） 。更進一步來說，分析公共論 述有助於達到 Habermas 所期待的理想溝通情境，也使得民主行政所期待的公民 參與和公民意見表達具有意義。 22.
(32) 若追朔「論述分析」的方法緣起，傅柯的相關著作是不同學科領域所共同公 認的鼻祖。他自身的研究其實並未使用論述分析一詞，而是由採取考古學分析 （Archaeology）與系譜學分析（Genealogy）這兩種不同的學術途徑來分析文本。 傅柯認為除了傳統上「說者」與「聽者」相互溝通的過程外，所有知識訊息傳遞 的現象都可以稱之為論述（discourse） ，其背後有著複雜的意義結構、權力關係與 機制（Foucault，1993：29-30） 。論述是由各式各樣的聲明或陳述（statement）作 為基本分析單元、透過複雜機制所組成的。其中的每個陳述都是獨特事件，屬於 複雜網絡關係的一部分，同時與許多其他的陳述互相引用、對立。所以必須去關. 政 治 大 過陳述發表時是在何種制度「場域」以了解陳述形塑時的空間情境與條件；從說 立 注陳述的背景脈絡：例如陳述者是「誰」以得知陳述者的背景、能力及知識；透. ‧ 國. 學. 者在場域中是以何種「位置」發表陳述，則可以了解陳述者與發生場域之間的相 互時空關係（Foucault，1993：133-140）。. ‧. 傅柯在後續的系譜學研究中則更進一步擴展了研究範疇，開始關注權力鬥爭. y. Nat. sit. 與權威等不同的力量在論述上的展現過程。他認為我們現今所認知的知識與觀念，. n. al. er. io. 在歷史上並非一成不變，而是相當不穩定且斷裂的。以刑罰與監獄為例，論證在. i n U. v. 各個時代的懲罰制度都是為了展現權力的社會控制，各種不同的方式都有其邏輯. Ch. engchi. 及解釋（Foucault，1992） 。延伸來說，各種制度、論述、知識及觀念都受到權力 的影響，在同一個空間裡相互交鋒和鬥爭。就因為權力的作用，使得陳述之間有 著不均衡的相互關係，有些陳述被其他陳述所支配、所容納；有些陳述則被排斥、 推擠到體系的邊緣（Baert，2005：163-165；倪炎元，2000） 。從 Foucault 的視角 來看，各種的行政文書、法院判決、媒體報導與新聞都是透過不同機制、社會控 制系統與複雜權力關係所生產出來的論述。故研究者應該可以從論述的內容、形 塑過程與背景脈絡來追溯分析，了解在現象背後潛藏著何種產生的遊戲規則與權 力支配關係。 23.
(33) 在公共行政領域，承襲 Foucault 後現代主義與 Habermas 批判理論的思潮發 展出了後實證主義（postpositivism）政策分析（Buchstein、Jörke，2012），也積 極倡議以論述分析作為政策分析的其中一種重要方式（Fischer、Gottweis，2012： 8） 。受到邏輯實證論影響，傳統政策分析認為公共政策與其他自然事物無異，都 可以用科學、統計方法來收集調查資料。最後藉著這些經驗資料建構出理論模型， 推導出各種社會現象背後潛藏的法則，以解釋與預測未來的社會現象發展。故實 證主義的預設社會是客觀存在的外在真實（reality） ，只要研究者秉持著客觀、價 值中立的態度進行研究，就可以逼近真實。同樣的，公共政策只要摒除外來政治. 政 治 大. 的干擾，就可以運用專家設計出科學理性上的最佳方案（Fischer，2003：4-11；. 立. Jun，2006：43-46）。. ‧ 國. 學. 但後實證主義政策分析則採取社會建構論觀點，其拒斥社會是單一客觀真實 的看法，認為人類對社會的想像是透過許多不同的論述、語言、觀念與文化所建. ‧. 構出來的多重真實（Berger、Luckmann，1967）。所以研究者不可能排除自身的. y. Nat. sit. 觀點與價值去「客觀地」進行研究，而是要去分析現象背後的脈絡，理解不同行. n. al. er. io. 動者眼中的社會真實。同樣的，公共政策不會僅有某一種最佳的政策方案。政策. i n U. v. 分析者應該要理解政治人物、企業家、民意代表、公民等各種不同的政策行動者. Ch. engchi. 與利害關係人的價值、動機與利益，從中分析解構出政策問題中不同價值相互結 合、衝突的多重樣貌（Fischer，2003；Stone，2007；林子倫、陳亮宇，2009；彭 渰雯，2006）。所以，後實證的政策分析常使用論述分析、政策論證、詮釋框架 分析、參與式政策分析等質化分析方法，與實證主義政策分析所常用的統計分析、 成本效益分析或風險評估等量化分析方法有所差異。 而經過多年的演變，Hajer 與 Wagenaar（2003：1-30）認為現今社會是政策過 程不確定更高、結構更開放、行動者與權力更多元分散且相互依賴的網絡社會。 24.
