國防部的籌建與早期運作（1946-1950） - 政大學術集成

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(1)國立政治大學歷史學系研究部博士論文指導教授：呂芳上. 立. 教授. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 國防部的籌建與早期運作（1946-1950） n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 研究生：陳佑慎. i n U. 撰. 中華民國一〇六年六月. v.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 本論文撰寫期間曾獲得： 1. 2016 年 5 月，廖風德先生學術研究培育獎之獎助 2. 2016 年 7 月至 2017 年 7 月，中央研究院人文社會科學博士候選人培育計畫之獎助特此致謝. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 目錄. 第一章. 1. 緒論. 一、研究動機. 1. 二、研究回顧. 6. （一）軍制史的檢討 ............................................................................ 6. 政治大（三）小結 .......................................................................................... 15 立（二）政軍關係的視角 ...................................................................... 10. 三、研究方法、材料與論文架構. ‧ 國. 學. 第二章. 抗戰結束前的國防／軍事體制. ‧. 一、前言. 二、民初軍政、軍令分立理念的確立. 17 21 21 23. Nat. sit. y. （一）清末民初的普魯士二元制移植 ............................................... 23. io. 三、抗戰爆發前的軍事委員會. n. al. er. （二）國民政府初期的中央軍事體制 ............................................... 29. i n U. v. 37. （一）軍事委員會的成立 .................................................................. 37. Ch. engchi. （二）國防部改組案的提出............................................................... 41 四、抗戰時期的國防／軍事體制. 47. （一）戰時體制下的軍事委員會 ....................................................... 47 （二）國防最高決策機構的尋索 ....................................................... 50 五、小結第三章. 國防部的籌組與編成. 55 57. 一、前言. 57. 二、美式新中央軍事機構的仿行. 59. （一）1940年代各國國防體制的趨勢 ............................................... 59.

(6) （二）國軍內部的軍制討論............................................................... 63 67. 三、國防部組織架構的初步確立（一）國防部組建案的確定............................................................... 67 （二）新模式：「一般參謀」與「特業參謀」 ................................. 71 （三）國防部各單位職掌 .................................................................. 78. 90. 四、國防部的組織精神（一）國防部與軍事委員會的異同 ................................................... 90 （二）國防部與行政院各部的異同 ................................................... 92. 政治大. （三）中華民國與美國國防部的異同 ............................................... 95 五、國防部的人員組成. 立. 100. （一）國防部的領導階層 ................................................................ 100. ‧ 國. 學. （二）國防部的中、下層幹部 ......................................................... 111 （三）國防部的附屬機構 ................................................................ 117. 憲政體制下的政軍關係. y. Nat. 一、前言. sit. 第四章. ‧. 六、小結. al. 127 127 129. er. io. 二、西方政軍關係模式的移植. 124. n. （一）「軍隊國家化」思潮的興起 ................................................... 129. Ch. i n U. v. （二）從戰時體制到平時體制 ......................................................... 133. engchi. （三）政治協商會議與黨派新局 ..................................................... 136 （四）以政治軍與文人領軍............................................................. 141 三、軍政、軍令的調和與爭議. 144. （一）制憲過程中的國防體制討論 ................................................. 144 （二）部長／總長職權劃分難題 ..................................................... 148 （三）行憲政府成立前後的調整 ..................................................... 153 四、國會與軍事機構的新關係（一）軍事機關的威信下降............................................................. 158 （二）國防部組織法的審議與擱置 ................................................. 161. 158.

(7) （三）國防部對立法院的應對 ......................................................... 166 168. 五、軍事制度的憲政調適（一）軍隊政治工作 ........................................................................ 168 （二）軍事執法與審判 .................................................................... 173. 176. 六、小結第五章. 179. 國防部的運作. 一、前言. 179. 二、國防部的指揮與決策流程. 181. 政 ∕治（一）最高統帥：國民政府主席總統 ........................................ 181 大（二）國防部各級會報 .................................................................... 187 立（三）各級指揮系統 ........................................................................ 192. ‧ 國. 學. （四）情報與反情報 ........................................................................ 199 206. 三、戰略戰術的構想與運用. ‧. （一）對共作戰的基本構想............................................................. 206 （二）陸海空軍的統一運用............................................................. 216. y. Nat. sit. 四、編制裝備與後勤補給. 225. al. er. io. （一）編制與裝備 ............................................................................ 225. n. （二）後勤補給 ................................................................................ 230 五、人力動員與管理. Ch. engchi. i n U. v. 237. （一）人事制度的運作 .................................................................... 237 （二）軍官與預官培訓 .................................................................... 243 （三）兵役行政 ................................................................................ 249 六、研究發展及其它. 253. （一）行政管理與部隊經理............................................................. 253 （二）國防科學投資 ........................................................................ 256 （三）史政與編譯 ............................................................................ 259 七、小結第六章. 結論. 263 267.

(8) 參考文獻. 295. 附錄圖表. 323. 圖表3-3-1-1 中央軍事機構改組起草委員會會議情形（1946） .... 323 圖表3-3-1-1 中央軍事機構改組委員會討論議案（1946） ............ 323 圖表3-3-2-1 國防部組織架構（1946） ........................................... 324 圖表3-3-3-1 國防部各主要單位編制人數對照表（1946-1947） ... 325 圖表3-5-1-1 國防部暨主要司令部首長一覽表（1946-1950） ....... 327 圖表3-5-2-1 國防部部各部門主管一覽表（1946-1950） .............. 330. 政治大圖表4-3-2-1 總統、國防部長、參謀總長之職權劃分辦法（1946）335 立圖表3-5-2-2 國防部科長以上人員學歷統計表（1946、1948） .... 334. 圖表4-3-2-2 國防部長、參謀總長職權關係架構（1946-48） ....... 336. ‧ 國. 學. 圖表4-3-3-1 國防部組織修正擬案第一、第二案（1948） ............ 337 圖表4-3-3-2 國防部長與參謀總長處理業務之基準規定（1948） 338. ‧. 圖表4-4-2-1 國防部組織法草案對照表（1946-1948） .................. 341 圖表6-3-1-1 國防體制職權、架構圖表（1950） ........................... 345. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 第. 1. 章. 緒論. ⼀、研究動機. 政治大長是著名的桂系軍人白崇禧。當時，白崇禧向記者說明國防部新制的意義，強調：立本黨（中國國民黨，以下簡稱國民黨）革命的軍事時期業已至最後階段，故積極 1946 年 6 月 1 日，中華民國國防部於南京原中央軍校舊址正式成立，首任部. ‧ 國. 學. 準備實施憲政，將獨立於行政院之外的軍事委員會撤銷，改成立隸屬於行政院的國防部，實現「以政治軍」及「還軍於國」的革命目的，使「如德、日喜功好戰. ‧. 之軍人」不復有再起的可能，確立「國家百年根本不拔」的制度。1 但無可諱言的是，國防部長白崇禧對新中央軍事機構憲政精神的強調，無法. Nat. sit. y. 掩蓋內戰即將全面爆發的陰影。同年 5 月，在就任國防部長新職不到半個月前，白崇禧猶以舊制軍事委員會副參謀總長身分，於東北四平街督剿共軍。當時，白. io. n. al. er. 崇禧向國民政府主席蔣介石力言，國軍2擊潰林彪部共軍後，應繼續追擊，往北滿. i n U. v. 地區推進，作犁庭搗穴的打算。蔣介石盱衡全局，未允白崇禧所請，催促白崇禧. Ch. engchi. 速返南京接掌國防部長新職。3抑有進者，若干跡象顯示，和自身的公開場合說法相反，白崇禧未必樂觀期待憲政體制下的「以政治軍」。與白崇禧同屬桂系要角的程思遠，即說白崇禧心底根本就反對驟行中央軍事機構的改組，理由是剿共軍事正要開展，和平尚未實現；國軍統帥部如進行改組，費時失事，不能適應戰爭的 1. 2. 3. 白崇禧，〈白部長談國防部任務〉，《國防月刊》，創刊號（1946年），頁103-104；〈以政治軍還軍於國，白部長談國防部組織及任務〉，《申報》，1946年6月3日，版1。本論文所謂「國軍」，含括建軍初期的國民革命軍、行憲以後的中華民國國軍。除另有需要，不特別書明。賈廷詩等訪問紀錄，《白崇禧先生訪問紀錄》（臺北：中央硏究院近代史硏究所，1984），下冊，頁873-874；程思遠，《白崇禧傳》（北京：華藝出版社，1995），頁234。. ．1．.

