Chaoyang University of Technology Institutional Repository:Item 310901800/31390
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(2) 朝陽科技大學社會工作系 Department of Social Work Chaoyang University of Technology. 碩士論文 Thesis for the Degree of Master. 祥和計畫志願服務運用單位退場機制之初探 -以臺中市為例 The Withdrawal Mechanism of Volunteer Service Team in Peaceful Plan -Case Study of Taichung City. 指導教授：劉邦富(Pang-Fu Liu) 研 究 生：林珮琪(Pei-Chi Lin). 中華民國 104 年 5 月 11 日 May 11, 2015.
(3) 祥和計畫志願服務運用單位退場機制之初探-以臺中市為例 摘. 要. 本研究旨在探討祥和計畫志願服務運用單位對退場機制之認知，以及影 響志願服務運用單位達成退場機制指標之因素，了解志願服務運用單位在 達成退場機制指標所面臨之困難。研究對象為臺中市之祥和計畫志願服務 運用單位，所使用之研究工具為自行編製之「臺中市祥和計畫志願服務運 用單位退場機制問卷」，以普查方式發出 263 份問卷，回收 110 份，有效 樣本率為 41.82%。經由描述性統計、雙變項分析、皮爾遜積差相關及變異 數分析後，獲致以下結論： 一、志願服務運用單位在推動志願服務時所遭遇的困難與限制以行政管理 能力、人力缺乏、經費不足為多。 二、志願服務運用單位多贊成實施退場機制，並認為指標訂定要求是為合 理，然建議修改退場機制記點處置後再繼續執行。 三、志願服務運用單位當初加入祥和計畫的原因與志工需求與權益有關。 四、未能達成退場機制指標之因素多偏向「意願」問題，而非本身能力不 足抑或環境因素。 五、志願服務運用單位未來繼續參與祥和計畫之意願與退場機制指標達成 難易程度之認知有關。. 關鍵詞：祥和計畫、志願服務運用單位、退場機制、志願服務法.
(4) The Withdrawal Mechanism of Volunteer Service Team in Peaceful Plan - Case Study of Taichung City. Abstract The purpose of this study is to investigate the cognition of volunteer service team toward the Withdrawal Mechanism; the factors that influence volunteer service team to meet the Withdrawal Mechanism indicators and to understand the difficulties that volunteer service teams encounter to achieve the Withdrawal Mechanism indicators. The participants are Taichung City’s Peaceful Plan volunteer service teams. The applied research instrument is the self-designed questionnaire, “The Withdrawal Mechanism of Taichung City’s Peaceful Plan Volunteer Service Team Questionnaire”. 263 questionnaires were distributed applying the census method, 110 valid responses were recovered with the effective sampling rate of 41.82%.. Having applied descriptive statistic,. bivariate analysis, Pearson correlation coefficient and ANOVA, the analyzed results are summarized as follow: 1. The most common difficulties and constraints encountered by Peaceful Plan volunteer service team: insufficient of administrative capability, personnel and budget. 2. Most Peaceful Plan volunteer service teams support the Withdrawal Mechanism and considered that it is reasonable to design the indicators and to continue with the execution after revising the penalty points of the Withdrawal Mechanism. 3. The reasons for the volunteer service team to join the Peaceful Plan are correlated to the demands and rights of volunteers. 4. The reasons that the withdrawal mechanism indicators are unable to be achieved are mostly attributed to the willingness of the volunteer service team rather than the lack of capability or environmental factors..
(5) 5. Whether the volunteer service teams will join the Peaceful Plan in the future is correlated to their cognition of the difficulties to achieve the indicators noted in the Withdrawal Mechanism. Keywords: Peaceful Plan、Volunteer Service Team、Withdraw Mechanism、 Volunteer Service Act.
(6) 誌謝辭 漫漫長路，終於走到這一天，驀然回首，在燈火闌珊處的不是那人， 而是對時光匆匆而逝的感嘆與對人生中所有貴人的感謝。 恰巧，就在人生最為失意的那一年考上研究所，抑或是上天降臨的旨 意，也是進入志願服務推廣中心工作的同一年，開始知識的汲取、將工作 視為興趣，忙於工作、修課的那兩年，猶如蠟燭兩頭燒，不停地在其中取 其平衡，亦不斷取捨，爾後，研究所課程修畢，或許是乏了，論文一直擱 置著，匆匆過了數年。 志願服務推廣中心是一個讓我收穫豐盈，也是像家似的工作場所，有 真心相待的志工、患難與共的同事、開放友善的主管，對我而言，彌足珍 貴。因此，讓我將工作視為興趣，沉浸其中，忘卻亦逃避著論文，期間指 導教授兼中心主任的邦富老師頻頻催促，最後在系主任兼中心督導斐虹老 師的催生下，論文才開始有了題目，一步步地前進著，感謝兩位老師兼主 管的策勵與催生論文，也感謝文高老師給予的諮詢與協助。 在論文寫作過程中，頻頻體會自己的不足與無力洩氣，然承蒙許多貴 人們相助，因為有您們，論文得以誕生降臨，感謝如雅、筱凡、燕秋、宛 宜、振宇在過程中給予的支持與協助，與您們相識、相知、還有您們相助， 何等幸運，感銘於心。謝謝善弼，在我念研究所過程中給予的支持與陪伴， 陪著我熬夜寫作業、假日加班，帶又累又乏的我去散心。 最後，謝謝父母與三個妹妹的疼愛、支持、照顧與包容，無論在工作 期間抑或論文寫作期間，經常不在家，很是抱歉。謝謝您們～我此生的支 柱與摯愛、上天賜予的恩典。 珮琪. 2015.5.11.
(7) 目錄 第一章 緒論 ......................................................................................................... 1 第一節 研究背景 ....................................................................................... 1 第二節 研究動機與目的 ........................................................................... 5 第三節 名詞釋義 ....................................................................................... 7 第二章 文獻探討 ................................................................................................. 9 第一節 臺灣志願服務發展趨勢 ............................................................... 9 第二節 志願服務管理相關理論 ............................................................. 19 第三節 志願服務法制化對志願服務發展之影響 ................................. 22 第四節 臺中市志願服務發展現況 ......................................................... 35 第五節 退場機制之探討 ......................................................................... 40 第六節 多種視角的祥和計畫志願服務運用單位退場機制................. 51 第三章 研究方法 ............................................................................................... 56 第一節 研究方法與研究設計 ................................................................. 56 第二節 研究架構 ..................................................................................... 58 第三節 研究問題與假設 ......................................................................... 59 第四節 研究測量工具 ............................................................................. 60 第五節 資料蒐集與分析 ......................................................................... 62 第四章 研究發現 ............................................................................................... 64 第一節 志願服務業務執行現況 ............................................................. 66 第二節 志願服務退場機制之認知 ......................................................... 72 第三節不同組織特性對退場機制差異情形 ........................................... 89 第四節 組織特性對未來繼續參與祥和計畫意願之影響................... 102 第五節 退場機制之認知對未來繼續參與祥和計畫意願之影響 ...... 105 第五章 結論與建議 ......................................................................................... 107 第一節 研究結論 ................................................................................... 107.
(8) 第二節 研究建議 ................................................................................... 111 第三節 研究限制 ................................................................................... 115 第四節 研究貢獻 ................................................................................... 116 參考文獻 ........................................................................................................... 117 附錄 ................................................................................................................... 121.
(9) 表目錄 表 2-1-1. 祥和計畫志願服務運用單位之志願服務概況統計表 ................... 14. 表 2-3-1. 中央主管機關之未來志願服務工作推動方向表 ........................... 32. 表 2-5-1. 各領域退場機制研究統計表 ........................................................... 40. 表 2-1. 嘉義縣、臺南市、臺中市祥和小對退場機制比較表 .................. 46. 表 3-4-1. 問卷效度分析專家與學者簡介 ....................................................... 61. 表4. 研究樣本基本特質次數分配表 ........................................................ 64. 表 4-1-1. 當初加入祥和計畫原因次數分配表 ............................................... 67. 表 4-1-2. 推動志願服務時所遭遇之困難與限制次數分配表 ....................... 69. 表 4-1-3 最需要志願服務推廣中心提供之協助事項次數分配表 ............... 70 表 4-1-4 志工隊未來將運作之模式次數分配表 ........................................... 71 表 4-2-1 知道退場機制實施之次數分配表 ................................................... 72 表 4-2-2 瞭解退場機制實施之次數分配表 ................................................... 72 表 4-2-3 退場機制實施贊成與否之次數分配表 ........................................... 73 表 4-2-4 退場機制名稱修改之次數分配表 ................................................... 75 表 4-2-5 退場機制之記點情形掌握之次數分配表 ....................................... 76 表 4-2-6 對因退場機制而退隊之退隊志工隊伍看法之次數分配表 ........... 76 表 4-2-7 對因退場機制而退隊之退隊志工隊伍看法之次數分配表 ........... 78 表 4-2-8. 退場機制各指標合理程度看法描述性分析表 ............................... 78. 表 4-2-9 對退場機制記點處置合理程度看法之次數分配表 ....................... 80 表 4-2-10 退場機制各指標達成難易程度看法之次數分配表 ..................... 81 表 4-2-11 未能每年 1、7 月繳交半年報困境與原因之次數分配表 ........... 83 表 4-2-12 未能每年參加 2～3 次聯繫會報困境與原因之次數分配表 ....... 84 表 4-2-13 志願服務紀錄冊核發率未能超過 70%困境與原因之次數分配表85 表 4-2-14 未能為所屬志工辦理意外事故保險困境與原因之次數分配表 85 表 4-2-15 每年未能至少登入 1 次志服管理系統困境與原因之次數分配表86.