(34) 並且透過研究了解各方行動者如何界定問題、如何相互連結和參與政治行動及如 何處理矛盾與衝突。進一步來說，政策分析者應該協助公民了解政策論述背後所 隱含的權力與利益關係，盡力調和各方因資源與權力差異所造成的知識與溝通能 力差異，使公共政策擺脫專家獨佔的局面（Fischer，2003：221-223）。 本研究將運用論述分析模式來試著去解構各個案中不同行動者的政策論述。 藉由分析政策論述用語（terms of policy discourse）以及分析政策實踐(practices)， 來呈現出社會網絡中各方的意見與價值差異。政策論述的用語，包括其描述故事 情節（story lines）、新的政策詞彙以及隱喻（metaphors）等。藉著串起原本不相. 政 治 大. 關的現實現象，幫助人們拼湊與了解政策議題中的知識與經驗。若有一方行動者. 立. 透過重新詮釋意義，讓故事情節產生變化，可能就會成為政策變遷的影響之一。. ‧ 國. 學. 此外，還要分析政策執行的情況。規則與結構除了存在於言語以外，也會反應在 制度實際的設計與實踐之中。所以，從論述產生以及論述間衝突前後的政策執行. ‧. 與制度樣貌，就可以更加確認是哪方論述佔上風、成功地完成論述的制度化程序。. sit. y. Nat. io. er. 本文將選取近來高科技產業發展過程中幾件明顯引起社會廣泛討論的個案， 包括霄裡溪光電廢水污染事件、中科三期開發爭議、中科四期開發爭議、日月光. al. n. v i n Ch 污染案、高科技廢水管制標準制定以及毒性化學物質管理法修法歷程等，作為研 engchi U 究標的。以個案相關的次級資料作為分析主要素材，並輔以研究者參與議題過程. 中所得到的第一手檔案文件與觀察。藉由從各種不同的資料管道和來源廣泛收集 相關資料，而擴展對議題的了解與認識。透過多重證據來源呈現出對相同個案現 象的不同解釋，會較僅倚靠單一來源更嚴謹，也可以處理構念效度（construct validity）的問題（Yin，2001） ，希望藉著對台灣的重要案例交互比較和行政過程 微 觀 分 析 ， 補 充 過 去國 家 研 究缺 乏 微 觀基礎 （ state research without microfoundation）的不足（黃崇憲，2008） 。收集資料的類型包括報紙新聞、雜誌報導、 25.
