中國新睦鄰外交政策：戰略意涵與作為--許志嘉Update:2018/05/03

中國新睦鄰外交政策：戰略意涵與作為

許志嘉

（銘傳大學新聞學系副教授）

摘

要

中共第四代領導集體的新睦鄰外交政策，係以政治和睦、安全互 信、經濟互利等三個面向為目標，試圖建構一個和平穩定的周邊環 境。在政治和睦面向，其主要作法是強化與周邊國家政治關係，並透 過高層領導出訪，全面提升雙邊關係；在安全互信面向，其具體作法 是加強與周邊國家解決邊境領土爭議、與周邊國家建立雙邊軍事互信 機制、參與多邊安全機制；在經濟互利面向，其主要策略是在雙邊關 係方面加強與周邊國家的經濟合作，在多邊機制方面加強區域和次區 域合作，以推進區域經濟一體化。 關鍵詞：中共外交、睦鄰外交、周邊外交、中國對外關係、夥伴關係

壹、前言

中國大陸位處東亞地區，陸地邊界兩萬兩千公里，海岸線也達一 萬八千公里，與中國領土接壤的國家有 15 國，包含蒙古、俄羅斯、北 韓、越南、寮國、緬甸、尼泊爾、不丹、錫金、印度、巴基斯坦、阿 富汗、塔吉克、吉爾吉斯、哈薩克等國（中國已於 2003 年承認印度兼 併錫金），與中國隔海相鄰的國家則有六國，包含南韓、日本、菲律

賓、馬來西亞、汶萊、印尼等國家，如果再加上歷史上關係密切，一 直被視為鄰邦的柬埔寨、泰國、新加坡、孟加拉等國，1_{以及影響力擴} 及西太平洋的美國，中國可說是全球鄰國最多的國家之一。面對如此 多的鄰國，如何處理好與周邊國家的關係，長期以來一直都是中國政 府的重大課題。 就國家安全的角度而言，周邊國家對國家安全威脅衝突的機率較 高，就歷史發展來看，中國歷史上的國家安全威脅多來自鄰國。自中 國共產黨建立政權以來，曾經發生過與外國的安全衝突或武力的使 用，主要也是來自周邊國家，這包括 1950 年派遣志願軍參加韓戰、 1959 年和 1962 年兩次與印度發生的領土衝突、2_{1969 年與蘇聯發生的} 珍寶島事件武裝衝突，以及 1979 年的中越戰爭。中國這些對外戰爭或 武裝衝突主要都是以周邊鄰國為主，顯然周邊安全對中國而言非常重 要，是中國使用武力的主要地區。 對中國而言，在廣義的周邊國家中，有後冷戰時期的全球唯一超 強美國、全球軍事大國俄羅斯、經濟大國日本；這三國是全球五大權 力中心的國家。在周邊的第三世界國家方面，則有經濟力量崛起中的 東南亞國家、印度次大陸半島，以及具戰爭威脅的朝鮮半島。不論就 經濟發展與軍事安全而言，周邊國家關係對中國而言都非常重要。 歷史上，中國不斷強調周邊國家關係的重要性，但事實上，中國 共產黨建政以後與周邊國家的關係並不和睦，不但有領土衝突，與許 多國家的政治關係也有很長一段時期未能實現正常化，直到 1980 年代 以後，中國採取獨立自主外交政策後，周邊國家關係才逐漸明顯改 善，實現與周邊國家的關係正常化。3_{1990 年代實現與周邊所有國家建} 朱聽昌主編，《中國周邊安全環境與安全戰略》（北京：時事出版社，2002 年），頁 3。 韓念龍主編，《當代中國外交》（北京：中國社會科學出版社，1987 年）， 頁 173-186。

交與關係正常化後，中國睦鄰外交才取得較具體的成果。 2002 年中共舉行第十六次黨代表大會，新的領導集體接班後對周 邊國家關係的改善更為積極。中共十六大工作報告中便強調，要「繼 續加強睦鄰友好，堅持與鄰為善、以鄰為伴，加強區域合作」，中共 首度提出「與鄰為善，以鄰為伴」的論點，深化睦鄰外交政策的意 涵，睦鄰外交成為中共對外關係的重要工作。新任國務院總理溫家寶 於 2003 年出席東南亞國協系列峰會時，更進一步提出「睦鄰、安鄰、 富鄰」的新睦鄰外交政策內涵，把睦鄰外交與安鄰、富鄰概念連結， 強調中國在區域發展中扮演的角色，睦鄰外交的強調已成為後鄧小平 時期，中國外交工作的一個重點方向。 新領導集體上臺後在外交戰略上提出「和平崛起」、「和諧世 界」等概念，同時強化睦鄰政策的內容，中共第四代領導集體正在構 建自己的新外交戰略，除了和平崛起與和諧世界新發展戰略觀之外， 新睦鄰外交政策也成為第四代領導集體重要的新外交政策內涵。本文 試圖解構，在中共第四代領導提出的新發展戰略觀下，中國新睦鄰外 交政策內容為何，睦鄰外交策略如何推動，以及睦鄰外交政策的具體 成果又如何。本文主要目的在於分析中國外交政策的輸出面，以睦鄰 外交作為主要研究內涵，試圖從歷史發展提供中國睦鄰外交政策的基 本思維基礎，再透過對中共第四代領導人的政策文件及具體的外交工 作實踐，探討中國新睦鄰外交的政策內涵與實踐，深入理解中共第四 代領導集體構建的新睦鄰外交政策與作為。

Yang Fuchang, ed., Contemporary China and Its Foreign Policy (Beijing: World Affairs Press, 2003), pp. 260-275.

貳、中國睦鄰外交政策的發展

一、改革開放前的睦鄰外交

就中國大陸的觀點來看，早在中共建政之初的 1950 年代，中國便 採取睦鄰外交政策。4_{這個時期的睦鄰外交政策是以周恩來於 1954 年} 和印度簽訂《中印關於中國西藏地方和印度之間的通商和交通協定》 序言中提出的「和平共處五原則」，以及 1955 年萬隆會議公開宣示以 和平共處五原則作為重要的睦鄰外交政策宣示。5_{不過，值得注意地} 是，這時候的睦鄰外交政策是指中國與周邊國家外交政策的實際內 涵，在具體的政策宣示上並未明白且廣泛使用「睦鄰」或「睦鄰友 好」等字眼，來形容中國與周邊國家的政策關係，此時期主要是強調 「和平」的概念。 這種以尋求與周邊國家和平共處為主軸的「睦鄰外交」政策，在 政策上既未明白表述，在實踐上也未完全得到落實。從歷史的實踐來 看，雖然中國初步解決了與東南亞國家有關華僑雙重國籍的問題，但 由於共產主義革命輸出問題，中國與東南亞國家關係並未完全改善， 除了社會主義國家之外，並未與周邊多數國家建立外交關係。 這樣以尋求和平為主軸的「睦鄰外交」，一直持續到改革開放之 前，中國雖強調與周邊國家關係的重要性，但實際的外交關係改善方 面，除了社會主義國家之外，也推動到部分南亞和東南亞國家。然 而，對周邊和平的目的並未達到良好的成果，1959 年、1962 年甚至還 與印度發生兩次邊境武裝衝突，1969 年與蘇聯發生珍寶島武裝衝突， 改革開放初期的 1979 年也與越南發生邊境衝突。 基本上，此時期的睦鄰外交，政策宣示上既不直接提到睦鄰外 蘇浩，〈50 年代中國睦鄰友好外交政策〉，劉山、薛君度主編，《中國外 交新論》（北京：世界知識出版社，1998 年），頁 125-148。 韓念龍主編，《當代中國外交》，頁 143-145。

交，實質效果上也未達到睦鄰，只是以和平外交為政策宣示，在具體 的運作上仍與睦鄰外交有一段距離，因此，改革開放以前的中國並沒 有提出睦鄰外交，最多只能說是提出和平外交。

二、睦鄰外交的提出與推動

1978 年底中共十一屆三中全會推動改革開放以後，睦鄰外交才開 始出現在中共的政策文件中，1983 年中國國務院總理趙紫陽在第六屆 全國人大一次會議進行政府工作報告，提到外交工作時指出「中國一 向關心同自己的鄰近國家保持和發展睦鄰關係。」6_{中國將睦鄰工作正} 式提到中央文件外交政策的論述中，在政策文件中凸顯「睦鄰」的概 念，但此時的睦鄰外交並非政策重點。 1984 年趙紫陽在政府工作報告中強調，「我們特別重視發展同鄰 近國家的睦鄰關係，因為這不僅關係到我國的安全和發展，而且影響 到整個亞洲和太平洋地區的和平和穩定。」7_{趙紫陽首次點明中國重視} 睦鄰關係，但睦鄰外交仍未成為外交政策論述的重點，反霸權主義、 和平共處五原則、加強第三世界國家關係仍是中國外交政策重點，周 邊國家的蘇聯與越南，仍是中國批評的霸權國家，而南韓則尚未與中 國建交，東南亞的印尼仍未與中國恢復邦交，新加坡與新獨立的汶萊 也未與中國建交。 此時期，中國在政策宣示上已具體提出睦鄰外交的概念，實際運 作上也開始逐步推動睦鄰工作，最重要的成就是 1989 年實現與蘇聯的 關係正常化。在中國逐步推動睦鄰外交之際，1989 年六四天安門事件 對中國大陸內部政治情勢及經濟改革造成重大衝擊，西方國家對中國 展開制裁，為了尋求政局的穩定、化解西方國家經濟制裁的壓力，中 趙紫陽，〈政府工作報告〉，中共中央文獻研究室編，《十二大以來重要文 獻選編》（北京：人民出版社，1986 年），頁 353。 趙紫陽，〈政府工作報告〉，頁 499。

