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二、美式新中央軍事機構的仿行
（一）1940年代各國國防體制的趨勢
如前文所述，1930 年代前後的中華民國國防／軍事體制，大抵襲自傳統德國 普魯士的軍政、軍令二元化，以及陸軍與海軍分部辦事的模式。可是，前揭模式 基本上是20 世紀以前就出現的產物。20 世紀以後，特別是在兩次世界大戰爆發以 後，各國因戰爭動員程度擴大、機械化作戰的運用，戰爭面貌已經大為改觀，故 紛紛從事國防／軍事體制的調整。此種趨勢，雖因各國政制、政情、歷史背景的 差異，不易一概而論，但仍隱約可見共同或相似的軍事思想潮流，大要為：一、
陸海空軍一元化；二、以軍屬政；三、軍政與軍令部門的整合。6前揭幾項因素，
透過對先進國軍事思想的引介與制度的移植，其實也影響了中華民國。在這當中，
除了「以軍屬政」等涉及憲政問題應另章論述外，本小節將就其餘軍事史事，進 行概要的探討。
就陸海空軍一元化言，陸、海、空軍應平衡發展，三軍之上再設置統籌國防 的總機構，在1930 年代尚屬前衛的軍事思想。7此種陸海空軍一元化思想最後得以 落實，可謂科技影響戰爭型態，繼之牽動軍事組織架構，甚至是政軍關係的結 果。8例如，美國在南北戰爭以前，陸軍員額從未超越18,000 人，海軍員額也保持 在13,000 人以下，另有不超過 4,000 人的海軍陸戰隊。這兩支規模不太大的軍隊，
分別由政府內閣中的戰爭部（Department of War）與海軍部（Department of the Navy）
管理，彼此的使命鮮少重複，軍種與軍種間的關係通常不至於影響國家安危。惟
6 國防部史政局編，《列強國防機構組織概要》（南京：國防部史政局，1948），頁1-3。
7 按：1921年，義大利人杜黑（Giulio Douhet）發表《制空論》（The Command of the Air），主張新 興的空中武力應與陸軍、海軍平衡發展，三軍之上，冠以統籌國防的總機構。此種說法，在第二 次世界大戰以前確屬新穎，引起各國軍方不一致的評價。參見Giulio Douhet, trans. by Sheila Fischer, The Command of the Air (Washington, D.C.: Air Force History and Museums Program, 1998), pp.vii-x.
8 國防部史政局編，《國防部改組紀要》（南京：國防部史政局，1947），序文，頁1。但從歷史觀 點看，這不是首次出現科技牽動政軍關係的情況。例如，近代電報的出現與普及，已改變了國家 最高當局和戰地指揮官的關係。1861年美國南北戰爭第一次馬納沙斯之役（First Battle of Manassas）
期間，林肯（Abraham Lincoln）總統曾經每隔10至15分鐘與前線軍隊進行電報聯繫。古代的君主 除非御駕親征，否則是無法這般干涉前方軍事。參見Eliot A. Cohen, Supreme Command: Soldiers, Statesmen, and Leadership in Wartime (New York: Free Press, 2004), pp.26-28。20世紀以後，軍事科 技又更進一步發展，其影響層面抑非林肯的時代所能想像了。
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隨著時間發展，逐漸有人主張增設陸、海軍的協調機制。前揭機制，首見於 1903 年的陸海軍聯席會（Joint Army and Navy Board）。但第一次世界大戰期間，陸、海 軍還是產生了許多意見衝突，致有時間、金錢和資源的浪費。尤有甚者，軍用飛 機的誕生，也為陸、海軍造成棘手的問題。究竟空權的價值如何，空中武力如何 使用，空中武力應由陸、海軍指揮抑或成立第三軍種單獨運作，各方陷於爭論。
及至第二次世界大戰爆發，軍職的參謀長聯席會議主席（Chairman of the Joint Chiefs of Staff），乃肩負起協調各軍種的重任。在各戰區，則普遍設置統一指揮部，