(10) 表 4-3-1. 志工組織成立時間對退場機制認知相關之分析結果 ................... 89. 表 4-3-2. 組織型態對退場機制指標合理程度差異表 ................................... 90. 表 4-3-3 組織型態對記點處置合理程度差異表 ............................................. 91 表 4-3-4. 組織型態對達成退場指標難易程度差異表 ................................... 93. 表 4-3-5 志工總人數對退場機制指標合理程度差異表 ................................. 94 表 4-3-6 志工總人數對記點處置合理程度差異表 ......................................... 95 表 4-3-7 志工總人數對退場指標達成難易程度差異表 ................................. 96 表 4-3-8 專職人力有無對退場機制指標合理程度差異表 ............................. 97 表 4-3-9 專職人力有無對記點處置合理程度差異表 ..................................... 98 表 4-3-10 專職人力有無對退場指標達成難易程度差異表 ........................... 99 表 4-4-1 成立時間對未來繼續參與祥和計畫意願影響卡方分析檢定表 ... 102 表 4-4-2 組織型態對未來繼續參與祥和計畫意願影響卡方分析檢定表 ... 102 表 4-4-3 志工總人數對未來繼續參與祥和計畫意願影響卡方分析檢定表103 表 4-4-4 專職人力有無對未來繼續參與祥和計畫意願影響卡方分析檢定表 .......................................................................................................... 103 表 4-5-1 退場指標之合理程度對未來繼續參與祥和計畫意願影響卡方分析 檢定表 ............................................................................................. 105 表 4-5-2 記點處置之合理程度對未來繼續參與祥和計畫意願影響卡方分析 檢定表 ............................................................................................. 105 表 4-5-3 指標達成之難易程度對未來繼續參與祥和計畫意願影響卡方分析 檢定表 ............................................................................................. 106.
(11) 圖目錄 圖 3-2-1 研究架構圖 .............................................................................. 58.
(12) 第一章 緒 論 第一節. 研究背景. 志願服務是一自動自發、助人利他，付出不計回報的志業（陳武雄， 2004）。也是一具選擇性、不被強迫的行動（Ellis & Noyles，1990） ，是一 群人為追求公共利益，本著自我意願與選擇而結合的志願團體（Barker， 1988） 。是針對被看見、理解的需要採取行動，並秉持社會責任的態度、超 乎個人物質生活或金錢利益所需而從事的活動（Ellis & Noyles，1978） 。 聯合國因體認到新世紀的人類希望來源是志願服務，為增進全世界對 志願服務的認識，彰顯全世界數百萬志願服務人員的貢獻，以及鼓勵更多 全球性民眾從事志願服務工作，特定公元 2001 年為國際志工年（陳金貴， 2002）。 我國在民主政治的進步、經濟的繁榮、教育水準與生活品質提高的環 境改變下，促使國人的公民意識逐漸抬頭，又逢國內解嚴後，有志之士便 透過組織結社過程，將志同道合的成員集結在一起，共同投入社會公益活 動。於 1999 年 921 大地震之際，災區即從四面八方湧入數以萬計志願服務 人員協助災民重建家園，此事件因而成為台灣史上最大的人力動員。因志 願服務是民間活力的展現，它不僅帶給個人和社會實質的利益，同時，它 也凝聚社會的相互信任感，使社會活動更有效率，成為社會資本的重要基 礎。 然而，除受上述內部環境因素影響外，事實上，也受到外部國際趨勢 發展之影響，希望也能同步呼應聯合國於 2001 年所訂國際志工年之世界潮 流。換言之，於此時光背景下，我國在 2001 年 1 月(民國 91 年)，立法院通 1.
(13) 過「志願服務法」 ，成為國際上第二個立法的國家。然而，隨著此法規的通 過，事實上，也是代表著我國志願服務的推動已進入新世紀，象徵著志願 服務政策已取得一合法性地位，就整體面來看，政府必須採以積極作法， 如：編列預算、監督與整合協調各項志願服務業務的推動，再者，就個體 方面來看，相關組織在志工人力運用亦受到志願服務法之規範，而志工在 從事服務時，亦有志願服務法之保障與獎勵（紀惠容、鄭怡世，2001）。 志願服務法公布施行迄今已 14 年，研究者在臺中市志願服務推廣中心 服務已逾 5 年，深深體會志願服務法對臺灣志願服務推展之利與弊。志願 服務法對主管機關與志願服務運用單位，在業務執行之相關職責、編列預 算、法律責任、志工權利義務及促進志願服務之措施等皆有明訂規範。 於職責方面，中央主管機關每三年對各縣市政府進行志願服務績效評 鑑，地方主管機關對地方目的事業主管機關進行志願服務績效評鑑、各目 的事業主管機關需針對轄下志工運用單位提供輔導機制、各縣市政府需有 專職或兼職人員辦理志願服務業務、業務承辦人員需接受教育訓練等。此 外，在各縣市政府對志願服務教育訓練重視下，每年編列經費以辦理志願 服務基礎、特殊、領導、成長與督導等訓練課程，其中，臺北市政府還率 先推出志願服務基礎訓練 E 化課程，讓全國志工可透過線上學習，完成課 程；在預算方面，政府機關依法行政，各縣市政府得以編列志願服務相關 經費預算，其中也有不少縣市因而設有志願服務推廣中心共同協助縣市政 府推動志願服務工作；在法律方面，則明確規範志願服務人員在服務過程， 若有因過失侵害到他人權益時，志願服務運用單位與志願服務人員兩者間 的責任歸屬問題；在促進志願服務措施方面，對志工權益保障上則指出志 2.
(14) 願服務運用單位應對所屬志工承保意外保險，必要時，得補助交通、誤餐 及特殊保險。對志願服務運用單位部分，則是各目的事業主管機關得視業 務需要，將汰舊之器材及設備無償撥交相關志願服務運用單位使用。另外， 在整體促進措施上，則提供獎勵與表揚。 綜上，我國亦因志願服務法，而成為世界上少數為志工投保意外保險 的國家，其中，更高達 19 個縣市之志工投保率超過 70%，甚至中央主管機 關於 102 年規劃辦理｢志工意外團體保險｣共同供應契約採購以降低保費。 因著法規於上述各層面的明確規範，使得我國志願服務得以更有制度地全 面性推動，並成功帶來志願服務之蓬勃發展。 雖志願服務法讓臺灣志願服務領域蓬勃發展、促使體制完整，然卻也 因法制與依法執行的志願服務績效評鑑而帶來諸多限制與框架。國內學者 曾華源（2005）志願服務法明定許多中央與地方之主管機關、目的事業主 管機關之應作為，在在顯示政府在志願服務領域之諸多限制與干涉，使得 政府在角色執行上，控制多於鼓勵。因中央主管機關衛生福利部（簡稱衛 服部，原內政部） ，每三年對各縣市政府進行全國志願服務績效評鑑，由於 評鑑結果將影響中央對縣市政府業務補助款之分配，以致於各縣市政府不 免受到評鑑的制約，於業務推展過程皆以中央所訂的志願服務績效評鑑指 標為遵循的最高準則且不敢悖離。再者，雖志願服務法對我國公私部門志 願服務管理制度化雖有所貢獻，然因志願服務法之條文中，亦涉及志工管 理制度之議題，各行政機關皆依法行政，於業務推動過程，依志願服務法 及相關施行辦法或細則來執行，然而，面對此制式的法規，除未思及志願 服務之精神外，也忽略志工運用單位類型之多元性與單位擁有可支配資源 3.
(15) 多寡之差異性，再者，又加上多數志工管理者缺乏志工管理知能，僅能依 條文管理，因而，讓志願服務法淪為「志工管理辦法」（張英陣，2011）。 而有關我國志願服務法中，對｢志工｣之認定，係指完成志願服務基礎訓練 與特殊訓練，並於志願服務運用單位實際從事志願服務者，此定義相較於 其他國家，可謂嚴苛狹隘。 此外，就研究者在實務上之觀察，雖法規有明訂中央各機關之職責， 也只見中央主管機關衛福部有較多的投入，其他部會則涉入不深，因而， 出現中央各部會間缺乏橫向連結之困境。 綜上，志願服務法可能窄化志願服務之參與精神，將志願服務視為被 動參與且需被機關管控，甚至因志願服務法對志願服務的解釋範圍甚為狹 隘，以致影響志願服務之發展。 整體來說，臺灣志願服務因志願服務法、祥和計畫、志願服務績效評 鑑等而使志願服務體制更臻完整，然亦因法制而帶來諸多限制與框架，雖 有著限制、瓶頸，然志願服務法對臺灣志願服務推展之貢獻功不可沒。. 4.