(10) ．2．. 國防部的籌建與早期運作（1946-1950）. 緊迫需要。4準此而言，政府當局基於什麼理由、心態推行國防部新制，似乎是耐人尋味的問題。一個可能的粗淺解釋是，抗日戰爭後國軍中央機構的改組，政治性因素不亞於軍事方面的考量。寬廣的看，政治、軍事事務的相互關係，本是探究政治、軍事發展歷程的關鍵。根據許多學者的研究，中文的「王」字，形象可能源自遠古文明的斧鉞。斧鉞是一種兵器，也是用於治軍的刑具，曾長期作為兵權的象徵。5無獨有偶地，原意為軍事指揮官的拉丁詞彙 imperator，逐漸成為西方文明的政治用語，再被轉寫。這似乎顯示，最高統治者手上的為英文詞 emperor6－－在中文的同義詞是「皇帝」. 政治大. 行政大權，自古以來即和兵權有千絲萬縷的關係。統治者為確保政權的穩定與運作，更須建立階級化的軍事組織，層層節制，宛如金字塔般的結構。金字塔頂端，. 立. 即為武裝部隊的最高統帥，在近代以前多為國王或皇帝，7在近代仍以不同形式的. ‧ 國. 學. 國家元首為之。若用近代軍事學語彙來表述，對部隊戰術單位（如師以下）的命令行為稱「指揮」，對戰略單位（如軍）者稱「大軍指揮」或「大軍統帥」，而「最. ‧. 高統帥」就是對各大軍統帥的命令行為。各國憲法規範「統帥權」（德文 Oberbefehl，英文 Supreme-Command）者，通例是指最高統帥。8中華民國憲法第三十六條規定. y. Nat. 「總統統率全國陸海空軍」，即是針對統帥權的行使，賦予總統對陸海空三軍的最. io. sit. 高權限，9實務上牽涉軍隊指揮、人事、勳賞等權。10. n. al. er. 不過，依一般情形，國家元固然持有統帥權，惟因行政事務繁忙、日理萬機，. i n U. v. 甚至本身未通兵事，勢須藉助軍事部門輔佐統帥權的施行。而軍事部門之運作，. 4. Ch. engchi. 程思遠，《白崇禧傳》，頁235；賈廷詩等訪問紀錄，《白崇禧先生訪問紀錄》，下冊，頁848-849。陳劍，〈說殷墟甲骨文中的「玉戚」〉，《中央研究院歷史語言研究所集刊》，第78本第2分（2007 年6月），頁423-424；李學勤，《中國古代文明與國家形成硏究》（臺北：知書房，2004），頁248-249。 6 Simon Hornblower, Antony Spawforth, Esther Eidinow, The Oxford Classical Dictionary (Oxford: Oxford University Press, 2012) ,pp.728-729. 7 例如，金觀濤、劉青峰認為，古代中國的帶兵官多為皇帝或中央政府任命的武官，往往只有對軍隊的「管理權」。至於「指揮權」與「統帥權」，仍操於皇帝之手。參見氏著，《興盛與危機：論中國社會超稳定結構》（香港：中文大學出版社，1992），頁38-41。 8 吳湛然，〈統帥權論〉，《軍中文摘》，第2期（1948年），頁36。 9 陳新民，《軍事憲法論》（臺北：揚智文化，2000），頁4-5。 10 李守廉，《政治科學新論》（臺北：中國行政學會，1972），頁62。 5.

(11) 緒論. ．3．. 牽涉行政大權匪淺。尤其是近代戰爭在總體戰（total war）發展趨勢下，廣泛涉及外交、情報、經濟、工業、宣傳、動員等層面，更非軍事部門所能獨力應對。因此，在現代軍事學、法學觀念中，「國防體制」和「軍事體制」既有關聯，仍互有區別。所謂軍事體制或軍制，一般僅限軍事事務。與此相較，國防體制猶以武力為中心，但主要考量是適應總體戰需求，聚焦於國家政治／軍事的協調。11中華民國現行「國防法」即明文規定國防體制之架構，由總統、國家安全會議、行政院、國防部組成。總統依法為最高統帥，並主持國家安全會議。國防部則為國防體制中承上啟下的重心，主管軍事事務。軍事事務一般又區分「軍政」、「軍令」兩大. 政治大. 部門。軍政主要指人事、經理、教育、後勤等行政業務，軍令則專指情報、作戰等事宜。惟軍政、軍令的嚴格區分，不論在理論上、實務上都有困難。之所以這. 立. 樣劃分，有歷史性因素，此處暫置不論。12大抵上，國防部掌理的軍事業務，始單. ‧ 國. 學. 純屬於軍事體制的討論範疇。. 為了國防／軍事體制的運營，晚近的世界各國，多於政府內閣設置國防部. ‧. （Ministry of Defense）或其它近似機構，作為軍事事務的主管機關。但事實上，在第二次世界大戰以前，鮮少國家於政府內閣設置這樣的統一軍事機構。中華民. y. Nat. 國國防部成立於戰後的1946年6月，當時尚有人公開質疑「各國國防制度，無一個. sit. 將軍訓、軍令、軍政屬於一個機關者」。13這樣的質疑並不正確，卻不是偶然。即. al. er. io. 以美國來說，國防部（Department of Defense）是經多年辯論，始於1949年8月正式. n. v i n Ch 國防體制的建構耗時經年，除了軍事專業問題外，公開性爭議往往還是來自 engchi U 統帥權衍生的問題。有謂在美國的立法歷史上，一直有位繪聲繪影的「馬背上的. 成立。14. 人」（Man on Horseback）；他通常是陸軍將官，而不是海軍將官，正虎視眈眈地企圖由文人手中接收政府，嚴重威脅文人領軍（civilian control of the military）的傳. 11 12 13 14. 蔣緯國，《國防體制概論》（臺北：三軍大學，1973），頁11-21。廖忠國，〈中央軍事機構改革之研究〉，《現代軍事》，第1卷第5期（1945年），頁23。〈國防部組織法草案送回行政院重行擬訂〉，《申報》，1948年3月17日，版1。 Steven L. Rearden, History of the Office of the Secretary of Defense: The Formative Years, 1947-1950 (Washington: Office of the Secretary of Defense, 1984), pp.1-27, 57-88 ; C. W. Borklund著，葛敦華譯，《美國國防部》（The Department of Defense）（臺北：國防部編譯局，1972），頁1-4、35-92。.

(12) ．4．. 國防部的籌建與早期運作（1946-1950）. 統原則。這個「馬背上的人」，在建國初期的形象是凱薩（Julius Caesar），等到 1914 年以後「終於變成一個三頭六臂的怪物，那就是普魯士參謀本部（Prussian General Staff）。」15這可以解釋：即使在今天，參謀長聯席會議主席作為美國最高階軍職，依舊不具統帥部隊的權限；總統任命，受國會監督，由文人擔任的國防部長，始持有包括指揮部隊在內的軍事權限。16 前揭的美國文人領軍模式，要求軍隊應絕對效命政府、政治體制。此種精神，已為晚近多數國家所服膺。可是，美國作為總統制國家，由民選國家元首執掌實質統帥權的作法，並不能算是現時或歷史上的通例。例如，在內閣制國家，國家. 政治大. 元首只有象徵性的統帥權，閣揆方為真正的國防事務最高決策者。17又如，1946年以前的蘇聯，名義上由人民委員會（Council of People's Commissars）持有統帥權，. 立. 實則由蘇共中央總書記掌握軍隊，或許算是另一種形式的以政治軍，但顯然和歐. ‧ 國. 學. 美民主國家的「軍隊國家化」精神相距甚遠。18至於美國知識界保持戒心的普魯士參謀本部，更可說是另一種影響深遠的模式，重要特點是軍政、軍令二元化模式。. ‧. 簡言之，政府內閣管理軍政，惟無權過問軍令；軍令屬於君主的統帥權範疇，由君主直接透過參謀本部行使，不受內閣的干涉，亦不受國會的監督。19此種制度設. y. Nat. 計，易使軍事凌駕政治，演成軍人干政局面，日本明治憲法體制可能是最著名的. io. sit. 案例。當然，前面幾種模式只是粗淺的舉例。不過這已足夠說明：討論相關問題. al. er. 時，必須注意歷史因素、政治體制、乃至現實政治的影響。. n. v i n Ch 是十分重要的。1946年7月1日，首任國防部參謀總長陳誠發佈告全國官兵書，曾 engchi U 強調國防部組織「完全以美國之軍事系統與組織為原則」。嗣後數十年來，中華提出各國統帥權模式的差異性，對理解近代中國、乃至當代臺灣國防體制， 20. 15. 16. 17 18. 19 20. John C. Healey, “Some Reflections on the General Staff”, Air University Quarterly Review, Vol XII No.2 (Summer 1960) , p.115; 葛敦華譯，《美國國防部》，頁32。美國參謀長聯席會議主席之職權，參見：“ 10 U.S. Code § 152 - Chairman: appointment; grade and rank” （https://www.law.cornell.edu/uscode/text/10/152#c）。李麒，《軍事憲法：統帥權與國防法制》（臺北：新學林出版，2008），頁80-81。 Christopher Donnelly著，謝永湉譯，《紅旗—蘇俄的平時與戰時軍制》（Red Banner: The Soviet Military System in Peace and War）（臺北：國防部史政編譯局，1991），頁235-255。參見張鍾秀譯，《德國參謀本部》（臺北：國防部史政編譯局，1976）之討論。陳誠，「成立國防部的意義與使命—民國三十五年七月一日告全國官兵書」，《陳誠副總統文物》，.

