以反身性統管化處理發展型國家的統管危機

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二、 以反身性統管化處理發展型國家的統管危機

傅柯認為，統管理性是由制度、程序、分析、反思、計算和策略等許多 要素所共同構成的複雜權力模式。其以國家理性為目標，以公民社會為執行 標的。對內則以管制為主要技術工具。自日治時期開始，殖民政府就開始運 用統管理性來統治台灣。藉由各式調查來掌握台灣的情況，建構出統計知識。

後續並利用這些知識來推展社會規訓、經濟管理與民族同化等政策。戰後，

國民政府遷台，接收了日治時期的產業基礎，也延續使用日人所累積的統計 知識。

在威權體制底下，逐漸形成了「發展型國家」的統管理性。政治上，國 府利用一黨專政的體制，使用權力來控制社會、壓抑社會組織。藉由絕對的 政治權威進行規訓與懲罰，避免任何可能干擾與影響政權存續的勢力或個人 存在。在經濟上，國府也利用其無法被挑戰的主導性，設立經濟建設官僚機 構（如之前的美援會、後來的經建會）來制定經濟發展計畫。藉由經建部門 和經濟計畫，來整合國內各產業間或國營企業與私部門間的不同利益，並規 劃國家資源分配與產業發展的藍圖。藉著政治權力，把私人資本導引到政府 想要發展的產業之上。這也就是 Evans（1995）所稱的「鑲嵌式自主性」。台 灣就在發展型國家統管理性下，透過各種管制工具（包含匯率補貼、租稅優 惠、土地減免、投資減免等）去扶植特定產業，進行產業轉型。從農業與農 產加工業為主，1950 年代轉型成農業、農產加工業與輕工業（紡織業）為 主。1960 年代以後，農業的角色越來越淡，勞力密集的加工出口產業開始躍 居核心。至 1980 年代以後，產業重心又被重化工業以及高科技產業所取代。

而台灣的高科技產業，可以說是發展型國家統管理性的代表作。1974 年，

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在當時行政院長蔣經國的要求下，由技術專家與經濟學家等財經官員所組成 的委員會開始評估接下來的台灣產業主軸。最後在旅外科技學人的建議下，

選定了半導體產業為未來主要投入的策略工業。所以國家機關就從零開始，

一方面設立工研院電子所並選派年輕工程師前往美國 RCA 學習相關技術；

另一方面徵收劃定新竹科學園區作為產業發展基地，並運用行政資源注入資 金、建立單一窗口服務廠商以及制定投資減免和租稅優惠政策。高科技產業 現代化與科學化的形象，就好似 Beck 工業社會第一次現代化下以科學為基 礎、為工業服務的產業典範。在當時的威權體制下，由經濟與科技專家們共 同評估後才決定發展的高科技產業，有著科學、進步而不可挑戰的光環。

在當時戒嚴封閉的政治氛圍下，公民社會對於國家機關設立科學園區的 決定毫無置喙餘地。一方面，國家機關以科學、進步、低污染來包裝高科技 產業。對當時新竹市久為化工業污染所苦的社區來說，高科技產業就像是一 個美好的替代方案。另一方面，當時也沒有參與環境影響評估的機會以及取 得相關負面影響資訊的管道。居民並不清楚高科技產業會對社區、勞工或環 境產生什麼影響。但在竹科開始生產後，周遭的社區逐漸發現地下水、溪流 與空氣都遭到污染。但在當時簡陋的環境管制技術與制度下，卻苦無任何可 以申訴與救濟的途徑。

在 1990 年代高科技產業快速發展茁壯，成為台灣產業結構主軸以後。

竹科模式成為高科技產業成功發展的典範，不僅台灣各地都有意願學習，連 新加坡與中國都合作在大陸模仿設立類似園區。在廣受好評及科學園區原用 地額滿不敷使用的情況下，國家機關開始以竹科為中心，逐步拓展擴張科學 園區的版圖範圍。至 2000 年民進黨執政以後，科學園區的擴張達到最高峰。

