第一章 緒 論 第一節 研究背景
志願服務是一自動自發、助人利他，付出不計回報的志業（陳武雄，
2004）。也是一具選擇性、不被強迫的行動（Ellis & Noyles，1990），是一 群人為追求公共利益，本著自我意願與選擇而結合的志願團體（Barker，
1988）。是針對被看見、理解的需要採取行動，並秉持社會責任的態度、超 乎個人物質生活或金錢利益所需而從事的活動（Ellis & Noyles，1978）。
聯合國因體認到新世紀的人類希望來源是志願服務，為增進全世界對 志願服務的認識，彰顯全世界數百萬志願服務人員的貢獻，以及鼓勵更多 全球性民眾從事志願服務工作，特定公元 2001 年為國際志工年（陳金貴，
2002）。
我國在民主政治的進步、經濟的繁榮、教育水準與生活品質提高的環 境改變下，促使國人的公民意識逐漸抬頭，又逢國內解嚴後，有志之士便 透過組織結社過程，將志同道合的成員集結在一起，共同投入社會公益活 動。於 1999 年 921 大地震之際，災區即從四面八方湧入數以萬計志願服務 人員協助災民重建家園，此事件因而成為台灣史上最大的人力動員。因志 願服務是民間活力的展現，它不僅帶給個人和社會實質的利益，同時，它 也凝聚社會的相互信任感，使社會活動更有效率，成為社會資本的重要基 礎。
然而，除受上述內部環境因素影響外，事實上，也受到外部國際趨勢 發展之影響，希望也能同步呼應聯合國於2001 年所訂國際志工年之世界潮 流。換言之，於此時光背景下，我國在2001 年 1 月(民國 91 年)，立法院通
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過「志願服務法」，成為國際上第二個立法的國家。然而，隨著此法規的通 過，事實上，也是代表著我國志願服務的推動已進入新世紀，象徵著志願 服務政策已取得一合法性地位，就整體面來看，政府必須採以積極作法，
如：編列預算、監督與整合協調各項志願服務業務的推動，再者，就個體 方面來看，相關組織在志工人力運用亦受到志願服務法之規範，而志工在 從事服務時，亦有志願服務法之保障與獎勵（紀惠容、鄭怡世，2001）。
志願服務法公布施行迄今已14 年，研究者在臺中市志願服務推廣中心 服務已逾 5 年，深深體會志願服務法對臺灣志願服務推展之利與弊。志願 服務法對主管機關與志願服務運用單位，在業務執行之相關職責、編列預 算、法律責任、志工權利義務及促進志願服務之措施等皆有明訂規範。
於職責方面，中央主管機關每三年對各縣市政府進行志願服務績效評 鑑，地方主管機關對地方目的事業主管機關進行志願服務績效評鑑、各目 的事業主管機關需針對轄下志工運用單位提供輔導機制、各縣市政府需有 專職或兼職人員辦理志願服務業務、業務承辦人員需接受教育訓練等。此 外，在各縣市政府對志願服務教育訓練重視下，每年編列經費以辦理志願 服務基礎、特殊、領導、成長與督導等訓練課程，其中，臺北市政府還率 先推出志願服務基礎訓練 E 化課程，讓全國志工可透過線上學習，完成課 程；在預算方面，政府機關依法行政，各縣市政府得以編列志願服務相關 經費預算，其中也有不少縣市因而設有志願服務推廣中心共同協助縣市政 府推動志願服務工作；在法律方面，則明確規範志願服務人員在服務過程，
若有因過失侵害到他人權益時，志願服務運用單位與志願服務人員兩者間 的責任歸屬問題；在促進志願服務措施方面，對志工權益保障上則指出志
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願服務運用單位應對所屬志工承保意外保險，必要時，得補助交通、誤餐 及特殊保險。對志願服務運用單位部分，則是各目的事業主管機關得視業 務需要，將汰舊之器材及設備無償撥交相關志願服務運用單位使用。另外，
在整體促進措施上，則提供獎勵與表揚。
綜上，我國亦因志願服務法，而成為世界上少數為志工投保意外保險 的國家，其中，更高達 19 個縣市之志工投保率超過 70%，甚至中央主管機 關於 102 年規劃辦理｢志工意外團體保險｣共同供應契約採購以降低保費。
因著法規於上述各層面的明確規範，使得我國志願服務得以更有制度地全 面性推動，並成功帶來志願服務之蓬勃發展。