國開始尋求其他地區市場，也為中國更積極推動睦鄰外交，改善周邊 國家關係提供更大的動力。

三、1990 年代具體落實的睦鄰外交政策

後冷戰(Post-cold War)時期，睦鄰友好關係的推動才真正成為中 國外交戰略的重要內涵，8_{由於兩極體系崩解，國際體系出現重大轉} 變，蘇聯東歐共黨國家民主化，為了因應外來的民主化風潮壓力，也 為六四天安門事件後的中國大陸政局穩定及經濟發展，尋求更好的外 部條件，建構更穩定、友好的周邊關係乃成為中國外交政策的重要方 向。 對中共領導人而言，區域情勢的變化也促使中國進一步加強睦鄰 外交，此時，亞洲地區有三個趨勢使中國更加重視周邊關係：首先是 「太平洋世紀」的遠景，中國可以透過加強周邊關係加速經濟成長； 其次是「新亞洲主義」的出現，有助於中國與周邊國家建構更密切的 關係；最後是兩極體系崩解後，區域集團化的發展提供中國可利用這 種集體主義與西方國家集團抗衡。9_{在國際與國內環境的驅動下，1990} 年以後，中國睦鄰外交政策宣示更明確，睦鄰關係推動也更積極。 後冷戰時期中國開始具體推動睦鄰外交政策，採取具體措施改善 與周邊國家關係，由於與周邊國家關係的改善，不但使中國國家安全 威脅減緩，同時還提供了一個有利於經濟發展的和平穩定國際環境。 中國外交路線方針政策未變，但體現在戰略思維和具體的外交作為 上，面對國際社會的經濟制裁和國際體系的巨變，中國積極尋求突破 章百家，〈中國積極拓展多邊外交樹立大國形象〉，《中國網》，2002 年 12 月 1 日，<http://big5.china.com.cn/chinese/zhuanti/212861.htm>。

You Ji & Jia Qingguo, “China’s Re-emergence and Its Foreign Policy Strategy,” in Joseph Y. S. Cheng, ed., China Review, 1998 (Hong Kong: Chinese University Press, 1998), p. 128.

西方國家的經濟制裁，並加速改善與大國及周邊國家的關係，為中國 大陸的經濟發展建構一個和平穩定的國際環境。 1991 年，中共總書記江澤民在建黨 70 周年講話提到獨立自主外交 政策時，便強調要保持和發展周邊國家睦鄰友好關係，加強同第三世 界國家的團結和合作。10_{1992 年國務院總理李鵬在七屆全國人大五次} 會議進行政府工作報告時指出，「繼續發展同周邊國家睦鄰友好關係 是我國外交政策的重要組成部分」，11_{睦鄰外交位階提升為中國對外政} 策的重要組成部分。1993 年國務院總理李鵬在八屆全國人大一次會議 上進行政府工作報告時進一步強調，「積極發展同周邊國家的睦鄰友 好關係，爭取和平安寧的周邊環境，是我國外交工作的重點。」12_睦鄰 外交政策成為此時中國外交工作的重點。 1997 年中共十五大是鄧小平過世後中國共產黨召開的第一個重大 會議，此次黨大會中，睦鄰外交政策獲得更明確的闡述，總書記江澤 民提到外交政策時強調「要堅持睦鄰友好。這是我國的一貫主張，絕 不會改變。對我國同鄰國之間存在的爭議問題，應該著眼於維護和平 與穩定的大局，通過友好協商和談判解決。一時解決不了的，可以暫 時擱置，求同存異。」13_{中國推動睦鄰外交的目的就是要維護和平與穩} 中共中央文獻研究室編，《江澤民論有中國特色社會主義（專題摘編）》 （北京：中央文獻出版社，2002 年），頁 527。 李鵬，〈政府工作報告─1992 年 3 月 20 日在第七屆全國人民代表大會第五 次會議上〉，《人民網》，1992 年 3 月 20 日，<http://www.people.com. cn/item/lianghui/zlhb/rd/7jie/newfiles/e1090.html>。 李鵬，〈政府工作報告─1993 年 3 月 15 日在第八屆全國人民代表大會第一 次會議上〉，《人民網》，1993 年 3 月 15 日，<http://www.people.com. cn/item/lianghui/zlhb/rd/8jie/newfiles/a1360.html>。 江澤民，〈高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面 推向二十一世紀─江澤民在中國共產黨第十五次全國代表大會上的報告〉， 《人民網》，1997 年 9 月 12 日，<http://www.people.com.cn/GB/shizheng/

定的大局，強調擱置爭議，求同存異，解決與周邊國家的爭端，進一 步改善雙邊關係。 鄧小平時期，睦鄰友好關係的說法被明確提出，進一步成為重要 的外交戰略，後鄧小平時期，這樣的外交戰略仍然持續。十六大以 後，新的領導班子仍然強調睦鄰友好外交政策，十六大工作報告首次 提及「與鄰為善、以鄰為伴」的概念，江澤民在報告中指出，「我們 將繼續加強睦鄰友好，堅持與鄰為善、以鄰為伴，加強區域合作，把 同周邊國家的交流和合作推向新水平。」14_{睦鄰外交持續成為中國重要} 的外交政策方向，且十六大後更以「與鄰為善、以鄰為伴」作為新的 睦鄰政策方針。

參、睦鄰外交戰略觀與政策內涵

從 1983 年正式提出睦鄰概念後，睦鄰外交逐漸成為中國重要的外 交政策，北京推動這個政策的最重要宏觀戰略目標，也就是睦鄰外交 的整體戰略觀是什麼，是值得深入分析的課題。在這樣的戰略觀下， 睦鄰外交政策的具體內容有哪些，也就是睦鄰外交政策的基本內涵為 何，也是值得進一步深究的議題。

一、睦鄰外交的戰略觀

從睦鄰外交政策的發展來看，中共建政最初期的睦鄰外交政策是 建構在和平共處的基礎上，中國未明確提出睦鄰的概念，主要是要尋 求與周邊國家的和平關係，然而，在意識形態和領土主權的矛盾衝突 下，中國與周邊國家仍時有衝突，即便是國家間的正常關係都未能有 252/5089/5093/20010430/456848.html>。 江澤民，〈全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面─在中國 共產黨第十六次全國代表大會上的報告〉，《新華網》，2002 年 11 月 8 日，<http://news.xinhuanet.com/newscenter/2002-11/17/content_632296.htm>。

效實現，此時期的睦鄰外交不論是在政策宣示和實際作為上都不是中 國外交政策的重點。 中共十一屆三中全會後推動改革開放政策，追求經濟現代化成為 中共的核心目標，為了達到這個目標，建構和平穩定的國內外環境成 為追求經濟發展的重要條件，睦鄰外交的概念被明確提出，政策也更 加具體，中國開始逐步改善與周邊國家關係。 後冷戰時期，隨著經濟快速成長，中國國力隨之崛起，和平穩定 的國際環境不僅提供中國國內經濟發展的穩定基礎，避免被西方國家 「和平演變」的重要基石，更是中國國力增強後，對外推動經濟互 動、融入國際體系的重要基礎，而且，為了使中國更有利地加入國際 市場，提升經濟發展，中國更要改善周邊國家關係，建構有利於中國 經濟發展的和平穩定周邊環境，睦鄰外交的作用更大，中國對睦鄰外 交政策的推動也就更深入、更積極。 因此，建構穩定和平的國際環境，確保中國經濟發展，可說是中 國睦鄰外交政策的基本戰略觀。 1990 年代中，隨著中國國力的崛起，也引起周邊國家對中國擴張 的疑慮，因此，中國用政策宣示與實際行動向周邊國家強調要扮演負 責任大國與合作者的角色，15_{以緩和周邊國家對中國威脅論的疑慮。} 由於了解到自己身處於一個具有敵意的區域環境，中國便推動四 種外交政策戰略以平衡這樣的劣勢，這些戰略包括：促進與俄羅斯及 前蘇聯國家的合作、維持對北韓的實質影響力、積極改善周邊關係、 努力推動區域合作機制。亞太地區的穩定和繁榮是最符合中國國家利 益的發展，中國也必須致力維持與區域大國的關係，來確保和平的國 際環境。16_{和平穩定的國際環境成為中國追求經濟發展的最重要戰略基}

Avery Goldstein, “The Diplomatic Face of China’s Grand Strategy: A Rising Power’s Emerging Choice,” The China Quarterly, No. 168, December 2001, p. 842.

