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局面臨愈來愈大的「軍隊國家化」輿論界籲求，並承受此種籲求涉及的政治民主 化壓力。1941 年，國家社會黨（民主社會黨的重要前身）黨人蔣勻田說，「政治民 主化與軍隊國家化，已成國人一致之要求」。5若「國人」作一般知識份子解，此說 絕非虛語。正是為了回應這股沛然莫能抵禦的思潮，1946 年 6 月，白崇禧在就任 首任國防部長之初，遂公開宣示行政院成立國防部的重要用意是，實現國民黨「還 軍於國」的最終革命目的。6
綜合上述思考，本章將以中華民國在抗日戰爭結束後的憲政體制轉型為經 緯，探討朝野各方對西方政軍關係模式的移植與調適、及其牽涉的政治事件與黨 派互動關係，對國防部體制設計的影響。並從而繼續探討，這個新體制在行憲政 府成立之後，所面臨的各項挑戰。
二、⻄方政軍關係模式的移植
（一）「軍隊國家化」思潮的興起
究其實際，「軍隊國家化」牽涉的黨派問題，在國民黨及其領導的政府、共產 黨、乃至於其它在野各黨各派的政治話語中，是互有相關但顯著不同的概念。例 如，共產黨人不論在革命時期、執政以後，均不諱言麾下的武裝力量是由「黨」
創建和直接領導，和一般西方政黨政治國家的「國家軍隊」並不相同。7反之，國 民黨人同其政權所屬武裝力量的關係，理論定位就稍顯尷尬了。誠然，國民黨人 於1924 年建軍之初，在蘇俄政治、軍事顧問影響下，仿行俄國紅軍的黨代表、以 及由黨代表領導的政治工作制度，曾賦予國民革命軍明確的黨化軍隊屬性。可是，
這套模式在北伐戰爭前期，受各種政潮的影響，早已顯得窒礙難行。81928 年 2 月，
5 蔣勻田，〈政治民主化與軍隊國家化〉，《再生》，第64期（1941年），頁1。
6 白崇禧，〈白部長談國防部任務〉，頁103-104。
7 參見翟桂萍，〈自覺抵制『軍隊非黨化、非政治化』與『軍隊國家化』錯誤思潮〉，《軍事歷史 研究》，2012年第2期，頁27-30；張屹、張繼國，〈試論『軍隊國家化』的謬誤與危害〉，《國防》，
2017年第4期，頁36-42等書文。
8 1927年6月22日，汪兆銘即言「黨代表這個空名，留著有什麼用？幾次辭職，都沒有通過，最好是 將這個制度取消」。參見中國第二歷史檔案館編，《中國國民黨第一、二次全國代表大會會議史 料》（南京：江蘇古籍出版社，1981），頁1278。
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國民黨召開二屆四中全會，終於決議「不恢復（軍隊）黨代表制」。9從此以後，國 民黨與國軍之間，實無具體隸屬關係。至於國軍的政治工作體系，歷經波折，得 以保存，持續進行國民黨的黨派活動與宣傳。但不能忽略的是，在 1930 至 40 年 代的絕大多數時間內，國軍最高政工組織在體制上係隸屬於最高軍事機構（如訓 練總監部政治訓練處，軍事委員會政治部等），仍未隸屬於黨。10
基此視角，1930 年代以降的國軍，純就體制定位言，似不能逕視為國民黨的 黨軍。國軍和國民黨之間的連結，在法理層面，唯有透過訓政體制的「以黨領政」
架構維繫，亦即時人所謂「我國政府，秉命於黨；而對外施政，仍屬於政府」，故
「統率陸海空軍之軍令權為國府」。11因之，在抗日戰爭爆發直前，國民黨人曾提出
「國軍化」口號，基本上與所謂「中央化」無大差異，當時重點在改編東北軍與川 軍，使全國軍隊統編在相同的軍令、人事、經理系統之下。在這個語境中，國軍 化的「國」字，當國家解，仍非指國民黨。12