(16) 第二節. 研究動機與目的. 臺中市政府社會局有鑒於有諸多祥和計畫志工隊未能遵守志願服務法 規定，採以消極態度，僅遵守對己有利的法條與相關規範，即不願盡義務 只享受權利，提送計畫向中央與地方政府業務主管機關申請志願服務推展 相關補助（例如：志工保險、志工背心、教育訓練、活動方案等）。對此， 站在公部門立場，基於「依法行政」與「資源分配適切性」之考量，則希 望建立一套制度或指標，減少有名無實、虛有其名之祥和計畫志工隊瓜分 有限資源，而使資源可獲得有效、公平公正之分配。此外，臺中市政府社 會局身為志願服務地方主管機關與地方目的事業主管機關，立基於政策與 法規之規範，需為提升志願服務之安全、效益、擴大參與、暢通交流管道 等提供因應作為，上述諸項皆需志工隊之積極參與方能促使廣大人力所投 注的志願服務心力獲得實質效益，反之，若缺乏相關作為、督促機制則恐 因資源限制而產生連帶負向效益或民間力量無法有效產生連動效益，於 此，進而連帶影響政府資源取得的限制。 是以，經種種評估後，為加強志願服務工作之推動，提升志願服務運 用單位業務管理及運作之效能，臺中市政府社會局提出｢臺中市祥和計畫志 願服務小隊退場作業辦法｣1，開始針對各祥和計畫志工隊伍進行管理作業。 此計畫之精神，主要是依循志願服務法相關規定，擬訂加入祥和志工隊應 遵守之指標項目，為確保祥和志工隊執行運作及服務品質，若違反三項以 上指標，得強制退場。 臺中市祥和計畫志願服務小隊退場作業辦法之實施初期採取「強制」 1. 本辦法之設立乃參考嘉義縣祥和計畫志願服務隊伍退場作業要點所訂定，於 99 年提出「臺中市祥和計 畫志願服務小對退場作業實施計畫」，100 年台中縣市合併後提出「臺中市祥和計畫志願服務小隊退場作 業辦法」 5.
(17) 執行之策略，辦法之實施有效遏止無作為、少作為之運用單位瓜分有限資 源，卻無法為擴大推動志願服務效益產生有效因應作為，故經歷評估後， 於 102 年起採取「柔性」策略，並輔以「輔導」替代「退場」之機制2，透 過志願服務推廣中心的輔導協助運用單位改善組織現有困境。 有關「臺中市祥和計畫志願服務小隊退場作業實施計畫」之實行，站 在公部門立場，主要是為健全祥和志工隊的運作與發展、保障志工權益， 然而，站在祥和計畫志工隊立場，又是如何看待此機制？是具實質意義或 僅是一種配合公部門政策之形式意義？基於此，期能透過本研究對「臺中 市祥和計畫志願服務小隊退場作業實施計畫」進行深入研究，探討影響此 計畫實施成效之相關因素。 基於上述的研究動機，本研究的主要目的如下： 一、探討影響祥和計畫志願服務運用單位達成退場機制指標之因素。 二、祥和計畫志願服務運用單位對退場機制之認知。 三、了解祥和計畫志願服務運用單位在達成退場機制指標所面臨之困難。. 2. 強制退場的機制雖然有效遏止資源的瓜分，卻也產生大量的退場量(截至 102 年底已有 111 隊符合退場 資格，52 隊遭受強制退場，如此對志願服務之推廣產生相斥之效益，102 年起透過柔性機制，協助運用 單位提出困境與說明並於 103 年由志願服務推廣中心提供相應的輔導策略，協助運用單位因應困境，另 一方面也協助臺中市志願服務推動。 6.
(18) 第三節. 名詞釋義. 壹、祥和計畫 內政部（今衛生福利部）按社會福利政策綱領，為｢加強社會建設、促 進社會祥和｣於民國 84 年訂頒｢廣結志工拓展社會福利工作─祥和計畫｣，分 就志願服務組織、教育訓練、服務推展及宣導獎勵等詳予規範，然祥和計 畫僅適用於社會福利領域，且必須由志願服務運用單位主動申請或參與。 祥和計畫係希望透過鼓勵組隊，階段性訓練提升服務素質與認同，聯 誼、選拔獎勵給予肯定，將團隊中個人網絡關係逐步制度化，使團隊不因 個人異動而影響到組織資源的多寡，並期待在志願服務的認同下，促進組 織間的合作與整合，以有助社會福利服務更有績效地拓展（曾華源等， 1998）。祥和計畫在志願服務法草擬期間及公布實施後，亦配合其相關規 定，分別於民國 89、90 年進行共二次的修訂。 貳、祥和計畫志願服務運用單位 本研究所指｢志願服務運用單位｣，是依據「志願服務法」所界定運用 志工之機關、機構、學校、法人或經立案之團體，並組織志願服務隊，並 申請加入「祥和計畫」提供社會福利服務之組織，即｢祥和計畫志工隊｣。 參、退場機制（withdraw mechanism） ｢退場機制｣係指促使體質較弱之組織退出市場，以維持及提昇市場服 務、過程及結果品質的一套規則。本研究之｢退場機制｣係指由志願服務地 方主管機關訂定一規則或辦法，並設有一些指標令祥和計畫志願服務運用 單位遵守。未能遵守者，則依據該規則、辦法進行登錄記點，嚴重者則強 制退出祥和計畫。 7.
(19) 肆、繼續參與祥和計畫之意願 本研究所指｢繼續參與祥和計畫之意願｣，係欲探知祥和計畫志願服務 運用單位未來在志願服務法與祥和計畫基礎下，是繼續加入祥和志工隊 伍，依照法規相關權利、義務規定辦理；抑或退出祥和計畫志工隊伍，但 仍依法辦理備查，繼續運作志工隊；或是終止志工隊的運作。. 8.
(20) 第二章 文獻探討 本研究旨在探討探討影響祥和計畫志願服務運用單位達成退場機制指 標之因素、祥和計畫志願服務運用單位對退場機制之認知、了解祥和計畫 志願服務運用單位在達成退場機制指標所面臨之困難等，研究者歸納整理 國內、外相關文獻後，將本章分為五節，分別探討臺灣志願服務的發展趨 勢，以及志願服務管理相關理論，並分析志願服務法制化對志願服務的發 展、臺中市志願服務發展現況，與退場機制之剖析探討。. 第一節 臺灣志願服務發展趨勢 本節茲以臺灣志願服務發展沿革與趨勢、志願服務推動情形、祥和計 畫與臺灣志願服務發展、志願服務運用單位之挑戰與困境面向探討臺灣志 願服務之發展趨勢。 壹、臺灣志願服務發展、推動情形與祥和計畫 志願服務法於民國 90 年 1 月 20 日奉. 總統頒布施行至今已逾 14 年，. 國內志願服務工作日漸蓬勃發展，截至 102 年 12 月底已有 100 萬餘人投入 志願服務工作。中央各目的事業主管機關，含文化、教育、環保、醫療、 衛生、財政、經濟、農業、體育、科學、國防、消防、警政、社會福利等 各領域登記有案之志願服務團隊數已達 2 萬 4,448 隊，志工人數達 100 萬 2,920 人，其中志工人數以教育類 46 萬 3,567 人為最多，衛生福利類 25 萬 4,860 人次之。102 年總服務人次達 14 億 6,321 萬 4,829 人次，服務時數達 9,926 萬 6,191 小時，相當提供 4 萬 7,724 位專職人力（衛生福利部，2014） 。 臺灣的志願服務在社會福利、醫療、教育、文化、運動、人權倡導、 環境保護、動物保護等各個公共服務領域貢獻良多。倘若少了志願服務、 9.