礎，促使這個基石更加穩固，便是中國睦鄰外交的根本戰略觀。 冷戰時期兩極體系的崩解為中國改善周邊國家關係帶來新的機 會，在政治上，中國是亞太地區重要大國，與周邊國家發展睦鄰合 作、友好平等、合作關係，有利於中國大陸經濟發展與國家安全；在 安全方面，中國希望促進區域合作，和平解決爭端，維護自身的穩 定、區域的穩定和各國的對話合作；在經濟方面，中國可以與周邊國 家發展更密切的經貿互動，促進與東亞各國關係的改善。17_{這樣的國際} 體系條件促使中國睦鄰外交政策的深化推動，建構一個符合自己利 益，也符合區域利益的區域安全體系。 亞太地區的穩定和繁榮最符合中國國家利益的發展，中國必須致 力維持與區域大國的關係，來確保和平的國際環境，同時又要免除區 域內中小型國家的疑慮，以有效維持區域安定，提供經濟發展的根本 條件。建構穩定的國際環境，維護區域和平穩定，促進經濟發展，形 構中國睦鄰外交政策的基本戰略觀。

二、睦鄰外交政策內涵

睦鄰外交的戰略是要建構一個和平穩定的周邊環境，對中國而 言，就是要化解與周邊國家的衝突，改善與周邊國家的關係，促進與 周邊國家的合作。睦鄰外交策略運作層面，基本上就是從化解爭議、 促進合作兩個大方向著手，重點發展方向，則是聚焦在政治外交與經 濟貿易兩個大領域，政策推動層次則包含多邊與雙邊關係，從化解爭 議與促進合作，政治外交與經濟貿易，雙邊與多邊外交，三個層面分 析，透過此架構，睦鄰外交政策基本上包含下列四個主要內涵：

Quansheng Zhao, “China and Major Power Relations in East Asia,”

Journal of Contemporary China, Vol. 10, No. 29, November 2001, p. 681.

唐希中、劉少華、陳本紅，《中國與周邊國家關係(1949-2002)》（北京： 中國社會科學出版社，2003 年），頁 220-235。

和平談判解決邊境紛爭，改善與周邊國家的關係 冷戰時期中國的周邊安全環境非常不利，與多數國家敵對，既與 美國、日本、南韓、菲律賓為敵，也與蘇聯、印度、越南兵戎相見， 還和印尼交惡。在中國與周邊國家的爭議中，邊境紛爭凸顯的領土主 權問題是最重要的衝突議題，推動睦鄰外交便須解決這個重要的爭議 根源，和平談判解決紛爭是 1997 年中共十五大後提出的重要方向，睦 鄰外交政策的重要內涵之一就是要和平解決邊境紛爭。 中國的邊境領土爭議基本上可分為三大類：陸地邊界爭議、海上 邊界爭議與「未收復的國土」。18_{陸地邊界爭議主要是早期遺留下的劃} 界不清問題，許多周邊國家過去是中國的藩屬，邊界問題不大，但由 於西方國家勢力介入後產生邊界爭議，包含越南、蒙古、緬甸等國， 另一種是原本的劃界問題就不清楚，如俄羅斯、印度等國。海上邊界 爭議則存在於和越南的東京灣（中國稱北部灣）等海上邊界，日本的 釣魚臺問題，以及南海問題等海上邊界爭議。中國認知中的未收復國 土則包含了臺灣、香港和澳門。19 與中國陸地接壤的各國中，沒有領土爭議的只有寮國、北韓和不 丹，蒙古、緬甸、尼泊爾、巴基斯坦和阿富汗，則於 1960 年代在中國 的妥協下解決不嚴重的領土爭議，蘇聯、越南和印度是與中國領土爭 議較嚴重的國家，越南的領土問題還包括領海的爭議。20_{因此，解決領} 土爭議可說是中國推動睦鄰外交的根本任務之一，也是睦鄰外交政策 Suisheng Zhao, “The Making of China’s Periphery Policy,” in Suisheng Zhao, ed., Chinese Foreign Policy: Pragmatism and Strategic Behavior (New York & London: M. E. Sharpe, 2004), p. 265.

香港、澳門已分別於 1997 年及 1999 年為中國接管，從中國的立場來看，臺 灣成為中共建政以後迄今，唯一仍未收回的國土。

Harold C. Hinton, “China as an Asian Power,” in Thomas W. Robinson & David Shambaugh, eds., Chinese Foreign Policy: Theory and Practice (Oxford: Clarendon Press, 1994), p. 353.

的重要內涵。 1989 年蘇聯共產黨總書記戈巴契夫(Mikhail Gorbachev)訪問中國 大陸，實現中蘇共關係正常化；1991 年 5 月蘇聯解體前，中國與蘇聯 便簽署《關於中蘇國界東段協定》，初步解決雙方邊境爭議；蘇聯解 體後，邊境談判持續；1994 年 9 月中俄簽署《中俄國界西段協定》， 進一步解決中俄西段國界爭議；1997 年葉爾欽(Boris Yeltsin)訪問中 國，雙方領導人宣布完成東段領土戡界，中俄邊境紛爭 300 年後，首 次出現有法律劃定的邊界。21 蘇聯解體後新獨立的哈薩克、吉爾吉斯與塔吉克與中國大陸也有 共同邊界，中國也透過談判方式以簽約和對話方式，與這些自蘇聯獨 立的國家基本解決領土紛爭。 在與印度的領土爭議方面，冷戰結束後雙方談判解決領土爭議取 得了較好的發展。中印於 1993 年簽署《關於在中印邊境實際控制線地 區保持和平與安寧的協定》；1995 年撤除邊境東段過於接近的哨所； 1996 年 11 月江澤民訪問印度時，雙方簽署《關於在中印邊境實控線地 區軍事領域建立信任措施的協定》。22_{在解決與印度領土爭議方面，新} 領導集體接班前中印談判已在進行，雖已有部分成果，但中印仍未達 成解決爭議的具體共識。 與越南談判解決領土爭議方面，中越雙方的領土爭議主要有三部 分：陸地邊界、北部灣劃分，以及南沙群島及附近海域主權爭議。雙 方於 1999 年 12 月在河內簽署《中越陸地邊界條約》；2000 年 12 月 中越在北京簽署《中華人民共和國和越南社會主義共和國關於兩國在 北部灣領海、專屬經濟區和大陸架的劃界協定》。23_{中越之間的三項主} 朱聽昌主編，《中國周邊安全環境與安全戰略》，頁 56。 〈雙邊關係（中國與印度）〉，《中華人民共和國外交部網站》，2007 年 4 月 19 日，<http://www.fmprc.gov.cn/chn/wjb/zzjg/yzs/gjlb/1328/default. htm>。

要領土爭議，基本上已解決其中兩項，至於南沙群島主權爭議則仍在 持續協商中。 在海上領土主權爭議方面，中國基本上採取的政策是「擱置爭 議，共同開發」，北方與日本的釣魚臺爭議仍未解決，南方的南海主 權爭議則與越南和菲律賓都仍未能找到解決方案。基本上，中國一再 強調採取雙邊協商談判及多邊合作協商機制來解決南海問題爭議，但 仍受到區域國家的質疑。24 在「未收復的國土」方面，中國成功透過協商方式，與英國及葡 萄牙達成協議，於 1997 年及 1999 年實現香港與澳門的回歸。至於臺 灣問題方面，中國則認為這是國共內戰的結果，一直避免將臺灣問題 國際化，強調和平統一，透過協商解決問題，但複雜的臺灣問題，不 僅牽涉兩岸關係，且已成為國際關心的議題，任何重大互動發展都可 能引起美國、日本及周邊國家的嚴重關切，其複雜程度遠高於收回香 港、澳門。 建立夥伴關係、合作關係，提升雙邊對話合作 政治關係的改善是解決紛爭、促進合作、推動睦鄰外交的重要工 作，1990 年代以後，中國以建立各種形式的夥伴關係、合作關係形 式，改善與周邊國家的關係，並進一步推動與周邊國家的雙邊關係。 中國與俄羅斯、美國、日本、東協、南韓、印度、巴基斯坦、哈 薩克、蒙古等主要周邊國家，都建立了各種形式的夥伴關係。對中國 而言，建構各式夥伴關係、合作關係就是要提升雙邊關係，推動與周 邊國家各種領域、層級的互動合作，周邊國家夥伴關係、合作關係的 〈雙邊關係（中國與越南）〉，《中華人民共和國外交部網站》，2006 年 9 月 12 日，<http://www.fmprc.gov.cn/chn/wjb/zzjg/yzs/gjlb/1338/default.htm>。 Mark J. Valencia, Honorable M. Van Dyke & Noel A. Ludwig, Sharing

the Resources of the South China Sea (Honolulu: University of Hawaii

建立成為推動睦鄰外交的重要形式。 中國之所以推動夥伴外交的原因：第一，是為了確保一個和平穩 定的國際環境以追求中國的現代化；第二，是為了促進國際體系多元 化，並尋求國際社會認同中國是國際重要一極的角色地位；第三，中 國領導人期望建立一個新的戰略觀與意識形態理念，以支持中國作為 國際體系重要一極的新地位。25 雖然中國夥伴關係有各種不同形式，但透過這種關係的建立，中 國表達和這些國家建立友好關係的立場，特別是與周邊大國建構夥伴 關係有助於解決與周邊大國可能的衝突，與周邊有領土衝突根源的國 家建立夥伴關係，可以有助於透過多邊對話機制解決存在的領土爭 議，化解衝突。 至於周邊國家中屬於共產黨政權統治的國家，中國則透過政府與 政黨兩個體系同時推動友好合作關係，建構與共黨國家的睦鄰關係， 例如中國與北韓的長期友好關係便是此類。同時，也透過這樣的機制 改善與中國有衝突的越南之間的關係，以化解彼此的衝突根源，建構 合作互動的基礎。 參與多邊外交機制，解決紛爭促進合作 多邊外交基本上是指三個或三個以上的國家或實體共同參與的外 交活動，多邊外交主要的互動形式包括：多邊同盟關係、國際組織、 國際制度、多國元首會議等等。26_{國際組織被視為是多邊外交活動最重} 要的形式，但其他的幾種多邊外交活動也常是國際社會互動的重要方 式。不論是透過何種形式的互動，國際多邊外交非常重視多邊機制的

Joseph Y. S. Cheng & Zhang Wankun, “Patterns and Dynamics of China’s International Strategic Behaviour,” Journal of Contemporary China, Vol. 11, No. 31, May 2002, pp. 255-256.

