我國中央政權機關行使創制、複決兩權之演變

成 1合學學報創于自號: 20 日 3 年 8 丹 1

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我國中央政權機關行使創制、複決兩權之演變

一以聽中山先生思想為基礎

胡鵲若* 中文蹄聲 我國部制、視、法兩權在中央應如何行使?一直以來備受爭議，尤其在民國 八十九年四月第六次修憲後，此一間關現有探討的必要。本文即是經曲理 論依據、 j處總油程三個層面的研究，來對我國中央部分的創制、按法關權 做一研究，擺擺闊提出未來展望，真能有助於我劉鄧輯、複法兩權日後的 雄行。除揖護與結語外，本文計分爵王大現: 畫、理論依據 我蠶館輯、接決罷權的理論依據，即為 中山先生遺教之主張，蕊分媽跟 瑾〈主權在鼠、盤接民權與權能區分) ，以及目的(實踐民主政治的精神， 避免代議政、治的流蟬，防籠立注襪鏽的專橫或失職，建立萬能的政府)兩 方百論主臣之。 貳、遺體攝相 我國中央部分的創制、複決兩權，由 中山先生攝教至今日，歷緝…段長 時期之演變;其中擺纜無常，莫衷一是。茲分為艦釀期、萌芽期、茁壯期、 自復期與蛻變期等五個時期論述之。 參、未來聽幫 我盟中央懿分的觀輯、接決聶權，未來應如何行使較爵合宣?葾分別說增 血與{設法幫緝部分來論述之。 關鍵訝:創制構、被決權、劉民大會 *胡藹若，國立台灣師輪大是與政治學研究所博士班研究生，現職政治作戰學校副教授 a

4。我圈中央政權機關行使是才會j 、投決兩權之演變…以譜、中山先生思想為基礎 蜻蘊錯 謹、前當 我國創輯、複決韓若權i應如何行使?尤其在中央聽、自雄行使?一直以來儷受 爭議。中華民盟憲法前言明示: r 中華民閻國民大會受全體國民之付託，依據孫 中山先生創立中華民國之灣教，為鞏閥盟棒、保障民權、奠定社會安寧、增進人 民主表蝠，餾定本憲法，頒行全醋，永矢威海。 j 是以欲研析此一問題，期憊的探

究孫中山先生(1 866-1925 '以下稱 中山先生)遺教著手。

中山先生於攝教中曾多次提及對制、複決南權，並對其在完善的規蓋罰。在 中 山先生手著之「建臨大緝」第二十四條即組定: r 憲法頒布之後，中央統治權則 歸於謂民大會行使之，即國民大會對於中央政府宮員辛苦選舉權、有罷免權;對中 央法律咨對制構、有複決權。」可見 中山先生認為，應由屆民大會代表人民對 中央法律行使創齡、複決瞬權。 雄事實層闊前言，我攝中央部分的創制、複決兩權，一誼以來亦磁實是歸 屬於國民大會的。然暗自 中山先生續教至今日，國民大會創制、接決繭權歷經 了一段長時期之演變，其中避壇無常，莫衷一是;雖曾舖定了?協主是大會副甜複 決兩權行使辦法 J '憲法第二十五蝶、第二十七條亦有脊觀創制、觀決兩權之規 ，但直至今日，國民大會…直未曾有通行使割制、複決醋權的實例。尤其經歷 了民輯八十九年四舟的第六次穆憲後，我閩中央部分的創制、複決兩權應如何行 使?更是一個有忠、要加以探討的問題。 以下，即先對我國中央部分甜甜、複決兩權的理論依梅、還擅插手里做一研 究，然後提出未來展望，黨能有助於日後我國創制、權決兩樣的雄行。 貳、理論依攘 我國對制、複決兩權之形成，係依 中山先生還教而來。關於創制、複決 1會仰自權是公民得以法定人數之提議，提出法案，使令立法機關修改，或經投舉直接制定法律之 權。複決權郎對憲法{修正案或立法機聽所選過的法律，有投票決定其存顧之構。講參閱謝瑞智編 (1980)'( 憲法辭典), (台北:得露出版社) ,