(21) 志工，貧者得不到溫情、參與運動者少了衝勁、受虐動物缺乏憐憫、孤苦 無依者缺乏友誼、博物館與藝術館少了文化、弱勢族群少了正義、兒童青 少年則沒有未來，將回到人與人相互爭奪的野蠻社會（張英陣，2011） 。 有鑒於志願服務風氣已逐漸在民間活絡，惟中央一直欠缺一套明朗的 政策供作遵循，致使志願服務的推展，民間常有參照無從、仿效無據，導 致有心響應、心餘力絀之嘆，且各級地方政府社會福利部門及民間社會福 利機構，在推展社會福利時，亦有人力不足，業務難以大力推動之苦，是 故陳武雄於民國 84 年接掌內政部社會司後，旋即成立專案小組，積極規劃， 加速訂定｢廣結志工拓展社會福利工作─祥和計畫｣，於民國 84 年 6 月提部 務會報審議通過後，於同年 6 月 28 日函頒省（市） 、縣（市）政府自 7 月 1 日起全面實施（陳武雄，2005） 。 ｢祥和計畫｣的訂頒實施係內政部為激勵社會大眾秉持｢施比受更有 福，予比取更快樂｣之理念，發揮｢助人最樂、服務最榮｣之精神；擁抱｢志 工情｣，展現｢天使心｣，胸懷燃燒自己、照亮別人之德操，踴躍投入志願服 務行列，積極散播志願服務種子，共同為協助拓展社會福利工作及增進社 會祥和而奉獻心力；尤其更期盼藉著祥和計畫之大力推廣，使志願服務工 作在明朗的政策引導下，建立完整的制度，俾有助於社會福利工作更有績 效地順利拓展（陳武雄，2005） 。 祥和計畫對於志工的任務編組、組織聯繫、招募對象、服務項目、教 育訓練、獎勵、福利以及志願服務的實施方式、經費等均有明確的規定， 祥和計畫可謂臺灣第一個由中央訂定明朗政策，試圖建構制度化的運作模 式，有計畫、有步驟、有效率、有目標地推展志願服務及規範志工管理的 10.
(22) 方案，且｢志願服務法｣中包含許多｢祥和計畫｣的具體作法（陳武雄，2005） ， 是我國志願服務法的先行辦法（曾華源，2005）。 祥和計畫的制度化法規一些作法，影響顯著，使資源結合較為全面性， 各志願服務隊伍的編隊，有助於發現地域性和服務類別之差異，並定期會 報以利資源整合。階段性志願服務教育訓練有助於重視志願服務品質觀 念，以及推廣志願服務理念。聯誼活動、背心、獎勵和保險福利對提升志 願服務士氣和認同有積極作用，而志願服務證、服務紀錄冊較能落實志工 管理（曾華源，2005） 。 雖祥和計畫係以社會福利領域內的志願服務為主，然我國志願服務法 的內涵深受祥和計畫影響，特別是志願服務團隊和志工管理；包括教育訓 練、服務時數登錄、保險，以及志願服務獎勵，另亦因志願服務品質責任 因素，對志願服務者的權利、義務和服務倫理、增加機構設置督導制度、 明文規定志工保險、擴大志願服務運用範圍等加以要求，然志願服務基於 社會責任、關心公共利益、關心參與者知能成長的互惠性、強調民間自主 和組織力量的志願服務並未被強調。雖言控制志願服務品質，然卻是｢外力 控制｣，而非培養公民意識、鼓勵內在自我控制，故志願服務法主在鼓勵社 會大眾參與公共事務，而對維護公共利益之助益實是有限（曾華源，2005） 。. 貳、社會福利領域志願服務發展現況 一、祥和計畫志願服務運用單位之發展現況與內涵 內政部於 90 年修正｢祥和計畫｣，期使志願服務在明朗政策引導下，建 立完整制度，全面性推展志願服務，內涵如下： 11.
(23) （一）任務編組與組織聯繫 設立志願服務隊（召募志工二十人以上，每隊設隊長一人、副隊長一 人至三人） ，成立後，需將隊長、副隊長名單及隊員人數函報當地直轄市或 縣（市）主管機關備查。志願服務隊得依工作需要設置組訓組、輔導組、 行政組。主管機關得召開志願服務會報以整合規劃、研究、協調及開拓社 會資源、創新社會服務項目等事宜。 （二）教育訓練 訂定教育訓練課程，分為：基礎訓練（12 小時）以灌輸志願服務理念； 特殊訓練（12 小時）強化志工專業知能，熟悉工作環境；成長訓練（18 小 時）以精進志工知能；領導訓練（18 小時）培訓志工幹部，四階段教育訓 練，訓練期滿後，經考評及格，發給結業證明書。 （三）服務項目 身心障礙、老人、婦女、少年、兒童、家庭、社區、綜合福利服務、 諮商輔導服務，共九項福利服務，以協助社政機關及福利機構或團體推展 福利有關服務事宜。 （四）實施方式 1、頒授志願服務隊隊旗：隊旗由各直轄市、縣（市）主管機關分別頒授， 並按各志願服務隊成立之先後順序分別編隊，各隊之運用單位名稱得置 於隊旗上，藉以顯現團隊精神，凝塑團隊意識。 2、製發志願服務證：志願服務運用單位依志願服務證及服務紀錄冊管理辦 法製發志願服務證。 3、發給志願服務紀錄冊：志願服務運用單位應依｢志願服務證及服務紀錄 12.
(24) 冊管理辦法｣向目的事業主管機關申請發給志願服務紀錄冊，用以考核 服務績效，並憑作獎勵表揚之參據。 4、製發志工服務背心：志願服務運用單位得製作志工服務背心，藉以突顯 服務標誌，廣收服務效果。 5、頒發志願服務隊幹部聘書：志願服務隊隊長、副隊長，由直轄市、縣（市） 主管機關頒發聘書，藉以激勵士氣。 6、訂定志願服務週：每年十二月第一週配合國際志願服務日定為志願服務 週，擴大舉辦各項宣導活動，俾使志願服務蔚為風氣。 7、獎勵：訂有個人獎勵、團體獎勵、直轄市、縣（市）主管機關獎勵，予 以獎勵，並公開表揚。 8、經費：推展所需經費由各級政府分別編列預算支應，並結合社會資源辦 理。 祥和計畫管理制度除具有人力資源管理概念外，亦有政府介入以整 合、建立組織間之網絡，一方面授與彈性，使組織得依實際狀況調整，另 一方便則發揮整合功能，建立志工管理制度，運用整合志工組織。祥和計 畫推展全面性制度化工作，鼓勵志工組織組隊，以增進組織間之整合聯繫 與合作（曾華源、曾騰光，2003）。. 二、祥和計畫志願服務運用單位服務成果 社會福利領域的志願服務工作乃依據志願服務法及｢廣結志工拓展社 會福利工作─祥和計畫｣等相關規定辦理。目前從事社會福利服務工作之志 願服務團隊，截至 102 年 12 月底計有 3,770 隊，志工人數達 20 萬 2,853 人， 13.
(25) 其中社會福利志工年齡分層以 30～49 歲 4 萬 7,336 人為最多（佔 23.3%） ； 65 歲以上志工 2 萬 8,891 人（佔 14.2%） ，分別投入身心障礙、老人、婦女、 兒童及青少年、家庭、社區福利服務、諮商服務等社會服務工作，成員遍 及家庭主婦、大專青年學生、勞工、公教人員、退休人員及其他專門技術 人員。102 年服務時數達 3,230 萬 3,443 小時，平均每人每週服務 3.06 小時， 相當於提供 1 萬 5,530 位專職人力（衛生福利部，2014）。 表 2-1-1 祥和計畫志願服務運用單位之志願服務概況統計表 年度. 志工總隊數. 志工總人數. 服務總時數. 1996. 528. 35,272. 3091,765. 1997. 653. 34,176. 3,853,518. 1998. 737. 38,601. 4,076,612. 1999. 827. 45,029. 4,432,240. 2000. 966. 56,676. 5,626,344. 2001. 1,041. 58,734. 5,427,450. 2002. 909. 50,266. 4,388,410. 2003. 998. 58,671. 4,938,201. 2004. 1,169. 64,822. 5,528,318. 2005. 1,338. 78,528. 6,731,795. 2006. 1,564. 96,225. 8,648,918. 2007. 1,880. 108,745. 11,691,062. 2008. 2,354. 131,238. 15,512,030. 2009. 2,711. 153,819. 20,157,333. 14.
(26) 年度. 志工總隊數. 志工總人數. 服務總時數. 2010. 2,641. 155,093. 11,651,653. 2011. 2,998. 162,577. 22,914,705. 2012. 3,366. 182,954. 29,532,144. 2013. 3,770. 202,853. 32,303,443. 資料來源：衛生福利部統計處（2014）. 參、志願服務運用單位之挑戰與困境 雖志願服務推動在政府與民間日趨重要，然從各專家學者走訪各縣市 進行志願服務評鑑工作之評鑑報告中，仍可發現，目前國內志願服務運用 單位所面臨的挑戰與困境（林萬億，1994；陳武雄，1997；萬育維，1997； 曾騰光，1997；潘中道，1997；劉香梅，1997；郭登聰，1997；曾華源、 曾騰光，2003）。 一、社會環境 （一）志願服務價值混淆 志願服務係一人力資源運用工作，國人參與志願服務動機、對志願服 務之價值觀，是影響志願服務推動重要因素，然調查發現多數國人對志願 服務仍抱持傳統慈善觀念、抱持｢積功德｣心態，民眾對志願服務參與的公 民社會價值觀念多與慈善公益觀念混淆。 （二）行政系統之制度性整合問題 雖有衛福部主管，然無整合性志願服務政策方向，且中央政府各部會 各行其是，志願服務推展之做法差異甚大，中央主管機關對各部會亦無相 15.