(13) 緒論. ．5．. 民國政府不論在中國大陸抑或臺灣，均透過美國軍事顧問的協助，移植美式的制度，構建本身的體制。但細究起來，吾人不難發現中華民國國防／軍事體制與美國模式的矛盾。首先，1946年12月通過的《中華民國憲法》不無內閣制精神，國防體制卻採用美國總統制的重要核心，賦予總統實質統帥權。21其次，總統行使統帥權，係透過參謀總長直接指揮三軍，即所謂軍令系統。作為行政院內閣成員的國防部長，僅負責軍事行政，難以過問軍令。這種軍令、軍政二元化的運作模式，使參謀本部形同是「實質上的統帥部」，22讓人聯想起昔日的普魯士、日本，而不是美國。無怪乎，在制度運作初期，國家元首、國防部長、參謀總長的職權爭議. 政治大. 已經產生，並延燒到1990年代。甚至有法學界人士認為，直到2002年「國防法」、「國防部組織法」（通稱「國防二法」）施行，改將參謀總長定位為國防部長的軍. 立. 令幕僚（而非總統的軍令幕僚），臺灣始能初步解決政、軍、法界的長期困擾，「揮. ‧ 國. 學. 別德國普魯士毛奇所創立的『大參謀長』制度的時代」。23. 無論如何，國防體制的建立，在軍事必須兼顧作戰指揮與平時戰備制度的銜. ‧. 接，在政治則必須考量憲政體制，問題極為複雜。24解嚴以後，臺灣朝野各界一度關注國防體制問題，主要背景是蔣經國時代結束後，政治／軍事權力結構亟待調. y. Nat. 整，而輿論又日益重視「軍隊國家化」、「文人領軍」、「軍政、軍令一元化」等. io. sit. 訴求。25可是，討論相關問題之時，少有人真正清楚各種現象的來由，特別是軍事. n. al. er. 事務本身的歷史脈絡。這阻礙了人們適切理解國家的過去，也不利於展望國家的. i n U. v. 未來。有鑑於此，本研究基於晚近開放的新史料，試圖以較寬廣的視野，以國防. 21. 22. 23. 24 25. Ch. engchi. 國史館藏，典藏號：008-010109-00002-066。此問題其實相當複雜。1948年4月，閻錫山曾說中華民國憲法「總統制、內閣制兩不健全」。不過，他曾建議總統由元老擔任，蔣介石出任行政院長兼國防部長。這種立論，確不無基於內閣制的意味。參見「閻錫山致蔣中正電」（1948年4月5日），《蔣中正總統文物》，國史館藏：典藏號：002-020400-00010-083。另參見吳石，《國防部為國民政府組織中之一部》（南京：國防部史政局，1947），頁15-17。「總統府軍事會談紀錄」（ 1952年 3月 8日），《蔣中正總統文物》，國史館藏，典藏號： 002-080200-00599-001。參見陳新民，〈由國防法探究我國統帥權的問題〉，「新世紀政策～國家安全與兩岸關係」研討會（財團法人陳隆志新世紀文教基金會，2000年4月1日），頁52。立法院秘書處編，《立法院公報》，第88卷第49期（1999年11月），頁5。帥化民，〈推薦序〉，收入陳勁甫，《國防二法與中華民國軍制變革》，未註頁次。.

(14) ．6．. 國防部的籌建與早期運作（1946-1950）. 部的早期發展為重心，論析國家在歷史轉折期所遭逢的諸項課題。. 二、研究回顧（一）軍制史的檢討中華民國國防部成立於兵馬倥傯之際，旋即遭逢軍事上的大挫敗，繼之又長期面臨組織法源欠明的困境。因之，外界對它的評價，無可避免地有一定程度的爭議。同情者視為國家體制轉型不免遭逢挑戰，26但詆之者亦有形形色色的眼光。例如，在中國大陸，部分資料以美國介入國共內戰的角度，謂國防部形同為「美。28 國的試驗品」，27是「按照美國五角大樓的意願雕塑，成為它地道的『子公司』」. 政治大題，指責「以槍桿子起家，而且又全靠槍桿子維護政權的蔣家父子，不願將參謀立在臺灣，則有雷震、傅正這樣的自由派知識份子，藉由國防組織法的立法爭議問. 總長系統的所謂軍令權交給行政院，硬想始終能透過參謀總長，控制全國陸、海、. ‧ 國. 學. 空、憲兵等所有部隊」。29. 持平說來，前揭幾種視點都有可商榷之處。抑且，不論是抱持何種眼光，歷. ‧. 史學界對國防部及其涉及的國防／軍事體制課題，研究成果並不充分。軍事史料的機密性，首先推遲了歷史研究的開展。其次，在近代中國學習西方列強軍事事. y. Nat. sit. 務的過程中，軍事組織與制度的轉型並非順利；中央軍事機構的改革，難度絕不. al. er. io. 亞於局部軍事組織的改組。蓋中央軍事機構的調整牽涉國家體制、整體國策，以. n. 及國內外情勢等問題，可說是困難重重。尤有甚者，新體制的施行，每因缺乏政. Ch. i n U. v. 治、經濟、社會結構的支撐，步調極為凌亂。學者黃仁宇討論蔣介石建立軍隊「高. engchi. 層機構」之難，嘗言「一切尚在流動狀態之中，只能以戰場為實驗室」。30理清這種流動狀態，正是研究者相當大的挑戰。. 26. 27. 28. 29 30. 中華民國建國一百年軍事史編纂小組編著，《中華民國一百年軍制史：1911-2011》（臺北：老戰友工作室，2012），第5章，頁19-22。劉勁持，〈國民黨國防部－美國的試驗品〉，全國政協文史資料委員會編，《文史資料選輯》，總第141輯（北京：中國文史出版社，2000），頁21-24。歐陽秉瑣，〈我所了解的國防部概況〉，全國政協文史資料委員會編，《文史資料選輯》，輯41 （總第141輯），頁36-37。傅正主編，《雷震全集：最後十年(二)（雷震日記）》（臺北：桂冠圖書，1990），頁290-291。黃仁宇，《從大歷史的角度讀蔣介石日記》（臺北：時報文化，1998年二版），頁122-123。.

(15) 緒論. ．7．. 為此，本論文主要以「軍制史」及「政軍關係史」兩個角度，回顧歷史學界的討論框架，並評述將來可能的發展方向。就前者言，軍事體制是國防體制的重心，其法定組織、法定權力、運作情形及其歷史背景，乃本課題的基礎性研究。就後者言，國防體制既以協調國家軍事／政治資源為主要目的，無疑是同時牽涉軍事、政治的課題，自應以政軍關係的角度進行考察。所謂軍事體制（military system），亦即軍制，意指軍隊組成及維持有效活動的一切規律，以及用以發展、支援、管制軍事力量的各種方法與規程，是軍事事務的根本。31軍制史研究，便是以歷史學研究途徑，探析前揭體系的成形、演變及其. 政治大. 相關課題。目前，歷史學界從軍制史角度，對國防部早期發展的基本認識，主要源自若干官方資料。國防部改制之初，國防部史政局即著手編寫《國防部改組. 立. 《國防部組織說明概要》（1948）33、《國防部任務組織與職掌》紀要》（1947）32、. ‧ 國. 學. （1948） 34等資料，提示「建軍史之新頁」的意義，敘述組織過程的經緯，說明制度規章精神。前揭資料流通不廣，惟許多內容由官方在臺灣刊布的幾本書著所延. ‧. 用，例如《國防部沿革史》（1960）35、《國防部部本部沿革史》（1979）等，影響力並不為小。然而，這幾份官方色彩濃厚的資料，內容主要是概述國防部的法定. y. Nat. 組織、法定權力，缺乏針對實際運作情形的討論，亦未觸及背後的權謀與政治問. sit. 題。例如，言國防部組織原則為「以軍屬政」、「權責劃分」、「陸海空軍策劃運用. al. er. io. 一元化」，36實則國防體制的立法工作數十年延宕未決，國防部長、參謀總長的權. n. v i n Ch 較早嘗試分析國防部實際運作情形的重要書著，首推旅美學人劉馥（F. F. Liu） engchi U 於 1950年代出版的《中國現代軍事史》（ A Military History of Modern China, 責劃分饒富爭議，而劃時代的陸海空軍統一運用也是困難重重。. 1924-1949）。劉馥在赴美前，曾任職參謀本部，具備專業軍事學養。所著之書博採中、英、日、法、德、俄語言資料，綜述國軍自黃埔建軍，止於中國大陸政權易. 31 32 33 34 35 36. 蔣緯國，《軍制基本原理》（臺北：三軍大學，1969），頁1。國防部史政局編，《國防部改組紀要》（南京：國防部史政局，1947）。國防部史政局編，《國防部組織說明概要》（南京：國防部史政局，1948）。國防部史政局編，《國防部任務組織與職掌》（南京：國防部史政局，1948）。國防部史政局編，《國防部沿革史》（臺北：國防部史政局，1960）。國防部史政局編，《國防部組織說明概要》，頁34。.