政治學學報創刊號: 2003 年 8 月 1 日 41 語權，中山先生於護教中曾多次提及， 一則說: 令抵五千縣脅，各舉一代表; 1比代表克宣言為輯與代表，那居以閱圈民大會， 得躍睡大總統。其對於中央之立法，亦得行使其悔改之權，即為全躍之寵 接民榷。 2 再晨5說: 第三攏韓戰完成持期， ...人民對於本縣之政治，當有善通選舉之槽，創 制之擇，接法之權，罷宮之權;館對於一鵲政治餘選舉權之件，其餘之肉 等權，那付託於麗畏大會之代表以行之。 3 三則說: 在藍際競叫做創制權呢?人們要做一攤頭槳，要有公意可以創前一輛法律; 或者賠立法院立了一種法律，人民覺得不方便，也要有公意可以廢除。道 個觀法擺法的攘，便是創制權。萬燈是叫做複決權呢?立法晚都是立了好 法穗，在立法院中的大多數議員擋不過，人民可以用公意贊成來攏過;這 鵲海洛權，不閱(鼓起輯權，是鬧離接決權。盟焉這幫法律是立法院立的， 不酒是要人民加以複決， :l叢罷法律才是能對通過罷了。 4 間則說: 如果大家看到了一種法律，以為是很有利於人民的，便要有一種權，自己 決定出來，交到政府去執行，關於道種權，叫做創制權， ...，若是大家看 到了從前的舊法律，以為是很不利于人民的，便要有一種槽，自己去修改， 修改好了之後，便要政府執行修改的新法律，廢止提前的鶴浩簿，這種權 叫散接決權。 5 五則說: 憲法頒布之後，中央統治權則鶴於臨民大會行使之，即關民大會對於中央 2孫文 (1989)'( 自治制度聽躍投之攤石〉﹒{國父全集}﹒第三五冊(台 ~t :關父全集編輯委員 2孫女， (據文學說〉第六章， {謂文全金發〉第一誨，闊註二，真正八八。 4課文， (五權憲法), (囂艾全黨) ，第三三諦， I哥註二，頁二五七。 5孫文， (其權主義〉第六講， (轍父至全聽) ，第一誨， I哥註二，

叫我輯中真政權機關行使是IJ 輯、複混為權之演變一以孫中山先生思想為基礎 胡寵若 政府宮處在還學權、有擺竟權;對於中央法律有對制權、高複決權。 6 由此可知， 中山先生對於割制、複決踴權的主張，雖隨思想演進而前後 硝杏出入，但其基本原理及所欲潘成的目的則是一黨的(如表一所未)。革 分別論述於下。 表一:我摺創制、被決爾權之理論依擴

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:項目|內

容

;在原理方福

!中山先生能主權在民、臨民權與權能區分。

2 中山先生欲黨競民主政治的精神，躍免代議制度的流弊， 在凹的方面 ;防範立法機騁的專橫或央職，建立萬能的政府。 資料來讓:作者自艷。 一、在原理芳面 〈一)主權在民 就是國家的最高權力，歸囑於全體間氏。$底全韓國民為主權所有者，任何個 人或機關均非主權者。 中山先生於「五權憲法講詞 J 中明示: r 中華民園主權囑於闢民全體 J0 7他 並指出: 欲實行民治，其方略如下: (一)分縣的治。... (二)全民政治。... (三) 五權分立。... (四)臨上是大會1) ...盤上的者，實行民抬必由之道，認其實 行之次第，員豆葉先於分縣臨洽。蓋無分縣自治，則人民無用?憑藉，所謂全民政 治，必無自實現 G 無全民政捕，則雖有五權分立、攝氏大會，亦轄未出舉主權 在民之實也。書 同時， r 政治之擺在於人民，或車接以行使之，戚關接以行使之;其在問接 行使之時，為人民之代表者，或受人民之委任者，抵盡其能，不竊其權，予奪之 6課文， (雞盛大綱〉第二十四餘， (關父全集〉第…冊，見誼工， ?何註路。 8孫文， (中華民國聽設之基聽)

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(闢艾聚集) ，第二冊，同誼之，

政培學學報對刊號: 2003 年 8 月 1

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的 申仍在於人民，是以人民為主體，人民為串動者。 J 因此 中山先生欲以劉 民大會來實現主權在民之精神，並賦予盟民大會修改憲法及能制、複決中央法律 之攏。他說: 間民大會職權，專再憲法之修改，及制裁余價之失職 Q ...人民對於 本縣之政諦，當有普通選舉之權，創制之權，襪決之權，罷官之權; 陌與於一國政治除選學權之外，其餘之同等槽，則付諧令關民大會之 代表以行之。 10 〈二)富接民權 中山先生欲以霞接民權來草除代議政治的弊端，其主張如下: 卜直接民樣的內容但揖議舉、罷免、創制、權決問權: 中山先生說:

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縣之自治體體，當實行在接民權。人民會於本縣之政治，當有普過選舉之槽，創 諾言之靡，複決之權，罷官之構。 J II惟有完聲地實行道自飽權，使人民能夠直接 管理政府的人和遠，才符合直接民權的精神。 2 、車接民樣的實踐程序，先地方摺後中央: 中山先生說: r 一完全白泊 之縣，其盟民有竄接選離官聽之攏，有直撥罷免官員之攏，有誼接創制法律之權， 有直接複決法律之攏。 J 艾「每縣地方自治政府成立之後，得選國民代表一鐘， 以組織代表會，發與中央政事。 JI2可見 中山先生所主張的車接民權，是由下 冊上的，亦即人民先在地方誼接行使後，再也關民大會於中央行使之。 13 3 、直接民權掠行委任代農輯: 中山先生說: r 政、抬之構在於人民，或直 接以行使之，或間接以行使之;其在樹接行使之時，為人泉之代表者，或受人民 之委任者，歡盡其能，不竊其權，予奪之告也仍在於人民，是以人民為主體，人 民為自動各 o J i 4 由此可知， 中山先生所言之代表露聲任代表，委任代表的百論和表決， 應禮守選民的詩司令，亦即應以入民的意見為意見，如代表失去人民的信任，人聽 9間說)\0 悶悶註丘。 11 問話丘。 12再設六，真六二二三~六三間。 B縛慧激 (1991)'( 五權憲法麗民大會行使創制接決謂權的彈對> ' (中在積學鑽研究集有)

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第十集，其六六~六/丸。 l'再拉丸。

44 我圈中典政權機關行使釗輯、接決為權之另賣雙一以孫中山先生恩怨為基嘴 撓雖若 可將之罷免。關民大會代表為縣民的委任代表，故國民大會代表人民行使竄接說 攏，與人民直接行使當接民權效果相悶。 4 、直接民權為徵底地實現民意: 中山先三位說: r 分縣自抬，行竄接民權。 j 15並「令此三千縣者，各舉一代表;此代表完全路圈民代表，即用以開闊民大會， 得選舉大總統。其對於中央之立法，亦得行使其髒攻之攏，即為全盟之直接民 欖 o J 尋 車接民權在地方由人民軍接行龍之，在中央宙人民所選舉之代表、組成體 民大會行使之;使中央的民意來自地方，中興興地主能夠結成一體，人民可以 管理地方政府，亦可以管理中央政府，使民意能夠充分認徹底地表現出來。 17 〈三〉權能萬分 中山先生發明了權能區分，以提免代議政治下，人民無權、政持無能的混弊， 並使人民辛苦個路民謀幸福的萬能政府。亦即: 分開槍與能，把政擋的大權分開成甫倡:一館是政蔚權，一鍋是人民權。..，... 在人民一方醋的大權， ...是要有四倍攏。道路個權是選舉權、罷免權、創 制權、複決權 o 在政府一方面的，是要有五值樓，還五個權是行政權、立法 權、可法權、考試權、監察懼。用人民的四個政權，來管理政府的至1餾治槽， 都才算是一儷完全的民槽政抬機醋。有了這樣的政治機關，人民和政屑的力 ，才可以彼此卒讀宮。..

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...有了這九個權，彼此保持平衡，民權問題才算是 真解決，政府才算是有較諧。 18 政權和抬權分蹄，人民有選舉、罷免權以管理官斑的「去 J ， r 儷 J' 有創閩、 複決擁以管理法律的 r

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J 、「廢 J 0 用人民的四鍋政權來管聰政府的五倍情權， 政權與治權彼此維持著平衡的鵲係，權不響能，能不侵疇。人民不濫用政權，政 府品能發揮專家的治能，政睜不竊奪民權，人晨起、持信任政府的態度，如此才能 成說萬能政府來為人民謀幸福，亦才算是真正做到了主權在民。 IS向往J\

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時間註二三位 11郝饗生 (1986)'{ 謂民大會行搜麒麟觀決爾權之研究)• (台北:齒拉薑糟師範大學三民主 器研究所，聶士論文) .真六詞~六五。 18痔誼五，買一二三~一工六。

政治學學報創刊號: 2003 年 8 月 1 日的 二、在路的方閱 (一)實瞬民主政治的精神 中山先生於民國五年講演「自治制度為建設之礎石 J 峙，曾舉美關克利浮萊 域自治制度為例，說明人民行使館輯、複決兩權，即是主權在民之表現。的民主 政袖中，強論主權鸝於人民，關家一間措施，皆應以民意為核歸;由人民車接行 使館制、複決蟬立法之權，正是實踐了民主政治的精神…主權在民。此外 中山