(27) 對約制力量，顯得莫可奈何。 （三）資源分布不均 城鄉差距大、資源分布不均，各縣市政府對志願服務所投注之資源也 差異甚大，志願服務推展工作僅止於機構層面工作，未能依照當地需求進 行規劃志願服務推展工作。 二、外部挑戰與困境 （一）缺乏網絡合作 無論是各部會、各縣市政府、各機構均只重視本身發展，彼此較勁， 缺乏網絡關係建立概念，使志願服務有所侷限或資源重疊與浪費，因而對 志願服務工作之推動成效有不利影響。 （二）資源未能有效整合 地方政府、各志願服務運用單位未能積極整合、動員當地資源，仰賴 中央政府提供經費。志願服務運用單位之結構功能對現代社會有相當大重 要性，志願服務運用單位也面臨在與政府、企業保持資源互動但不影響其 自主性、對內防止組織被少數人主宰、或成為利益團體牟利工具之挑戰。 三、內部挑戰與困境 （一）缺乏培養專業專責人才規劃與志工服務規劃不善 不少志願服務運用單位抱持節省經費心態運用志願服務、將志工視為 廉價勞工、將機構員工不想做的工作給志工做、缺乏培養專業專責人才規 劃。再加上專業知能不足，未能妥善規劃志願服務人力工作內容與方式， 使志願服務工作之推展事倍功半。. 16.
(28) （二）管理制度建立不善 志願服務人力資源管理是一重要概念，志願服務運用單位在志工人力 資源管理上的完善與否，不但影響志工對單位之滿意度，亦影響服務成效。 目前志願服務運用單位的工作內容規劃是較不具整體性、延續性或制度化 的工作；許多志願服務運用單位大都缺乏一套完善的推動志願服務的管理 制度或管理不善，缺乏志工招募策略與方法，以致志工來源不足、民眾不 知參與志願服務的管道。 （三）志工督導與評估不足、缺乏專業化志工管理 志工教育訓練不符工作內容所需，缺乏激勵措施與策略、服務規範及 管理準則不明確，對志工的督導及評估不重視，致使志工流失量大。 （四）以輔助性工作為主，未能培養專業志工 志工之服務性質仍多以支援活動為多，缺乏專業性服務，且督導體制 不足，服務績效和品質彰顯不易。. 肆、小結 祥和計畫、志願服務法為臺灣的志願服務發展帶來莫大之貢獻，讓臺 灣的志願服務體制更臻完整，例如：志工意外險投保率高、志工教育訓練 辦理、參與率高、志工獎勵充足等、各縣市政府重視，並成立志願服務推 廣中心以推展志願服務工作，然志願服務法制亦使志願服務遭遇不少地限 制與侷限，在依法行政、重視績效的體制下，各政府部門多著眼志工人數 的倍增，往往忽略或缺乏志願服務精神、價值的倡導與體悟。 綜上所述，志願服務推動初期制度性的政策建構出服務規範、資源投 17.
(29) 入帶來蓬勃發展的服務效益，但世代改變下，如何協助志工組織因應困境， 如何在有限的資源與蓬勃發展的服務需求上取得供需的平衡，如何在已建 立的服務框架、溝通平台中獲得正確的數據，實質透過輔導、開拓的作為 協助各志工組織乃是現今政府不得不思考的議題。. 18.
(30) 第二節 志願服務管理相關理論 本節從公私協力理論、社會化治理模式、績效管理理論出發，藉以解 釋縣臺中市政府期能促進祥和計畫志願服務運用單位之效能與績效，並達 成志願服務法與中央主管機關之規定，並擬定退場機制之指標，將其具體 化、期限化， 並透過管理幫助臺中市政府分配資源，以促進祥和計畫志願 服務運用單位之短期及長期目標的達成。 壹、公私協力理論 公私協立關係是一政府與民間部門責任共承、利益共享的一種對等合 作方式。20 世紀末，世界各地許多國家皆面臨「雙重困境」，即政府財政 日益惡化，然民眾需求卻日漸增多，自 1980 年代起，各國政府便積極期望 透過民營化之途徑，藉由「師法民間」之精神來改善政府績效，向外尋求 共同分擔公共事務之來源，由於民間擁有充沛資金、組織、能力、技術與 管理觀念，成為政府可嘗試與之共同努力之夥伴（林淑馨，2009）。公私 協力是公私部門共同治理之模型，並不是一種全新的治理型態，在社會政 治系統中，此治理型態存在良久，此一強調跨部門資源整合、協力生產公 共財貨和提供公共服務之治理模型，逐漸成為理論界積極倡議，實務界廣 泛採用之治理工具。1980 年代以來，公私夥伴關係就被認為是一種有效率 之治理模式，公私部門利用相互間可運用之資源進行協力或合作，以達雙 贏知結果。政府開始將業務釋放或委托民間部門經營與管理，以公私協力 模是來提供公共服務之方式（劉坤億、陳秋萍，2009）。. 19.
(31) 貳、社會化治理模式 1980 年代以來的行政變革，促使新公共管理主義出現為政府的運作引 進企業精神，以增加國家競爭力，促成政府業務委外經營之趨勢。公共管 理社會化意味著政府將公共管理之部分職能轉嫁給社會，促使政府非管理 化。讓非政府機構承擔公共管理職能，使原屬於社會範疇之公共組織取代 管理行政下的政府角色，而政府的基本職能即在於公共政策之制定與監督 執行。政府普遍強調宏觀之協調，以社會組織替代政府進行直接管理，政 府由直接管理轉變為間接管理，並盡可能將公共事務交由社會管理，實現 公共事務由「公共」管理。「社會化治理」意指政府應承擔社會期望的角 色而言，社會化治理係藉由在與社會的互動過程中，瞭解社會的實際需求 以及社會對政府治理角色的預期，並將此些預期內化為國家治理之重要思 維（李宗勳，2012）。. 參、績效管理（Performance Management） Poister（2003，引自黃源協，2008）認為績效管理係指管理組織的員工 和工作，以促進其效能和績效的一種過程，藉由設定更多具體目標和目的、 發展操作計畫及提供所需資金、監測進度及評估成果，並採取符合整個組 織目標之適當追蹤行動。績效管理將組織的目標緊扣組織的｢人｣與｢事｣。 是故，績效管理一方面將焦點置於管理者和員工的｢目標管理型態系統｣ （MBO-type sysems）；另一方面是將焦點置於方案和組織的｢績效監測系 統｣（Performance Monitoring System）。 Harte（1994，引自丁志達，2003）認為績效管理係指一套有系統的管 20.
(32) 理活動過程，用來建立組織與個人對目標以及目標達成的共識，進而採行 有效的員工管理方法，以提升目標達成的可能性。 Michael Armstrong（1994）認為績效管理是一改善組織、團體與個人績 效成果的管理過程，其中有關計畫目標以及成果的衡量標準皆是在獲得同 意的下構下運作，績效管理是一建立組織成員對應該完成什麼的溝通過 程，是一用來管理與提升個人工作能力的方法，目的在於使組織的長短期 目標得以實現，意即績效管理是用以管理成員能力，開發其潛能以完成組 織目標的一套管理程序。. 肆、小結 祥和計畫志願服務運用單位退場機制源起於臺中市政府社會局為配合 志願服務法、中央主管機關對志願服務之要求，以及對轄下祥和計畫志願 服務運用單位進行管理與約制。對績效管理而言，臺中市政府為管理祥和 計畫志願服務運用單位，而訂定退場機制，並挾以提供相關的資源（例如： 保險補助申請、參與教育訓練、承轉補助申請等），而欲加強臺中市志願 服務績效之管理過程。從社會化治理模式、公私協力理論視之，政府將公 共管理之部分職能轉嫁給社會，讓非政府機構承擔公共管理職能，退場機 制係由上而下之管理，中央政府將責任轉嫁至地方政府，地方政府再將責 任轉嫁各志工組織，而政府之職責在公共政策之制定與監督執行。. 21.
