國家主權觀與東南亞國協之預防外交：以南海主權爭議為例

行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告

國家主權觀與東南亞國協之預防外交：以南海主權爭議為例

中 華 民 國 93 年 12 月 13 日

國家主權觀與東南亞國協之預防外交：以南海主權爭議為例 92-2414-H-004-007

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研究目的

東協區域論壇（ASEAN Regional Forum, ARF）於 2001 年年會之中，正式提 出了為東協國家與其他會員國同意接納的預防外交原則與步驟，這指出了東南 亞國協（ASEAN）的預防外交或將逐漸打破以往極度尊重傳統國家主權的慣例， 由此推知，東協亦很可能將更努力地預防南海主權衝突的惡化。在 2002 年「東 協加一」高峰會上，東協與中共簽署的「南海各方行為宣言」更可清楚地看到 預防外交的精神。 因此，本研究主要目的在於探討東協如何在面臨傳統的主權觀念受到外部力 量衝擊時，謹慎地推行預防外交以避免南海爭議的擴大。除歷史文獻研究法之 外，本研究藉由國際關係理論對於全球化之下國家主權變遷的探討，瞭解東南 亞的主權觀與東協預防外交演進的關連性。此外，本研究透過訪談的方式（在 菲律賓與新加坡），以第一手資料來說明東協在預防外交相關機制之決策過程， 並找出國家主權觀於其中所扮演之角色。 研究成果 當十六世紀的西方世界還在為定義分歧的國家主權爭論不休時，在東南亞歷 史上存在多時的部落體系讓西方的國家主權觀念無法在東南亞甚至沒有發展的 機會。當時東南亞國家多為世襲王國或小型貿易國家，區域內的國際關係均建 立於君主個人關係之上，國家之間雖有移植自印度的法律規範，但常常征戰不 斷。由於東南亞歷史與宗教遺傳下來的單一國家中心觀，使得當時的東南亞雖 然存在著多國家體系，但是國家平等的觀念（亦即當代主權觀的重要概念之一） 未能在東南亞生根。 在二次大戰之後國際關係出現了一些改變大環境的重要行為主體或是現 象，讓人們重新省思國家主權的定義與內涵，更使得當代的國家主權與西伐利 亞體系時的國家主權比較起來，似有被削弱或侵蝕之感。以目前的實踐而言， 尤其在第三世界，主權的存在或許代表著國家擁有統治的最高權力，或者至少 表示國家對於一定領土所能控制的範圍。部分國際政治學者認為在互賴的情況 下，國家主權的存在與否（尤其在第三世界國家）顯得愈來愈不重要。不過， 傳統現實主義者則指出，主權與一個權力分散的國際法律秩序並非不相容，而 且國家主權的體現就在於國家的不可滲透性（impenetrability），亦即國家在 其特定領土內擁有最高的權力。雖然如此，他們也注意到，國家主權並不能保 證國家與國家之間沒有互賴或依賴的關係，也並不是說國家可以不受法律的約 束，而是主權讓國家決定要承擔多少的法律義務。 由於第三世界的族群衝突不斷，而國家主權又在某種程度上限制了國際社會