先~函中輯地大人縮，弱環一步擺出攝民大會代表人民於中央行使館輯、複決

罷槽，亦是賽項主權在民的一種變過方法。 〈二〉澀現代議會u度的流弊 在代議政治下，人民只有一個選單槽，人民譯舉議鈍後，即無法再油問政論， 如議員連民民意，人民亦不能罷免之。浩成了人民無權、政府無能由弊端。訟 中山先生要革除代議政治的流弊，欲將中間改造成一謂全民政治的歸家， 要使中關能駕乎歐美各輔之上，是以擺出權能臨分，使人民有權、致癌有能。他 主張在站立于宙人民直接行使選輯、罷免、童自制、被決自樓，在中央則由關民大會 代表人民行使自權;由國民大會於中央代眾人民佇使創制、複決辯鐘，不儸可充 分民權的內容，管理政膺的法律，亦可清除融會獨裁的弊病，提高政府的效能。 (五)躊範立法機關的專橫讀失職 雖然拒民主臨家中，講求一的依法行政，但是玉立法機鶴有時仍不免謊於專欄 或藐視民意，鋪定不利於人民或不制定有軒於人民的法律。 自此， 中山先生主張人民必讀擁有創制、複決釋權來管理法律，以便制定、 {修改不利於人民的法律，以防範3立法機騁的導機或失職，確保人民的權益。 (四〉建立萬能的政賠 中山先生於「民權主義第五講 J 中曾引一位美蟬學者的話，說明當時講民 榷的國家，照相、所欲的都是…種萬能政府，臨屁「贅，怎麼樣才能夠把政府成路 萬能呢?贊成了轉能政蹄，要怎腰樣才聽人民的話呢 ?J 21 為了解決這樣的難題， 中山先生發明了權能臨分，來建立一循受人民節制 時間註二，賞一六六。 扭議女. (民權主義〉第五講， (國艾全樂〉第一冊，同誼之，頁一。目。 21 詞設五，豆豆…之六~…之/丸。

46 我國中央政權機關行使創制、複決兩權之演變一以孫中山先生思想為基礎 胡靄若 的萬能政府。也就是要「用人民的四個政權，來管理政府的五個治權...人民有 了這樣大的權力，有了這樣多的節制，便不怕政府到了萬能，沒有力量來管。... 有了這種政權和治權，才可以達到美國學者的目的，造成萬能政府，為人民謀幸 福。」 n由此可知，要建立一個萬能政府，人民當然要擁有創制、複決兩權。 參、遞壇過程 我國中央部分的創制、複決兩權，自 中山先生遺教之主張至今日之狀態， 歷經一段長時期之演變，其中遞壇無常，莫衷一是(如表二所示)。茲分別論述

於下:

表二:我國創制、複決兩權之遞壇過程(中央部分)

分

期起 迄 事 件 國民大會創制、複決兩權之 狀態 阻釀期(民國五~一 從 中山先生遺教至五五憲草之公布 國民大會於法理上具有此 十五年) 二權，但從未行使過 萌芽期(民國一十九 從憲政期成會中華民國憲法草案修正草蜀民大會於法理上真有此一| ~二十六年) 案至中華民國憲法之制定 權，但從未行使過 回壯期(民國二十七從動員戲亂時期臨時條款至國民大會創

_{國民大會於法理上具有此二|}

←五十五年) 制複決兩權行使辦法制頒

懼，但從未行使過

回復期(民國八十~從動員戲亂時期終止至第五次修憲 國民大會於法理上具有此二

八十八年)

懼，但從未行使過 蛻變期(民國八十九~第六次修憲至今 國民大會喪失行使此一權 九十二年) 之職能。(憲法第二十七條 第二項失效) 資料來源:作者自製。 認同註一七，頁八五-一一一。

政治學學報創刊號: 2003 年 a 月 1 日的 、臨聽期:從 中山先生遺教至五五憲草之公布(聽關五耐二十五年) 役 中山先生於民國五~十三年的講演中可看出，他主張闢民大會對於中央 政府的法律有對制、複決兩構，自理論之臨明到制度的建立，均是一致的。 其後歷紹了中華民盟育憲法草案初構草案、中華民醫憲法草草鞋初構、中華民閹 憲法草案、中華民歸憲法草業修正豆葉而至三三五蔥蔥，有聽器民大會創輯、複決階 懼之行使，僅止於法律層醋。五五憲草第三三練即規定: r 餾民大會之職權，

...."..

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了、自輯法律。閥、接決法律。...J 也說是說，五五釀草中之國民大會，是代表人民行使政權的機釀，切實接 有自權，合於中山先生之遺教。 二、萌芽蹺:從憲政期成會中講民圈態法草譜是修正軍裝革中華民圖黨法之制 定(民轎二十九~三十六年) 此一時期歷經了中華封關憲法草案務正革黨、臨民參政會憲政黨篇協道 會，對政治協輔會議時，有了新的協議。其中有關盟民大會行使館輯、被決兩榷 的規定為:川、全盟選民行使四權名之日國民大會... ...2 、創輯複決時權之行便， 另tJ法律是之。 J 怒也成龍則看來，乃由全閣選民直接任使創輯、複決爾權，時 制制、被決繭權之行使叉另以法律規定之。;這就是聽主張無形閣大制;所謂閣民 大會，形間虛設。 然賄，中闢園民黨第六屆之中全會，對於政治協商會議之蔥草穆按原則感 到不誦。距於民關三十五年五月十六日，車過艷修改憲草竄則之決議為于國民 大會應為有形之組織，用集中開會之方式，行使建臨大綱斯續定之職糟。其召集 之次數，應酌予增加。 J 訊之後，中國國民黨再漲代表與各黨激代表於憲草審議 委員會中搗詣，建成關民大會為省形組蟻，行使四權之協議，但以「程序」限輯 翻民大會自制、複決爾權之行使。 於是，中華民協憲法草案修正案(政協憲草)第二七條，對於關民大會行能 錯割、搜決兩槽，做了以下的規定: r 國民大會之轄權....