(16) ．8．. 國防部的籌建與早期運作（1946-1950）. 手的軍事史事，頗有創見之處。37然而，劉著是通論性書著，對國防部的敘述篇幅有限，予人意猶未盡之感。更重要的是，劉馥在寫作當時，除了公開性的法令規章外，尚難取得關鍵性中文史料，自無法妥適詮釋許多課題。其後，除了若干通論性書著外，學界鮮見討論國防部早期歷史的書著；而這類通論性書著的內容，大抵又承襲自前面提到的幾本官書。38及至2015年，中國大陸青年學者張耀鵬提出碩士論文〈南京國民政府國防部研究（1946-1949）〉，似是第一部聚焦於中華民國國防部的歷史學專題研究。 39可惜的是，張著除較多地使用中國大陸出版的回憶性資料，仍少機會接觸原始檔案，故不易深度討論機構運轉情形、以及體制牽. 政治大. 涉的軍事、政治思想脈絡等關鍵問題。. 綜合觀之，學界在有限的研究基礎上，對國防部新制的歷史意義有如下的概. 立. 略性理解：一、抗戰期間軍事委員會因應戰局需要，不斷增設機構，組織龐大，. ‧ 國. 學. 系統複雜，亟待進行根本性的改組；二、抗戰結束，國家向憲政時期過渡，獨立於行政院存在的軍事委員會已不合情勢所需，仿美制的國防部乃成為國防體制改. ‧. 革方案的重心。至於國防部作為1946年以後國軍對共作戰的總樞，涉及的決策、作戰指揮、情報、人事、後勤等軍事機制的系統運作模式，顯然是有待開拓的研. y. Nat. 究領域。40. al. v i n 梅寅生，〈譯者序〉，收入劉馥（F. C hF. Liu）著，梅寅生譯，《中國現代軍事史》，頁1。 e n g c h i U（臺北：國防部史政編譯局，1993），例見朱瑞月編，《國民革命建軍史第三部：八年抗戰與戡亂》頁107-119；朱瑞月編，《國民革命建軍史第四部：復興基地整軍備戰》（臺北：國防部史政編 n. 37 38. 39. 40. er. io. sit. 國防部的實際運作情形，暫不置論。其實即以美國軍事模式的影響言，猶屬. 譯局，1987），頁96-160；孫建中、葉志清編，《精銳勁旅：慶祝中華民國建國一百年專輯》（臺北：國防部史政編譯室，2011），頁78-129；中華民國建國一百年軍事史編纂小組編著，《中華民國一百年軍制史：1911-2011》，第5、6等章；孫弘鑫，《臺灣全志卷六：國防志・軍事組織與制度篇》（南投：國史館臺灣文獻館；臺北：國防部，2013），頁35-86；林秉利主編，《精粹國防‧傳承創新國防部遞嬗與沿革》（臺北：國防部政務辦公室，2016），頁18-27等。張耀鵬，〈南京國民政府國防部研究（1946-1949）〉（瀋陽：東北師範大學碩士學位論文，2015），頁3-9。林桶法曾以1937年的淞滬會戰為例，指出應就指揮結構、戰略、戰術、指揮及平時士官兵的訓練、後勤補給等面向進行討論，並使用多元的資料，將有助於開啟新的軍事史研究。參見氏著，〈淞滬會戰期間的決策與指揮權之問題〉，《國立政治大學歷史學報》，第45期（2016年5月），頁 183-184。國共內戰的歷史書寫，顯然也適用於前揭論斷。.

(17) 緒論. ．9．. 可再討論的課題。本論文並不否認抗戰經驗、以及美國軍事思想對中華民國國防體制有關鍵性影響，但更傾向於強調，探討相關課題不應忽視軍事思想的全球性、長期性發展脈絡。例如，在政府內閣設置「陸海空軍一元化」、「整合軍政、軍令體系」的軍事主管機關，是第二次世界大戰後各國國防體制的共同趨勢，也是後起趨勢。這是下列事實的關鍵性因素：美國國防部作為中華民國國防部的重要範本，正式成立日卻不早於中華民國。其次，國防部是軍事委員會的主要業務承繼單位，軍事委員會的存廢問題仍須深入分析。以下以軍事委員會存廢問題為例，進行說明。誠如過去學界的廣泛認識，1932. 政治大. 至1946年間的國民政府軍事委員會，是中華民國最高軍事機關，也是國民黨政權的重心所在（尤其是在抗日戰爭時期）。 41不過，軍事委員會在國家權力結構中的. 立. 定位，及其定位對往後歷史發展的影響，仍值得一談。倘依1936年德籍軍事顧問. ‧ 國. 學. 萊謝勞（Walther von Reichenau）所言，這時期中華民國的中央軍事體制或可再簡述為「軍政隸屬於行政院（軍政部），而軍令則於國民政府主席之下設置軍事委. ‧. 員會」。 42惟軍事委員會權限極大，甚至有凌駕黨、政的趨勢。抑且，軍政部雖為行政院之一部，然仍隸屬於軍事委員會軍事指揮系統的一環。劉馥謂國民政府形. y. Nat. 同是由「軍事政府」（military administration）和「文治政府」（civil administration）. 43. n. 42. al. er. io. 41. sit. 兩者合組而成，再以軍政部將兩者連接起來，意即在此。43軍令、軍政的二元體系，. i n U. v. 參見卓文義，《艱苦建國時期的國防軍事建設：對日抗戰前的軍事整備》（臺北：臺灣育英社文化事業，1984）；Lloyd E. Eastman, “Nationalist China during the Sino-Japanese War, 1937-1945,” The Nationalist Era in China, 1927-1949 (Cambridge: Cambridge University Press, 1991)；劉維開，《國難期間應變圖存問題之研究－從九一八至七七》（臺北：國史館，1995）；張瑞德，〈運籌帷幄：黨政軍調查設計委員會與南昌行營的政策制定〉，收於：「走向近代」編輯小組編，《走向近代：國史發展與區域動向》（臺北：東華書局，2004），頁329-349；姬田光義，〈抗戰時期、國民政府の國家總動員体制をめぐって―國家總動員法‧國家總動員委員會‧國民精神總動員を中心に〉，「蔣中正與近代中日關係國際學術討論會論文」（臺北，2004）；家近亮子著，王士花譯，《蔣介石與南京國民政府》（北京：社會科學文獻出版社，2005），頁112-163；楊維真，〈「戰爭與國家塑造」專題研究之回顧〉，「中國近代史的再思考」國際學術研討會（臺北：2005）；段瑞聰，〈蔣介石與抗戰時期總動員體制之構建〉，《抗日戰爭研究》，2014年期1，頁34-53等書文的討論。「與萊謝勞將軍研究最高軍事領袖之權威與國防部」（1937年），《蔣中正總統文物》，國史館藏，典藏號：002-080102-00001-007。劉馥（F. F. Liu）著，梅寅生譯，《中國現代軍事史》，頁83。. Ch. engchi.

(18) ．10．. 國防部的籌建與早期運作（1946-1950）. 以及軍令權力的居高不下，確屬探討相關議題的重要知識背景。很少學者詳細分析的是，在1930年代發展國防體制的過程中，軍事委員會的模式，已未被最高當局視作可久遠的制度設計。1936年，德籍軍事顧問萊謝勞基於「軍事委員會係一臨時機構，名義上不能隸屬行政院而為其一部；但軍政為全國行政之重要部分，須有行政院內之各部協同一致工作」的看法，主張撤廢軍事委員會，再於行政院新設置統合軍令、軍政系統的國防部。44該建議案最後並未落實，惟確曾受政府當局的重視。其後，中央軍事機構的全面改組，終於在1946年獲致初步成果。新制的國防部組織，方案重行擬定，被認為是與美國淵源甚深，. 政治大. 不復藉助戰前的長期合作對象德國。然而，國防部組織和1930年代未能實現的德顧問方案相比，隱隱約約有其歷史延續性，與美國制度精神並不完全吻合。無怪. 立. 乎，1952年3月，時任行政院長的陳誠在臺北一場官方內部會議指出：中華民國國. ‧ 國. 學. 防部的最初架構，雖係美國魏德邁（Albert Coady Wedemeyer）將軍所提出，惟美國並未施行，其實「與德國國防部組織精神完全相同」。45此種論點，鮮見於官方. ‧. 公開說法及研究論著，卻是值得研究者探析。. 這並不是說，戰後中華民國國防／軍事體制的調整，僅只是形式上採行美式. y. Nat. 制度。蓋自抗戰後期起，國軍的編制、裝備、訓練等，所受美國影響已日益加深。. io. sit. 尤其是，大量美國軍事顧問分別於1940年代、1950至70年代間投入國軍的建軍、. al. er. 整軍工作；為求雙方戰術思想、溝通聯繫的順暢協調，國軍中央軍事機構勢必作. n. v i n Ch 同時，基於歷史因素，本身是揉合不同國家軍事思想的產物。梳理各種因素對國 engchi U 防部新制的影響，自屬本研究的主要目標。. 出相應的調整，在各方面的體制師法美國。46問題是在於，國軍在移植美式制度的. （二）政軍關係的視角正如首任國防部長白崇禧對「以政治軍」及「還軍於國」的強調，國防體制. 44. 「萊謝勞將軍建議書」（1937年），《蔣中正總統文物》，國史館藏，典藏號：002-080102-00001-007。「總統府軍事會談紀錄」（ 1952年 3月 8日），《蔣中正總統文物》，國史館藏，典藏號： 002-080200-00599-001。 46 「周至柔上蔣中正呈」（ 1952 年 8 月 8 日），《蔣中正總統文物》，國史館藏，典藏號： 002-080102-00046-009。 45.

