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度，一為衡論，當知軍權民政，唯有彼此消長之勢，萬無分立並治之理。今後苟 無方法消納軍權於民政範圍之下，恐建國徒托空談，禍亂循環不止！」61
三、抗戰爆發前的軍事委員會
（一）軍事委員會的成立
蔣介石以國民政府主席兼長海陸空軍總司令的地位，在 1931 年 12 月終告解 除。是年 2 月，立法院長胡漢民與蔣介石有政見之爭，胡竟遭軟禁，史稱湯山事 件，引起了國民黨內的分裂。9 月，日軍攻佔中國東北，是為九一八事變，國內輿 論為之大譁。南京政權處此阨境，蔣介石遂於12 月 15 日辭去本兼各職，通電下 野，平息內外壓力，以維政權內外的團結。62
蔣介石既已下野，國民黨各方面隨後於南京召開四屆一中全會，形式上重歸 統一。作為政治妥協的結果，國民政府組織法進行了修訂，國民政府主席不再負 實際政治責任，不兼海陸空軍總司令，不得兼任其他官職，亦不具備各院部會首 長的任命權，成為近似虛位元首的地位。國民政府主席一職，由文人林森出任。63 至於原國民政府主席自掌的海陸空軍總司令部，在撤銷以後，則將所屬業務分別 移歸參謀本部、訓練總監部、軍政部幾個軍事機構辦理。惟海陸空軍總司令部原 為全國最高軍事中樞，自撤銷以後，有關陸海空軍之聯繫、軍政軍令之統籌，幾 乎無負責首腦。隨著上海一二八事變的揭開序幕，國軍與日軍武裝衝突又起，黨 政軍當局頗有重新確定中央軍事體制的迫切壓力。64
1932 年 1 月，桂系軍人李宗仁及李濟琛等首先醞釀重新設置國民政府軍事委 員會，似有意採取集體領導制，容納各方人士參加。對此，親蔣介石的軍政部長 何應欽，起初有反對之意。65正在等待復出機會的蔣介石，亦持保留態度。29 日，
61 汪馥炎，〈軍令與軍政〉，頁29-32。
62 呂芳上主編，《蔣中正先生年譜長編》，第3冊，頁570。
63 錢端升等著，《民國政制史》，上卷，頁217。
64 「國民政府軍事委員會軍事報告」（1933年），《國軍檔案》，檔號：109.4/6015.2。
65 「 何 應 欽 致 蔣 中 正 電 」 （ 1932 年 1 月 9日 ） ， 《 蔣 中 正 總 統 文 物 》 ， 國 史 館 藏 ， 典 藏 號 ： 002-020200-00014-039謂：「孟瀟（唐生智）來，稱汪先生（汪兆銘）說：一、德鄰（李宗仁）
任潮（濟琛）日內來京，擬向政治會議提議設軍委會；……三、粵請哲生（孫科）免漢卿（張學 良）職，但哲生未允等語。馮與粵勾結至深，設軍委會事，職擬表示反對。如馮等欲與聞軍事，
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國民黨中央政治會議舉行臨時會議，仍決議設立軍事委員會，規定行政院長、參 謀總長、軍政部長、海軍部長、訓練總監、軍事參議院議長為當然委員，另推委 員、常務委員若干。蔣介石獲推為常務委員，但並未允諾就職。662 月 25 日，蔣介 石與行政院長汪兆銘、軍政部長何應欽、參謀總長朱培德、德籍軍事顧問佛采爾
（Georg Wetzell）談話。朱培德提出可將參謀本部、訓練總監部、軍政部合併為「國 防部」的想法。蔣介石表示贊同，接連數日研究國防部的編制。67
朱培德、蔣介石針對中央軍事機構改組問題的討論，是國民政府首見的成立
「國防部」之議，似亦受德國軍事體制的影響。蓋第一次世界大戰結束後的德國，
