國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
1946 年成立的行政院國防部，是國民政府軍事委員會的主要承繼單位。中華 民國國防／軍事體制在軍事委員會時期的發展概況、成就、乃至於困境，理當是 探討國防部史事牽涉的重要課題。欲適切地探討前揭課題，回顧晚清軍事變革的 歷史遺產，亦屬必要。畢竟確切地說，是晚清政府，而非南京國民政府，率先進 行了建立「和世界現代國家軍隊大體相同」軍事體制的嚐試。
二、⺠初軍政、軍令分立理念的確立
（一）清末民初的普魯士二元制移植
「現代的」國家軍隊，和傳統中國相較，至少與清代的中央建制軍隊八旗兵、
綠營相較，有很多的不同。以綠營為例，若以今日概念區分，其勤務實含括國防 軍、地方保安部隊、警察等項，但效能顯然無法同語。晚清中國受連串的內外刺 激，湘軍、淮軍等武裝力量因之崛起，新式海軍也應運而生；惟1894 年甲午戰役 的全面潰敗，證明了中國仍未做好適應近代戰爭的準備。有見及此，研究者一般 相信，傳統中國軍隊在晚清遭逢的挑戰，及其後中國嘗試編練新式軍隊的經過與 困境，應是近代中國軍事史首先面對的主題。8
近代中國軍事史的先驅研究者丁文江嘗言，「中國之有新軍，始於北洋」。9這 是說，1895 年袁世凱於天津小站編練軍隊，不僅全面採用西式兵器，即軍制亦悉 仿德國，不復有「中國文武制度事事遠出西人之上，獨火器萬不能及」（李鴻章 語）10的想法。其後，清政府推行庚子新政，各省陸續編組新軍。幾經發展，1904 年清廷正式頒佈「陸軍營制餉章」，主要參照北洋新軍的德式軍制，規定國家常備 軍的編制分為軍、鎮、協、標、營、隊、排、棚八級，並配屬砲兵、騎兵、輜重、
工兵等部隊。11此種軍制，與傳統營制完全不同，民國以後大致沿用未改，僅略變 細部編制，並改易名稱為軍、師、旅、團、營、連、排、班。12
8 呂芳上，〈近代中國軍事歷史研究的回顧與思考〉，頁385-386。
9 丁文江，《民國軍事近紀》（臺北：文海出版社，1971年影印本），頁1。
10 中央研究院近代史研究所編，《近代中國對西方及列強認識資料彙編》，第2輯第1分冊（臺北：
中央研究院近代史研究所，1984），頁130。
11 針對晚清新軍的課題，學界已有相當成果。較晚近的研究，參見彭賀超，〈清末新政伊始地方督 撫編練新軍研究〉，《中央研究院近代史研究所集刊》，第91期（2016年3月），頁47-97。
12 文公直，《最近三十年中國軍事史》（臺北：文海出版社，1971年影印本），第1編，頁60。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
新式軍隊既已初建，清政府亦須釐定中央軍事機構的組織。此種課題，實與 國家整體體制相互牽動。1905 年，清廷為預備成立立憲政體，派遣五大臣赴歐美 日各國考察憲政。1907 年，又派達壽專使日本進行考察。達壽於翌年上奏考察日 本憲政情形摺，頗有涉及中央軍制之處，充分反映當局者的思維，略謂：「夫我朝 兵制，超越前古，統帥之權，本在皇帝，而軍隊行政，分寄之部臣疆臣。不獨前 代藩鎮之弊可以掃除，即日本憲法所謂天皇有統帥海陸軍大權者，我列聖天錫智 勇，固已開之先例矣。自咸、同軍興，曾（國藩）、左（宗棠）、胡（林翼）、岑（春 煊）諸臣督師剿匪，而疆臣間掣其肘，遂以兵權委之督撫，其後遂成慣例。循此 以往，則統帥權與行政，必致兩相混淆，蹈美、法諸國之弊！今若采鄰邦（按：