錢文榮，〈關於多邊主義、多邊外交的幾點理論和政策思考〉，《世界經濟 與政治》，2001 年第 10 期，2001 年 10 月，頁 14-19。

作用，27_{也就是說，多邊外交的推動要經由一定的規則與作用機制，如} 此，才有助於多邊外交的有效推動和穩定發展。 隨著國際社會全球化趨勢，以國際建制(International Regime)為 主要形式的多邊外交日益受到重視，推動國際間各種議題的合作。28_但 長期以來，中國對於由美國及西方國家推動的國際建制是保持懷疑和 排斥的立場，雖然中國早期便參加第三世界國家主導的多邊合作機 制，但基本上對於多邊外交的參與一直不深，也不積極。在推動改革 開放政策之前，中國對國際社會秩序是採取全面否定批判的態度，改 革開放以後才轉而採取較具建設性的介入、參與國際事務的態度。29 冷戰結束後，中國對多邊外交機制的懷疑和觀望，才開始出現觀 念和行為上的改變，強調多邊外交的重要，更積極參與多邊外交機 制。30_{1990 年代以後，中國更進一步積極強化對外的軍事安全互動，} 擺脫自我設限的孤立，開始參與多邊安全對話機制，並從中找到自己 的利益。31_{江澤民在中共十五大報告中明確指出，「要積極參與多邊外}

Robert Keohane, “Multilateralism: an Agenda for Research,” International

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交活動，充分發揮我國在聯合國以及其他國際組織中的作用。」32_對中 國而言，推動多邊外交既有利於自己的國家利益，也可顯示崛起的中 國對美國超強造成國際戰略格局失衡的顧慮。33_{在面對因中國國力崛起} 而引發西方國家「中國威脅論」的聲浪下，多邊外交已成為中國在國 際社會上樹立正面形象、擴大國際影響力的重要舞台。34 多邊外交符合中國一再強調的世界多極化趨勢，有助於牽制美國 的霸權主義發展，且隨著中國與國際經濟接軌日深，參與國際建制的 運作有助於中國融入國際社會，爭取國內經濟發展。 實際上，中國不僅更積極主動參與既存的周邊國家組成的區性多 邊組織，自己還主動籌組或發起多邊合作機制。在參與既存多邊組織 方面，中國積極參與東南亞國家協會(ASEAN)的運作，1996 年成為東 協全面對話夥伴，1997 年透過 10 加 1（東協 10 國加上中國）及 10 加 3（東協 10 國加上中日韓三國）多邊對話機制，一方面加強與東協國 家的對話、合作，另方面則透過這樣的機制加強與南韓、日本的三邊 對話合作。中國以東協作為強化與東南亞國家的合作的機制，並增強 與東北亞周邊國家南韓和日本建構對話協商機制。 此外，中國也參與亞太地區唯一的多邊安全合作對話機制─東協 區域論壇(ASEAN Regional Forum, ARF)，透過參與東協區域論壇 強化與東協國家在南海問題等相關安全議題的對話，同時，透過論壇 倡導建立新的地區安全機制，以及中國主張的新安全觀。35_{透過多邊安} 江澤民，〈高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全 面推向二十一世紀—江澤民在中國共產黨第十五次全國代表大會上的報 告〉。 王逸舟，《全球政治和中國外交》（北京：世界知識出版社，2003 年）， 頁 274。 中國國務委員、前外交部長唐家璇在中共黨內的報告中便公開強調多邊外交 樹立中共形象的功能。請見王比學，〈唐家璇：十三年來中國國際地位空前 提高〉，《人民日報》，2002 年 10 月 9 日，版 4。

全合作機制的參與，中國尋求區域合作解決爭議。 除了東南亞國協之外，中國也積極參與亞太經濟合作會議(APEC) 等經貿性合作機制。 雖然中國從 1990 年代開始更積極參與多邊外交，但就參與的情形 來看，最初仍以聯合國為中心的各種國際組織的被動性參與為主，其 基本上大多是被動地參與其他國家制定好的多邊外交架構，鮮少主動 積極倡導和主動宣傳自己的意圖。36_{也就是說，中國多半是多邊外交活} 動的參與者而非發動者，被動參與多於主動倡導，或作為多邊外交的 主導國家。但在區域多邊外交機制方面，中國則採取更積極主動策 略。 在主動籌組、發起多邊合作機制方面，最典型的例子就是中國主 導成立的「上海合作組織」和解決北韓核武危機的「六方會談」。 2001 年中國與俄羅斯、哈薩克、吉爾吉斯、塔吉克、烏茲別克等六個 國家共同組成的區域性組織「上海合作組織」，便是以中國與中亞國 家為主所建立的多邊合作對話機制，從會議的發起倡議與組成，中國 都扮演重要的推動角色。 推動經貿互動，加強經貿合作 加強與周邊國家的經貿合作互動，也是中國睦鄰外交的重要內 涵。中國一方面透過雙邊合作，加強與周邊國家的經貿往來，另方面 則透過既有的國際合作機制加強與周邊國家的經貿互動。 中國在政策上推動加強與周邊國家的經貿關係，同時，與東協國 方長平，〈多邊主義與中國周邊安全戰略〉，《教學與研究》，2004 年第 5 期，2004 年 9 月，《中國國關在線》，<http://www.irchina.org/news/view. asp? id=566>。 王莉，〈中國多邊外交的新發展─「上海合作組織」的實踐〉，蕭佳靈、唐 賢興主編，《大國外交：理論．決策．挑戰》（北京：時事出版社，2003 年），頁 512。

家建立自由貿易區，加強亞太經合會（APEC）的參與，還積極協助籌 組博鰲亞洲論壇，推動與周邊國家及亞洲國家的經貿互動。

肆、新領導集體面臨的挑戰及新睦鄰外交策略

睦鄰外交在改革開放後被明確提出，後冷戰時期則是中國具體落 實睦鄰外交的階段，江澤民時代，睦鄰外交成為中國外交政策的工作 重點。中共十六大以後，睦鄰外交有了初步成果，中國周邊環境似乎 更為穩定，但這樣的周邊環境仍存在一些根本的問題，為了進一步解 決這些問題，第四代領導集體提出以睦鄰、安鄰、富鄰為政策內涵的 新睦鄰外交政策以為因應。

一、新領導面臨的周邊問題

周邊環境是中國要維持穩定的國際環境中最重要的一環，睦鄰外 交則是達到穩定周邊環境的重要工作，中國推動睦鄰外交面臨四個重 要挑戰：第一，與周邊國家的領土爭議；第二，與區域大國，如日本 和印度的潛在敵對競爭；第三，中國崛起對區域內較弱小國家的威 脅；第四，與美國的關係。37_{要推動睦鄰外交，便需要解決這些主要挑} 戰。 在領土爭議方面，中國雖已透過雙邊協商與多邊機制，採取協商 對話方式化解，但與俄羅斯的邊境問題雖已取得了文件的協商確認， 但仍未在具體的劃界問題上取得最後的解決。與印度的領土紛爭解決 雖已有起步，但仍未取得具體的協商成果。 建構在經濟合作基礎上的中國與東協關係，在可見的未來仍可持 續維持密切的互動，但是，基於南海主權問題與臺灣問題可能引發的 軍事衝突，以及中國與東協的貿易衝突，對雙邊關係都可能產生負面 影響。38_{也就是說，雖然中國採取「擱置爭議，共同開發」的南海策}

略，但對於領土主權的紛爭，仍然是中國與東協國家存在的潛在隱 憂。 在區域大國的潛在競爭方面，區域內最大的經濟強國日本與人口 僅次於中國大陸的印度，都與中國有著競合關係。與日本關係方面， 建構在美日安保合作基礎上的美日聯盟，仍然視中國為潛在對手，除 了潛在戰略競爭衝突之外，歷史問題、臺灣問題、釣魚臺主權爭議、 戰爭賠償、日軍遺留化學武器及光華寮等問題，一直都是中日之間的 敏感問題。39_{雖然中國強調要擱置爭議，但中日之間的這些問題一直都} 未能有效解決。 中國與印度關係的改善雖已有所進展，但在主權的爭議仍未取得 具體成果，同時，作為巴基斯坦長期的盟友，印度與巴基斯坦的緊張 關係，仍然是中國與印度要進一步改善關係的重要關鍵。 在中國崛起對周邊較小型國家的威脅方面，中國積極參與東南亞 國協的目的之一，就是希望能夠化解東協國家對中國崛起的疑慮，透 過參與 10 加 1、10 加 3 的高層對話機制，加入東協自由貿易區，中國 雖然與東協國家有了更進一步合作改善關係的基礎，但在消解東協國 家的中國威脅的疑慮方面，新領導集體仍有努力的空間。 至於區域內比較特殊的中美關係方面，「911 事件」後，美國改變 大戰略，為改善中美關係產生了較大的作用。2001 年春以來，中國已 改變對美總體方針，對美政策語言不再充滿批評和對抗論調，在許多 政策領域都與美國展開合作。保持經濟成長是中國的當務之急，為了