(19) 緒論. ．11．. 問題實屬「政軍關係」（civil-military relations）的討論範疇；後者臺灣學界亦譯作「文武關係」，47但本研究並未採用，理由後詳。就學術源流角度，不論是在中文世界抑或西方，知識界均存在「文」／「武」分立的討論框架。特別是，按傳統中國政治原則，「文主武從」說乃主流思想，雖在民國內戰頻繁年代猶未廢棄。48惟在軍權高漲的背景下，1930年代的國民政府很快發展成軍事政府（軍事委員會）與文治政府（行政院）並立的狀態。國民政府軍、政領袖固有願望整合國家的政治、軍事結構，更未認可「軍人干政」具政治合法性，49然實際改革作為仍以軍事人物、軍事部門居重要地位。國防部從籌組到成立，即可說是由軍人主導。抗戰. 政治大. 後，輿論界的確產生由文人出長國防部的想法，藉以展現「一點點實行憲政的象徵」。50可是，官方國防部組織原則強調的還是「以軍屬政」，並非「文人領軍」。. 立. 以軍屬政的精神及實務意涵，是可尋味的。. ‧ 國. 學. 西方政軍關係學或軍事政治學（ military politics）、軍事社會學（ military sociology）的討論框架，亦應一談。此種討論框架，在1980年代後影響臺灣學界日. ‧. 深，源自於1930年代美國知識界目睹極權主義的興起，關懷軍事機制牽涉政治體制運作的課題。1950年代，Samuel P. Huntington出版The Soldier and the State: the. y. Nat. Theory and Politics of Civil Military Relations，1960年代Morris Janowitz出版The. sit. Professional Soldier: A Social and Political Portrait之後，「新式」政軍關係學、軍事. n. al. er. io. 社會學的研究取徑更為世人所知。51它們的共同基本假設是：具有理性化組織、專. 47. 48 49. 50 51. Ch. engchi. i n U. v. 在日文中，“Civil-Military Relations”亦存在「政軍関係」、「民軍関係」兩種譯法。參見山田邦夫，《文民統制の論点》（東京：国立国会図書館調査及び立法考査局，2007），頁3。〈社評：文武主從論〉，《大公報》，1927年6月20日，版1。 1933年3月，蔣介石電蕭振瀛告誡華北將士，曾語及：「（軍人）如對中央政治有異議，則無異啟軍人干政之端。請兄轉告，以盡軍人天職，勿使反對派藉口中傷。」見高明芳編輯，《蔣中正總統檔案：事略稿本》，第19冊（臺北：國史館，2005），頁232-233。類似案例不為少。大有，〈文人做國防部長的時機到了〉，《再造》，第1卷第3期（1948年），頁2。 Samuel P. Huntington, The Soldier and the State: the Theory and Politics of Civil Military Relations (Harvard University Press, 1957); Morris Janowitz, The Professional Soldier: A Social and Political Portrait (New York: Free Press, 1960)。中譯本分見洪陸訓等合譯，《軍人與國家 : 文武關係的理論與政治》（臺北：時英出版社，2006）；洪陸訓、洪松輝、莫大華等譯，《專業軍人：社會與政治的描述》（臺北：黎明文化，1998）。並參見陳梁枝，〈中華民國解嚴後的文武關係〉，「國立政治大學外交研究所碩士論文」（2003），頁7-31；蘇俊良，〈臺海兩岸文武關係之比較〉，.

(20) ．12．. 國防部的籌建與早期運作（1946-1950）. 業素養的專業軍隊（professional army），是民族國家（national state）的「現代」產物。而專業軍隊作為現代社會的新興社會團體，應當接受國家的有效控制機制。簡言之，「如何有效控制軍隊」，是為政軍關係學的根本；尋求落實文人領軍的方法，則是政軍關係學的主要議題。52自然，就民主化、政治穩定的角度言，由文人控制軍事機構的理論，有其不可磨滅的價值。問題是在於，文人領軍的討論框架，是否適用於歷史上的各種政軍關係型態。例如，在許多西方政治學者看來，文人領軍的重要意涵是「政府領軍」（government control of the military）。53惟從前文所述國民政府軍事委員會與行政. 政治大. 院的關係論之，此說已值得商榷。又如鄭曉時所指出的，西方學者傳統上將列寧式黨國的「黨、軍關係」對等於「文武關係」，亦屬有所偏差的分析架構。畢竟就. 立. 實質效力言，所謂「黨指揮槍」萬難與「文黨指揮武黨」劃上等號。蓋肩負落實. ‧ 國. 學. 黨指揮槍任務者，主要是軍隊政工系統。軍隊政工系統與軍事體系往往產生融合，軍事體系掌握的政治資源反得以增加，成為文人的強勁政治對手。威權時代的臺. ‧. 灣政軍關係，雖不能完全等於同列寧式黨國，然確有類似現象。54至於大陸時期的國軍與政治之關係，情形更為複雜，但離「文黨指揮武黨」模式愈遠，應是可以. y. Nat. 肯定的事實。總之，討論近代中國、乃至威權時代臺灣的軍事與政治互動模式，. al. v i n 「國立政治大學中山人文社會科學研究所碩士論文」（2008），第二章部分。 Ch engchi U 西方學界主要以三種模型分析世界各國的文武關係。一、「專業軍隊」：意涵如正文所述。二、「禁衛軍」（praetorian army）：詞源是羅馬帝國禁衛軍干政之典故，用以描述亞、非、拉美等 n. 52. 53. 54. er. io. sit. 使用意涵較廣的「政軍關係」一詞，似乎是較不易混淆的理想選擇。. 「非共」開發中國家常見的軍事政變與軍事統治。三、「革命軍」（revolutionary army）：意指具強烈意識型態信仰，以改造和維護改造後之政治、社會體為職志之軍隊。共產國家的軍隊即是典型。參見Kirk S. Bowman, Militarization, Democracy, and Development: the Perils of Praetorianism in Latin America (University Park: Pennsylvania State University Press, 2002), pp.1-5；鄭曉時，〈政體與軍隊：臺灣文武關係（1950-1987）的一個分析架構〉，《中央研究院人文及社會科學集刊》，卷5期1（1992年11月），頁133。 Samuel P. Huntington, “Civilian Control of the Military: A Theoretical Statement”, in Heinz Eulau, Samuel J. Eldersveld, Morris Janowitz ed, Political Behavior: A Reader in Theory and Research (Glencoe, Ill.: Free Press, 1956), p.380; Muthiah Alagappa, Coercion and Governance: The Declining Political Role of the Military in Asia (Stanford University Press, 2001), pp.6-14. 鄭曉時，〈政體與軍隊：臺灣文武關係（1950-1987）的一個分析架構〉，頁139-149。.

(21) 緒論. ．13．. 以政軍關係角度，探討國防部成立及其牽涉的相關歷史課題，是亟待開拓的研究領域。1950至60年代間，有見國防組織法的立法爭議，自由派知識份子雷震、立法委員劉錫五等人，是為文批判國防體制憲政問題的先驅。不過，這類文本的歷史深度、軍事學素養顯有不足，抑且受限於時空背景，也很難引起公眾界（包括史學界）的廣泛討論。55及至1970年代，國防組織法的爭議依舊懸而未解，時任三軍大學副校長兼戰爭學院院長的蔣緯國出版《國防體制概論》，一度是相關課題少有的系統化研究。蔣緯國認為：中華民國「統帥權之崇高地位，超越其它一般行政之上」；惟國防部組織型態屬軍政、軍令二元形式，致使統帥權運用未能符合. 政治大. 垂直一元的原理。至於歷史上的各種國防體制模式，蔣緯國亦有評述。以抗戰時期中國為例，當時係由軍事委員會委員長總攬一切軍政、軍令大權。蔣緯國指出，. 立. 一般而言，此種模式缺乏對軍事權力的制衡，倘若主事者別有企圖，容易演成「純. ‧ 國. 民牟利』的情形下，則最能應付非常緊急狀態。」56. 學. 軍事型之國防體制」，政權亦難期穩定；不過，「在『綜理國防者能公忠體國，為. ‧. 蔣緯國的觀點，對於「政治」層面的評述，顯然並不能讓一般學界感到滿意。及至1988年蔣經國總統逝世，與軍事體系素乏淵源的李登輝繼掌大位，臺灣的政. y. Nat. 軍關係正在醞釀質變。57加之解嚴後政治民主化的發展，輿論界、學界對國防組織. io. sit. 法的立法延宕日益不耐，對政軍關係的討論遂有顯著增加，內容含括法學、政治. al. er. 學等角度。軍方部門睹此，勢須加快自身的改革步伐。無獨有偶地，1991年蘇聯. n. v i n Ch 將近8萬名政工人員被迫轉職或轉業。前揭訊息傳回國內，引起國防部總政戰部極 engchi U 大震撼。後者的主要應對之道有二，其一是進行國軍政戰制度的根本改革，另一. 解體，其領袖戈巴契夫（Mihail Sergeevich Gorbachev）下令取消蘇軍政工組織，. 是在學理上為國軍政戰重新定位。幾經波折，國軍政戰部門結合部分學界人士的努力，也相當程度拓展了臺灣政軍關係學上的發展。當然，軍事議題至今仍無法吸引多數人文社會科學研究者的投入。但在整體上，臺灣官方、學界就相關課題. 55. 56 57. 雷震之文，見前揭〈謹獻對於國防制度之意見〉。劉錫五之觀點，見氏著，《國防部組織史記》（臺北：立法院秘書處，1962）及氏編，《國防部立法時論集》（臺北：民主憲政社，1971）。蔣緯國，《國防體制概論》，頁73-89、100-135。鄒景雯採訪記錄，《李登輝執政告白實錄》（臺北：印刻出版，2001），頁94-65、314-317。.