國民黨人對國軍體制定位的詮釋，隨著時間發展，不乏黨外的知識界群體支 持，即使這種支持或另有附帶條件。例如，抗日戰爭期間，《大公報》主筆張季鸞 曾說，「中國國民黨今天雖然掌握著政權，但代表國家的是國民政府，而不是國民 黨；中國所有的軍隊，乃是國民政府軍事委員會所統轄的軍隊，而不是國民黨的 軍隊」。張季鸞之意，在婉言勸共產黨軍隊確實服從最高統帥蔣介石領導，其言旨 可說離國民黨正統觀點不甚遙遠。不過，張季鸞又語重心長地表示，「中國將來所 行的必然是憲治，而不是黨治，而國民黨自亦成為一個普通的政黨，國民黨也斷 不能把國家的軍隊作為一黨所私有」。13後者的潛台詞不啻是，國民黨仍須儘快結 束一黨訓政，使國家向憲政時期過渡，方有可能達成國家政軍關係的常軌。
9 楊利文，〈北伐時期國民革命軍的黨代表制〉，《民國檔案》，2007年第1期，頁67。
10 參見詳見國軍政工史稿編纂委員會編，《國軍政工史稿》，第3編、第4編之相關敘述。
11 方秋葦，〈軍政與軍令〉，《組織旬刊》，第1卷第10期（1943年），頁6。
12 號角，〈全國軍隊要「國軍化」〉，《南京特寫》，第1卷第5期（1937年），頁4；〈評論：東 北軍的「國軍化」〉，《國民》，第1卷第3期（1937年5月21日），頁1；〈川軍將國軍化〉，《興 華週刊》，第34卷第22期（1937年），頁24；王延杰，〈各地部隊均應中央化〉，《黄胄周刊》，
第2期（1937年），頁10-11；「楊森致蔣中正電」（1937年6月5日），《蔣中正總統文物》，國 史館藏，典藏號：002-080200-00483-023。
13 張熾章，《季鸞文存》，下冊（臺北：文海出版社，1975年影印本），頁178。
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張季鸞的說法，背後由一股強大的政治思潮支撐。依國民黨政治理論，抗日 戰爭時期的中華民國猶處一黨訓政時期。然而，為求團結共禦外侮，國民黨已難 堅持一黨訓政，乃容許共產黨、青年黨、國社黨以及其他無黨派份子公開活動。
透過國民參政會等民意機關，在野力量獲得了舞台，發表國是意見。延續戰前的 關懷，「民主」成為知識界議政的主旋律，即便註釋各不相同。14幾經發展，自1939 年起，知識界籲求政府改革的音量升高；他們認為國民黨對黨外多所箝制，未予 合理空間，復憂國共關係的惡化。其主流意見為，中華民國應施行英美式憲政，
容許多黨互競並存，而非由特定政黨憑藉槍桿。151941 年 3 月，中國民主政團同盟
（稍後改稱民主同盟）成立，自詡為國共之外的「第三方」，16高舉「軍隊國家化」
與「政治民主化」兩大口號，堪稱知識界的代表性主張。17
根據民主同盟主要發起者梁漱溟、羅隆基等人的日後解釋，民盟的兩大口號
「政治民主化」與「軍隊國家化」，針對國民黨的是前者，針對共產黨的是後者。
羅隆基甚至說，蔣介石在稍後挪用了民盟口號，意圖解除共產黨的武裝。18羅 隆基之語，或待商榷。惟可以肯定的是，近於 1941 年 3 月民盟醞釀成立的同 時，蔣介石曾在國民參政會上公開宣示：「我們政府一貫的精神，就是要軍隊國 家化。換言之，在我們國民政府統轄之下，只有一個國家軍隊的系統，決不能有 第二個私黨私人的軍隊系統，我可對貴會切實聲明，國民革命軍乃是國家的軍隊，
而不是那一黨的軍隊，更不能將國民革命軍之一部認作共產黨一黨的軍隊。」19從 此觀之，蔣介石及其領導的政府，對「軍隊國家化」的側重處，大抵上仍是延續
14 Edmund S. K. Fung, In Search of Chinese Democracy: Civil Opposition in Nationalist China, 1929-1949 (Cambridge: Cambridge University Press, 2000), pp.98-113.
