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係有名的反共內戰專家，此舉顯為破壞政協決議」。7710月，國軍部隊攻取共軍控 制的張家口。參謀總長陳誠公開說，政府使用武力，「少則三月，多則五月，則可 解決（中共問題）」。78如此，國防部已儼然是國軍對共作戰的統帥部，不復是早先 青年黨、民盟份子設想下的消弭內戰之機制了。11月，共產黨人周恩來自南京返 回延安，國共和談之路基本斷絕。當時，周恩來譏諷說：「整軍方案對我們雖不利，
但蔣（介石）亦不能接受，故馬上即以成立國防部、軍改（整編）師等辦法偷天 換日」。79雖然，共產黨尊重西方民主國家以政治軍、文人領軍模式的誠意，也是 很可懷疑。
三、軍政、軍令的調和與爭議
（一）制憲過程中的國防體制討論
國防部成立以後，依據國防部組織綱要的規定，軍政秉承行政院，軍令秉承 國民政府主席。國民政府主席一職，根據1943年以後的國民政府組織法，又兼具 陸海空軍大元帥身分。國民政府主席蔣介石基此地位，運用國防部，開始指揮新 一階段的對共黨戰事。國家元首親自運用軍令權之舉，通常是總統制國家之所 為。蔣介石曾說，自己一貫主張「中國非實行總統制不可」。80純就軍事角度言，
有其道理。問題是在於，中華民國憲政體制究竟是否應走向總統制，其實長年存 在爭議。
回顧近代中國立憲、政制史，政府的體制設計受政治環境影響，忽而近似內 閣制，忽而近似總統制。81及至1936年5月，國民政府立法院正式公布中華民國憲 法草案，史稱五五憲草，賦予了總統極大權力，可視為國民黨方面的總統制基本 主張。惟五五憲草被外界視為缺乏權力制衡的設計，在1946年初政治協商會議期 間，遭到激烈反對，不得不進行較大幅度的修改。82民主同盟代表張君勱尤其運用
77 〈蔣介石撕毀政協決議，擅自成立一黨「國防部」〉，《人民日報》，1946年6月6日，版1。
78 〈招待平市中外記者，陳總長報吿軍事〉，《申報》，1946年10月18日 第1版。
79 中共中央文獻研究室、中共南京市委員會編，《周恩來一九四六年談判文選》（北京：中央文獻 出版社，1996），頁696。
80 《蔣介石日記》，未刊本，1946年2月10日。
81 張君勱，《中華民國民主憲法十講》（臺北：臺灣商務印書館，1971），頁12-22。
82 參見雷震著，薛化元主編，任育德、楊秀菁執行編輯，《中華民國制憲史—政治協商會議憲法草
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了「偷樑換柱的巧妙手段」（梁漱溟語），保全五權憲法之名，運入西方內閣制之 實。如此，蔣介石若作總統，缺乏政治實權；若降格作行政院長，也隨時會有倒 閣的危險。於是，張君勱的設計，在野各方面莫不欣然色喜，即共產黨代表周恩 來亦聲稱佩服之至，故獲得通過。83因之，國民黨內部對於政協憲草頗為不滿，一 度傳出撕毀之意。隨後國共決裂，幾經波折，國民黨始於11月同意仍以政協憲草 決議為基準，換取青年黨、以及脫離民主同盟的民社黨參加制憲國民大會。84
但事實上，參與政治協商會的在野各黨派，雖然運作通過了基於內閣制精神 的憲法草案，卻沒有設計出由內閣行使軍令權的具體模式。蓋政協會議的與會各 方，先是聚焦於「軍黨分離」等軍隊國家化議題，其次是討論由行政院設國防部 的「以政治軍」方案。他們既沒有更動五五憲草中的「總統統率全國陸海空軍」
條文，也沒有深入探討透過憲法來明確軍政、軍令的劃分或從屬。這種輕忽，似 乎在相當時間內未引起注意。11月底，《大公報》發表社評，不無洞見地指出：「憲 草修正案規定行政院向立法院負責，政治責任自然在行政院，總統地位應該超然。
但憲草關於總統一章的規定不夠明晰，如『總統統率全國陸海空軍』雖是各國通 例，但統帥權如何行使，全部憲草隻字未提。這是個很大的漏洞」。85
釐清憲法中的統帥權問題，須待制憲國民大會的進行。11月28日，國民政府 主席蔣介石將以政協憲草為藍本的〈中華民國憲法草案〉，正式提交制憲國民大會 討論。新上任的國防部長白崇禧、參謀總長陳誠等高級軍事主管，亦以制憲國民 大會代表身分參加。86其時，國防部在法規司司長何孝光主持下，曾進行憲法條文
案》（臺北：自由思想學術基金會，2010），頁31-99；荊知仁，《中國立憲史》， 頁439-445；
蔣永敬、劉維開，《蔣介石與國共和戰（一九四五―一九四九）》，頁25-30；汪朝光，《1945-1949：
國共政爭與中國命運》（北京：社會科學文獻出版社，2010），頁27-81。
83 重慶市政協文史資料硏究委員會、中共重慶市委黨校編，《政治協商會議紀實》，頁732。
84 雷震著，薛化元主編，任育德、楊秀菁執行編輯，《中華民國制憲史—制憲國民大會》（臺北：
自由思想學術基金會，2011），頁101-135。
85 〈社評：論憲草中的政府責任〉，《大公報》（天津），1946年11月29日，版2。
86 白崇禧、陳誠等人係以國民黨遴選代表身分參加。另外，軍隊代表亦不乏在國防部及各軍總部任 要職者。參見〈國民大會軍隊代表名單〉，《國防部公報》，第1卷第4期（1946年11月20日），