(35) 政府出版品、新聞稿、官方與非官方的會議記錄、民間團體聲明稿、內部會議檔 案、政府與民間的公文書往返、環境影響評估說明書、法律訴訟文件、委員會、 糾正書、公聽會與聽證會簡報資料等。以多個重要關鍵字（如中科三期、高科技、 日月光、毒管法、競爭力評比等）搜尋聯合報、蘋果日報、經濟日報、中國時報、 天下雜誌、商業周刊等各大媒體資料庫之後，再比對各家媒體對於事件的報導， 藉此拼湊出個案事件發生前後之發展故事情節、軸線樣貌。再加上從田野過程中 所參與和收集到的大量倡議團體新聞稿、聲明稿、往來公文和會議記錄以及國家 機關資訊公開系統上下載的相關判決書、報告書與公文書等眾多檔案資訊（如表. 政 治 大 後的政策論述及分析政策實踐；另方面也協助標示出重要事件始末，形塑與勾勒 立 三）。透過資料閱讀整理的過程，一方面以論述分析方式解構及界定重要文件背. ‧ 國. 學. 出國家產業政策的歷史脈絡，以及其背後的價值觀。 表 三 論述分析素材一覽表. y. sit. 桃府環水字第 0960075748 號函. 桃園縣政府. 院臺環字第 0980011305 號函. al. Ch. Un. iv. 立法院第 6 屆第 6 會期衛生環境及社會福利委員會第 3 次 全體委員會議紀錄. 立法院公報. 新埔愛鄉協進會. n. 立法院公報. 新埔愛協字第 96120202 號函. io. 公文. 論述生產者（行動者）. er. 公文. 論述名稱. Nat. 公文. ‧. 種類. engchi. 立法院第 7 屆第 2 會期衛生環境及社會福利委員會第 3 次. 行政院 立法院. 立法院. 全體委員會議紀錄 立法院公報. 立法院第 7 屆第 4 會期衛生環境及社會福利委員會第 17 次. 立法院. 全體委員會議紀錄 立法院公報. 立法院第 7 屆第 6 會期衛生環境及社會福利委員會第 10 次. 立法院. 全體委員會議紀錄 立法院公報. 立法院第 7 屆第 6 會期衛生環境及社會福利委員會第 15 次. 立法院. 全體委員會議紀錄 立法院公報. 立法院第 7 屆第 7 會期衛生環境及社會福利委員會第 13 次 全體委員會議紀錄. 26. 立法院.
(36) 立法院公報. 立法院第 7 屆第 8 會期衛生環境及社會福利委員會第 11 次. 立法院. 全體委員會議紀錄 立法院公報. 立法院第 8 屆第 2 會期社會福利及衛生環境委員會第 30 次. 立法院. 全體委員會議紀錄 立法院專案報告. 立法院第 8 屆第 2 會期社會福利及衛生環境委員會專案報. 環境保護署. 告－霄裡溪污染與防治調查報告 立法院專案報告. 霄裡溪廢水污染事件與改善配套措施及友達光電與中華映. 環境保護署. 管配合辦理情形 判決書. 台北高等行政法院 96 年度訴字第 1117 號判決. 台北高等行政法院. 判決書. 最高行政法院 99 年度判字第 30 號判決. 最高行政法院. 判決書. 台北高等行政法院 99 年度訴字第 1856 號判決. 台北高等行政法院. 判決書. 最高行政法院 103 年度判字第 59 號判決. 最高行政法院. 糾正文. 監察院 97 財正字 0009 號糾正文. 監察院. 糾正文. 監察院 101 財正字 0038 號糾正文. 監察院. 新聞稿. 環保署「依法行政」－澄清近日讀者投書及環保團體對於. 環境保護署. 政 治 大. 立. 新聞稿. 二林園區開發許可行政訴訟(99 年訴字 1856 號)判決之回應. 國家科學委員會. 中科四期二林園區開發許可遭撤銷案之說明. 國家科學委員會. ‧. 新聞稿. ‧ 國. 新聞稿. 學. 中科三期環評審查及法令的誤解. 提昇飲用水安全，環保署將增列「鉬、銦」兩項飲用水水質. 管制標準. y. Nat. 霄裡溪沿岸井水水質檢驗結果符合飲用安全 自 98 年 12 月. io. 環保署強調環境影響評估審查應基於科學事實. n. al. Ch. er. 10 日起停止水車供應自來水. 新聞稿. 環境保護署毒管處. sit. 新聞稿. 環境保護署毒管處. Un. iv. 環境保護署綜計處. 新聞稿. 環保署說明中科四期廢水排放事宜. 新聞稿. 台灣環保團體高分貝再嗆宏碁 要做 CSR，就來真的. 台灣環境行動網協會. 新聞稿. 防堵毒化物流竄全台，1/3 立委跨黨派催生「化學安全管理. 民間團體. engchi. 環境保護署綜計處. 署」 新聞稿. 「跛腳的毒物管理修法. 畫虎不成反類犬」記者會. 新聞稿. 64,000 種化學物質就在你身邊，怎能沒有專責管理單位？. 民間團體 民間團體. 超過 1/3 跨黨派立委連署支持成立『化學安全管理署』記者 會 新聞稿. 民眾生活飽受有毒物質威脅 我們要化學物質全面管理和. 民間團體. 資訊公開記者會 新聞稿. 回應 2013/03/20 地球公民基金會籲立法院暫停審議毒管法 修正案會後新聞稿. 27. 環境保護署.
