少子化現象的省思：國民教育品質之契機與轉機
王瑞壎 國立嘉義大學教育行政與政策發展研究所副教授一、 前言
100 年 底 我 國 戶 籍 登 記 人 口 為 2,322 萬人，總增加率 2.7‰，較 99 年 增加 0.9 個千分點，主要因自然增加之 提升，然就長期而言，我國人口總增 加率呈遞減趨勢。我國 100 年自然增 加率為 1.9‰，較 99 年增加 1.0 個千分 點，主因 99 年逢虎年致嬰兒出生數大 幅減少而於 100 年回升所致，惟仍不 及 10 年 前 的 三 分 之 一 （ 內 政 部 ， 2012）。在國民教育階段，國民小學每 班平均學生數自 83 學年度的 37.57 人，降至 98 學年度的 26.78 人；同期 間國民中學則由 42.59 人降至 33.48 人 （2010，教育部）。少子化現象讓各級 學校如臨大敵，乃因直接面對的是學 生來源急遽減少之問題。 少子化現象是各級教育階段的憂 慮，從高等教育經費與品質、招生不 足、師資需求減少，至國民教育階段 校園空間閒置、師資人力過剩、招生 不足、教育經費短少等問題皆有相關 的疑慮（林海清，2006；邱玉蟾，2007； 徐明珠，2006；羅綸新，2007）。蕭佳 純、董旭英、黃宗顯（2009）更指出 少子化現象導致學生來源減少加劇城 鄉差距，影響親師生間的互動，教師 不利實施群性教學，小班小校教學， 教育資源隨之縮減，更引發師資培育 過剩的問題、閒置校舍空間的增加， 學校經營方式的改變。 國內許多地區中小學學生人數急 遽下降，造成學校與教師資源有效利 用需要檢討及尋求改善（2010，教育 部）。少子化現象造成未來學生數減 少，而促使地方思考管控師資員額。 在學生人數不穩定的狀況下，地方政 府開始減招正式與專任教師，改以代 理教師為主要的徵聘方式。而在學生 人數減少、師資飽和的情況下，供過 於需，職前教師儲備逐年增加。因此， 無法聘用正式與專任教師，輔以代課 教師的狀況，一些家長對此亦充滿疑 慮。 綜上所述，除了少子化現象對國 民教育階段直接與間接之影響外，在 政府財源與經濟有限之下，少子化現 象衝擊教育投資的決策與評估。為了 經濟資源的整合與學校最大化應用， 一些縣市在國民教育階段採用裁併校 策略、廢校或是學校轉型的方案。面 對少子化現象所帶來國民教育階段的 疑慮，教育實務領域若能轉化負向的 影響性，或許能成為精緻與高品質國 民教育之契機與轉機。二、 少子化現象與國民教育的契
機與轉機
人口結構與國家經濟發展、人力 資源規劃息息相關，面對國家未來發 展，相關調節少子化現象之政策因應 而生。然而，面對國民教育少子化現 象，國民教育實務領域能否將之轉化 成新的契機與轉機，將決定負面因素 的影響程度。以下提出面對少子化現 象 國 民 教 育 階 段 實 務 學 校 的 可 能 作 法，茲將之敘述如下： (一) 精緻教學與小班小校經營模式 依據民國 100 年 07 月 06 日 「國民小學與國民中學班級編制及教 職員員額編制準則」（教育法規資料 庫，2011），國民中小學每班學生人數至 104 年以後一至六年級皆達到每班 29 人；七年級至九年級每班學生人數 至 104 年以後皆達到每班 30 人。班級 人數的調整，在學生數量上可減緩減 班 之 命 運 ， 但 亦 是 落 實 倡 導 小 班 教 學，精緻與深化教學之契機。 少子化現象之後，區域性學生人 數面對挑戰，縣市政府因應少子女化 的趨勢，在其縣市內實施優質學校方 案設計，諸如：雲林縣的轉型優質計 畫。此計劃在百人以下學校，需通過 計畫審查以及進行後續的評鑑過程， 才能免於被裁併之命運（雲林縣政府 主編，2009）。透過精緻教學與小班小 校模式的經營方式，讓瀕臨招生不足 之學校結合地方產業生態或是社區總 體營造，進而省思學校經營模式與課 程教學。此類學校無須大量的學校行 銷策略，而是在實質改變後，成為家 長選校的亮點。 (二) 落實因材施教與多元教育徑路 從教育部在政策與制度面，推動 十二年國民基本教育並配合《中華民 國教育報告書：黃金十年百年樹人》 之政策規劃，自民國 100 年 1 月至 103 年 7 月，為啟動準備階段；自 103 年 8 月 1 日起至 109 年 7 月，為全面實施 階段（教育部，2012）。因應十二年國 民基本教育政策的實施，有諸多配套 措施與方案，尤其是「落實國中教學 正常化、適性輔導及品質提升方案」、 「國民小學及國民中學補救教學實施 方案」等。因應少子化現象，可藉此 落實長久以來學校在「因材施教」與 「有教無類」的理想，透過多元課程 規劃設計、多元學習徑路設計與生涯 安排，讓國民教育階段學生能依個別 差異學到其應具備之能力，並且啟發 學生多元智力與潛能。 (三) 教師素質提升與教師專業發展 國立臺中教育大學推動精緻師資 培育機制實驗計畫，實施「2+2+2」碩 士級培育國小師資（國立臺中教育大 學，2012）。其推動之因素之ㄧ，乃因 生源素質已因為少子化與超額教師問 題而受到影響，但卻也為學校帶來新 的契機。國小教師具有研究所學歷的 比率，由 83 學年度的 1.13%，提高到 98 學年度的 25.76%；同期間國中教師 由 4.12%升至 26.09%，兩者增幅均超 過 20 個百分點（2010，教育部）。換 言之，教師學歷的提升已是現今國民 教育階段普遍的現象，教師透過學歷 的認證以確認師資品質。在實質教師 素質提升層面上，教育部推動「教師 專業發展評鑑」與「教師專業學習社 群」透過形成性機制，促進教師同儕 合作學習與成長。 目前，教育部（2012）修正「國 民中小學教師授課節數訂定基準」，規 定國民中小學專任教師之授課節數， 依授課領域、科目及學校需求，每週 安排十六節至二十節為原則，且不得 超過二十節之上限。據此，縣市政府 教育局為所屬國民小學訂定「國民小 學教師授課節數編排要點」乃因教師 專才專業、以提高教學效果目的訂定 之（臺中市教育局，2012）。 有鑑於此，授課節數的減少如同 對教師授課壓力的減輕，原始立意期 望讓教師能擁有較多時間作自行的規 劃與安排，是故在職教師因授課時數 減少，而有較多時間作進修、同儕對 話 討 論 與 備 課 ， 提 升 自 身 的 教 學 專 業 ， 促 進 終 身 學 習 亦 可 提 升 教 育 品 質。然而，因應少子化現象考量，學 校在實務上聘用正式與專任教師落實 層面上，有其執行困難，恐以超鐘點 或聘用短代教師進行授課，學校整體 授課教師規劃亦面臨挑戰。此現象政
府相關教育單位應有因應策略，方能 達到教育政策變革能趨向教育品質與 教師專業發展的方向。 (四) 校長領導掌舵與學校樣貌的豐富 深耕 為了提升教育品質，縣市政府因 應教育趨勢與教育部相關政策推動相 關計畫，諸如：嘉義市設立嘉義市卓 越深耕計畫，新北市於 2011 年更辦理 「卓越學校認證」。甚至，有些學校獲 得 InnoSchool 創 新 學 校 經 營 、 GreaTeach 卓越教學等獎項。據此，可 以理解教育領域對卓越與優質學校的 期待。教育部舉辦校長領導卓越獎、 學校教學卓越獎等皆說明學校校長與 教師團隊的努力可以打造不一樣的學 校。 教育部（2011）指出 100 年度施 政目標與重點更指出在於促進校園環 境 永 續 發 展 ， 落 實 教 育 永 續 核 心 價 值：改造學校成為具有節能減碳之環 保校園，並建立專家輔導團隊，調查 分析各級學校節省電費之潛能，營造 學校成為社區永續發展教育之終身學 習中心。諸如此類因應時代的趨勢與 國內教育領域的實務現況的政策推陳 出新，教育部推動綠色學校、資訊種 子學校、活化空間特色學校方案、藝 術深耕計畫、優質實習輔導計畫、國 際教育、教師專業發展評鑑計畫、教 師專業學習社群等不遺餘力。 多數面臨學校經營壓力之學校， 在危機中尋找立足點，規劃學校本位 經營之發展方向，執行教育部或地方 教育處的教育政策與方案，尋找學校 各方面優勢與思考學校教育品質提升 之機會。 綜上所述，少子化現象已是ㄧ個 存在的事實，國民教育階段的教育品 質不能僅是專注於在「少子化」的負 面衝擊，而是在這樣的現況中，中央 政 府 教 育 單 位 、 地 方 教 育 與 學 校 層 級，如何定位國民教育的經營與品質 之方向。教育是百年樹人之工作，從 政治與經濟、社會文化發展的考量有 不同的思考脈絡，但對不同教育工作 者而言則須在自身教育崗位上，思考 提升教育品質的可能性，期許國民教 育階段之學校教育工作者，發展其應 有的教育專業，讓少子化現象在教育 領域只是ㄧ種現象而非危機。