Ho Khai Leong, “Rituals, Risks, and Rivalries,” in Suisheng Zhao, ed.,

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有關中國外交部關於中日關係的政策說明，請見〈雙邊關係（中國與日 本）〉，《中華人民共和國外交部網站》，2006 年 9 月 1 日，<http://www. fmprc.gov.cn/chn/wjb/zzjg/yzs/gjlb/1281/default.htm>。

確保這項成果，同時也了解到與美國對抗不僅沒好處還要付出巨大代 價，且中國感受到中美之間已有愈來愈多的共識等因素下，中國對美 國採取較「寬容」的政策。40_{中國對美國採取合作政策，使得中美關係} 取得較緩和的發展，但中國威脅論的論點一直存在，有許多美國學者 專家還是強調中國是美國最大的威脅，中美之間甚至可能發生衝突。41 從周邊環境的發展來看，新領導集體接班之前，中國在周邊環境 的改善方面確已取得若干成效，但仍然存在許多問題，最根本的問題 之一就是中國國力崛起的事實，使中國威脅論的論點不斷挑動著中 美、中日、中印及中國與東協國家之間的複雜關係，如何透過更明確 的政策宣示和外交行為，呈現中國的善意，化解中國威脅論對中國國 力崛起的隱憂是新領導集體重要的課題。 其次，與周邊國家領土主權爭議仍未能完全解決，新領導集體必 須進一步在解決領土爭議上取得成果，一方面可以建構更長治久安的 周邊關係，另方面也有助於化解中國威脅論。因此，新領導集體必須 提出深化解決問題的新睦鄰外交政策，以因應周邊關係仍未化解的爭 議。

二、安鄰與富鄰為內涵的新睦鄰外交

中共十六大新領導集體接班後，開始建構屬於新領導集體的戰略 觀，面對中國大陸經濟的持續成長，中國綜合國力的提升，來自國際 社會對於中國威脅論的疑慮，與國際社會交往日深的中國必須正視來 沈大偉，〈美中關係的新穩定：原因與結果〉，《世界經濟與政治》，2003 年第 10 期，2003 年 10 月，《中國國關在線》，〈http://irchina.org/news/ view.asp? id=264>。

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自國外的疑慮，接掌權力一年後的中共新領導集體於 2003 年底正式提 出「和平崛起」的發展道路大戰略理論論述。 2003 年 12 月 10 日，國務院總理溫家寶訪問美國，在哈佛大學的 公開演講中提到中國是一個「改革開放與和平崛起的大國」，42_中國高 層領導人首次正式公開向國際社會提及「和平崛起」的概念。 「和平崛起」是新領導集體建構的新戰略思維，這樣的外交戰略 思維基本上是要使中國能夠持續經濟發展，在追求經濟成長的同時， 融入國際社會，一方面強調扮演國際社會合作者角色，強調與大國和 平互動；二方面強調中國愛好和平的角色，安撫周邊國家，顯示崛起 的中國將與周邊國家維持和平互動；三方面也宣示中國追求國際社會 大國的地位，期盼在國際社會扮演與自己國力相合的角色。43_雖然和平 崛起的論述後來被鄧小平提出的和平發展取代，但中共新領導集體企 圖建構意識形態論述來說明構建和平穩定國際環境的做法並未改變。 2005 年 4 月 22 日，中國國家主席胡錦濤參加雅加達亞非峰會時提 出，亞非國家應「推動不同文明友好相處、平等對話、發展繁榮，共 同構建一個和諧世界。」首度在國際社會公開提出「和諧世界」概 念；同年 7 月 1 日，胡錦濤訪問莫斯科，與俄羅斯發表《中俄關於 21 世紀國際秩序的聯合聲明》時，將「和諧世界」一詞寫入，成為中俄 的共同聲明；44_{同年九月，胡錦濤參加聯合國元首會議，以「努力建立} 持久和平、共同繁榮的和諧世界」為題發表演說，45_{從共同安全、共同} 〈溫家寶總理哈佛演講：「把目光投向中國」〉，《人民網》，2003 年 12 月 11 日，<http://www.people.com.cn/BIG5/shehui/1061/2241298.html >。 許志嘉，《當代中共外交政策與中美關係》（臺北：揚智出版社，2004 年），頁 250。 《新華社》，〈中俄關於 21 世紀國際秩序的聯合聲明〉，《新華網》，2005 年 7 月 1 日 ，<http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/ world/2005-07/01/content_3164594.htm>。 胡錦濤，〈維護安理會權威加強集體安全機制─在聯合國成立 60 周年安理

繁榮、和諧世界三個層面論述中國的和諧世界觀。 中共新領導集體在總體外交論述上提出和平崛起、和諧世界的新 論述，強調中國維護和平世界秩序的立場，反映在周邊外交方面，睦 鄰外交的表述也出現更完整的新論述。 中共十六大報告中提出「與鄰為善、以鄰為伴」的睦鄰外交方 針，2003 年 10 月溫家寶出席東協商業與投資峰會發表演說時，進一步 以「睦鄰、安鄰、富鄰」三個概念來論述中國的睦鄰外交內涵。所謂 的睦鄰是指「在與周邊國家和睦相處的原則下，共築本地區穩定、和 諧的國家關係結構」；安鄰是指「積極維護本地區的和平與穩定，堅 持通過對話合作增進互信，通過和平談判解決分歧，為亞洲的發展營 造和平安定的地區環境」；富鄰是指「加強與鄰國的互利合作，深化 區域和次區域合作，積極推進地區經濟一體化，與亞洲各國實現共同 發展。」46_{中國新領導集體首次以睦鄰、安鄰、富鄰作為周邊外交的內} 涵，將睦鄰外交的概念增加了安鄰與富鄰的思考。 2005 年 11 月中共總書記胡錦濤在越南國會發表演講時，具體而完 整地闡述中國的新睦鄰外交觀點，他強調： 亞洲各國應該在政治上和睦相處、經濟上互利合作、安全上互信 協作、文化上相互促進。中國將堅定地奉行與鄰為善、以鄰為伴的周 邊外交方針和睦鄰、安鄰、富鄰的周邊外交政策。睦鄰，就是要同周 邊國家和睦相處，共同維護地區和平穩定。安鄰，就是要堅持通過對 話合作增進友好互信，通過談判解決分歧，為亞洲的和諧發展營造良 會首腦會議上的講話〉，《人民網》，2006 年 9 月 14 日，< http://politics. people.com.cn/GB/1024/3696503.html >。 〈溫家寶總理出席東盟商業與投資峰會並發表演講〉，《中國日報網》， 2003 年 10 月 8 日 ，<http://www.chinadaily.net/gb/doc/2003-10/08/con-tent_269949.htm>。

好環境。富鄰，就是要加強同鄰國的合作，推進區域合作，實現共同 發展繁榮。47 胡錦濤從政治、經濟、安全、文化四個層面來論述對周邊外交的 重點，睦鄰是要處理政治和睦問題，安鄰是要處理安全互信問題，富 鄰則是要處理經濟互利問題。 第四代領導集體的新睦鄰外交政策不只強調周邊外交的重要性， 同時，將睦鄰外交內涵做了更豐富的闡述，把原本高度概括性的睦鄰 外交內涵充實為睦鄰、安鄰、富鄰，不只試圖從政治上與周邊國家和 睦相處，還要透過對話談判解決爭議的方式，在安全上與周邊國家取 得互信，同時，要以經濟合作的強化，在經濟上與周邊國家共構互利 的經濟關係。 與過去睦鄰外交政策不同的是，新睦鄰外交內容增強了安鄰、富 鄰的概念，把安全與經濟納入對周邊國家的政策，把睦鄰外交從過去 以政治和睦為主的睦鄰外交政策，加入安全、經濟與文化因素，新睦 鄰外交基本上是要解決中國威脅論和周邊國家領土爭議未決的問題， 以安鄰概念，強調要透過和平對話談判來解決爭議，以化解中國國力 崛起可能以強硬方式處理周邊國家領土主權爭議的疑慮，強化中國追 求和平共處、和平穩定國際環境的決心。同時，以富鄰概念把中國的 崛起與周邊國家的崛起融合一起，化解周邊國家對中國經濟力量崛起 的疑慮，強化經濟命運共同體的概念。

伍、新睦鄰外交的推動與發展

第四代領導集體的睦鄰、安鄰、富鄰外交政策，是從政治和睦、 安全互信、經濟互利為目標來建構和平穩定的周邊環境。事實上，在 〈胡錦濤在越南國會的演講（全文）〉，《新華網》，2005 年 11 月 1 日，< http://news.xinhuanet.com/politics/2005-11/01/content_3716199.htm>。

新領導集體闡述這些睦鄰外交具體內涵之前，新睦鄰外交政策已經開 始推動。與過去睦鄰外交不同的是，第四代領導集體新睦鄰外交政策 的具體工作推動更為積極、更為全面，將發展良好的周邊關係予以深 化鞏固，例如中俄關係的強化、中國與東協國家關係的深化，中國與 東協關係提升為戰略夥伴層級；同時，把過去周邊國家工作未能完成 的部分加速落實，例如中俄、中印邊界問題的進一步解決，中日關係 的緩和與改善。