統一管制陸、海及空中武力。不過，中樞的參謀長聯席會議，最初是為了對應盟 邦英國參謀首長委員會（Chiefs of Staff Committee）而匆忙組成，地位也只是諮詢 機構，不具決策權力，仍談不上作為軍事事務的統一主管機關。9
第二次世界大戰結束，美國朝野基於戰後世界集體安全體系的成形、工業技 術須統合資源、政府機構尋求簡化，以及陸海空三軍合作的需要，使得設置單一 軍事部會的討論趨於高潮。在辯論過程中，陸軍方面大抵抱持正面態度。至於正 在轉型為獨立軍種的陸軍航空隊，則意識到，如果想確保具有和姊妹軍種同等的 軍事地位，調整國防體制架構是最好的途徑，遂成為提倡統一運動的先鋒。可是，
海軍方面認為，假若成立單一的軍事部會，海軍將不再能夠直接和總統及國會接 觸，地位有遭貶低之虞，乃抱持反對態度。幾經波折，1947 年，美國成立無定形 的「國家軍事機構」（National Military Establishment），位居陸軍、海軍、空軍（由 原陸軍航空隊改組而成）各部之上。起初，陸軍、海軍、空軍部長（均文官）尚 保留內閣、國家安全會議成員的身份。到了1949 年 8 月，杜魯門（Harry S. Truman）
總統簽署國家安全法律修正案，將國家軍事機構改組為國防部（Department of Defense），終於取消陸軍、海軍、空軍部長的閣員地位，僅保留單一的國防部長為 內閣成員。至於大戰期間成立的參謀長聯席會議，其主席作為最高階軍職，依舊 不具統帥部隊的權限；總統任命，受國會監督，由文人擔任的國防部長，始持有 包括指揮部隊在內的軍事權限。10
9 C. W. Borklund著，葛敦華譯，《美國國防部》（The Department of Defense），頁1-5。
10 國防部相關歷史背景，參見：Steven L. Rearden, History of the Office of the Secretary of Defense: The Formative Years, 1947-1950 (Washington: Office of the Secretary of Defense, 1984), pp.1-27, 57-88 ;
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同時期的世界各國，也多有陸軍、海軍從分立到整合的過程。例如，近代英 國的國防／軍事體系，可追溯至17 世紀。1628 年，海軍部（Admiralty）成立；1854 年，陸軍部（War Office）成立；1917 年，空軍部成立；前揭 3 個部的大臣（Secretary of State for War, the First Lord of the Admiralty, and the Secretary of State for Air）均 是內閣成員。隨著時間發展，英人漸感有必要增進軍種間的協調。二次世界大戰 結束，1946 年，國防部法案（Ministry of Defence Act of 1946）通過，正式規定陸、
海、空三軍大臣不復有內閣閣員的身分；三軍種大臣之上，設置國防部大臣，統 籌所有國防業務，並向內閣、國會負責。11前揭運作模式，維持到 1964 年。1964 年，英國終於將陸、海、空部門完全整併，成為單一的國防部。12另以蘇聯為例。
在 1937 至 46 年間，蘇聯陸軍、海軍各自設置總軍事委員會，並各自在國務系統 中的人民委員會（Sovnarkom, “Council of People's Commissars”）成立陸軍人民委 員部、海軍人民委員部。及至 1946 年，人民委員會改稱部長會議（Council of Ministers）。幾經調整，自 1953 年起，部長會議設置國防部，亦統一管理陸軍、海 軍等各軍種的事務。13
綜上所述，各國陸軍、海軍往往有各自的歷史傳統，以及在政府權力運作結 構中的地位。至於空軍，作為新興軍種，另有發展的脈絡。軍種之間如何整合、
