澎湖設置觀光賭場政策中公民參與行動之分析—以反賭陣營為例

國立臺灣大學社會科學院政治學系 碩士論文

Department of Political Science College of Social Sciences

National Taiwan University Master Thesis

澎湖設置觀光賭場政策中公民參與行動之分析

──

以反賭陣營為例

The Analysis of Public Participation in Casino Policy in Peng-Hu :Case Study of the Anti-gambling Camp

李雪瑩

Snow Hsueh-Yin Lee

指導教授：趙永茂博士 Advisor：Yung-Mau Chao, Ph. D

中華民國 102 年 8 月

August, 2013

II

謝 辭

“Time makes a difference”.這是在論文即將定稿前，心中湧現的句子。表面上 的意思是，時間造成了改變，深究其裡，花時間所投入內容，才是改變的原因。

這段期間，除了個人投入的時間、指導老師指導鼓勵的時間、口試委員審閱指正 的時間、受訪者接受訪談的時間，還有關心的人陪伴的時間；這些改變，除了成 就一本論文外，也對個人在觀察視野與透析思辯更上層樓。再者，與指導老師、

口試委員、訪談者，以及支持關心的人，期間的互動與影響，也是生命中的一段 改變。

首先，感謝指導老師趙永茂教授，指導期間，亦正值其行政庶務最為繁忙之 際，趙老師的關心、細心、耐心，與正向的鼓勵，是令人深刻的典範！再者，感 謝口試委員韓保中教授，審閱期間，鉅細靡遺，大至架構方向，小至章節句讀，

均提出校正建議。此外，也感謝口試委員何明修教授，每次對論文架構提出解構 與全新角度，促使個人必須重新審視，深入思辨。

再者，個人對於論文中所有受訪者：釋昭慧法師、何宗勳、顏江龍、吳巡龍、

陳榮一、陳國杖、林長興、謝恆毅、德行師父、吳雙澤、傅靜凡（依受訪時間排 列），必須致上崇高的敬意！從陌生的拜訪到無私的分享，過程中的熱情、理想、

膽識與堅毅的心，令人動容！並特別感謝釋昭慧法師，百忙之中，撥冗分享反賭 歷程點點滴滴，使得個人在此得以一窺全貌，並據此切入反賭陣營運作核心，同 時，也感謝弘誓學院的數位法師，協助訪談過程順利進行。此外，也特別感謝吳 雙澤，協助澎湖受訪者的聯絡與住宿安排，使得並無在地淵源，亦非反賭陣營的 我，能在有限時間內，訪問眾多反賭公民，增添本論文的多元性與豐富性。

論文期間，同時感謝立潔、質瑩的關心與鼓勵，無邪、欣蕾資訊的提供與諮 詢，最後，但絕非最少，對家人一直以來的支持與鼓勵，致上最高的謝意！

III

國立臺灣大學 101 學年度第 2 學期碩士學位論文提要

論文題目：

所 組 別： 政治 系(所) 政府與公共事務在職專班 組（學號：P98322023）

研 究 生： 李雪瑩 指導教授： 趙永茂 關 鍵 字：澎湖、觀光賭場政策、公民參與、公民行動、反賭陣營

論文提要內容：

澎湖是否設置觀光賭場，歷經二十多年辯論，並舉辦多次民意調查，贊成方略為勝 出，仍具重大爭議。2009 年 1 月 12 日通過離島建設條例 10-2，賦予地方公民投票特別法 源，只要任何一方勝出即為定案。投票結果反對方勝出，澎湖公民選擇不要興建觀光賭 場。

本研究以公民參與和行動動員為理論基礎；文獻分析、歷史考察，深度訪談為研究 方法；反賭陣營為研究對象；了解反賭陣營在政策變遷過程中的角色與策略，研究發現 公民倡議資源甚為有限、各團體重疊性高、組織具備彈性與在地性；進而提出建議政策 面與產業面的建議。

IV

ABSTRACT

The Analysis of Public Participation in Casino Policy in Peng-Hu : Case Study of the Anti-gambling Camp

by

Snow Hsueh Yin Lee

August 2013

ADVISOR(S): Yung-Mau Chao, Ph. D DEPARTMENT: POLITICAL SCIENCE

MAJOR：GOVERNMENT AND PUBLIC AFFAIRS DEGREE: MASTER OF ARTS

KEY WORD:Peng-Hu, casino policy, public participation, public action, anti-gambling gamp

Debates have been waged on whether the Peng-Hu Islands off the west coast of Taiwan should allow the establishment of casinos. In many polls, approval slightly prevailed over opposition. The Offshore Islands Development Act 10-2 was amended on January 12^th, 2009, which gives local public of Peng-Hu special power to make a collective decision based on a referendum. The Act stipulates that the referendum result holds even the voter turnout is below 50%, a requirement under the current Referendum Act. A local referendum was held and the public chose not to approve the casino policy.

In order to examine the case of the Peng-Hu casino debate, this research is based on conception of public participation and resource mobilization, and adopts the methods of documentary analysis, historical context and in-depth interview. The analysis focuses on anti-gambling group, and the research tries to understand the roles and strategies of anti-gambling group in the process of policy change. The research finds that resources are scarce for civic advocacy, which much overlaps between different groups. The anti-gambling groups appear to be flexible and have local characters. The research concludes with suggestions for the government authority and industries.  