在新自由主義國家理性和限縮高科技產業赴中國投資的政策方向下，政府必

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須極力開發科學園區，為有意願在台投資的高科技廠商增闢發展空間、解決 土地撥用、地目變更、水電等基本建設問題。正好此時也碰上台灣新興的光 電面板產業，為了與韓國競爭而快速擴張產能的階段。由於路徑依賴，政府 還是習慣使用過去發展型國家統管理性來促進策略產業發展。所以政府推動 兩兆雙星計畫，把高科技產業中的半導體與光電面板產業列為當前最優先扶 植的策略工業，運用一切的行政資源和手段來排除投資障礙協助其順利設廠 營運。但在威權時代結束，政治民主化以後，國家機關已經逐漸喪失過去權 威性的主導角色。進入自由主義下的國家、社會治理關係。隨著新興科技風 險漸漸浮現以及金融海嘯後嚴重虧損和無薪假風波，公民社會過去對高科技 產業的美好想像也跟著破滅。發展型國家統管理性也逐漸失去效力，受到倡 議團體與地方居民的挑戰和抵制。

傅柯認為在自由主義的影響下，現代的國家機關與公民社會間，有著「管 制」與「自由」的兩者動態平衡關係。在某些自由（市場自由、買賣自由、

言論自由等）存在下，統管理性才能發揮效用。但在自由產生的同時，也可 能過度放任而適得其反（如市場失靈）。故統管理性必須透過統管技術，來 配置管制手段去限制某些自由（例如反托拉斯、交易資訊透明）才能避免危 機。另一方面，若管制手段過分擴張（如政府失靈），反而會干預過度或限 制過度而侵害自由，造成另一種危機。

在新自由主義下台灣的發展型國家統管理性，國家機關正是為了高科技 產業的全球競爭和發展，給予莫大的自由空間。而產生了包括環境污染、土 地徵收、勞工安全與工時過長、租稅優惠過多等眾多統管危機。引發公民社 會藉著行政、立法、司法、監察以及供應鏈等各種國家機關體制內外手段，

企圖制衡政府、影響企業。希望能改變現今高科技產業領域，治理/自由兩者

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不合理的分配比例。但縱使面對其他機關的制衡與監督，政府仍會用盡各種 的權力與手段來保障廠商的利益。例如中科三期被法院宣判環評無效時，政 府就利用行政權力解釋法規，認定「停工不停產」使廠商完全不受司法的干 擾與影響。在霄裡溪案例中，縱使地方政府公然違反改排老街溪環評結論，

環保署也不會為了保障居民的飲用水安全而要求面板廠停工或強制介入要 求改排。

以環境方面為例，在霄裡溪與中科三、四期案例發生前。台灣環境法規 對於高科技污染的整體相關法制，可稱之為一片空白，與其他傳統產業沒有 差異。僅有在個案環評審查時，依委員討論情況給予的幾項條件限制。在風 險與毒物管理方面，國家機關一方面是跟不上科技產業發展的速度；另一方 面也給予高科技產業極少的管制、非常大的自由空間。因此，才引起後來倡 議團體發起反高科技污染運動，要求政府加強管制並建立毒物申報管理制度；

在租稅方面，國家機關透過科學園區、促產條例等，亦給予科技業包括研發 減免、配股免稅、前五年免稅等諸多租稅優惠。當社會發現科技業獲利豐厚，

租稅負擔比率卻比受薪階級還低的情況下，才引起檢討聲浪。在社會壓力下 才讓促產條例終於落日，並促使最低稅負制通過；而由中科四期的案例中，

也可以看到發展型國家統管理性的困境。當經濟景氣急凍、企業承諾出爾反 爾之時，被地方政府與預算制度綁架的科學園區開發案還是只能硬著頭皮繼 續進行，而沒有後退或撤銷的空間。

因此，過去發展型國家統管理性已經到了需要調整的時刻，台灣應該進 入反身性統管化的階段。國家機關在制定政策與執行政策，應建立自我檢查 與自我克制的機制，以促使各種社會價值平衡而避免過度重視經濟。首先，

政府除了經濟發展以外，也有保護環境、保障人民健康與社會安全的職責。

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故國家機關應摒棄過去以經濟發展優先的國家理性價值，改為政策制定中促 使社會各種價值平等對話的價值平衡者角色。其次，在科技與產業生態快速 變化的今日，連產業界都無法確定未來的景氣與產品生態變化。蘋果、三星 的快速崛起，導致宏達電與宏碁市佔率的節節敗退，就是最好的例子。國家 機關應該體認到自身的限制，而放棄過去發展型國家規劃產業路徑、挑選策 略工業給予優惠的方式。改為建構與維持公平、安全的產業發展環境，才能 避免統管危機持續發生。