運用，逐漸成為各國當局者的難題，但基本上的趨勢是，在各種論辯過程中，逐 漸朝向了統一。第二次世界大戰前的列強諸國，德國即為率先於陸海空三軍之上 統設國防部者。戰後美國各方面在辯論新軍事體制之際，每有人基於對德國軍事 模式的恐懼，對總攬陸海空武力的單一軍部模式表達疑慮。惟究其實際，陸海空 軍一元化是漸進發展，而非乍變的歷史過程。當時德國所謂的單一軍事運作結構，
葛敦華譯，《美國國防部》（The Department of Defense），頁1-4、35-92；「美國新國防組織之 研究」，〈國防部組織法資料彙集〉，《國軍檔案》，檔號：581.1/6015.10。
11 國防部史政局編，《列強國防機構組織概要》，頁34-43；「英國國防部之組織與關係地位」，〈國 防部組織法資料彙集〉，《國軍檔案》，檔號：581.1/6015.10。
12 英國國防部之組織簡史，參見“History of the Ministry of Defence and the Old War Office”
（https://www.gov.uk/government/publications/history-of-the-ministry-of-defence）。
13 蘇俄國防部軍事出版社編輯委員會編、王宇樞譯，《蘇俄五十年（1918-1968）建軍史》（臺北：
國防部史政編譯局，1970），頁125-127、386-388；國防部史政局編，《列強國防機構組織概要》，
頁1-2。
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骨子裡仍是由陸、海、空 3 個獨立互不協調的參謀體系各自運作，各自直接向元 首希特勒負責；而希特勒身旁僅有個人的小型參謀組織，尚無真正的跨軍種高階 層參謀本部存在。14
無論如何，前揭陸海空軍一元化的軍事思潮，經過識者的譯介，也開始影響 中華民國的建軍方向。抗日戰爭爆發以後，兵學家楊杰嘗言「最新的軍事組織，
將是各兵種互相配合的混合組織」。15不過，就像美國陸軍、海軍各以軍種本位產 生的針鋒相對，國軍若欲進行軍種整合，也難免會面臨爭議。特別是，國軍所謂 的「中央海軍」，基本上是由晚清、民國初年北京政府時代的閩系海軍發展而來，
有其淵遠流長的歷史傳統，與陸軍的建軍歷史並不相同。若再考量陸軍、海軍內 部還有種種複雜的派系問題，則各軍種、軍系的分途發展、不易整合之情勢，應 是更顯而易見了。16
其次，就軍政與軍令部門的整合言。如前文所述，近代中國深受影響的德國 普魯士軍政、軍令二元模式，本係出於特殊政治考量的結果。問題是在於，軍事 權力縱然有職權、功能（function）上劃分的必要，但若以軍政、軍令來區分，範 圍著實難以清楚界定，易生分歧，亦非普世皆行的辦法。例如，美國在傳統上無 明顯的軍政、軍令區分，17晚近亦將軍事業務大致分為軍事作戰、財務行政與政策 戰略三大類。18而 1930 年代若干德國軍事顧問建議蔣介石，將軍事委員會、參謀 本部、訓練總監部與行政院軍政部整併為國防部，也是著眼於矯正「軍令與軍政 分為兩個範圍，一切措施上頗有相互牽制之不便」的弊病。德國萊謝勞將軍尤向 蔣介石力言，「軍政、軍令之須統一，歐戰後蓋為全世界一致之傾向」。19
及至抗日戰爭期間，蔣介石終於以軍事委員會委員長身份總攬軍政與軍令，
14 葛敦華譯，《美國國防部》（The Department of Defense），頁30-31。
15 楊杰，《國防新論》（上海：上海書店，1990年影印本），頁229。
16 參見張力，〈從「四海」到「一家」――國民政府統一海軍的再嘗試：民國26年至37年〉，《中 央研究院近代史研究所集刊》，第26期（1996年12月），頁265-316。
17 訓練總監部譯印，《各國軍制要綱》，頁85。
18 李承訓，《憲政體制下國防組織與軍隊角色之研究》（臺北：永然文化，1993），頁98-105。
18 李承訓，《憲政體制下國防組織與軍隊角色之研究》（臺北：永然文化，1993），頁98-105。