聲名赫赫的參謀本部等機構已被迫撤銷。德國威瑪共和政府遂於內閣新成立國防 部（Reich Ministry of Defence），執掌軍令、軍政業務；國防部長在軍令方面是總 統的下屬，在軍政方面始為內閣的成員。國防部下設軍務局（Truppenamt）作為軍 令機構，首任局長塞克特（Hans von Seeckt）將軍，在稍後將出任蔣介石的總軍事 顧問。至於刻正在蔣介石幕下的佛采爾，則曾任第四任局長。68如此，德國新制若 跨海影響中國，應不令人感到詫異。
經過討論，南京國民政府並未採用德國威瑪共和的國防部體制，仍維持傳統 的德國普魯士軍政、軍令分部辦法，亦即保持軍政部、參謀本部的建制。至於軍 政、軍令機構之上的全軍最高統帥，「本國府主席當然職權，現由主席委託軍委會 委員長執行」。693 月初，國民黨召開四屆二中全會，修訂並通過國民政府軍事委員 會組織大綱，規定「國民政府軍事委員會直隸國民政府，為全國最高軍事機關」。
軍事委員會設委員 7 至 9 人，由國民黨中央政治會議選定，交國民政府特任之；
行政院長、參謀總長、軍政部長、海軍部長、訓練總監、軍事參議院議長仍為當
可允彼加入陸軍整委會，不卜鈞意如何？」
66 呂芳上主編，《蔣中正先生年譜長編》，第3冊，頁601。
67 呂芳上主編，《蔣中正先生年譜長編》，第3冊，頁622；《蔣介石日記》，未刊本，1932年2月 25、27日。
68 Matthias Strohn, The German Army and the Defence of the Reich: Military Doctrine and the Conduct of the Defensive Battle, 1918–1939 (Cambridge: Cambridge University Press, 2010), pp.87-106; 張鍾秀 譯，《德國參謀本部》，頁206-235；陳新民，《軍事憲法論》，頁30-34。
69 此一扼要解釋，係時任訓練總監部中將訓練所長的臧卓，聽聞考試院長戴傳賢的說法。參見臧卓，
《我在蔣介石與汪精衛身邊的日子》（臺北：獨立作家，2013），頁119。
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然委員。軍事委員會委員再互推3 至 5 人為常務委員，輔助委員長籌劃一切事宜。
「關於軍令事項，由委員長負責執行」，「關於其他職掌事項，由委員長召集常務委 員或委員，以會議討論決定後，交由各主管部辦理」。因之，軍事委員會委員長成 為國軍的最高統帥，並行使獨立於行政院之外的軍令權，權力極大。有鑑於軍事 委員會委員長的非常性權力，國民黨四屆二中全會作成決議：「軍事委員會之目 的，在捍禦外侮，整理軍事。俟抗日軍事終了，即撤銷之。」70
有論者指出，國民黨人在1932 年 3 月提出的軍事體制設計，可說是列寧民主 集權制（軍事委員會）與德日軍政軍令二元制（軍政部、參謀本部）的勉強混合 體；而由於國民政府主席不再實際行使統帥權，國民政府不啻是「保留了德國人 的結構，但是廢棄了德國人的皇帝」。71即使是對當時的蔣介石來說，此種制度設 計，也有其不尋常的意味。7 日，蔣介石在得知獲推選出任軍事委員會委員長後，
曾電國民黨中央執行委員會與國民政府主林森謙辭之，語及「欲期軍事號令之敏 活，似宜使組織簡單、系統分明，而後更可以策指揮迅速之效。軍令事宜本有參 謀本部負責，軍政事宜本有軍政部負責。如添設此軍事委員會與委員長，反使軍 事運用減其靈活，此時似無設立之必要」。72這段電文，不無基於政治理由作出的 謙讓姿態，73但在軍制學理上實深得要害。
最後，作為折衷的方案，國民黨人同意蔣介石在出任軍事委員會委員長之餘，
同時兼任參謀本部參謀總長。3 月 18 日，蔣介石正式就職，74「蔣委員長的時代」