一、政治和睦層面

在政治和睦的睦鄰外交方面，中國的主要做法是以強化與周邊國 家政治關係為主，具體做法就是透過高層領導出訪與提升雙邊關係。 在高層出訪部分，胡錦濤接任中共總書記、中國國家主席後於 2003 年 4 月首次出訪的國家，便是俄羅斯、哈薩克、蒙古等周邊國家， 並參加上海合作組織高峰會，顯示中國對於周邊國家的重視。48_胡錦濤 擔任總書記後至 2006 年底，14 次主要的出訪行程中，有 10 次訪問行 程都涉及到周邊國家地區，訪問過的周邊國家包含：俄羅斯、哈薩 克、蒙古、泰國、新加坡、菲律賓、汶萊、印尼、北韓、越南、南 韓、美國、寮國、印度、巴基斯坦等國家，49_{就任四年，僅胡錦濤出訪} 過的周邊國家就達 15 國，其中俄羅斯訪問四次，哈薩克訪問兩次，顯 示中國對周邊睦鄰外交的重視。 除了胡錦濤出訪周邊國家之外，2003 年 4 月溫家寶就任中國國務 院總理後首度出訪的行程便是赴泰國出席中國─東協領導人會議，九 葛相文，〈李肇星談胡錦濤歐亞之行成果：達到了預期目的〉，《新華 網》，2003 年 6 月 5 日，<http://news.xinhuanet.com/world/2003-06/05/con-tent_906165.htm>。 相關資料整理自〈胡錦濤活動報導專集〉，《新華網》，2007 年 6 月 15 日，<http://www.xinhuanet.com/newscenter/ldrbdzj/hjt2003_chufang.htm>。

月溫家寶又出席印尼舉行的東協系列峰會，兩次參加周邊地區最重要 的多邊組織東協會議。溫家寶另於 2003 年 12 月正式訪問美國，美國 雖非溫家寶首次出訪的第一個外國地區，但與先前溫家寶參與東協會 議到東南亞訪問的形式相比，美國是溫家寶首次正式訪問一個主權國 家，意義相當重大，顯示中國也將美國放在外交工作的重要地位。溫 家寶就任總理後至 2007 年 1 月，17 次主要出訪行程中，有 13 次涉及 周邊國家，出訪過的周邊國家包括：泰國、印尼、美國、吉爾吉斯、 俄羅斯、越南、寮國、巴基斯坦、印度、馬來西亞、柬埔寨、塔吉 克、菲律賓等國，50_{溫家寶出訪的周邊國家也達到 13 國。} 中共中央政治局常委會排名第二的常委、全國人大委員長吳邦國 於 2003 年 9 月首次出國訪問行程也是周邊國家，分別訪問菲律賓、南 韓和日本，並於同年十月底訪問北韓。吳邦國就任全國人大委員長後 至 2006 年底，八次主要出訪行程中，有四次涉及周邊國家，訪問過的 國家包含：菲律賓、南韓、日本、北韓、俄羅斯、新加坡、馬來西 亞，51_{吳邦國出訪了七個周邊國家，其中包含了胡錦濤與溫家寶未曾到} 訪的日本。 排名第四的政治局常委賈慶林，就任全國政協主席後首次出國訪 問的行程也是周邊國家，2003 年 11 月底、12 月初，賈慶林訪問印度、 斯里蘭卡、孟加拉、尼泊爾和巴基斯坦等南亞五國，2004 年 8 月前往 南韓訪問，2006 年 3 － 4 月前往越南、印尼、馬來西亞等三個東南亞 國家訪問。52_{總計賈慶林五次主要出訪行程中，有三次都到訪周邊國} 家。 相關資料整理自〈溫家寶活動報導專集〉，《新華網》，2007 年 6 月 15 日，<http://www.xinhuanet.com/newscenter/ldrbdzj/wjb2003_chufang.htm>。 相關資料整理自〈吳邦國活動報導專集〉，《新華網》，2007 年 6 月 15 日，<http://www.xinhuanet.com/newscenter/ldrbdzj/wbg2003_chufang.htm>。 相關資料整理自〈賈慶林活動報導專集〉，《新華網》，2007 年 6 月 15 日，<http://www.xinhuanet.com/newscenter/ldrbdzj/jql2003_chufang.htm>。

從中共新領導人出國訪問情形來看，周邊國家是新領導人出訪的 主要目標，中共新領導集體就任以後正式出國訪問的對象絕大多數是 周邊國家，推動睦鄰外交、鞏固周邊國家安全的意義非常明顯。其 中，俄羅斯與東協是中國高層領導人出訪頻率最高的國家與區域組 織，顯示新領導集體對他們的重視。 在提升雙邊關係方面，中共新領導集體就任後延續原先的夥伴外 交，推動與周邊國家關係的升級（請見表 1），2003 年將南韓提升至 全面合作夥伴關係，同年，與印度建立夥伴關係，2005 年進一步與印 度建立戰略合作夥伴關係，2003 年將蒙古關係提升至夥伴關係，2005 年將巴基斯坦、哈薩克、印尼與東協關係提升為戰略夥伴關係，菲律 賓提升至戰略性合作關係；2006 年則與日本建立戰略互惠關係。 表 1 中國與主要周邊國家建構「夥伴關係」形式 國 別 「夥伴關係」形式 建立時間 美 國 建設性戰略夥伴關係 建設性合作關係 1997 2001 蒙 古 面向 21 世紀長期穩定、健康互信的睦鄰友好合作關係 睦鄰互信夥伴關係 1998 2003 俄 羅 斯 戰略協作夥伴關係 1994 北 韓 《中朝友好合作互助條約》 1961 越 南 睦鄰友好與全面合作關係框架 1999 寮 國 長期穩定、睦鄰友好、彼此信賴的全面合作關係 2000 緬 甸 外交磋商機制 1992 尼 泊 爾 面向 21 世紀的世代友好的睦鄰夥伴關係 1996 不 丹 尚未建交 － 錫 金 中國已承認為印度占領 － 印 度 長期建設性合作夥伴關係 面向和平與繁榮的戰略合作夥伴關係 2003 2005 巴基斯坦 面向 21 世紀的中巴全面合作夥伴關係 戰略合作夥伴關係 1996 2005

阿 富 汗 《喀布爾睦鄰友好宣言》 2002 塔 吉 克 面向 21 世紀的睦鄰友好合作關係 2000 吉爾吉斯 《中吉睦鄰友好合作條約》 2002 哈 薩 克 戰略夥伴關係 2005 南 韓 面向 21 世紀的中韓合作夥伴關係 全面合作夥伴關係 1998 2003 日 本 致力於和平與發展的友好合作夥伴關係 戰略互惠關係 1998 2006 菲 律 賓 面向 21 世紀睦鄰互信合作關係 致力於和平與發展的戰略性合作關係 1996 2005 馬來西亞 全方位的睦鄰友好合作關係 1999 汶 萊 睦鄰友好合作關係 2005 印 尼 睦鄰互信全面合作關係 戰略夥伴關係 1999 2005 東南亞國協 睦鄰互信夥伴關係 面向和平與繁榮的戰略夥伴關係 1997 2003 資料來源：作者整理自〈國家和地區〉，《中華人民共和國外交部網站》，2007 年 6 月 15 日，<http://www.fmprc.gov.cn/chn/gjhdq/default.htm>。 新睦鄰外交更重要的突破是中日關係的改善，日本前首相小泉純 一郎在任時，中日關係因為靖國神社參拜問題而陷入低潮，2006 年 9 月底安倍晉三接任首相後，十月首次出訪，便前往北京訪問，凸顯對 北京的重視，安倍對中國大陸展開「破冰之旅」，雙方宣布要「構築 基於共同戰略利益的互惠關係」；53_{2007 年 4 月，中國國務院總理溫} 家寶回訪日本展開「融冰之旅」，雙方確認戰略互惠關係的具體合作 內容，溫家寶更具體提出構建中日「戰略互惠關係」六個主要工作： 恪守中日三主要政治文件原則、增加高層交往、深化互利合作、加強 《新華社》，〈中日發表聯合新聞公報〉，《人民網》，2006 年 10 月 8 日，<http://politics.people.com.cn/BIG5/1026/4891940.html>。

兩軍交往和防務安全對話、擴大人文交流、密切在國際和地區事務的 磋商與協調，54_{從政治、經濟、安全、文化及多邊外交合作等層面，推} 動中日關係發展，中日戰略互惠關係的內涵與新睦鄰外交政策內涵非 常接近，可說是新睦鄰外交政策的具體展現。 除了積極推動與日本的互惠合作之外，中國方面對於日本政府的 靖國神社問題，也採取更克制的態度。就在溫家寶訪日後數日，日本 首相安倍晉三自費獻納盆栽到靖國神社，碰觸到中日敏感的問題，但 中國外交部改變以往的強硬批評態度，並未批評安倍，僅強調中日雙 方已就克服政治障礙達成共識。55_{中國對日本靖國神社問題展現自我克} 制，同時，以新睦鄰外交政策內涵構築中日戰略互惠關係架構，都顯 示了，第四代領導集體新睦鄰外交尋求政治和諧的積極面。 中華文化的推廣是第四代領導集體的重要外交策略，同時也是中 國新睦鄰外交政策推動政治和睦的重要策略。2004 年，中國通過中外 合作方式，開始在全球開辦孔子學院，以漢語文化教育和文化交流為 重要內涵，作為向世界推廣「具有和平特質的中華文化」的窗口， 2004 年 11 月 21 日全球第一家孔子學院在中國周邊國家韓國首都首爾 掛牌成立。56_{至 2007 年 5 月底，中國在全球共 53 個國家和地區，開辦} 了 155 所孔子學院或課堂，其中，在周邊 12 個國家，開創 38 所孔子 學院。57_{周邊國家是中國首先開辦孔子學院的地區，同時，周邊國家孔} 〈溫家寶同安倍晉三會談確認中日戰略互惠關係內涵〉，《中國網》，2007 年 4 月 12 日 ， < http://big5.china.com.cn/international/zhuanti/ wjbfhr/2007-04/12/content_8103401.htm >。 朱建陵，〈中方態度和緩與安倍應有共識〉，《中國時報》，2007 年 5 月 9 日，版 A12。 〈中國將在全球辦百所孔子學院宣導儒國和平文化〉，《中新網》，2004 年 11 月 29 日， <http://www.chinanews.com.cn/news/2004/2004-11-29/26/ 510728.shtml>。 〈各地孔子學院〉，《國家漢語國際推廣領導小組辦公室網站》，2007 年 6