(33) 第三節 志願服務法制化對志願服務發展之影響 本節旨在探討志願服務法制化對志願服務發展的影響，從世界各國志願 服務法治談起，再分別就臺灣志願服務法制的現況、志願服務主管機關志 願服務推展之作為等進行探討。 壹、世界各國的志願服務法制 世界先進國家推動志願服務早已行之有年，由於社會的認同和時代走向 民主，為興利防弊，不少國家走向法治，以立法來肯定與鼓勵。美國於 1873 年召開全國慈善與矯治會議（National Conference Of Charities and Correction），爾後於 1873 年設立慈善組織協會，於各地民間志願團體、宗 教組織與各種社團多展開志願服務，1896 年成立美國志願工作者協會 （Volunteer of America） ，而甘迺迪總統於 1961 年成立隸屬聯邦政府的和平 工作團，推動青年參與志願服務，1973 年訂有志願服務法、1997 年志工保 護法，在 911 事件之後為結合志工力量喚起社區民眾危機意識，特別在 2002 年訂定｢公民服務法｣（Citizen Service Acts） ，鼓勵美國人積極參與志願服務 工作。英國於 1869 年在倫敦設立慈善組織協會（Charity Organization Society）正式成立志願團體，鼓勵民間對貧民的捐款與遺贈，並贊助志願 服務人員災害發生時主動救助災民，並制頒｢地方社會服務法｣（Local Authority Social Service Act） 、1962 年制訂｢不列顛志願人員方案｣（Britisch Volunteer Programm），組織志願團體派赴海外服務。法國於 1991 年制訂志 願組織社團法。日本之志願服務為建立委員制度，由地方上選定人格高尚、 學識精湛，服務熱忱之士擔任義務性社會工作之民生委員，1920 年由內務 省設社會局，將地方賑恤民防救護工作，盡量責成民間志願團體辦理，於 22.
(34) 1965 年成立日本海外協力隊，召募志工到開發中國家服務，成為亞洲從事 海外青年志願服務之先鋒。而德國於 1765 年漢堡制度（Hamburg System） 及 1832 年愛爾柏福制度（Elberfeld System）中號召國民參與志願服務工作， 1931 年制頒志願服務工作法，1964 年｢西德志願社會服務年推行法｣。西班 牙 1996 年志願工作法、2001 年加拿大志願工作法與我國的志願服務法，以 上在在顯示，志願服務是各國及國際組織思考列為一項舉世認同的普遍性 活動（蔡漢賢，2008；賴兩陽，2008；朱麗蓉，2004；岺士麟，1993）。 由此可知，早在 20 世紀起，歐美日諸國領先臺灣訂有志願服務法/志願 服務工作法/志工保護法等，法制的建置亦在彰顯該國對志願服務之重視。. 貳、臺灣志願服務法制現況 雖言志願服務法立法精神為「低度管理、高度自治」 、｢高度鼓勵、低度 干涉｣，然透過立法，即給予｢志願服務｣一法定位置，各政府部門需｢依法 行政｣地將志願服務業務成為｢法定業務｣之一，並有積極作為，甚至每三年 需接受中央主管機關進行志願服務績效評鑑，因此，低度管理、高度自治 實也難為。以下茲就中央主管機關、地方主管機關與目的事業主管機關之 法制作為予以探討。 一、中央主管機關 （一）志願服務管理要求 曾華源（2005）認為｢志願服務法｣有諸多對志願服務管理之規定，其 中志願服務法要求要｢備查與…｣，第 4、5 條規定有主管機關應置專責人員 辦理志願服務相關事宜；負責主管志工之權利、義務、召募、教育訓練、 23.
(35) 獎勵表揚、福利、保障、宣導與申訴之規劃及辦理。為整合規劃、研究、 協調及開拓社會資源、創新社會服務項目相關事宜，每年至少應召開志願 服務聯繫會報一次。對志願服務運用單位，應加強聯繫輔導並給予必要之 協助。然第 7 條又規定志願服務運用者應於運用前，檢具志願服務計畫及 立案登記證書影本，送主管機關及該志願服務計畫目的事業主管機關備 案，並應於運用結束後二個月內，將志願服務計畫辦理情形函報主管機關 及該志願服務計畫目的事業主管機關備查；其運用期間在二年以上者，應 於年度結束後二個月內，將辦理情形函報主管機關及志願服務計畫目的事 業主管機關備查。以上諸多志願服務管理之規定，似乎顯示政府｢事事要管 ｣之心態，而此似與志願服務法本質背道相馳，使政府專注於志願服務人力 運用之規範，如：訓練、時數登錄、督導制度與獎勵。 （二）對各地方政府進行志願服務績效評鑑 志願服務法於 90 年公布施行後，內政部於 92 年開始對各地方政府進行 志願服務績效評鑑，以檢視各縣市政府在政策、法制、管理、績效面推動 志願服務工作上之整體成果與效益。近年來各縣市政府隊志願服務績效評 鑑亦兢兢業業，甚至不少縣市期望能與其他縣市一較高下，每當評鑑結果 公告後，亦十分在意其所獲得之名次與分數。 （三）志願服務規則、辦法、書表格式訂定 中央目的事業主管機關依志願服務法訂定相關子法及書表格式，如： 特殊訓練課程、志願服務獎勵辦法等，另由衛生福利部統一訂定志願服務 證及服務紀錄冊管理辦法、志工基礎教育訓練課程、志工倫理守則、志工 服務績效證認及志願服務績效證明書發給作業規定、志工申請志願服務榮 24.
(36) 譽卡作業規定、志工服務獎勵辦法、衛生福利志願服務獎勵辦法、社會福 利類志工特殊教育訓練課程、役男申請服替代役辦法等 9 種志願服務子法 及書表格式（衛生福利部，2014）。 （四）辦理志願服務聯繫會報 中央各目的事業主管機關為推廣志願服務理念、整合及協調所屬單位 共同推動志願服務工作，每年辦理志願服務聯繫會報，100 年辦理志願服務 聯繫會報共計 5,522 場次、101 年辦理 5,517 場次、102 年辦理 3 萬 9,599 場 次（衛生福利部，2014）。 （五）向上填報｢推展志願服務概況表｣ 各縣市政府社會局/處每半年需填報｢推展志願服務概況表（半年報）｣ 予中央主管機關。以讓中央主管機關掌握志願服務推展相關數據。 （六）「志工」資格認定嚴格且狹隘 因有志願服務法，故臺灣在志工資格之認定不似其他國家，將實際從 事志願服務行為之人員視為志工。而是認定「志工」應是完成志願服務基 礎訓練與特殊訓練課程結業以取得志願服務紀錄冊，並從事志願服務行為 者。雖志願服務法公布執行已逾 14 年，然臺灣仍有不少已從事志願服務行 為，然未完成志願服務基礎訓練與特殊訓練課程者。 二、地方主管機關 （一）志願服務相關行政規則或服務流程訂定 各縣市政府多能按志願服務與相關法令規定志願服務相關行政規則與 服務流程，然在相關行政規則及服務流程的完整性、周延性上有所落差。 各縣市間之差異為：有些縣市能分門別類清楚訂定各項行政規則或服務流 25.
(37) 程；然有些縣市僅簡單訂定些許規則與流程，導致整體服務管理顯現落差 與不等（內政部，2012）。 （二）地方主管機關定期針對目的事業主管機關進行績效評鑑 志願服務法第十九條第三項「主管機關及目的事業主管機關應對推展 志願服務之機關及志願服務運用單位，定期辦理志願服務評鑑」及第四項 「主管機關及目的事業主管機關得對前項評鑑成績優良者，予以獎勵。」， 是故各縣市政府之地方主管機關為積極推展志願服務業務，落實志願服務 法制，並瞭解各目的事業主管機關推展志願服務工作之成果，均定期針對 各目的事業主管機關進行績效評鑑。 （三）辦理各目的事業主管機關志願服務聯繫會報 志願服務法第五條「主管機關及目的事業主管機關應置專責人員辦理 志願服務相關事宜；其人數得由各級政府及目的事業主管機關視其實際業 務需要定之。為整合規劃、研究、協調及開拓社會資源、創新社會服務項 目相關事宜，得召開志願服務會報。對志願服務運用單位，應加強聯繫輔 導並給予必要之協助。」，是故各縣市政府均會每年召開 2～3 次之目的事 業主管機關志願服務業務聯繫會報，多數縣市尚會因應志願服務績效評鑑 指標之規定邀請秘書長（縣市）或副秘書長（直轄市）以上人員主持會議。 （四）地方志願服務獎勵辦法訂頒 各縣市皆依志願服務法、全國志願服務評鑑指標之規定訂頒地方志願 服務獎勵辦法。. 26.
(38) 參、志願服務法制化對政府、志工組織與志工之影響 志願服務法使臺灣的志願服務開始「於法有據」 ，上至政府機關、下至 志工組織與志工皆受志願服務法所影響，受惠亦受困，以下茲探討志願服 務法制化為政府機關、志工組織與志工所帶來之影響。 一、對政府機關之影響 （一）有正式預算編列、人員配置之管道 志願服務法讓各級政府機關在志願服務之推動得以「於法有據」 、「依 法行政」 ，亦因志願服務法規定應編列預算或結合社會資源，辦理推動志願 服務，使得各級政府機關得以將志願服務推展項目編列於經費中，另亦因 志願服務法之規定，無論是主管機關抑或目的事業主管機關均需配置專責 人員以辦理志願服務相關業務，亦因有經費、人力之挹注，使臺灣之志願 服務推展更加順暢。 （二）落實評鑑制度，講求績效 因志願服務法規定主管機關及目的事業主管機關應對推展志願服務之 機關及志願服務運用單位，定期辦理志願服務評鑑，是故中央主管機關每 三年會針對各縣市政府進行志願服務績效評鑑，在評鑑制度下產生各縣市 政府為求等第成績莫不摩拳擦掌，除在志願服務法與志願服務績效評鑑指 標之規定外，亦絞盡腦汁推出創新、特色等志願服務推展模式策略，使得 臺灣志願服務推展更臻完整，然亦在各縣市政府相互較勁與模仿下，使得 各縣市政府之志願服務推展策略呈現大同小異狀態。 （三）操辦志工激勵措施所費不貲，表揚獎勵太過，忘卻志願服務之精神 與本質 27.