雖志願服務法讓臺灣志願服務領域蓬勃發展、促使體制完整，然卻也 因法制與依法執行的志願服務績效評鑑而帶來諸多限制與框架。國內學者 曾華源（2005）志願服務法明定許多中央與地方之主管機關、目的事業主 管機關之應作為，在在顯示政府在志願服務領域之諸多限制與干涉，使得 政府在角色執行上，控制多於鼓勵。因中央主管機關衛生福利部（簡稱衛 服部，原內政部），每三年對各縣市政府進行全國志願服務績效評鑑，由於 評鑑結果將影響中央對縣市政府業務補助款之分配，以致於各縣市政府不 免受到評鑑的制約，於業務推展過程皆以中央所訂的志願服務績效評鑑指 標為遵循的最高準則且不敢悖離。再者，雖志願服務法對我國公私部門志 願服務管理制度化雖有所貢獻，然因志願服務法之條文中，亦涉及志工管 理制度之議題，各行政機關皆依法行政，於業務推動過程，依志願服務法 及相關施行辦法或細則來執行，然而，面對此制式的法規，除未思及志願 服務之精神外，也忽略志工運用單位類型之多元性與單位擁有可支配資源
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多寡之差異性，再者，又加上多數志工管理者缺乏志工管理知能，僅能依 條文管理，因而，讓志願服務法淪為「志工管理辦法」（張英陣，2011）。
而有關我國志願服務法中，對｢志工｣之認定，係指完成志願服務基礎訓練 與特殊訓練，並於志願服務運用單位實際從事志願服務者，此定義相較於 其他國家，可謂嚴苛狹隘。
此外，就研究者在實務上之觀察，雖法規有明訂中央各機關之職責，
也只見中央主管機關衛福部有較多的投入，其他部會則涉入不深，因而，
出現中央各部會間缺乏橫向連結之困境。
綜上，志願服務法可能窄化志願服務之參與精神，將志願服務視為被 動參與且需被機關管控，甚至因志願服務法對志願服務的解釋範圍甚為狹 隘，以致影響志願服務之發展。
整體來說，臺灣志願服務因志願服務法、祥和計畫、志願服務績效評 鑑等而使志願服務體制更臻完整，然亦因法制而帶來諸多限制與框架，雖 有著限制、瓶頸，然志願服務法對臺灣志願服務推展之貢獻功不可沒。
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第二節 研究動機與目的
臺中市政府社會局有鑒於有諸多祥和計畫志工隊未能遵守志願服務法 規定，採以消極態度，僅遵守對己有利的法條與相關規範，即不願盡義務 只享受權利，提送計畫向中央與地方政府業務主管機關申請志願服務推展 相關補助（例如：志工保險、志工背心、教育訓練、活動方案等）。對此，
站在公部門立場，基於「依法行政」與「資源分配適切性」之考量，則希 望建立一套制度或指標，減少有名無實、虛有其名之祥和計畫志工隊瓜分 有限資源，而使資源可獲得有效、公平公正之分配。此外，臺中市政府社 會局身為志願服務地方主管機關與地方目的事業主管機關，立基於政策與 法規之規範，需為提升志願服務之安全、效益、擴大參與、暢通交流管道 等提供因應作為，上述諸項皆需志工隊之積極參與方能促使廣大人力所投 注的志願服務心力獲得實質效益，反之，若缺乏相關作為、督促機制則恐 因資源限制而產生連帶負向效益或民間力量無法有效產生連動效益，於 此，進而連帶影響政府資源取得的限制。
是以，經種種評估後，為加強志願服務工作之推動，提升志願服務運 用單位業務管理及運作之效能，臺中市政府社會局提出｢臺中市祥和計畫志 願服務小隊退場作業辦法｣1，開始針對各祥和計畫志工隊伍進行管理作業。
此計畫之精神，主要是依循志願服務法相關規定，擬訂加入祥和志工隊應 遵守之指標項目，為確保祥和志工隊執行運作及服務品質，若違反三項以 上指標，得強制退場。
臺中市祥和計畫志願服務小隊退場作業辦法之實施初期採取「強制」
1 本辦法之設立乃參考嘉義縣祥和計畫志願服務隊伍退場作業要點所訂定，於 99 年提出「臺中市祥和計
畫志願服務小對退場作業實施計畫」，100 年台中縣市合併後提出「臺中市祥和計畫志願服務小隊退場作 業辦法」
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執行之策略，辦法之實施有效遏止無作為、少作為之運用單位瓜分有限資 源，卻無法為擴大推動志願服務效益產生有效因應作為，故經歷評估後，
於 102 年起採取「柔性」策略，並輔以「輔導」替代「退場」之機制2，透 過志願服務推廣中心的輔導協助運用單位改善組織現有困境。
有關「臺中市祥和計畫志願服務小隊退場作業實施計畫」之實行，站 在公部門立場，主要是為健全祥和志工隊的運作與發展、保障志工權益，
然而，站在祥和計畫志工隊立場，又是如何看待此機制？是具實質意義或 僅是一種配合公部門政策之形式意義？基於此，期能透過本研究對「臺中 市祥和計畫志願服務小隊退場作業實施計畫」進行深入研究，探討影響此 計畫實施成效之相關因素。
基於上述的研究動機，本研究的主要目的如下：
基於上述的研究動機，本研究的主要目的如下：