三、 少子化現象下教育政策契機
與轉機—以特色學校方案為
例
因 應 少 子 化 現 象 的 學 校 經 營 現 況，教育部推動直接與間接改善教育 實務的相關策略，尤其「特色學校方 案」更是近年來積極推動重要方案之 ㄧ。台北縣從民國 92 年起實施「特色 學校方案」，漁光國小更首創假日特色 遊學而聲名響亮，激勵其他小校尋找 各自的特色，透過遊學課程讓學校「變 大」，成為都市小學最嚮往交流的對 象。風潮所及，特色小學不僅往中南 部吹，更成為地方裁併校與否的重要 指標（薛德永，2008）。 各地學校代表台灣不同部落、村 落的在地社區文化，亟需活化再利用 荒廢校舍，以創造教育附加價值。教 育部政策白皮書揭示：「深度認識台 灣、走讀台灣鄉鎮，發展學校特色」。 活化空間、學校品牌、永續環境、優 質課程、夥伴關係、分享遊學是「國 民中小學活化校園空間與發展特色學 校」計畫的原則（教育部，2009）。 教育部目前已更改最初「國民中 小學活化校園空間與發展特色學校」計劃名稱，而邁向「整合空間資源暨 發展特色學校計畫」階段進行申請， 而這項計畫吸引具有閒置空間或是欲 發展學校特色之學校參與。以下簡要 說明參與特色學校之脈絡，接續以一 所學校簡要的訪談，說明參與特色學 校方案學校的成長，茲將敘述如下： (一) 少子化現象下成為特色學校之脈 絡 近 年 來 由 於 社 會 、 經 濟 快 速 轉 變，國人對於生育觀異於往昔，生育 率大降，造成學校學生數愈來愈少， 位於都會型的學校，因為有外圍鄰近 學校學生轉入，也許衝擊不大。但居 於偏遠及鄉村型的小型學校，學生數 本來就已經不多，再加上當地經濟條 件不佳，青壯年人為了謀生，紛紛出 外謀職，因此將年幼的孩子託付給年 老的父母親養育，或者到了學齡階段 便轉學至就業附近的學區就讀，學校 在面臨這一波的「少子化」時代來臨， 關乎學校存廢或轉型之下，學校透過 學校創新經營，營造學校品牌，找到 學校的亮點，讓學校永續經營是參與 此計劃的重要目的。 (二) 個案特色學校的蛻變與成長 校園環境的規劃與營造是發展學 校特色不可缺少的要件。發展學校特 色首在打造優雅的學校環境，型塑積 極向上、學風鼎盛的校園風格，始有 助於學校特色的發展與建立。以下以 個案學校參與此方案的簡要訪談，敘 述其在空間的思維與具體作法，茲說 明如下： 1. 空間改造思維 從環境心理學來看，境教的效果 不言可喻，有美麗友善的環境，才有 培養優雅氣質孩子的可能（林海清， 2010 )。個案學校認為環境規劃與配置 愈完善，對於學生的「境教」必然會 有正向的功能。 空間這一塊，我是保持一個基 本的，能夠改善的部份，就是配合 教學的少少的改變，譬如說一些走 廊的佈置或者是某一個部份先種一 堆花 (訪談校長)。 開始大概就是用輸出圖的方式 去做空間營造，或是學習資源的這 一個整理 (訪談主任)。 2. 空間改造經費 校園空間改造須花費不少經費， 個案學校剛開始並無活化校園經費補 助，以較不需花費太多經費的方式點 綴改造空間，直到開始申請教育部計 畫時，才有較多的經費進行空間改造。 校園內走廊，最近開始動工， 在走廊上黏貼馬賽克磁磚，拼成教 學主題單元，不只具有美化功能， 更有教育的意義！也讓校園變得更 活潑(訪談家長)！ 個案學校不但參與教育部整合空 間資源暨發展特色學校計畫，亦透過 校本課程創新教學，先後參與教育部 教學卓越、InnoSchool 學校經營創新、 教育部閱讀磐石學校等獎項殊榮。個 案學校原本面臨裁併校危機，在啟動 課程與教學品質之樞紐後，學校教育 品質能量逐漸累積，留住學區的孩子 亦吸引學區外的孩子。學校行政與教 學團隊不再因少子化現象打擊士氣， 而 更 思 考 學 生 多 元 與 廣 義 的 競 爭 能 力。