(37) 新聞稿. 新毒管法三讀通過 民間團體促成 7.9 萬化學物質資訊全都. 地球公民基金會. 露 會議紀錄. 友達、華映公司廢水全回收、零排放工程執行監督小組第. 桃園縣政府、新竹縣政府. 三次會議會議紀錄 會議記錄. 「毒性化學物質管理法第三條、第七條、第三十五條之一. 環境保護署. 修正草案」公聽會議紀錄 會議紀錄. 「毒性化學物質管理法部分條文修正草案」第二次公聽研. 環境保護署. 商會議紀錄 環說書. 環說書. 環說書. 環說書. (0850312A) 宏碁智慧園區開發計畫環境影響評估報告書暨. 龍潭渴望智慧園區工業區管理. 審查結論. 委員會、環境保護署. (0971518A) 宏碁智慧園區開發計畫因應對策暨環境影響差. 龍潭渴望智慧園區工業區管理. 異分析報告. 委員會、環境保護署. 政 治 大. (1020024A) 宏碁智慧園區開發計畫第二次變更案環境影響. 龍潭渴望智慧園區工業區管理. 說明書第四次變更內容對照表. 委員會、環境保護署. (0940431A)中部科學工業園區第三期發展區(后里基地--后. 國家科學委員會、環境保護署. 立. ‧ 國. 環說書. 學. 里農場部分)開發計畫環境影響說明書暨審查結論. (0950081A) 中部科學工業園區第三期發展區(后里基地--七. 國家科學委員會、環境保護署. 星農場部分)開發計畫環境影響說明書暨審查結論. ‧. 環說書. (0980161A)中部科學工業園區第四期(二林園區)開發計畫環 境影響說明書暨審查結論. Nat. sit. y. 國家科學委員會、環境保護署. io. n. al. er. 資料來源：作者整理. Ch. engchi. i n U. v. 過去台灣的發展型國家研究大多是從巨觀角度來進行，尤其是針對國家在經 濟發展上所扮演的角色多以「國家就是一種結構」作為分析的主軸。故多半分析 層次都落在中層理論，而缺少了堅實的微觀層次基礎來支持（黃崇憲，2008）。 以致於國家運作常看起來就像個黑盒子一樣地模糊不清。在具體個案上，國家機 關內部如何協調運作？其又怎麼跟公民社會互動？尤其是當國家機關的內部發 生矛盾與衝突時，制度與政策如何配合重大政策與結構？都很少有人討論（王振 寰，1996：31）。另一方面，過去台灣對於高科技產業的發展型國家研究，多著 28.
(38) 重於討論高科技產業如何產業升級（瞿宛文、安士敦，2003）、經濟轉型與創新 過程中的國家角色（王振寰，2010）或是以科學園區的環保問題為主軸（Chiu， 2010；Huang，2012） 。而較少見到「政府如何回應內部其他機關對高科技產業政 策的制衡與挑戰」或「政府如何減輕公民社會與其他機關對高科技產業政策的衝 擊」等等議題的討論。 本研究希望一方面藉著研究者本身對於高科技產業、霄裡溪案例以及責任高 科技運動的第一手參與，累積了對研究主題的長期觀察。同時收集與研究分析相 關的倡議團體內部文件和政府公文和會議資料。藉由重要個案的整理、耙梳與論. 政 治 大. 述分析，提供發展型國家理論在微觀層次的研究基礎，增加對於具體政策運作的. 立. 了解；另一方面，釐清與討論個案中各重要行動者論述的背後預設因何種差異而. ‧ 國. 學. 導致了衝突產生。透過探討高科技產業政策下國家機關內部矛盾及其對於高科技 產業與公民社會間的互動與衝擊的調適方式。可以了解政府如何運用行政手段與. ‧. 政策工具，以此來控制與確保政策不致於因其他機關制衡或倡議團體干擾而偏移。. y. Nat. sit. 希望藉著對上述重要個案的歷程耙梳與微觀分析，增進公民社會對於公共政策行. al. n. 空間。. er. io. 政過程以及社會運動可能結果的了解，而有助於在未來開創更多公民參與的制度. Ch. engchi. 29. i n U. v.