子學院占中國全球孔子學院總數的四分之一，中華文化的推廣也成為 中國新睦鄰外交與周邊國家建構和睦政治關係的重要方法。

二、安全互信層面

在安全互信層面，新領導集體推動睦鄰外交的具體做法：第一， 加強與周邊國家解決邊境領土爭議，加強周邊安全；第二，透過與周 邊國家的雙邊軍事互信機制建立，加強安全互信；第三，透過多邊安 全機制的參與與推動，建構和平穩定的周邊環境，推動睦鄰外交。 在解決領土爭議方面，新領導集體加快與印度協商解決領土爭 議，2003 年 6 月，中國與印度簽署《中印關係原則和全面合作的宣 言》，中國將被印度併入的錫金從中國承認的國家名單除名，印度則 首度承認西藏是中國的一部分，雙方關係進一步取得突破。58_在此基礎 上，中印開始派出特別代表探討如何具體解決邊界問題，2005 年 4 月 11 日，國務院總理溫家寶訪問印度期間，中印隨後達成並簽署《關於 解決中印邊界問題政治指導原則的協定》。59_{雖然與印度的領土紛爭並} 未完全解決，但中印關係從 1998 年印度以中國威脅進行核試後的惡化 關係中逐步改善，在第四代領導集體更積極的新睦鄰外交下，取得進 一步的緩和與改善。 2004 年 10 月，中國外交部長李肇星與俄羅斯外交部長拉夫羅夫 (Sergei Lavrov)於北京簽署《中華人民共和國和俄羅斯聯邦關於中俄 國界東段的補充協定》，此協定簽署後，象徵中俄邊界問題全部確 定。60_{兩國間四千三百多公里的邊界，歷經四十餘年談判，終於達成最} 月 15 日， <http://www.hanban.edu.cn/cn_hanban/kzxy_list.php? state1=Asia>。 阮宗澤，〈2003 年中國外交之和平崛起〉，《瞭望新聞周刊》，2003 年 12 月 16 日，<http://worldol.com/huanqiu/html/2003/12/20031216201943-1.htm>。 馬小寧、任彥、陳繼輝，〈溫家寶總理闡述出訪印度三項重要成果〉，《人 民日報》，2005 年 4 月 12 日，版 3。

後的協議，新領導集體接班不到兩年也完成了與俄羅斯邊界問題的最 終談判，解決了北方的領土爭議。 在與周邊國家的軍事安全互信機制建立方面，2003 年 10 月 22 日， 中國海軍 521 號導彈護衛艦與巴基斯坦海軍「巴布爾」號驅逐艦、「納 斯爾」號補給艦，在東海進行代號「海豚 0310」的海上聯合搜救演 習，這是中國首次與其他國家海軍舉行聯合軍事演習。22 天後，中國 海軍又與到訪的印度海軍「蘭吉特」號驅逐艦、「庫利什」號輕型護 衛艦，在東海舉行代號「海豚 0311」的聯合搜救演習。61_{中國在非傳} 統安全軍事領域與南亞兩個主要周邊國家分別進行海軍軍事演習，一 方面意味著與周邊國家進行軍事合作，另方面，與曾經發生武裝衝突 的印度進行軍演，也意味著中國利用軍事外交積極改善與周邊國家的 關係。 此外，中國還首次邀請其他國家參觀解放軍訓練基地與演習， 2003 年 8 月 25 日，美國、英國、法國、俄羅斯、德國、加拿大、泰 國、埃及等 15 個國家軍隊的 27 名軍事觀察員到中國大陸最大的訓練 基地，位於內蒙古的朱日和合同戰術訓練基地，觀摩北京軍區「北劍 0308」裝甲旅縱深突擊作戰演習。62_{2005 年 10 月，美國國防部長倫斯} 斐(Donald Rumsfeld)訪問中國大陸，成為首位參觀中國二砲部隊司令 部的外國官員。63_{透過軍事互訪，開放國外軍事官員赴中國大陸參觀軍} 事演習與重要部隊、設施，中國試圖增加軍事透明度，與周邊國家建 《新華社》，〈中俄簽國界東段補充協定徹底解決邊界問題〉，《人民 網》，2004 年 10 月 14 日，<http://www.people.com.cn/BIG5/shizheng/1026/ 2920211.html>。 金一南，〈2003 中國軍事外交：活力與自信〉，《新華網》，2003 年 12 月 30 日，<http://news3.xinhuanet.com/mil/2003-12/30/content_1253320.htm>。 金一南，〈2003 中國軍事外交：活力與自信〉。 〈中美增進軍事交流美防長感受中國軍事透明度〉，《中國網》，2005 年 10 月 20 日，<http://www.china.org.cn/chinese/HIAW/1004373.htm>。

構軍事互信機制。 在多邊安全機制的參與和推動方面，新領導集體更積極加入周邊 多邊安全機制、推動與周邊國家軍事安全合作，更主動召開區域安全 多邊機制。 2003 年 10 月中國簽約加入《東南亞友好合作條約》，成為非東南 亞國家第一個簽署這項條約的區域外國家。64_{中國不僅積極參與多邊外} 交機制，新領導集體更以行動簽署區域友好合作條約，向周邊國家宣 示中國建構周邊安全環境的決心。 新領導集體接班後，中國更積極參與周邊國家的軍事演習，強化 與周邊國家建立多邊安全互信機制。2003 年 8 月 6 12 日，在上海合 作組織的架構下，中國與俄羅斯、哈薩克、吉爾吉斯、塔吉克等五個 國家，約一千三百名武裝部隊成員，在中國大陸與哈薩克邊界舉行代 號「聯合─2003」的反恐演習。65_{這是中國舉行的首次多國部隊聯合} 反恐軍事演習，使中國與周邊國家發展更密切軍事關係。 在周邊多邊外交的推動方面，解決北韓核武危機的「六方會談」 成功召開，可說是中共新領導集體推動周邊多邊外交機制解決安全問 題最成功的典型。 中國首先依美方建議，向北韓提議進行中、美、日、南韓、北韓 的「五方會談」，在北韓首度拒絕後，中國再提出先在北京進行中、 美、北韓「三方會談」，北韓接受後，中國在會中積極說服北韓接受 多方會談安排，在北韓要求增加俄羅斯參與後，「六方會談」在中國 齊彬，〈中國正式加入東南亞友好合作條約 與東盟互信加深〉，《人民 網 》，2003 年 10 月 8 日 ，<http://www.people.com.cn/GB/shizheng/ 1024/2123245.html>。 丁增義，〈2003 年我國軍事外交工作全面回眸〉，《新華網》，2003 年 12 月 29 日， <http://news3.xinhuanet.com/mil/2003-12/29/content_1252127. htm>。

的積極推動下，於 2003 年 8 月進行第一輪六方會談，六方會談作為一 個區域多邊對話論壇機制，能夠提供一個對話平臺，使北韓坐上談判 桌，共同促進北韓最終的無核化，使外交和平解決問題仍然可行。66_至 2007 年 3 月，總計在中國的召集下，六方會談已召開六輪會談，67_雖 然六方會談能否真正落實解決北韓核武危機仍有不同意見，但中國積 極推動六方會談，扮演解決區域安全問題的負責任大國角色確實得到 肯定，對於希望解決北韓核武危機的美國而言，中國的作為也得到美 方的肯定。 隨著「911 事件」後中美關係的改善，中國又開始推動六方會談， 中美關係進一步改善，美國國務卿鮑爾(Colin Powell)甚至公開表示， 中美關係處於 1972 年美國總統尼克森(Richard Nixon)訪問中國大陸 以來最好的階段。68_{中國解決周邊安全危機的同時，也推動了與大國關} 係的改善。

三、經濟互利層面

在經濟互利層面，中共新領導集體推動富鄰外交的主要策略是在 雙邊關係方面，加強與周邊國家的經濟合作，在多邊機制方面，加強 區域和次區域合作，推進區域經濟一體化。 在雙邊經濟合作方面，中國領導人利用出訪時機，與周邊國家簽 署條約、公報，推動與周邊國家的經貿關係，同時繼續利用加強貿 易、提供信用貸款等方式推動富鄰外交。

Balbina Y. Hwang, “The Six-Party Talks: Keeping Diplomacy Alive,”

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〈朝核問題第六輪六方會談〉，《新華網》，2007 年 3 月 16 日，<http:// www.xinhuanet.com/world/zt070316/>。

Glenn Kessler, “Powell Strongly Defends Bush’s Foreign Policy,”