70 參見「國民政府軍事委員會軍事報告」（1933年），《國軍檔案》，檔號：109.4/6015.2；中國第 二歷史檔案館編，《中華民國史檔案資料匯編》，第5輯第1編：軍事（一），頁3；周美華編，
《國民政府軍政組織史料》，第1冊：軍事委員會（一），頁42-43。
71 劉馥（F. F. Liu）著，梅寅生譯，《中國現代軍事史》，頁80-83。
72 「蔣中正致國民黨中央執行委員會、國民政府主席林森等電」（1932年3月7日），《蔣中正總統 文物》，國史館藏，典藏號：002-020200-00014-057；呂芳上主編，《蔣中正先生年譜長編》，
第3冊，頁630-631。
73 關於蔣介石1931至1932年間下野與再起的「政治性」意涵，在《蔣介石日記》公開後，曾引學界 的重新注意與討論。例見呂芳上，〈蔣中正三次下野與再起〉，《蔣介石日記之研究》（臺北：
中正紀念堂管理處，2009未刊搞），頁82-97；金以林，〈蔣介石三次下野與再起之比較研究〉，
「蔣介石權力網路及其政治運作國際學術研討會」會議論文（中央研究院近代史研究所，2009年 9月14-16日，未刊稿）等。
74 「蔣中正通電」（1932年3月18日），《蔣中正總統文物》，國史館藏，典藏號：002-020200-00014-062。
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就此揭開了序幕。但應注意的是，在新模式運作的最初期階段，軍事委員會本身 的組織尚不龐大，直轄機關大約僅只辦公廳、第一廳、第二廳、第三廳等。軍事 委員會委員共同議決的軍政決策，自應交由行政院所屬的軍政部與海軍部辦理。
至於授權委員長直接執行的軍令業務，按制度設計，則係透過軍事委員會第一廳 聯繫參謀本部來進行。蓋軍事委員會定位上是代表國民政府行使統帥權的機制，
參謀本部理應仍是具體擔負軍令業務的軍令機關。因此，蔣介石以兼參謀總長的 地位，一度有意繼續效彷傳統的德國普魯士參謀本部，整頓國軍之參謀本部，使 其化身為「軍事唯一首腦機關」。75直到 1934 年 12 月，蔣介石始卸除參謀總長的 兼職，交程潛繼任。76
惟無可諱言的是，軍事委員會與參謀本部、軍政部並存運作的模式，很快就 出現難以忽視的制度與現實脫節情形。其最顯著的趨勢是，軍事委員會的機構與 業務不斷擴增，超乎代表行使國民政府軍事統帥權的範圍。自1934 年起，軍事委 員會在原有的辦公廳、第一至第三廳外，陸續添設了銓敘廳、資源委員會、調查 統計局、審計廳、禁菸委員會、侍從室等單位，業務涵蓋軍事與民政，逐漸成為 中外矚目的權力重心。與此相較，原有的軍政部、參謀本部等主要中央軍事機構，
職權卻是有欠明確。蔣介石以軍事委員會委員長身分，主導國家大政，是否有政 軍關係方面的疑慮，此處暫置不論。但即使純以軍事觀點論，這時期的國民政府 亟待確立各級軍事機構的定位問題。77
75 1932年4月11日，蔣介石至參謀本部訓話，勉職員應自動推動工作，一洗從前暮氣為戒。惟18日 赴參謀本部巡查後，記感曰：「觀其人員與情形，乃為一養老院、養病院，直可謂之養懶院，豈 軍事唯一首腦機關之參謀本部哉？言之可恨！思之可痛！嗚呼！如此軍謀，何以抗日！」遂於19 日再赴參謀本部訓誡各廳長，舉其總總弊病，嚴飭限日改進。5月20日又自記本星期反省曰：「本
75 1932年4月11日，蔣介石至參謀本部訓話，勉職員應自動推動工作，一洗從前暮氣為戒。惟18日 赴參謀本部巡查後，記感曰：「觀其人員與情形，乃為一養老院、養病院，直可謂之養懶院，豈 軍事唯一首腦機關之參謀本部哉？言之可恨！思之可痛！嗚呼！如此軍謀，何以抗日！」遂於19 日再赴參謀本部訓誡各廳長，舉其總總弊病，嚴飭限日改進。5月20日又自記本星期反省曰：「本