(39) 無論是在志願服務法抑或志願服務績效評鑑指標，均提及需辦理志工 表揚獎勵措施，故無論是中央或地方政府，每年度均辦理各式志工表揚獎 勵措施，除頒發獎狀、獎牌、獎章等，亦辦理大型志工表揚活動。中央目 的事業主管機關 102 年辦理志工獎勵表揚人數即有 4.9 萬餘人之多；單以臺 中市政府於 103 年辦理志工表揚活動之預算即破百萬餘元，可見無論中央 或地方政府機關在志工表揚獎勵年度預算花費實在可觀。然此表揚獎勵制 度太過則帶來某些志工對表揚獎勵顯得汲汲營營，忘卻志願服務之精神與 本質。 （四）以志工激勵為基礎，推行「志願服務榮譽卡」 ，耗費可觀人力處理行 政業務與異議 志願服務法規定志工服務年資滿三年，服務時數達三百小時以上者， 得檢具證明文件向地方主管機關申請核發志願服務榮譽卡，志願服務榮譽 卡之推行立意雖然甚好，然卻易使激勵變功利，志工為取得志願服務榮譽 卡，對時數斤斤計較，申請志願服務榮譽卡時，因未達服務時數或年資而 遭退件時，有為數不少志工以抗議、爭吵、甚置找議員、投訴首長信箱等 方式應對，造成志願服務榮譽卡發卡單位需耗費人力時間處理、解釋、安 撫，各縣市政府均耗費不少人力處理志願服務榮譽卡申請之行政作業與志 工抗議陳情事件。 （五）廣辦志工教育訓練，建立完善之志願服務教育訓練制度 志願服務法抑或志願服務績效評鑑指標，均規定各縣市政府均需辦理 各式志工教育訓練，且於祥和計畫中明列志願服務基礎訓練、特殊訓練、 成長訓練、領導訓練之課目，以 102 年中央各目的事業主管機關辦理之各 28.
(40) 式志工教育訓練時數有 942.6 萬小時之多，受訓人次達 126.4 萬，而臺北市 政府還推出志願服務基礎訓練 E 化課程，讓全國志工可透過線上學習，完 成課程。可見因志願服務法、志願服務績效評鑑與祥和計畫使臺灣志工教 育訓練制度更臻完善健全，有完整之志工教育訓練制度後，對提昇志願服 務工作品質、保障受服務者之權益亦有所助益。 （六）對轄下志工隊有聯繫輔導與協助之義務，較能掌握各志工隊之素質 地方政府機關除需對轄下志工隊進行評鑑外，亦對其有聯繫輔導與協 助之義務，故各目的事業主管機關需定期召開志願服務聯繫會報，並針對 各志工隊進行諮詢輔導等措施，在透過評鑑、會議參與、諮詢輔導之管道 下，讓各目的事業主管機關得以較能掌握各志工隊之素質與服務品質與現 況。 二、對志工組織之影響 （一）需接受地方目的事業主管機關之志願服務績效評鑑，有評鑑指標指 引 因地方目的事業主管機關需定期對轄下志工隊進行志願服務績效評 鑑，績效評鑑指標多承自志願服務法，而各志工隊亦有評鑑指標指引志願 服務管理等業務執行，例如：為志工投保意外險、辦理教育訓練等。 （二）上對政府機關、下對志工，均耗費龐大之人力處理志工管理相關之 行政事務 因有志願服務法，政府機關依法行政外，尚有許多行政業務需各地方 目的事業主管機關轄下志工隊配合，例如：各式志願服務統計報表、評鑑、 參與志願服務聯繫會報等，使得各志工隊需耗費龐大之人力處理、配合政 29.
(41) 府機關所規定之行政相關事務。 此外，亦因有志願服務紀錄冊、榮譽卡以及志工表揚獎勵申請，故志 工隊亦需花費人力、時間處理志工之志願服務紀錄冊與榮譽卡之申請、登 錄、換發，與志工表揚獎勵資料送件申請等。 且有些志工隊人數動則數十 人，多則百人，行政事務之處理實在耗費志工隊不少人力、時間，亦因如 此常使志工隊對政府機關之相關規定頗有微詞。 （三）需對志工履行相關之權利，例如：辦理教育訓練、意外保險、提供 安全服務環境等 因志願服務法規定志工隊需對志工履行之相關權利，例如：辦理教育 訓練、意外保險、提供志工安全服務環境等，對志工隊而言，或許稍有負 擔，但對志工而言卻是保障。 （四）得以申請中央與地方政府之志願服務相關補助以獲得志願服務推展 之助力 因志願服務法之規定，讓中央與地方政府需編列志願服務相關預算以 推動志願服務，亦編列預算供各志工組織申請，讓志工組織得以獲得志願 服務推展之助力。而補助申請讓志工隊又愛又恨，愛的是政府可提供經費 補助，恨的則是需撰寫計畫、送件申請，通過後又要進行繁複之核銷手續。 （五）政府對志願服務之關注對志工隊志願服務推展、志工招募有助益 因志願服務法制化後，政府機關勢必對志願服務推展提出相關策略， 亦喚起社會大眾對志願服務之關注，是故對此亦有利志工隊隊志工招募、 志願服務推展更有助益。 三、對志工之影響 30.
(42) （一）窄化「志工」定義，完成志願服務基礎、特殊訓練後始認作「志工」 因志願服務法對「志工」之定義是需完成志願服務基礎訓練、特殊訓 練後從事志願服務工作者，然未完成訓練者，均未被志願服務法視為「志 工」 ，相較其他國家對「志工」之定義，臺灣對「志工」之定義，實在過於 窄化、狹隘。 （二）志工激勵獎勵措施眼花撩亂，顯得過度激勵，而易於志工導向功利 化 政府機關上至中央主管機關、下至地方主管機關或目的事業主管機 關，甚至民間單位，每年無不辦理志工獎勵表揚活動，志工獎勵表揚措施 之多，讓志工眼花撩亂，每年屆臨獎勵申請之際，常可聽到志工詢問志願 服務承辦人自身過去領過哪些獎項，獎項之多常使志工記不清楚。 志工獎勵表揚旨在對志工給予激勵與感謝，然在顯得過度激勵之獎勵 表揚制度下，極可能容易將志工導向功利化，導致某些志工為了得獎而對 服務時數斤斤計較，甚至造假服務時數，使志工忘卻當初參與志願服務之 初衷，以及忘卻志願服務之精神與本質。 （三）風險管理，值勤期間能獲得意外事故保險之保障 因有志願服務法，使志工隊在志工值勤期間需幫志工投保意外事故保 險，使得志工從事志願服務可多一層保障，相較於世界其他國家，例如： 香港、新加坡而言，臺灣對於志工給予多一層之保障，以及風險管理機制。 （四）得以獲得完整之志願服務教育訓練，提升志願服務工作品質，增加 服務價值感 因志願服務法、祥和計畫，上至政府機關，下至志工隊，皆需為志工 31.
(43) 辦理各式教育訓練，例如：志願服務基礎訓練、特殊訓練、成長訓練、領 導訓練與各式在職訓練。在志工服務前或服務過程中給予教育訓練，將有 助於志工服務品質之提升，在服務品質提升同時，亦有助於志工增加對自 身服務之價值感。 （五）志願服務參與別有動機，為升學、進修、就業或其他原因而參與志 願服務 志願服務法規定因升學、進修、就業或其他原因需志願服務績效證明 者，得發給服務績效證明書；志願服務表現優良者，應給予獎勵，並得列 入升學、就業之部分成績，是故致使部分志工因為升學加分等因素從事志 願服務，而有觸志願服務參與應是出自自由意願、不求回報之精神。. 肆、中央主管機關 101～103 年志願服務工作推動方向 衛生福利部每年皆會於全國志願服務聯繫會報中提出中央主管機關未 來志願服務推動辦理方向，以讓各縣市政府能遵照中央推動方向以規劃志 願服務相關推動策略。以下茲羅列 101～103 年中央主管機關志願服務推動 辦理方向比較（內政部，2012、衛生福利部，2013、衛生福利部，2014）。 表 2-3-1 中央主管機關 101～103 年志願服務工作推動方向表 101 年. 102 年. 103 年. 一、建立橫向及縱向聯繫窗口，形成網絡式之志願服務架構，以互 通服務資源，交流服務經驗，進而提升服務品質。 二、賡續補助民間運用單位辦理教育訓練，輔導志工完成基礎、特 殊訓練，並取得志願服務紀錄冊，進而提高志願服務時數。 32.