指日本）之新制，復列聖之成規，收此統帥之大權，載諸欽定憲法，則機關敏捷，
既足徵武備之修，帷幄運籌，實可卜國防之固。」13
所謂鄰邦日本之新制，意指軍令權獨立於政府內閣之外的設計。1882 年，日 人伊藤博文赴歐洲考察憲法，認為各國動輒以政略拘束戰略，因而貽誤戰機，故 主張仿行德國普魯士模式。1889 年 2 月，日本頒佈帝國憲法，世稱明治憲法，明 訂天皇統率海陸軍，並有權決定海陸軍之編制及常備兵額，以及宣戰、媾和、宣 布戒嚴。同年 3 月，明治天皇發佈敕令，調整參謀本部組織，以德國普魯士參謀 本部（Großer Generalstab, “Great General Staff”）為藍本，確定參謀本部與政府處 平行地位，使陸軍軍令權直隸於天皇。1893 年，明治天皇繼發佈敕令，新訂海軍 軍令部條例，亦確立海軍的軍令與軍政對等地位。如此，天皇親自主持最高統帥 部，親掌軍事統帥權，以參謀本部、海軍之軍令部為幕僚機關。凡有關軍令事項，
參謀總長、軍令部長（1933 年後改稱軍令部總長）均可直接向天皇「帷幄上奏」，
不受政府內閣及國會的監督。14
對清政府來說，仿行德國、日本參謀本部體制，應有軍事與政治上的雙重意
13 中央研究院近代史研究所編，《近代中國對西方及列強認識資料彙編》，第5輯（臺北：中央研 究院近代史研究所，1990），頁229-230。
14 參見大江志乃夫，《日本の參謀本部》（東京：中央公論社，1986）；纐纈厚，《近代日本政軍 関係の研究》（東京：岩波書店，2005），序章部分；秦郁彦，《統帥権と帝国陸海軍の時代》
（東京：平凡社，2006），頁11-24；國防部編，《國防組織法參考資料》（未註出版時地，應 為1950年代初期），頁25-31。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
義。蓋晚清新軍之組建，業已引進德國營制與德製裝備，若續採用德式中央軍事 機構體制，似極合理。尤有甚者，其時清廷預備立憲，正欲以明治憲法為範本，
維持皇室的權威。1908 年，清廷頒佈「欽定憲法大綱」，明訂皇帝握有統率陸海軍 及編定軍制之權，「凡一切軍事，皆非議院所得干預」。15隨後，原屬陸軍部（1907 年合併兵部與練兵處而來）掌理陸軍參謀業務的軍諮處，於1909 年奉旨獨立。1911 年，清政府正式成立責任內閣，陸軍部、海軍部為內閣部會；軍諮處則改稱軍諮 府，維持獨立地位，直接向皇帝負責，近似日、德參謀本部的地位。16
由此角度觀之，雖然傳統中國已有統帥大權歸屬皇帝，以及軍令、軍事行政 應分屬不同管理機關的觀念。例如，宋制樞密院直屬皇帝掌握軍令大權，而兵部 僅能管理諸州廂軍名籍；明制則分設五軍都督府與兵部，用意用樣是「杜專擅」，
防止一人同時操持統兵與養兵。17不過，晚清立憲運動討論的皇帝「統帥大權」等 語，可說是近代中國吸收近代西方憲政體制觀念，並挪用和製漢語「統帥權」（と うすいけん）而來。日文統帥權一詞的思想資源，又主要汲取自德國官方、軍方、
法學界對Oberbefehl（Supreme-Command）一詞的討論。蓋世界各國基於政體、國 情與現實政治的差異，各有不同的統帥權設計與軍隊組織體系。而德意志帝國承 襲普魯士王國的傳統，由皇帝親自領軍，逐漸形成軍隊統帥部分的「軍令」及軍 事行政方面的「軍政」兩大體系。此種劃分方式，部分原因出於遷就政治上的現 實，亦即既使內閣仍向國會負責，又保留了王室對軍隊的傳統控制權。18