.. ....

..五、憲法修故之創蟻。 23盟肥大會秘書處 (1946)-( 鷗民大會實錄卜(舊京: I盡錢大會部書書處編印)

-七丸。

起練茹玄 (1977) ，(中國憲法史〉刊永和:文海出版社) ，頁三玄之。

48 我圈中央政權機瞬行使創制、護法為權之演變一以譜、中山先生思想為基礎 胡靄若 閩、複決立法院所提報法之修正案。關於創制、被決兩權之行使，除前項主叫兩 款規定外，使全錯辛苦半數之縣市曾經行使章。制、撥決閻明政權時，由闡民大會制 定辦法草行龍之。 J 25 中華民盟黨措於民盟三十六年一丹 -8 合悔，問年十二月二十五日路行。 中有關國民大會行使對割、複決需權之燒定躊第二七條: r 擅長大會之職權."."... 三修改憲法。間 被決立法院所提之憲法{修正束。聽於棄自割、複決禪權，除前 項第三、第四附款規定外，俟全國有半數之縣市曾經行使創制、複決兩項政槽峙， 由誼民大會辦定辦法旅行使之。」 三、哲壯觀:從動員戳亂時期臨時條款單關扇大會創制複決兩撥行使辦法之 懿旗〈民聽五十七何五十五年) 民摺三十七年峙，為使政府既能行驚又能敏說，囡哥割定了歡聽聽黨L時期 臨時條款。暉單民臨由十九年第一屆蟬民大會第三次會議詩，修正蜜意換護主黨L持草草 臨時條款，其修正後之第四項條文即規定: r 翱民大會自輯、接決攜權之行使， 於閣民大會第三次會議閉會後，設置機槽，研擬辦法，連同有關修改憲法各案， 由總統首樂翱民大會臨時會討論之 o J 必綱於民關四十九年七月，成立國民大會 憲政研討接聽會，研擬「圈民大會露IJ制、模決商榷行使辦法 J 0 民醫五十三三年二是一日，國民大會臨時會召開，在會中增修以下規定: 盟、動農鐵籠時期，單民大會得錯定辦法，都說中央法律原間與接決中央法律， 不受憲法第二十七偉窮二項之限制。五、在基艾麗L詩巔，總統對於輯錯案或複決案 認為有必頓時，得召集國民大會臨時會討論之。六、圈民大會於閉會期時，設置 研究機楠，研討憲政有關問題。幻 八日，國民大會臨時會油油「國民大會創制、被決閥槽行使辦法 y 全文凡五竅，共十三條。由總統於悶年八月八臼公佈。 {聽得…捷的是，在之後的第一路瞬民大會第五次會議(民關六十一年三月) 0--三 0 二 a 站關民大會秘醫廳 (1961)'( 第一!閉關罵大會實措〉第三攝(台~C :聽聽大會都喜露灑印) •

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27國民大會秘審處 (1966)'( 第一間闢民大會實錯〉第四攝(台北:轍民大會部書還編印) ,

政治學學報對于自號: 2003 年§丹 l 日 49 時，有醫民大會代表提出六件有關組輯、搜決的議案;第六次會議〈民盟六十七 年二月)時，文有四項創制案，均帥不足法定簽署人數，以致未能成立。豆豆第七 次會議(聽聞七十五年二月)時，雖然會前某些代表的希望攝氏大會能夠主動行 使對制、複決兩權，問執政黨申明擺家前雖多險阻，一切以維持安定為壤。故第 七次會議仍未有創制、接決語權的行使。 皂、間復期:提動員勘亂時其是毒害.ú:亞第五次偕憲(見鋪八十年柯八十八年) 民蟬八十年四月三十目，李總統登輝先生發布命令，正式宣告終止長達四 十三年的動真臘議L時巔，同時廢止動員戳亂時期臨時饒款，就公佈「中單民國憲 法增修條文 J Q 自五月一日零時始， r 闢民大會對制、被決兩權行使辦法」郎自喪 失法源依據而失漿。露民大會創制、觀決兩權必須回歸黨法第二七條與第一一 練之規定;第二七條規定:

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...三偕改憲法。的複決立法院所提之憲法修 正案。聽於制制、複法幫縷，除的項第三、第四兩款規定外，候全國有半數之縣 革曾經行使創輯、複決兩現政權峙 'EÉ 關民大會割定辦法推行使之。 J 第…三六 條規定: r 鉗制、搜決隔權之仟便，以法律定之 Q J 民圓八十年年島時，新選出的第二間關民大會代表，欲借修憲之喂，提出 恢復行使語權的提案，並獲得一一四人的支持;唯此擺在委員會審查應否交付二 讓詩，以二票之妞，宋能通緝。 n 此外，丹政部會研摸完成「創制攪決法」草藥一種，經佇政院於民國八十 三年十二月立十五日ì?jgj建立法院審議，位的尚未完成發真會審麓，依立法院職權 行使法第十三操之規定，該法案不予總續審議，己親問廢棄。海內政部復於民罷 八十八年六月八日報送「創制複決法」草案於行政院，坦問建反民國八十六年第 盟次榜訂之態法增諺條文第一僚之規定.

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...攝氏大會行使職權之程序，出關 民大會定之，不j適用憲法第三十凹條之規定。」亦無法施行。 五、蛻變巔:第六次髒憊至今(民關八十九何丸十一年) 民國八十九年四丹第三屆翻民大會第五次會議，所通過的中華民國憲法增修 舔文中，第一一條即興示.

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...園民大會之職權如友，不適用鑼法第四僚、第二 終李娟南 (1994)'( 憲政改革與關民大會〉台初版(台北;另旦描版社股份有限公哥), 三五六押三七。 掉內政部 (1999)'( 創制權決法草草鞋)

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(台北:內政部)

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5。我國中與政權機關行使對制、接決兩樣之演變一以譜、中山先生思想為基礎 萌竊若 十七棒第一項第一款軍第三款及第二墳、第一百七十四儸第一款之規定:

...•

J 。 如令規聽戲盟中央部分創制、複決歸權行使的法源，則為憲法第一百三十六蝶: 1目輯、權決兩權之行使，以法律定之 o J 綜觀以上的論述可之，籠 中山先生主張關民大會具有中央法律的創輯、被 決爾權以漿，車莖畏關八十八年第五次修憲峙，單民大會雖於法理上具有此二 攘，卻一叢未曾有過行使館輯、複決兩權的實例;民國八十九年第六次修憲後， 其自鞠民大會更真失了行使ltt二槽的功能，並的歸黨法第一百五十六練之規定，以 法律定之。 囡此，未來我盟中央部分創辦、複洩揮槍應如何行使?實為鑽心闢家憲政者 照憲深思熟慮的誤題。 肆、未來嚴謹 目醋，對由人民直接於中央行使創制、複決爾權，盟內朝野各黨派之爭議焦 點，在於憲政問題方商。攝民黨、親民黨與新黨，大多傾向採取憲法所規定的創 輯、複按法，且應在憲政架構下為之，不可以創輯、搜決法之名，來行按憲之賞; 自哥拉多贊成國號、國旗、劉歌..

.. .. ....

'"等有歸憲政方面之議題，應予以排除 o 民進黨 及其他獨派人士，則多傾向採取憲法中所沒有的公民投票法，且認為人民主護發 駕一切，就算將來立法說通過的創制、接決法，未能露葦憲政問嗯，也不一定不 能透湛人民公投的方式，來行使對憲政議題的合決。 m 筆者則認為，在民關八十九年第六次修憲後，我盟即應串人民軍接於中央 行使制制、複法兩權，但攪在做法上則應予以用詳的競賽rr Q 低下，即分別論違宙 人民直接於中央行使對制、複決兩權的理由，以及合宜的做法，黨能有助於我閥 割艇、複決閣樓自後之施行。茲分別論述於下。 、在理由部份 (一)依據 中山先生啦?權能重7.t J 、「主權在民 J 、「聲接民權 J 等的設計 到那瑞現H2000)'( 公民投頭(創輯、接決)實朧方案之研究)

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(政策丹 flJ) ，黨的期，夏

政培學學報釘子6 號: 2003 年 8 月 1

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可知， 中山先生主張人民直接擁有選舉、罷免、觀制、複決四個政權。 但盟過去我攝輯員還閱、人口是多、交通不使、通訊不發達、翱民知議7j(準 不高等自素，致使人民無法對中央行使車接民權。閣成 中山先生結合代議亂度 和我圓的郡縣制度，食自造了劉民大會，欲渡過間接民主的方式，來達成竄接民主 的理想。 1日在今但這些盟素已可克服，輝、饒、到總說己可由人民直接來選舉， 故白人民商接行使創制、複決兩權，應是可行的也 〈二)宙人民盟接行使其四個政權(選舉權、罷免權、創制權、接決權)