在提升雙邊經貿關係方面，中國時常以提升經貿總額目標來作為 推動睦鄰外交的重要策略，2005 年 10 月胡錦濤訪問越南時向越南政府 提出五點建議，其中之一就是要擴大經貿合作，爭取提前實現 2010 年 雙邊貿易額達到 100 億美元的目標；69_{2005 年 12 月溫家寶訪問馬來西} 亞，與馬來西亞發表的聯合公報中便指出，要努力將中馬貿易額在 2010 年時提升到 500 億美元。70_{同時，為了遂行富鄰外交，中國也會} 向周邊國家提供優惠信用貸款，2005 年中國政府便與印尼政府簽署提 供三億美元優惠信貸協議。71_{2006 年 7 月 6 日，中國與印度重開封閉} 了 44 年的乃堆拉山口邊境貿易，72_{推動兩國貿易發展，也進一步改善} 雙邊關係。 在加強區域合作和次區域多邊合作方面，新領導集體的主要做法 是運用現有合作機制，探索新的合作方式，擴大合作領域。73_也就是 說，中國主要的策略還是以既有的合作機制為主軸推動多邊經貿合 作，最具體的多邊合作進程就是繼續推動東協與中國的自由貿易區。 此外，對於區域經濟多邊組織亞太經合會(APEC)的參與方面，中國也 積極參與推動。 〈胡錦濤就發展中越兩黨兩國關係提出五點建議〉，《人民網》，2005 年 10 月 31 日，<http://politics.people.com.cn/GB/1024/3816499.html>。 〈中馬兩國發表聯合公報〉，《新華網》，2005 年 12 月 15 日， <http:// news.xinhuanet.com/world/2005-12/15/content_3926038.htm>。 〈雙邊關係（中國與印尼）〉，《中華人民共和國外交部網站》，2007 年 4 月 24 日，<http://www.fmprc.gov.cn/chn/wjb/zzjg/yzs/gjlb/1333/default. htm>。 陳繼輝，〈中印重開乃堆拉山口邊貿〉，《人民網》，2006 年 7 月 6 日。 <http://world.people.com.cn/GB/1029/42354/4567664.html>。 〈溫家寶總理在博鰲亞洲論壇 2003 年年會上發表演講〉，《中華人民共和 國外交部網站》，2003 年 11 月 2 日，<http://www.fmprc.gov.cn/chn/wjb/ zzjg/yzs/dqzzywt/t39951.htm>。

作為東亞大國，中國也積極參與推動以東亞一體化為主要目標的 「東亞峰會」(East Asia Summit, EAS)，成功推動東亞峰會於 2005 年

12 月在吉隆坡舉行，並確立以東協國家主導的東亞峰會運作模式，74 向東亞區域一體化目標邁進。 中共新領導集體不斷強調要達到富鄰目標，從實踐來看，中國對 外貿易十大貿易夥伴中，扣除香港和臺灣，其餘八個，有六個是廣義 的周邊國家（請見表 2），中國與東協在 2003 年的貿易占對外貿易總 體比率也確實有所增加，南韓與中國貿易額成長情況更為明顯，2003 年還超越臺灣成為中國第六大貿易夥伴。值得注意地是，周邊的大國 日本與中國的貿易金額雖也逐年成長，但雙邊貿易占中國對外貿易比 重卻逐年減低，2004 年日本更從第一大貿易夥伴降為中國的第三大貿 易夥伴，2006 年中日貿易占中國對外貿易比重更大幅下滑近 3%，顯 示中日經貿關係降溫的趨勢。 《新華社》，〈東盟和中日韓領導人會議發表《吉隆玻宣言》〉，《人民 網》，2005 年 12 月 12 日，<http://world.people.com.cn/GB/1029/42354/ 3936254.html>。

表 2 中國前十大貿易夥伴變化(2003 2006) 單位：億美元；% 2003 2004 2005 2006 排 名 國家 金額 百分比 國家 金額 百分比 國家 金額 百分比 國家 金額 百分比 總金額 8,512 100.0 總金額 14,221.2 100.0 總金額 11,547.9 100.0 總金額 17,606.9 100.0 1 日本 1,335.7 15.7 歐盟 2,173.1 15.3 歐盟 1,772.9 15.4 歐盟 2,723.0 15.5 2 美國 1,263.3 14.8 美國 2,116.3 14.9 美國 1,696.3 14.7 美國 2,626.8 14.9 3 歐盟 1,252.2 14.7 日本 1,844.4 13.0 日本 1,678.9 14.5 日本 2,073.6 11.8 4 香港 874.1 10.3 香港 1,367.1 9.6 香港 1,126.8 9.8 香港 1,661.7 9.4 5 東協 782.5 9.2 東協 1,303.7 9.2 東協 1,058.8 9.2 東協 1,608.4 9.1 6 南韓 632.3 7.4 南韓 1,119.3 7.9 南韓 900.7 7.8 南韓 1,343.1 7.6 7 臺灣 583.7 6.9 臺灣 912.3 6.4 臺灣 783.2 6.8 臺灣 1,078.4 6.1 8 俄羅斯 157.6 1.9 俄羅斯 291.0 2.0 俄羅斯 212.3 1.8 俄羅斯 333.9 1.9 9 澳洲 135.6 1.6 澳洲 272.5 1.9 澳洲 203.9 1.8 澳洲 329.5 1.9 10 加拿大 100.1 1.2 加拿大 191.7 1.3 加拿大 155.2 1.3 印度 248.6 1.4 資料來源：〈前十位貿易夥伴〉，《中華人民共和國商務部綜合司》，2004 年 1 月 29 日，<http://zhs.mofcom. gov.cn/aarticle/Nocategory/200504/20050400083340.html>；〈前十位貿易夥伴〉，《中華人民共 和 國 商 務 部 綜 合 司 》，2005 年 3 月 4 日 ，<http://zhs.mofcom.gov.cn/aarticle/Nocat-egory/200503/20050300021345.html>；〈前十位貿易夥伴〉，《中華人民共和國商務部綜合司》， 2006 年 2 月 10 日，<http://zhs.mofcom.gov.cn/aarticle/Nocategory/200602/20060201484587.html>； 〈前十位貿易夥伴〉，《中華人民共和國商務部綜合司》，2007 年 2 月 2 日，<http://zhs.mofcom. gov.cn/aarticle/Nocategory/200702/20070204344141.html>。

陸、結論

中國睦鄰外交政策主要是從改革開放後始有理念的提出，真正落 實主要是從後冷戰時期開始，睦鄰外交政策內涵的具體化、豐富化則 是在中共十六大以後，新領導集體以更完整的政策內涵推動新睦鄰外 交。 從具體的政策與作為來看，中共第四代領導集體的新睦鄰外交政 策在內涵上，將過去以政治和睦為主軸的睦鄰外交，明確增加富鄰與 安鄰，經濟與安全層面的政策內涵，讓睦鄰外交的內涵豐富化，也增 加論述的理論層次。在具體的作為上，新睦鄰外交採取更積極主動的 睦鄰友好策略，在雙邊外交上，對關係已穩定發展的國家，增加更多

元的互動，透過定期的元首會晤、對話、交流，深化關係；對雙邊關 係仍有問題未解決的部分，加快協商步調，儘速解決問題，中俄邊界 問題的解決，中印邊界問題的制度化協商，中日關係的改善都在這樣 的新睦鄰外交政策上取得比以往更明顯的成果。在多邊外交上，新睦 鄰外交更積極主動參與多邊外交活動，提升中國的國際地位與影響 力，扮演更有影響力的區域大國角色，北韓核武危機六方會談的召 開、G8 會議的參與都是第四代領導集體新睦鄰外交的新作法。 中國睦鄰外交日益具體化，也逐漸取得成效，對中國建構和平穩 定的周邊環境而言，確有其效用。不論是與周邊國家的雙邊關係或多 邊外交機制運作，中國在周邊關係方面都取得具體成果，與周邊國家 建構了各種層次的友好或夥伴關係，政治關係大幅改善，取得睦鄰的 效果。在安鄰方面，中國逐步解決與周邊國家的領土爭議，雖然仍有 部分問題尚未解決，但基本上陸地邊界的問題大都已取得解決，達到 周邊安全更獲確保的安鄰效果。在富鄰方面，中國周邊國家的確受到 中國經濟崛起的發展而獲利，南韓是最典型的例證，東協國家也與中 國建構自由貿易區促進東亞一體化，富鄰的效果仍待檢證，但中國確 實與多數周邊國家推動更密切的經貿關係。 中共十六大後，新領導集體更積極推動新睦鄰外交，就實際的發 展來看，中國積極改善過去與中國有過衝突的國家的關係，包括俄羅 斯、印度和越南，在領土爭議上多已取得妥協，同時也在朝鮮半島危 機扮演重要的協調角色，與日本關係也取得突破。 然而，中國推動與周邊國家的睦鄰友好關係仍面臨許多矛盾和困 難，在領土爭議問題上，中國曾提出解決問題的新思路，主要包括： 擱置爭議共同開發、和平協商解決邊界糾紛、求同存異不算舊賬、解 決華僑雙重國籍問題。這些問題或許取得暫時的解決，但能否長期穩 定領土紛爭，特別是涉及能源與海洋資源的南海主權爭議的解決，仍 考驗著中國領導人的智慧。 中國推動睦鄰外交改善周邊環境時，與日本關係雖有所突破，但