(22) ．14．. 國防部的籌建與早期運作（1946-1950）. 的討論，已是基於本國政治與歷史事實，循著西方政軍關係學的視角前進。58 大抵而言，臺灣學界對政軍關係的探討，基於現實關懷與研究條件，主要是針對1950年代至晚近的情況進行分析，重點並非歷史溯源。但政治現象是延續性發展的，學界對威權時代臺灣政軍關係的分析模型，仍可作為1949年前中國政軍關係的部分討論依據。其模型可以鄭曉時的歸納為代表：一、就軍隊與政府的關係言：軍令系統獨立於行政院之外，是一種遷就政治強人而設計的制度，使黨國政體無從發揮「政府領軍」的功能。二、就軍隊與國民黨的關係言：配合政工組織的運作，國民黨在國軍扮演特殊地位，軍人在國民黨內亦佔一席之地。惟以黨. 政治大. 領軍的實質效力帶有模糊性，近乎為黨領袖領軍，凸顯出列寧式黨國的人治性。59 另外，文人不習兵事的現象，被許多人視為影響政軍關係的重要因素。例如，段. 立. 復初探討中華民國「軍隊國家化」的歷程，認為文人欠缺國防、軍事事務的專業. ‧ 國. 學. 與理解，直接造成了文人領軍的難以建立；不過，「軍隊服從總統與黨內菁英的傳統」存在已久，在政爭中，文人群體對軍人群體仍保有若干優勢。60. ‧. 綜合觀之，自1946年國防部新制實施，至本世紀初「國防二法」的通過實施以前，學界（甚至包括軍方人士）咸認為中華民國國防體制的軍政、軍令二元化. y. Nat. 體系仍存在弊端，統帥權的運作模式尤其充滿人治性。這種人治性，反映蔣介石. io. sit. 與蔣經國父子在政治、軍事上的特殊地位，帶有強人政治的意味。惟筆者認為，. n. al. er. 強人政治可以說明中華民國在國防體制欠明的情勢下，國防體系猶能保持運轉不. i n U. v. 墜，61卻不能周延地解釋國防組織法何以陷入爭議。因為反過來說，中華民國國防. 58. 59 60. 61. Ch. engchi. 參見洪陸訓，〈中華民國軍事政治學的研究與發展－個人學術生涯的漫遊〉，收入段復初、郭雪真主編，《軍事政治學：軍隊、政治與國家》（臺北：翰蘆圖書，2014），頁13-16。另見段復初、郭雪真，〈編者序〉，收入同書，頁10-11。鄭曉時，〈政體與軍隊：臺灣文武關係（1950-1987）的一個分析架構〉，頁160。段復初，〈中華民國民主化下的文武關係－軍隊國家化的進程〉，收入段復初、郭雪真主編，《軍事政治學：軍隊、政治與國家》，頁260-261。解嚴初期，林嘉誠指出：「由於我國究屬總統制或內閣制，學者之間仁智互見聚訟紛紜，過去黨政的運作，中央民意代表未定期改選，兩位蔣總統超乎群倫的威望領導，使我國軍事指揮系統，未因為體制的欠明，而發生窒礙難行之處。可是，『強人政治』已告結束，中央民意機構新陳代謝權利伸張，因此我國憲政體制的型態，軍令與軍政指揮一元化，國會的監督，均成為有待劍及履及檢討的課題。」見氏著，〈軍政軍令的合理運作型態〉，《聯合報》，1988年4月25日，版9。.

(23) 緒論. ．15．. 體制法規之所以長年立法延宕未決，也可能是出於蔣介石這樣的「強人」猶無法貫徹自身的意志。其次，許多現象顯示，蔣介石、蔣經國縱使逐漸成為地位穩固的黨政軍實質領袖，仍須為身後的長遠制度作考量。這類考量，確因現實因素，出現種種的權宜作法，致出現所謂「政治衰頹」──政治領袖對制度化雖有自覺，然在遭逢與個人權威衝突時，即未能堅持原則。62即令如此，對歷史學研究來說，政治、軍事領袖建國藍圖和實際作為的落差，依舊是耐人尋味的課題。. （三）小結某種意義上，本論文係藉由軍制史、政軍關係史的角度，評析國民黨政權在. 治政有發展脈絡外，中國大陸、西方與日本學界對這個政權評價並不高；而這樣的負大立面詮釋，相當程度又來自於對軍事部門的負面評價。1970年代，陳志讓的經典著國防／軍事體制方面的作為。無可諱言地，在過去很長一段時間，除臺灣學界另. ‧ 國. 學. 作《軍紳政權》，即認為「蔣介石的軍隊」和「軍閥的軍隊」並無不同。易勞逸（Lloyd E. Eastman）則指責蔣介石迷信軍事與特務統治，埋下了自身政權的毀滅種子。另. ‧. 外，田弘茂也以負面眼光看待國民政府的軍事化，認此阻斷了菁英參與政治的管道。齊錫生的研究，更謂國民黨政權既非代表資產階級，也無法凝聚成法西斯主. sit. y. Nat. 義團體，其實是由大小軍事派系所掌握，形成無效率的統治模式。換言之，蔣介石及其領導的政府，被許多人定位窮兵黷武（但怯於抵禦外敵），無法抗拒共產黨. io. n. al. er. 基於「農民」、「群眾路線」的挑戰，終至於失去中國大陸的政權。63. 62 63. Ch. engchi. i n U. v. 鄭曉時，〈軍政軍令應走向一元化〉，《聯合報》，1989年11月11日，版2。參見陳志讓，《軍紳政權：近代中國的軍閥時期》（桂林：廣西師範大學出版社，2008）；Chi Hsi-sheng, Nationalist China at War: Military Defeats and Political Collapse, 1937-45 (Stanford, Calif : Stanford University Press, 1972); Lloyd E. Eastman, The Abortive Revolution: China under Nationalist Rule, 1927-1937 (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1974); Lloyd E. Eastman, Seeds of Destruction: Nationalist China in War and Revolution, 1937-1949 (Stanford, Calif. : Stanford University Press, 1984).中譯本見《毀滅的種子：戰爭與革命中的國民黨中國（1937-1949）》（南京：江蘇人民出版社，2009）；Tien Hung-mao, Government and Politics in Kuomintang China, 1927-1937 (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1982).相關評述見Guy Alitto, “Chiang Kai-shek in Western Historiography”, Proceedings of Conference on Chiang Kai-shek and Modern China, Vol. 1, Taipei, 1987，中譯本見：艾愷著，《西方史學論著中的蔣介石》（臺北：谷風，出版年不詳）；汪正晟，《以軍令興正內政－徵兵制與國府建國的策略與實際（1928-1945）》（臺北：國立臺灣大學出版委員會，2007），頁15-26；呂芳上，〈近代中國軍事歷史研究的回顧與思考〉，收入呂.

(24) ．16．. 國防部的籌建與早期運作（1946-1950）. 惟正如方得萬（Hans Van de Ven）指出的，傳統西方與日本學界的研究取徑，過份受親共史料影響，可謂漏洞百出；其實不論是國民黨抑或共產黨人，都在長時間尋求軍事部門的運用策略。前揭說法，呼應了1980、90年代以後西方學界的新趨向，主要是西方學界受臺灣政治民主化、中國大陸六四天安門事件的刺激，調整過去對國民黨的負面看法。研究方法上，則是以「國家塑造」（state-building）的眼光，重新評價近代中國軍事的發展及其影響。再加上近代中國史研究資料的逐步開放，各國史學界（包括臺灣）得以更審慎地評估蔣介石等軍事、政治領袖的建國藍圖與實際作為，以及國民政府的國防整備、軍事體制、戰爭動員等課題。64. 政治大. 簡言之，軍事與戰爭不再單純被視作阻礙歷史發展的因素，相反地，它可能在政治、外交與社會事物上，扮演「最後的裁決者」（final arbiters）的角色。65. 立. 在筆者看來，正視軍事與戰爭對近代中國國家塑造的影響，的確是研究者未. ‧ 國. 學. 來應努力的方向。而學界十數年來的新研究成果，已大為拓展近代中國軍事史課題的內涵，尤其是在抗日戰爭議題方面。66然而，強調軍事部門（例如國民政府軍. ‧. 事委員會）的重要地位之餘，不應忽視的是：「國家」對軍事部門集中化及制度理性化的過程，學界研究成果迄今仍嫌不足。特別是，近代中國建立現代軍政、軍. y. Nat. 令機構的過程並非順利，致使行政權與統帥權形同兩橛，不論就軍事指揮系統、. io. sit. 抑或政軍關係的角度，皆萬難視作國家發展上的常態。基此思考，1946年國防部. al. er. 於行政院之下成立，儘管困難極多，誠為中華民國在法制上確立「以軍屬政」原. n. v i n Ch 應是有助於學界更清楚地認識「國家」在歷史發展中的角色。 engchi U 1951年2月，蔣介石總統面對國防組織法的立法爭議，對參謀總長周至柔（兩. 則的里程碑，也是國防／軍事體制新一階段轉型的重要關鍵。探討這樣一個議題，. 64. 65. 66. 芳上主編，《國軍與現代中國》（臺北：中正紀念堂管理處，2015）等書文。 Hans Van de Ven, “War in the Making of Modern China”, Modern Asian Studies, vol.30, 4(1996), pp.737-756 ; War and Nationalism in China, 1925-1945 London: Routledge, 2003), pp.131-169。另參見楊維真，〈「戰爭與國家塑造」專題研究之回顧〉，頁9-11。林孝庭，〈戰爭、領導人物、與近代中國民族政治的型塑：抗戰時期的蔣介石與中國邊疆〉，呂芳上主編，《論民國時期領導菁英》（香港：商務印書館，2009），頁115。西方學界晚近研究成果，例見Rana Mitter, Forgotten Ally: China's World War II, 1937-1945 (Boston: Houghton Mifflin Harcourt, 2013). 中譯本見林添貴譯，《被遺忘的盟友》（臺北：天下文化，2014）。.