頁7；〈國大軍隊代表介紹〉，《國防部公報》，第1卷第5期（1946年12月5日），頁59-62；國 民大會秘書處編印，《國民大會實錄》（南京：國民大會秘書處，1946），頁120-121。
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的研究，特別是憲法中國防體制的定位問題。8712月初，國防部正式提出「憲草上 關於軍事部分應行增修之擬議」，除主張憲草第三十七條「總統統率全國陸海空軍」
修正為「總統組織國防，統率全國陸海空軍」，另專設「國防」章，88含括政協憲 草的軍隊國家化、軍黨分離規定，增加「總統之統率陸海空軍及組織國防，由國 防幕僚機關輔佐行使之。國防幕僚機關之組織，以法律定之」、「總統行使統率權，
及國防組織權，除僅作用於現役軍人及軍隊者得以軍令行之外，其餘以法律行之」
等條文，以及政府得以法律促進、管理國民的經濟與健康生活。89
國防部提出的憲草修正意見，在國民經濟、國民健康生活等項，頗受蘇聯憲 法的影響，90但沒有引起外界多少迴響。91真正引起各界較多關注者，是國防部針 對總統統帥權的修正意見。92蓋國防部認為，政協憲草僅簡單敘述「總統統率陸海 空三軍」，意味不明；同時，憲草中的總統發佈緊急命令權，亦未涵蓋軍事方面。
因此，國防部建議對憲草應進行修正，賦予總統實質統帥權及「主持國防組織」
之權。93此處所謂國防組織，實指國防會議或國防最高委員會，按一般總統制國家 的慣例，採合議制，主任委員由總統兼，委員則由各部會首長組成，平時決定國 防最高方針，戰時可改組為最高統帥部。94
若干制憲國民大會代表，各以不同方式，回應「國防組織」問題。95例如，何
87 「國防部部本部會報紀錄」（1946年11月28日），〈國防部部本部會報案〉，《國軍檔案》，檔 號：003.9/6015.5。
88 在1930年代國民黨黨政當局討論憲法草案的過程中，早有在憲法中專列「軍事」一章的想法，後 因環境關係而刪除。見國民大會秘書處編，《國民大會實錄》，頁399。
89 詳文參見〈憲草上關於軍事部分應行增修之擬議—國防部意見—〉，《國防部公報》，第1卷第5 期（1946年12月5日），頁3-5。
90 〈社論：憲法中有關國防的三個問題〉，《和平日報》，1946年12月3日。轉見於《國防部公報》，
第1卷第5期（1946年12月5日），頁49。
91 「國防部部本部會報紀錄」（1946年11月28日），〈國防部部本部會報案〉，《國軍檔案》，檔 號：003.9/6015.5。
92 「國防部部本部會報紀錄」（1946年12月12日），〈國防部部本部會報案〉，《國軍檔案》，檔 號：003.9/6015.5。
93 〈社論：憲法中有關國防的三個問題〉，頁49-50。
94 唐子長，〈制憲莫忘國防〉，《國防部公報》，第1卷第4期（1946年11月12日），頁46-47。
95 王雲五，《國民大會躬歷記》（臺北：臺灣商務印書館，1968），頁31；國民大會秘書處編，《國 民大會實錄》，頁1286；國民大會秘書處編，《國民大會代表對於中華民國憲法意見彙編》（南
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遂等人便認為，「現代各國憲法對於總統或最高權力機關軍事職權之規定，厥有二 種，一為國防組織權，一為國軍統率權」，「反觀我國憲草第三十七條『總統統率 全國陸海空軍』，則總統於軍事方面之職權，只及於『統率』而已。顧原子時代之 科學戰爭……必須由最高權力機關統籌主持，始克靈活」。不過，總統組織國防，
勢必牽涉行政之權。孔庚等人遂主張，「總統組織國防，統率全國陸海空軍。其職 權由行政院主管部輔佐行之」，「總統之統率陸海空軍，其命令權由主管部行使之，
對外防禦戰爭時，經國民大會之同意，任命總司令行使之，但戰爭終了，總司令 即行解職」。96
經過多日討論，國防部所提的擴大總統統帥權之建議，基本上未被接受。12 月 24 日，制憲國民大會三讀通過《中華民國憲法》，大致上保持了政協憲草的內 閣制精神。最終結果，在涉及軍事的各項條文方面，憲草第三十七條「總統統率 陸海空軍」除改稱第三十六條外，餘仍保留原文，並未增列「依法組織國防」等 字樣。軍事、國防亦未添設專章，僅在「基本國策」章中，將憲草第一百三十三 條修正為第一百三十七條，並增列「國防之組織，以法律定之」語句。97
這個結果，與一個月前《大公報》社評所說的「統帥權如何行使，全部憲草 隻字未提」98情況，並沒有多少改變。制憲國大代表王雲五在日後解釋說，當時的 考量是，總統的統帥權乃「最高無上者」，無需以法律加以約束。99其實，就民主 憲政角度論，此種說法是站不住腳的。早在民國初年，已有識者指出：憲法若賦 予總統統帥權，卻未設計相應的制衡辦法，恐將造成軍人獨裁政體！100
《中華民國憲法》最終之所以僅作「總統統率全國陸海空軍」的概括性條文，
較為周延的解釋，仍應是政治性的妥協使然。溯政治協商會議結束之初，國民黨 內部不乏反對政協憲草內閣制精神的聲浪，有意修改條文，擴大總統的權限。制
較為周延的解釋，仍應是政治性的妥協使然。溯政治協商會議結束之初，國民黨 內部不乏反對政協憲草內閣制精神的聲浪，有意修改條文，擴大總統的權限。制