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才能真正落實民權主義態法本賢(憲法第一、第十封條) 0 32 二、在做法部份 採漸進的方式，即人民先在縣、市就地方事務行使創制、接決兩權，等輯制 度運作成熟時，再行之於中央。 〈一)在鉗制權方面 1 、採原財創制:人民按照憲法之規定，經一定人數之連響，搜出法菜(包 括憲法修正案及一艦法案) ，要求全民投票，但僅限於眾則創制，並由立法院起 、審查、議決，然後再交由全民複決投票。 雖然，由人認直接搜出完整之法律條文，可直接表示人民之意思，完輕自 第三者(立法院)之轉折，時化為{樣文，致於原意大脊出入，時發生種種紛擾。 但是苦λ以為，一般人貝多做乏法律素養，法律條文之餅制實較立法原則之制制 為難，且人民人數眾多，意見紛歧，對於所提出之法律線文，有贊成此間反對彼 者，故求其原財之統一易，而絕劉條文之一致難，故毋寧以採取原則之制制，較 為適宜 o L 不得涉及閥體與政體:關體就是觀家的形式，通常試圖家元首之身分 為區別的標單，見國家以世輯的君主為元首者，稱為智主觀，如英輯、臼本等是 o 皮之，其元當由人民選舉產生者，稱為共和闊，如英輯、法臨等是。政體乃政府 的形式， l通常以說抬樺的行使方式躊m:別的標準;凡統治權的行使，舟、須以提意 四 o 0 31林銘鑄 (1983)'( 五權憲活中的闊民大會) • (台北:醫立鑫灣大學三民主義研究所，碩士 論文)• Jl輩革永欽 (1994)'( 走向憲政主義〉台初版(台:f t :聯擺出版單葉公荷) ，頁八九 c

52 我館中央政權機關行使創輯、復決兩權之演變…以孫中山先生思想為基礎 胡靄若 為依麟，並服從法律的約束，稍有攝背叉盔、須負責者，稱躊長主政體。皮之，則 為獨裁肢體。 33 我關報法第一條規定: r 中華民國基於三民主義，為民籍、民捕、民享之民 主典和圈。 J 這一條明白規定，中華民蟹的攝體為共和語禮，政體展民主政體， 且黨員求中華民國的立醫精神為三其主義。人民佇使館制機時，不得涉及團體與政 體，亦即不得違反我國憲法的基本原則、精神、架構等。 于不得涉及鎮土與主權:用謂讀士，就是攝家統治權所行使範觀以內的空 闊。翻家在此範輯之內，一方可以轍極行使本麗的統抬槽， f皂均可以消極的排除 他國航治權的行使。領土變更為區數最重要的單項，用以各國對於領土的變更均 辛苦極大的限艇。各輯對於領土變吏的限制大別之可分兩種草式:憲法限制主義， 翱癒法規定，為制憲機鵑或修憲機闕，始轉為讀土變寞的決定，而非一數立法或 行政機瞬所可得躊;法律限制主義，農IJ領土的變吏，非行政撥曬無龍決定，必須 立立法機關依照立法程序，強釋為之。 民盟八十九年第六次修態時，增修練文第西{黨第五明明定: r 中離民矗讓 土，依其固辛苦之語域，非線全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員自兮之 三之出席，及出席餐員自分之三之決議，並提經臨民大會代表總額五分之二之出 路，出席代表自旁之丘之複訣詢意，不得變更之。 J 可見我輯用採冊的為憲法聽 制主義強，人民行使創制權莓，自然不得涉及領土。 主權有兩韓意義，一為國際法上的主權或稱對外主槽，一為國內法上的主 權或稱對內主權。對外主權表示圖家對外的海立，即單家除安國際法之限制外， 不受對個餾家的支配或干涉。對內主權，調主權對內為最闊的，比之國內任{可權 力都摺於優麓的地位，即可以支配關內之…切權力。鷗內法上的東權可以說是決 定國家最高意思的權力，就此權力的轉麗言之，歷裝有所謂君主主播說、國家主 權說、議會主權說及園民主權說之不悶。 35我國憲法採取關民主權主牆，第二線 33張治安 (1998)-( 中國憲法及政蔚〉台四版二聽(台北:豆豆嚮讀書出版有限位司)

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四五岫…服六。 M 岡註三丘，頁一五三五阿…玉器， 35間註三三，頁…間六~…的八。