15 民盟發起人之一的梁漱溟認為，實施英美式憲政非中國之福，遂轉身宣揚軍隊與政治脫鉤，作「團 結運動」。參見氏著，《鄉村建設理論》（重慶：鄉村書店，1939），頁341；梁漱溟，《我的 努力與反省》（臺北：老古出版社，2002），頁391。
16 梁漱溟說，青年黨、國社黨和大部分的無黨派人士，普遍嚮往英美式憲政。第三黨與救國會「思 想上」已接受共產黨領導，但知提出蘇俄制度的時機未至。參見中國文化書院學術委員會編，《梁 漱溟全集》，第6卷（濟南：山東人民出版社，1989），頁899。
17 中國民主同盟中央委員會編，《中國民主同盟歷史文獻》（北京：中國社會科學出版社，2012），頁7。
18 梁漱溟，《梁漱溟全集》，第6卷，頁730；羅隆基，《我的被捕經過與反感》（北京：青年出版 社，1999），頁207。
19 秦孝儀主編，《先總統 蔣公思想言論總集》，第18卷：演講，頁72。
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過去的軍隊「中央化」、「國軍化」之調。
然而，蔣介石及其領導的政府，將「軍隊國家化」側重於中央政府統一軍政、
軍令的做法，並不能完全應付變動中的政治環境與社會思潮。蓋民主同盟成立之 初，雖主要將軍隊國家化視為對共產黨方面的呼籲，然並非意謂對國民黨方面毫 無要求。例如，1941 年間，民盟份子張瀾等人在國民參政會提案「實行民主」，主 張撤銷軍中國民黨組織。201943 年，張瀾復致書蔣介石，勸告倘若一方訓練黨軍維 繫政權，勢不能阻另一方訓練黨軍以相抗。21所謂另一方訓練黨軍以相抗，指的自 然是共產黨。再如，1940 年代，國共兩黨曾進行幾次時斷時續的談判；共方屢屢 要求國民政府承認其合法地位、增加軍隊編制，唯獨無法成功挑戰國民政府的政 治地位與軍事統帥權。前揭僵局，在1944 年後也產生了變化。是時，共產黨利用 國軍在豫湘桂會戰挫敗、國民政府威信受損的機會，公開要求成立「聯合政府」
與改組統帥部。這一舉動，堪稱是共產黨經十餘年地方武裝割據後，首度向國民 黨提出中央政治權力、軍事權力的再分配。如此，國民政府當局若仍欲要求共產 黨解除武裝，勢必面臨更多的阻礙。22
1945 年 5 月，國民黨召開第六次全國代表大會，決議進行促成憲政的相關措 施。6 月，政府當局正式對外宣布，國軍部隊中所有國民黨黨部將於 8 月 1 日前撤 銷。23此種作為，應是當局對民主同盟等第三方「軍隊國家化」訴求的回應，也是 對共產黨擁有武裝一事發動的政治攻勢。
8 月，抗日戰爭結束，國共進行重慶會談，雙方同意以和平民主團結為基礎，
避免內戰。但事實上，雙十協定沒有解決多少根本性問題。會談結束後不久，共 產黨領袖毛澤東即說：協定「還只是紙上的東西」，而「人民的武裝，一枝槍，一 粒子彈，都要保存，不能交出去」。24
20 四川師範學院張瀾文集編輯組編，《張瀾文集》（成都：四川教育出版社，1991），頁278。
21 中國民主同盟中央委員會編，《中國民主同盟歷史文獻》，頁17。
21 中國民主同盟中央委員會編，《中國民主同盟歷史文獻》，頁17。