(25) 緒論. ．17．. 人正有意見上的分歧）曾有如下指示：「國防體制為國家根本體制，應係永久性者，不可以暫時現狀為實例」。67雖然，在蔣介石、蔣經國父子身後的多年，中華民國國防體猶處於體制欠明的狀態，不能不令部分人士懷疑蔣氏建立制度的決心和本衷。但即使如此，所謂國防體制乃國家之根本體制，應是可以接受的說法，也值得學界以歷史眼光加以探析。. 三、研究方法、材料與論文架構為探析中華民國國防部從籌議到成立，及其初期運作情況所涉及的政治、軍事史事，本論文儘可能地蒐集各類公私書著、報刊資料，內容含括晚清以降的軍. 政治大性文字、史料彙編等，藉以釐清國防／軍事體制的發展及其制度設計邏輯，還有立制典章、理論、報導、研究報告，重要人物的言論、日記，以及後世產出的憶述. 實施之情形。當然，僅透過已出版資料，不足以說明相關課題。因此，本研究將. ‧ 國. 學. 利用臺北國史館、檔案管理局、國民黨中央文化傳播委員會黨史館（以下簡稱「黨史館」），以及南京中國第二歷史檔案館藏未刊史料，舉隅如下。. ‧. 國史館藏《蔣中正總統文物》、《陳誠副總統文物》，內有大量故總統蔣介石、故副總統陳誠的函電、書函、文件等資料。蔣氏於擔任國家元首以前，歷任國民. y. Nat. sit. 革命軍總司令、軍事委員會委員長、參謀總長、行政院長等軍事與政治要職，是. er. io. 構想國防／軍事體制藍圖的關鍵性人物。而陳誠自 1936 年起，歷任軍政部次長、軍政部長、參謀總長、行政院長等職，亦為 1930 至 1950 年代間歷次國防／軍事. n. al. Ch. i n U. v. 體制重大改革案的主要參與者。是以，《蔣中正總統文物》、《陳誠副總統文物》的. engchi. 豐富典藏，搭配國史館新刊布的《蔣中正先生年譜長編》 68、《陳誠先生日記》等資料，69不獨可反映蔣、陳個人對相關問題的思維與舉措，也能展現兩人麾下僚屬與外籍軍事顧問的看法。另外，故總統蔣經國曾於國防部成立初期擔任預備幹部. 67. 68. 69. 「蔣中正致周至柔手諭」（1951年2月28日），《蔣中正總統文物》，國史館藏，典藏號： 002-010400-00016-043。呂芳上主編，《蔣中正先生年譜長編》（臺北：國史館、國立中正紀念堂管理處、財團法人中正文教基金會，2014-2015）。是書大量收錄蔣氏日記原文、相關函電。陳誠著，林秋敏、葉惠芬、蘇聖雄編輯校訂，《陳誠先生日記》（臺北：國史館、中央研究院近代史研究所，2015）。.

(26) ．18．. 國防部的籌建與早期運作（1946-1950）. 管訓處處長、預備幹部局局長，復於 1950 年至 70 年代間，歷任國防部總政治部主任、國防會議副秘書長、國防部長等職。可以說，蔣經國在正式出掌國家大政以前，亦頗重於國防機構的歷練。因之，國史館《蔣經國總統文物》亦有若干珍貴史料，例如 1950 年代初期的國防會議相關檔案資料，70頗值參考。另外，機構檔案是探討體制實際運作情形的關鍵史料，尤為本研究所需。本論文主要利用的是，原藏國防部史政編譯局（今史政編譯處）的《國軍檔案》。該《國軍檔案》現已將 1949 年以前部分移轉至國家發展委員會檔案管理局，檔案全宗內有歷年國防部組織編制案、部務會議紀錄、部本部會報紀錄、參謀會報紀錄、. 政治大. 作戰會報紀錄、美軍顧問團聯席會議紀錄，以及各類文件與報告，內容極為豐富，是研究國防部早期歷史不可或缺的史料，乃本論文的重點利用對象。. 立. 研究方法部分，本論文除以軍制史角度析論國防／軍事體制的沿革、背景、. ‧ 國. 學. 實施情形外，將借重軍制學與政軍關係學的理論工具。所謂軍制學，係以軍事學術思想為中心，探求軍制的原理與程序，涉及範圍極為廣泛。就軍事事務本身，. ‧. 軍制學涵括軍政、軍令兩大要項，並以建軍和備戰為主體，此外與政治、經濟、文化、歷史、社會心理、科學技術等尤息息相關。71簡言之，軍制為國防體制的重. y. Nat. 要一環；軍制理論的探討，有助於理解國軍組織的過去、現在與未來發展趨勢。72. io. sit. 當然，相較軍事專業部門聚焦於發展觀點、組織設計、策略規劃的角度，本研究. al. er. 較注意的是，軍制學理內涵隨時間而產生的變化，以及軍制施行的實際影響，藉. n. v i n Ch 其次，不論是基於總體戰思維下國防體制的角度，抑或軍事部門在國家權力 engchi U 結構中的定位，本研究必須考量政軍關係的課題。在過去，歷史學界藉政軍關係以明瞭國防／軍事體制變革的內在、外在原因。. 理論，探討近代中國的「軍閥」問題，以及國共軍隊的政治工作制度和黨化組織，已有相當成果。73不過，相較於日本學界對明治憲法「統帥權問題」的深刻探討，. 70. 71 72 73. 參見「國防會議簡史」、「國防會議簡史附件」（1967年2月27日），《蔣經國總統文物》，國史館藏：典藏號：005-010100-00043-001、005-010100-00044-001。蔣緯國，《軍制基本原理》，頁2。陳勁甫，《國防二法與中華民國軍制變革》，頁7。參見徐勇，《近代中國軍政關係與「軍閥」話語研究》（北京：中華書局，2009）；呂芳上，〈近代中國制度的移植與異化：以1920 年代國民革命軍政工制度為例的討論〉，收入氏著，《民國.

(27) 緒論. ．19．. 臺灣學界對近代中國「國家」在軍事部門集中化及制度理性化的過程，以及相關的統帥權、政府領軍等課題，注意仍嫌不足，而後者正是國防部制度的重要精神所在。為深入評析相關課題，本研究另將借重法學界的若干討論框架，解釋所謂統帥權、軍政、軍令等課題涉及的史事。74 可以說，要探討國防／軍事體制的變遷與歷史意義，應分別聚焦軍事、政治性因素，以及兩者間的聯繫；並就典章制度沿革、國內外歷史背景，以及制度背後的學理、實務上之困難，進行梳理。若稱本論文為涉及政治、法制、軍制、乃至軍事思想的研究，應不為過。主要討論架構如下：第一章「緒論」。. 政治大. 第二章「抗戰結束前的國防體制」：藉由清末民初的普魯士二元制移植、國民. 立. 政府統治下的國防／軍事體制設計，說明國防部新制實施前的歷史背景，特別側. ‧ 國. 政軍統一指揮機構等課題，. 學. 重於近代中國吸收西方軍事思想的歷史脈絡，以及國民政府軍事委員會體制、黨. ‧. 第三章「國防部的籌組與編成」：首先討論 1940 年代西方各國軍事思想的變遷，國軍從日、德式軍制轉向師法美式軍制的經緯。其次，以軍制史的角度說明. y. Nat. 1946 年國防部的籌組與編成經過、制度精神、人事背景分析等課題。. io. sit. 第四章「憲政體制下的政軍關係」：以政軍關係的角度，分就西方政軍關係模. al. er. 式的移植、軍政軍令的調和與爭議、國會與軍事機關的互動關係、軍事制度的憲. n. v i n Ch 第五章「國防部的運作」：透過國防部的指揮與決策流程、就戰略戰術的構想 engchi U 與運用、編制裝備與後勤補給、人力動員與管理、研究發展等項目，討論國防部政調適等角度，探討行憲後中華民國國防／軍事體制面臨的重大變革。. 74. 史論》（臺北：臺灣商務印書館，2013），頁31-101；陳佑慎，《持駁殼槍的傳教者：鄧演達與國民革命軍政工制度》（臺北：時英出版社，2009）；劉維開、陳佑慎，〈有主義的新軍隊與北伐〉，朱漢國等著，《中華民國專題史·第四卷：國民革命與北伐戰爭》（南京：南京大學出版社，2015），頁178-186；王奇生，〈武主文從：戰時國軍的政工與黨務〉，《革命與反革命：社會文化視野下的民國政治》。北京：社會科學文獻出版社，2010，頁269-288等書文之討論。例如，法學界的所謂「軍事憲法」（Wehrverfassung）概念，係源自17世紀德國法學界對憲法中國防、軍事、戰爭有關規範和理論的探討；在立法實務上，則可追溯至1849年法蘭克福國民議會（Frankfurter Nationalversammlung）憲法草案中的嘗試。這類法學理論、立法先例，在許多層面是理解中華民國國防體制／軍事體制的重要關鍵。參見陳新民，《軍事憲法論》，頁69-79、298-308。.