政治學學報創刊號: 2003 年 8 月 1 日 53 規定: r 中華民國之主權屬於國民全體。」因此，人民行使創制權時，當然不能 涉及主權。 4 、不得涉及財稅及預算案:財政問題之案件應包括預算案、租稅案、撥 款案、公債案、薪倖案等。預算案是規定國家收支情形，如何平衡收支，增加收 入或樽節支出，唯有政府機構能做正確判斷，各國法制多不許議會編列預算，則 人民無預算案之創制權，乃當然之事。指 至於租稅案，係涉及人民負擔，人民無不希望避免，以減少支出，而政府 機關則希望越多越好。如果人民對租稅案有創制權，那麼人民受利己心之驅使， 必嚴重影響國家之歲入，而使政府機關無法正常運作，是故人民行使創制權時， 不得涉及租稅案，應是很合理的。 (二)在接決權方面 1 、憲法複決採強制複決，立法複決採任意複決:憲法複決是對議會或制 憲機關所通過的憲法案或憲法修正案的複決。而所謂強制複決是指某類性質之法 律案，毋須人民提議請求，憲法規定採用強制複決投票，始屬批准生效。其中以 憲法修正案，價見必須交付全民複決投票，採用強制複決投票。"亦即人民必須 對於憲法案或憲法修正案行使複決，始能決定其成立與否。 立法複決是對議會通過或否決之普通法律案，由人民投票表示之複決。而 所謂任意複決即是議會表決通過之憲法案或普通法律案，在一定時期內未經人民 提出複決，即可生效。但在這一定期間之內，若有法定數目的人民或其他法定有 資格的機關發生異議時，得依法將該被異議之法律提交人民複決。換言之，採取 任意複決制的國家，其議會所通過的法律，雖經公佈不能，馬上生效，要待法定期 限之後始能實施，在這時期內，人民有權提出複決。 38 吾人認為，人民行使複決權時，對於憲法複決應採強制複決，對於立法複 決則應採任意複決。 2 、緊急法案應採任意複決:凡法案之有緊急性質者，必涉及國家之特殊 H徐瑜 (1971)-( 創制複決兩權之研究)-(台北:政治作戰學校政治研究所，碩士論文) -頁 四七~四八。 3J朱謹 -(1997)-( 中華民國憲法與孫中山思想〉台二版三刷(台北:五南圖書出版有限公 司) -頁九七。 38罔註三六，頁五四~五八。

54 我閩中央政權機關行使制制、裁決兩權之演變一以據中山先生思想為基曬 萌靄若 讓大事項，故經由議會通過後，應立即發生效力，迅速予以執行，方能立收其效。 如釋提交人民接決之後才能執行，則徒浪費時話，減少法案之持效性。問此，人 民行使權決權時，對於緊急法案，應接任意接決。 3 、不得涉及財稅及頒算案:財稅案值括租稅、公債、薪律等，與預算、 撥款法案同為鸝係人民之經濟負擒，如交付人民表決，品、無法採取公平態度，故 各輯多對1ft加以限制，使人民對之無法接決39 0 自此，人民不可對財稅及預算案 行使複決權，應是正確的。 盔、結韶 經由對關民大會創輯、複決繭權之理論依據(在原理方輯: 中山先恆的 主權在民、諒接民權及權能重百分;在凹的方面: 中山先生欲實踐民主政治的精 辦，聽免代議制度的說弊，防能立法機闋的專橫或失職，聽立萬能的政蔚)、還 撞攝程(盟聽期、萌芽觀、茁壯罵、自彼期、蛻變期)二餾層醋的研析，吾人認 為廳副人民直撥對中央法律行使對劉、搜決兩權。 雖然 中山先生會主張白臨民大會代表人民，對中央法律行使創師、被決 兩權，然、高那是因受到中厲地大人潤，旦當時交通、通訊不發達及人民知識水憊 不高等因素之F良制所致，闊申 中山先生之遺教苟明自看出，他是主張直接民權 的。閻此，由人民直接於中央行使都制、複決兩權，聽是符合 中山先生理念的。 然繭，宙人民於中央行使創輯、複決兩攏，在做法上應有周詳之規劃。吾 人認為，劉樹權之行使應接原則懿餌，且不得涉及劉體與政體、領土與主權、財 稅及預算真;觀決權之行使，則態法權決採強制搜決，立法複決採任意按決，且 緊急法案應採任意複決，並不得涉及財稅及預算案。如此規言詞，即是希望能有助 於我留創制、權決攜權臼後之施行，並能使憲政更加恢宏。 指向鼓三六，買六 o 0

參考書闊 、書籍 政?台學學報章d 刊號: 2003 年 8 是 1 日的 內政部 (1999)'( 創制模法法草案〉。台1t :內政部。 朱華 (1997)'( 中華畏翱蠍法與據中山思想〉。台立:五南翻番出版有限訟 司。 李炳南 (199 是)

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第 65 題，台北:中國 i疆民黨中央委與會敢讓研究工作會，賞問 o 0

56 我盟中央政權機關行使攝制、護法兩樣之演變一以譜、中山先生思想為基礎

胡寵若

傅黨議 (1991)'( 五權憲法關民大會行使創制複決兩權的探討卜《中正續學 搞研究集有〉第十葉，撓黯:中正理工學院，真六六叫六八。