另外，正如德壽以咸豐同治年間朝廷委兵權於曾國藩、左宗棠之故事為例，
批評「循此以往，則統帥權與行政，必致兩相混淆」；清廷改革軍制之用意，尤其 聚焦於矯正外重內輕、各省「各自練兵，各自籌餉，餉不一律，兵不相統」的 局面。19蓋庚子新政施行之初，清廷能直接調遣的軍隊，其實只有舊式的綠營、防
15 全文見荊知仁，《中國立憲史》（臺北：聯經出版，1984），頁131-132。
16 張麟，〈清末新政時期中央軍事機構改革研究〉（福州：福建師範大學碩士論文，2009），頁9-26。
17 張其昀，〈歷代之軍政與軍令〉，《思想與時代月刊》，第15期（1942年），頁11-13；廖忠國，
〈中央軍事機構改革之研究〉，頁30；蔣緯國，《國防體制概論》，頁99。
18 陳新民，《軍事憲法論》，頁1-28。
19 汪馥炎，〈軍令與軍政〉，《東方雜誌》，第28卷第5號（1931年），頁29-32；陳之邁，《中國 政府》，第2冊（上海：商務印書館，1945-46），頁5。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
軍及旗營等部。及至1906 年底，督練新軍的袁世凱，迫於新政治情勢，主動將近 畿 4 鎮新軍的指揮權交予新設置的陸軍部。其後，清廷除逐漸確立軍諮處（軍諮 府）專管軍令的體制，又嚴令各省督撫，如欲調遣軍隊，須電商軍諮處、陸軍部 請旨辦理。自然，清廷集中軍權的意向能否成功落實，猶待時間考驗。當時各省 督撫以軍情瞬息萬變、貽誤恐多等由，並不贊同事事電商軍諮處（軍諮府）、陸軍 部。而陸軍部雖欲主導全國軍隊的整編，然有不易推動全國通盤計畫之憾，故多 採取由各地督撫上報計畫、由陸軍部事後審議批准的方式進行。20
對清政府不幸的是，新式軍政、軍令體制尚未建置完成，新一波的變局已猝 然勃發。1911 年 10 月，駐紮武昌的新軍官兵發動起事，揭開了辛亥革命的序幕。
清廷聞變，乃命陸軍部大臣蔭昌趕赴湖北，節制各軍鎮壓。旋又起用袁世凱為內 閣總理大臣，試圖挽救危局，但均未能成功。1912 年 2 月，清帝溥儀退位，清帝 國宣告覆亡。
即令如此，中華民國肇建以後，中央軍事體制仍「半沿前清之舊」，分設陸 軍部與參謀本部。21溯清帝溥儀退位以前，革命派和南方獨立各省曾於南京成立 中華民國臨時政府，擁孫中山為臨時大總統。但南京臨時政府存在時間相當短暫，
不久就改由北京臨時政府繼續主政。223 月，袁世凱於北京就任臨時大總統。5 月，
北京政府頒布陸軍部官制，規定陸軍總長管理陸軍軍政。10 月，續頒布參謀本部 官制，規定參謀本部直屬於大總統，掌管國防用兵等事宜；凡關於國防用兵一切 計畫及命令，由參謀總長呈請大總統認可後，分別咨行陸軍部、海軍部辦理。23參
20 張麟，〈清末新政時期中央軍事機構改革研究〉，頁111-113。
21 陸軍部編，《陸軍行政紀要（民國五年六月）》（臺北：文海出版社，1971年影印本），頁23-24、
29。
22 南京臨時政府已有設置參謀本部之舉，以陸軍總長黃興兼任參謀總長，「協助臨時大總統統掌辦 中央軍令」，具體運作細節不詳，惟似亦受德國、日本軍制的影響。及至1912年3月，南京臨時
22 南京臨時政府已有設置參謀本部之舉，以陸軍總長黃興兼任參謀總長，「協助臨時大總統統掌辦 中央軍令」，具體運作細節不詳，惟似亦受德國、日本軍制的影響。及至1912年3月，南京臨時