(28) ．20．. 國防部的籌建與早期運作（1946-1950）. 的實際運作情形，側重於國防部新制對國共內戰的影響。第六章「結論」：首先簡述國防部於 1949 年的轉進經過，1950 年國防部、東南軍政長官公署的合併改組，繼之綜合論評國防部改組成立的歷史意義，及其在臺灣留下的歷史遺產。總此而言，本論文針對近代中國國防機構的設置過程，試圖利用大量原始檔案、文件、日記及中外文著作等資料，參酌跨學科的討論框架，還原其歷史並給予詮釋，相信對此一涉及中國軍事近代化關鍵課題的掌握與了解，必具重大意義。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(29) 第. 2. 章. 抗戰結束前的國防／軍事體制. ⼀、前⾔. 立. 政治大. 20 世紀的中國，是劇烈變動的年代。1936 年 12 月，共產黨領袖毛澤東撰文. ‧ 國. 學. 總結該黨自 1927 年南昌暴動以降的革命經驗，曾這樣描述其對手：「它（國民黨政權）已改造了它的軍隊，改造得和中國任何一個歷史時代的軍隊都不相同，而和. ‧. 世界現代國家的軍隊卻大體相同」。1這一支「和中國任何一個歷史時代的軍隊都不相同」的龐大軍隊，在 7 個多月後，成為另一場國際戰爭——抗日戰爭的作戰主力。. Nat. sit. y. 8 年戰爭結束，著名記者曹聚仁回顧道：「每個部隊，只服從統帥部的命令，移調. er. io. 往來，參加戰鬥，不問誰是指揮的長官」，「各個戰區的最高軍事長官，雖對於軍事布置及攻防決策可以貢獻意見，但最後的決定權，還是屬於統帥部，任何戰區. n. al. Ch. i n U. v. 長官並不獨斷獨行」。曹聚仁點評說，「大兵團作戰，運用一百師步兵向前線，由. engchi. 統帥部統一指揮，在我們中國還是空前的盛事」，「蔣（介石）委員長對全國所起的領導作用，將為歷史學家所鄭重提及」。2 毛澤東、曹聚仁基於不同角度所指出的現象，必須立基於若干主客觀條件，方可能落實。至少，就軍事技術角度言，大兵團作戰指揮和師以下的小部隊指揮. 1 2. 毛澤東，〈中國革命的戰略問題〉，頁105-106。曹聚仁、舒宗僑編著，《中國抗戰畫史》（上海：三聯書店，2015年影印本），頁138。戰爭爆發初期，陳誠即言「抗戰以來，軍令統一，為我國建軍歷史上最偉大之成功」，意義似亦相通。參見陳誠著，何智霖編輯，《陳誠先生書信集：與蔣中正先生往來函電》（臺北：國史館，2007），上冊，頁269。. ．21．.

(30) ．22．. 國防部的籌建與早期運作（1946-1950）. 不同，必須仰賴充分的後勤支援、事前的縝密計畫與準備。一旦戰事啟動，大兵團作戰更因指揮階層多，運用鈍重，尤其考驗指揮系統的組織能力。320 世紀的世界各國，歷經兩次世界大戰的洗禮，大兵團指揮技術不論是在人力動員、戰場範圍、兵器、組織、參謀程序、後勤補給等方面，複雜程度遠非古代的戰爭所能比擬。國軍亦非例外。4其次，大兵團作戰要成為可能，也必須國家整體的條件相配合。民國初年，中央政府權威不彰，各地軍人擁兵自重，自談不上由統帥部統一指揮全國軍隊作戰。南京國民政府主政以後，由於中樞政治權威的日趨鞏固，再加上建軍工作的漸收成效，國軍軍官階層的素質、用人範圍、中央化的程度，已. 政治大. 明顯較民國初年的北洋軍人群體為高。本此基礎，抗日戰爭時期的國軍統帥部，始能夠初步具備曹聚仁口中「空前的」大兵團指揮能力。5. 立. 當然，所謂國軍「和世界現代國家軍隊大體相同」的說法，係就大致的發展. ‧ 國. 學. 趨勢著眼。倘若細究起來，並不難發現發展不平衡與不足的地方。毛澤東在恭維國軍建軍成果的同時，猶言「管理中央政府的大軍閥和管理各省的小軍閥同時存. ‧. 在，反動軍隊中有隸屬蔣介石的所謂中央軍和隸屬各省軍閥的所謂雜牌軍這樣兩部分軍隊同時存在，若干的鐵路航路汽車路和普遍的獨輪車路、只能用腳走的路. y. Nat. 、「反動」這類政治話和用腳還不好走的路同時存在」。6毛澤東的話，扣除「軍閥」. io. sit. 語，很傳神地點出國民黨政權、國軍的若干問題。抑有進者，即使純就制度層面. al. er. 言，國軍統帥部雖逐漸具備大兵團指揮能力，但尚未釐清軍事力量在政府權力結. n. v i n Ch 之餘，仍舊會有無法忽視的差異。不應忽視的是，這時期國軍的統帥部，亦即國 engchi U 民政府軍事委員會，理論上只是適應抗日戰爭需要的臨時性機構。. 構中的確切角色。如此，國軍和它師法的先進國家軍事體制相比，在「大體相同」. 7. 3 4 5. 6 7. 范健講授，《大軍統帥之理論與例證》（臺北：實踐學社，1965），頁1-57。「參謀編制及職掌原理」，〈國防部組織職掌編制案〉，《國軍檔案》，檔號：581.1/6015.15。張瑞德，《山河動：抗戰時期國民政府的軍隊戰力》（北京：社會科學文獻出版社，2015），頁 234-243。毛澤東，〈中國革命的戰略問題〉，頁104。 1932年3月國民政府軍事委員會成立之際，國民黨四屆二中全會曾作成決議「軍事委員會之目的，在捍禦外侮，整理軍事。俟抗日軍事終了，即撤銷之」。參見周美華編，《國民政府軍政組織史料》，第1冊：軍事委員會（一）（臺北：國史館，1996），頁43。.

(31) 抗戰結束前的國防體制. ．23．. 1946 年成立的行政院國防部，是國民政府軍事委員會的主要承繼單位。中華民國國防／軍事體制在軍事委員會時期的發展概況、成就、乃至於困境，理當是探討國防部史事牽涉的重要課題。欲適切地探討前揭課題，回顧晚清軍事變革的歷史遺產，亦屬必要。畢竟確切地說，是晚清政府，而非南京國民政府，率先進行了建立「和世界現代國家軍隊大體相同」軍事體制的嚐試。. 二、⺠初軍政、軍令分立理念的確立（一）清末民初的普魯士二元制移植「現代的」國家軍隊，和傳統中國相較，至少與清代的中央建制軍隊八旗兵、. 政治大軍、地方保安部隊、警察等項，但效能顯然無法同語。晚清中國受連串的內外刺立綠營相較，有很多的不同。以綠營為例，若以今日概念區分，其勤務實含括國防. 激，湘軍、淮軍等武裝力量因之崛起，新式海軍也應運而生；惟 1894 年甲午戰役. ‧ 國. 學. 的全面潰敗，證明了中國仍未做好適應近代戰爭的準備。有見及此，研究者一般相信，傳統中國軍隊在晚清遭逢的挑戰，及其後中國嘗試編練新式軍隊的經過與. ‧. 困境，應是近代中國軍事史首先面對的主題。8. 近代中國軍事史的先驅研究者丁文江嘗言，「中國之有新軍，始於北洋」。9這. y. Nat. sit. 是說，1895 年袁世凱於天津小站編練軍隊，不僅全面採用西式兵器，即軍制亦悉. al. er. io. 仿德國，不復有「中國文武制度事事遠出西人之上，獨火器萬不能及」（李鴻章. n. 語）10的想法。其後，清政府推行庚子新政，各省陸續編組新軍。幾經發展，1904. Ch. i n U. v. 年清廷正式頒佈「陸軍營制餉章」，主要參照北洋新軍的德式軍制，規定國家常備. engchi. 軍的編制分為軍、鎮、協、標、營、隊、排、棚八級，並配屬砲兵、騎兵、輜重、工兵等部隊。11此種軍制，與傳統營制完全不同，民國以後大致沿用未改，僅略變細部編制，並改易名稱為軍、師、旅、團、營、連、排、班。12 8. 呂芳上，〈近代中國軍事歷史研究的回顧與思考〉，頁385-386。丁文江，《民國軍事近紀》（臺北：文海出版社，1971年影印本），頁1。 10 中央研究院近代史研究所編，《近代中國對西方及列強認識資料彙編》，第2輯第1分冊（臺北：中央研究院近代史研究所，1984），頁130。 11 針對晚清新軍的課題，學界已有相當成果。較晚近的研究，參見彭賀超，〈清末新政伊始地方督撫編練新軍研究〉，《中央研究院近代史研究所集刊》，第91期（2016年3月），頁47-97。 12 文公直，《最近三十年中國軍事史》（臺北：文海出版社，1971年影印本），第1編，頁60。 9.