(39) 第二章 國家角色與統管理性相關理論回顧. 本章討論國家角色、統管理性以及反身性現代化的相關理論，首先於第一節 回顧理論上國家在經濟活動中的角色，並討論發展型國家概念的發展、內涵與對 其的批評。接下來則討論在資本主義全球體系下，後進國家要如何發展與轉型。 並輔以全球商品鏈以及全球生產網絡理論，從以個別產業與高科技產業的角度來 看後進國家發展。第三節則深入探討傅柯統管理性理論的內涵與要素，以及西方 國家如何從 18 世紀的自由主義到轉換到 20 世紀新自由主義的國家理性與統管. 治 政 理性演變過程。最後一節則討論 Beck 的風險社會以及反身性現代化理論的內涵 。 大 立 並就科學與專家宰制的社會、新興風險下的管制科學以及新社會運動的誕生等三 ‧ 國. 學. 面向，探討和反思風險社會對今日新自由主義國家理性所造成的挑戰與衝擊。. ‧. er. io. sit. y. Nat. 第一節 國家機關在國內經濟活動中的角色. “The existence of a state is essential for economic growth; the state, however, is. al. n. v i n the source of man-made C economic decline. ”（North，1981：20） hengchi U. 「國家機關存在是經濟成長的關鍵，然而國家機關又是人為經濟衰退的根源。」. 國家機關與市場之間關係是既古老但屢屢被重新提起又受到重視的研究題 材，國家理論（theories of the state）也是結合政治學與經濟學的科際整合理論。 豬口孝（1992：131-137）認為，傳統上國家機關主要有對內維持秩序、對外確保 安全、獎勵生產以及促進貿易這四項角色任務。首先，國家機關具有公權力，可 30.
(40) 以動用強制力執行政策。當社會成員違反法律或破壞秩序時，國家機關會發動公 權力鎮壓與制裁，以迫使其乖乖就範。但即使短期內採取高壓手段，長期仍要使 用安撫與懷柔的方式來穩定統治；其次，戰爭是國家存亡的重要威脅。國家機關 必須建立國防武力以確保對外安全，不受外國侵略。如何適當調配國防預算金額， 而不致於過度徵稅而影響統治穩定或排擠其他面向國家建設，是重要的國家課題； 第三，為了能得到穩定的稅收以維持國家機關運作以及統治正當性，藉經濟政策 來發展產業及獎勵生產就非常重要；最後是建構與世界經濟體系的關係，以提升 國力。國家機關可藉促進國際貿易，將國內生產的產品外銷以賺取外匯。再以出. 政 治 大 值更高的產品。這四項角色是國家機關的基礎任務，但隨著政治學與經濟學時代 立. 口所賺取的外匯進口國內所需的國外商品或機器設備，增加生產力以生產附加價. ‧ 國. 學. 思潮的演替，對於國家機關在經濟活動裡應著重於何種角色與執行何種政策，也 有不同時期的思想演變。. ‧. 政治學方面，1950 年代前後，受結構功能論、生物系統論和多元主義. y. Nat. sit. (pluralism)影響，政治系統論（system theory）廣泛流行。在多元主義與政治系統. n. al. er. io. 論下，政治系統被視為涉及「社會價值的權威性分配」的獨立社會系統。國家機. i n U. v. 關角色受到忽視，而被視為客觀中立且消極被動的組織，只是個呈現利益團體施. Ch. engchi. 加壓力的風向球（weathervane）或是代理利益團體偏好的掮客（broker） 。政策過 程則像是個由利益團體掌控而產出政策的黑盒子(black box)。政治系統論與多元 主義被批評過分低估國家機關有其自主性以及官僚的自我價值偏好（Dunleavy、 O'Leary，1987：41-54；蕭全政，1994：73-80）。 1960 年代後期開始發展的新右派（The New Right），在 1980-90 年代的英國 柴契爾政府和美國雷根政府執政時期蔚為主流。其借用熱力學原理提出「制度熵」 （institutional entropy）看法，認為國家機關如同其他組織一樣，久而久之就會逐 31.
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