國家主權觀與東南亞國協之預防外交：以南海主權爭議為例 92-2414-H-004-007 2 對於這些衝突的化解，因此聯合國秘書長安南（Kofi A. Annan）又開始大力鼓 吹要重新認識或定義國家主權，尤其是在事關人權的維護方面。雖然國際上對 於「干涉權」（right to intervene）還沒有一致的定義，但是有不少重大違反 人權的案例已經受到聯合國會員國的關切，進而在聯合國的授權下，由國際社 會的其他成員出面介入。 在這種潮流下，東南亞國家就在區域歷史上從未出現過「領土主權」概念的 情況下，以主權國家的身份與世界其他國家互動，從而逐漸轉向擁護「領土主 權」的立場。追求領土完整、獨立自主、國際承認於是變成東南亞國家以主權 身份參與區域及國際事務的原則。東南亞主權觀的演變與二次大戰後西歐地區 不一樣的地方是，西歐因為政治上的需要與經濟上的互補，逐漸發展出經濟整 合的規範，在某種程度上將低了主權問題的重要性，而東南亞國家卻是因為政 治上的需要與經濟上的差異，漸次發展出強調國家主權的規範，較不利於經濟 整合的進程。不過，如同大部分第三世界國家遇到民主化、國際經濟重整、人 權等挑戰時會尋求妥協一樣，東南亞國家對於主權的堅持也有些許軟化的跡象。 印尼外交部長維拉尤達（Hassan Wirajuda）曾指出，「既然我們不需要一個 超國家的實體，那麼就會繼續支持及珍惜國家主權。但為了回應橫亙在我們面 前的挑戰，我們的確需要將東協從一個鬆散的組織轉變成為不那麼堅持不干涉 原則的一個真正的社群」。雖然東協各式文件在在說明了主權的不可侵犯性，但 作為聯合國的成員，部分的東協國家曾經參與聯合國主導的人道救援行動。對 於安南的「集體利益就是國家利益」，東協卻不能完全同意。東南亞國家的主要 理由有二：第一、東協主要國家如馬來西亞、新加坡提倡的「亞洲價值」並不 贊同普世人權觀；第二、國家主權使得個別東南亞國家在處理人權議題時得免 受外界干涉。由此可研判東協正徘徊在堅持與放鬆傳統國家主權之間，但區域 政治現實讓東協無法做出任何會危及會員國主權的政策轉變。 由於前述之限制，致使預防外交在東南亞似乎還是一個易說難為、非正式的 的概念與作法。之所以易說難為，是因為東協雖然面臨了區域互賴程度的增加、 跨國議題日益嚴重以及全球化潮流的衝擊，使其嚴守的不干涉原則（亦即高度 支持各國國家主權的完整與不可侵犯的「東協方式」ASEAN Way）遭受到挑戰， 但預防外交與東協區域規範的衝突與矛盾仍無法完滿解決。之所以說非正式， 則是因為事涉國家主權的議題，東協多半不會正式提到檯面上討論，而希望透 過私下協商運作等雙邊或多邊靜默外交的方式以獲得解決。 雖然東協各國可能對於預防外交有不同的看法，但各國的最大公約數就是東 協區域論壇所呈現的「東協區域論壇預防外交概念與原則」，認為預防外交是和 平的、適時的、志願性的、非壓迫及非軍事的協商，並在信心建立措施的公平、 正義基礎之上，依照共識決、聯合國憲章及國際法原則處理主權國家之間可能 存在的衝突，或是減輕衝突的威脅。

國家主權觀與東南亞國協之預防外交：以南海主權爭議為例 92-2414-H-004-007 3 東協為防止南海爭端的擴大，展開一連串預防外交的努力。1992 年「東協 南海宣言」、東協區域論壇各項決議與 2002 年東協與中共之間的「南海各方行 為宣言」應當可以視為東協對於南海爭議所採行的三項主要的預防外交措施。 東協日後必然會代表東南亞全體國家與中共交涉南海問題，而一個合理的推論 是，倘若傳統的國家主權觀隨著多重壓力而改變，那麼雙方的協調、溝通將比 現在容易進行。不過，東協的傳統主權觀與伴生的「不干涉原則」無論在實踐 上或是東南亞部分專家眼中，都還會再持續一段時日，因此東協在南海的預防 外交目前可能還需要非常細膩的手段來避免前述現象的牽制。 此外，在處理南海主權問題上，東協已經確定要朝向預防外交的道路前進； 在東協與中共「南海各方行為宣言」之中，更可以看到預防外交的精神。所以， 東協是否會採取預防外交來處理南海主權爭議已經不是問題了。今後的問題也 不是出在預防外交的定義，而是在於以下三方面：（一）執行預防外交的方法； （二）爭端當事國對於領土主權的堅持與否；以及（三）中共對東協所提出的 預防外交措施的接受度。 因此，本研究的結論是，第一，東協在南海所採取的預防外交會盡量排除區 域外角色的參與，以維持區域自主性，但聯合國的介入或許不在此限；第二， 研究東協如何在面臨可能的主權觀念變化的情形下，推行預防外交以避免南海 主權爭議的擴大，將是未來關注的重點；第三，中共的態度亦將是關鍵，但此 部分尚須研究中共政治與外交學者之配合，尚能獲得進一步的突破。 自我評量 本研究對國家主權觀之演變與東南亞主權觀之堅持作一回顧與展望，又前往 新加坡與菲律賓進行實地訪談，並將其運用於東協預防外交之研究，為國內少數 結合國際關係理論與區域研究實務之作品。目前計畫將於民國九十四年一月上旬 做最後整理，然後投稿，希望能對國內相關研究貢獻微薄之力。 國內有關國家主權與國際關係變化之相關資料極少，因此需仰賴國外資料 （書籍期刊與訪談紀錄）之蒐集，曠日廢時。此外，由於研究經費與時間之限制， 以及部分地區政治情況不穩，再加上我國大學教師授課負擔不輕，因此作者無法 親赴越南、汶萊與東協位於雅加達之秘書處進行深入訪談，實為一大缺憾。 最後，本研究對於如日後導致東協國家主權觀轉變並落實於政策產出之上的 因素（或事件），以及如何預判這些因素的發生並未能加以著墨，日後或應配合 理論分析與實務研究加以歸納、判斷，以增強本研究之解釋力與預測力。