(44) 101 年. 102 年. 103 年. 三、加強培訓專業志工。 四、積極推動老人參與志願服務。 五、鼓勵發展多元志工投入關懷老人服務。 六、彙整志工持志願服務榮譽卡得免費進入場所供志工參考。 七、賡續辦理志願服務獎勵、評鑑。 八、加強宣導志願服務理念。 九、配合總統 102 年 6 月 11 日令公布志願 服務法修正案規劃辦 理。 （一）每五年舉辦志 願服務調查研 究。 （二）義警、義消準 用志願服務榮 譽卡規定之相 關配套措施。 十、規劃｢志願服務法 九、志願服務相關法 ｣修法及｢中央. 規及推動｢各目. 各目的事業主. 的事業主管機. 管機關推動志. 關志願服務績. 33.
(45) 101 年. 102 年 願服務績效評. 103 年 效評鑑｣研修。. 核｣ 十、舉辦志願服務調 查研究。 從比較表中可看出衛生福利部在多數之志願服務工作推動方向始終如 一持續推動，僅部分推動方向依志願服務法修法，而加以規劃執行。. 伍、小結 從臺灣志願服務法制現況、各縣市政府之志願服務推展作為、志願服 務法制化帶來之影響以及志願服務未來推動方向即可窺知臺灣的志願服務 推動多遵循志願服務法、祥和計畫，一切從法出發，以法為依歸。 另一方面，從志願服務實質推動情形著眼，則可發現因應政府、民間 資源投入而蓬勃發展的志工組織，逐漸產生服務瓶頸與組織經營困境，一 髮而型雖然帶來資源，卻也因法而限制進行產生諸多爭擾，甚而者，組織 願景因法、因資源而變動，亂了步調，亦讓志願服務的發展缺乏創意與持 續性。 在法與實務的運作過程中，可輕而易見的是逐一而同的服務方案，普 遍性存在的服務困境，從政府職能、績效管理與主管機關的立場中，是以 何種策略、模式能破除、緩解現有之困境，實乃著眼之策略，而台中市政 府社會局所推動之臺中市祥和計畫小隊退場辦法，在歷經實務磨練與修正 後是否能夠透過新的「輔導」機制產生不同的困境因應模式，值得關注。 34.
(46) 第四節 臺中市志願服務發展現況 本節旨在探討臺中市志願服務發展現況，茲就臺中市之政策願景、推 動策略與未來志願服務推動方向、各目的事業主管機關志願服務推展概 況，以及臺中市志願服務推廣中心之服務項目內容進行探討，以期全面性 了解臺中市志願服務發展現況。 壹、臺中市志願服務推展 截至 2014 年 6 月底止，臺中市共有 25 個各目的事業主管機關掌管 25 個類別的志願服務工作，志工總人數達 6 萬 8,186 人，共計 1,654 個志願服 務隊，服務時數共計 783 萬 2,655 小時。 一、政策願景、推動策略與未來志願服務推動方向 （一）政策願景 臺中市於縣市合併後，市長提出｢志工參與倍增計畫以及成立社區發展 育成中心，加強志願服務效能，擴大志工參與表揚，建構愛心城市。｣。 志願服務政策願景為：促進市民之關懷、互助及社會參與，實踐公民 社會理念；並提升全民志願服務質與量，打造幸福愛心城市。 （二）推動策略 1、願景一：促進市民之關懷、互助及社會參與，實踐公民社會理念。 （1）透過各種激勵措施鼓勵志工持續參與志願服務。 （2）增加多元宣導模式吸引民眾投入志願服務。 （3）結合企業組織推廣企業志工。 （4）推展各級學校服務學習。 （5）強化志願服務推廣中心功能，以建構臺中市市志願服務資源平臺。 35.
(47) 2、願景二：提升全民志願服務質與量，打造幸福愛心城市。 （1）辦理各類培訓方案以提昇志願服務人員專業知能。 （2）結合各志願服務公私部門資源。 （3）配合各局處施政計畫推動志願服務。 （4）推動臺中市志工質量倍增計畫。 （5）增進各目的事業主管機關之輔導及管理能力。 （三）未來志願服務工作推動方向 1、擴大結合民間參與，訂定推動民間企業、非營利部門推展志願服務獎勵 與合作機制，提升志工質量。 2、培育志工公民意識，關懷公共議題，成為有智慧公民。 3、小社區、大作為─由在地人幫辦，社區換工制度，推廣至全市，落實志 工服務時數累計、儲值、運用的完整制度。 4、發展專業救災志工，以點、線、面連結以因應救災危機事件動員能量。 二、志願服務類型 臺中市共有 25 個各目的事業主管機關掌管 25 個類別的志願服務工 作，以下茲將各類別志願服務工作分為八大類志願服務類型工作。 （一）諮詢及導覽服務：法律諮詢服務、地政綜合諮詢服務、勞工諮詢服 務、稅務諮詢綜合服務、員工權益諮詢服務、客家文化館諮詢導覽 服務、市政願景館導覽服務、市政大樓導覽服務、觀光諮詢導覽服 務。 （二）弱勢族群直接、間接服務：身心障礙、老人福利、婦女、少年、兒 童、諮商輔導、家庭、社區及綜合福利服務。 36.
(48) （三）環境維護及生態保育：協助執行各項環保工作、社區宣導環保觀念。 （四）衛生保健類服務：協助社區衛生防疫、預防保健、健康促進等。 （五）教育服務類：協助各國中小執行交通導護、圖書管理、學生輔導等 工作。 （六）行政協助工作：警政單位服務臺之協助、戶政事務所為民服務、代 填各類申請書表、洽公民眾方向指引等。 （七）推廣活動支援：協助推展傳統與地方文化建設及宣導文化政策、公 共工程督工、政風活動宣導、風景管理所活動支援、農業推廣教育、 原住民文化及活動推廣等。 （八）其他：各類經濟發展服務、道路養護服務、公車點位清查、公車查 察、水路查驗、防汛。. 貳、臺中市志願服務推廣中心 自 2001 年志願服務法實施後，臺中推動志願服務工作已行之多年，為 打造「幸福城市」 ，胡志強市長上任以後，於 2002 年頒訂「臺中市推動志 願服務建構愛心城市實施計畫」 ，具體規範志願服務工作的招募、組織、訓 練及獎勵表揚等事宜，更於 2010 年訂定「臺中市政府各目的事業主管機關 志工質量倍增先導計畫」 ，希冀透過各目的事業主管機關集思廣益，激發志 工人力資源開發與整合巧思創意，進而擴大志願服務推廣、參與範疇，帶 動民眾參與志願服務，增進民眾瞭解志願服務內涵，開發並活化志工人力 資源，落實參與志願服務之行動，共同攜手落實愛心城市的願景。 臺中市升格直轄市後，臺中市政府考量轄區幅員遼闊，為達服務之可 37.
(49) 近性，爰先由原縣市志工服務中心分別改組成立兩區志願服務推廣中心， 2012 年再予整併為臺中市志願服務推廣中心，由朝陽科技大學承接。 臺中市志願服務推廣中心為臺中市志願服務業務進行全方位之規劃， 並扮演志工、機構、社區及政府部門間的橋樑，透過志願服務人力供需之 媒合與培訓、強化志工組織之運作輔導與精進發展、增進志工學習成長與 激勵、以需求為導向針對臺中市志願服務進行全方位之經營，擴大市民志 願服務之參與，期使社會各界有更多的管道得以投入志願服務，共同關懷 弱勢團體，促進社會良性發展，實踐胡志強市長「有您當志工，幸福在臺 中」之施政理念。 有關臺中市志願服務推廣中心之服務項目與內容，茲分述如下：運用 專業人力執行委託計畫、志願服務績效規劃與管理、志願服務推廣中心志 工隊運用及管理、祥和計畫志工隊管理、志願服務諮詢與志工媒合服務、 志願服務特約商店管理、志願服務紀錄冊、志願服務榮譽卡核發、志願服 務推廣中心網站規劃及維護、協助社會局執行救災志工人力單一窗口、辦 理志願服務評鑑及協助社會局籌備相關評鑑工作、辦理志願服務宣導活 動、辦理志願服務諮詢輔導方案、辦理志願服務觀摩研習活動、辦理聯繫 會報、編印「溫馨臺中」志願服務期刊、編製每月志願服務電子報、辦理 各目的事業主管機關志願服務教育訓練、辦理衛生福利部志願服務資訊整 合系統教育訓練、辦理志願服務表揚活動. 38.
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