V

目錄

口試委員審定書 ... Ⅰ 謝辭 ... Ⅱ 中文摘要 ... Ⅲ 英文摘要 ... Ⅳ ABSTRACT ... IV

第一章 緒論 ... 1

第一節 研究動機與目的 ... 1

第二節 問題陳述 ... 3

第三節 文獻回顧與檢視 ... 4

第四節 研究方法、架構與限制 ... 12

第二章 公民參與及公民參與行動的理論基礎 ... 17

第一節 公民參與之沿革與發展 ... 17

第二節 公民參與和公共政策 ... 20

第三節 公民參與行動之相關學說 ... 28

第三章 澎湖觀光賭場政策之環境背景 ... 33

第一節 澎湖近代發展及地理特色 ... 33

第二節 澎湖人口結構及產業分布 ... 39

第四章 澎湖觀光賭場政策發展之脈絡 ... 49

第一節 前言 ... 49

第二節 2000 年之前國民黨執政期間 ... 49

第三節 2000 年~2008 年民進黨執政期間 ... 55

第四節 2008 年之後國民黨再度執政到博弈公投完成 ... 63

第五章 「公民參與-反賭陣營」在澎湖設置觀光賭場政策中之角色與行 動 ... 73

第一節 離島建設條例通過之前 ... 75

第二節離島建設條例通過至公投結束 ... 87

第三節 反賭公民對公投的看法 ... 103

第四節 小結 ... 107

第六章 結論與建議 ... 111

VI

第一節 研究發現與結論 ... 111

第二節 後續研究及相關政策建議 ... 117

參考文獻 ... 121

附錄一.1995-2003 年澎湖設置觀光賭場民意調查及其結果 ... 131

附錄二、澎湖開放觀光賭場大事紀及相關主要行為者、立場統整表 ... 132

附錄三、地方性公民投票一覽表 ... 184

附錄四、全國性公民投票一覽表 ... 188

附錄五、澎湖反賭場聯盟召集人訪談紀錄 ... 190

附錄六、澎湖反賭場聯盟執行長訪談紀錄 ... 192

附錄七、反賭博合法化聯盟召集人訪談紀錄 ... 204

附錄八、菊島天堂何必賭場發起人訪談紀錄 ... 213

附錄九、妙雲講堂師父訪談紀錄 ... 221

附錄十、妙雲講堂志工大隊隊長訪談紀錄 ... 225

附錄十一、反賭博合法化聯盟執行長訪談紀錄 ... 229

附錄十二、二崁村聚落協進會理事長訪談紀錄 ... 234

附錄十三、講美社區雜貨店老闆訪談紀錄 ... 238

附錄十四、澎湖海洋生物研究中心副研究員訪談紀錄 ... 241

附錄十五、吳巡龍檢察官訪談紀錄 ... 245

VII

圖目次

圖 1-1 研究架構……… 14

圖 3-1 澎湖縣歷年人口變動……… 40

圖 3-2 澎湖縣歷年 15 歲以下人口百分比……… 41

圖 3-3 澎湖縣歷年 15-64 歲人口百分比……… 41

圖 3-4 澎湖縣歷年 65 歲(含)以上人口百分比……… 42

圖 3-5 澎湖縣歷年補助及協助收入占歲入百分比……… 44

圖 3-6 澎湖縣歷年歲入歲出變化……… 45

圖 3-7 澎湖縣歷年治安案件變化……… 45

圖 3-8 澎湖縣歷年觀光旅遊人數變化……… 46

VIII

表目次

表 2-1 公民參與的階梯模式……… 25

表 2-2 各種正式的公民參與方式……… 27

表 4-1 澎湖縣地方性公民投票案第 1 案各地區投票結果統計表…… 71

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

當代政治學學者道爾（Robert A. Dahl）認為，「所謂民主程序，是指必須讓所 有參與者…根據充分的資訊和良好理性，來對爭議的利益和必須管制的事務，發 展出清晰的理解（林國明，2003：11）」。Almond & Verba（1963）也認為當民 主政治需要公民高度參與決策，民主制度就該設計成讓每一位公民能夠參與，並 認為自己能夠影響政府決策。為使公民能夠參與政策，社會法規環境需具備健全 的、可行使的參政權（選舉、罷免、創制、複決）。

我國的公民參政四權，自1947年行憲以來，雖憲法第17條規定人民有選舉、罷 免、創制及複決之權，但由於戒嚴時期政治環境使然，參政四權中僅選舉、罷免 兩權付諸行使，¹創制、複決權則遲無訂定配套法規，以致公民參政權出現缺口；

因此解嚴後，行政機關、立法機關與智庫相繼針對公民創制複決權討論對應之補 償性措施，經研究、辯詰、朝野協商等過程，於1999年公布「地方制度法」，規 定地方事務得由地方人民決定之，²但關於創制、複決權力仍缺乏相關法律依據。

因此，為確保國民直接民權之行使，制定「公民投票法」，該法於2003年12 月31日公布；其中第29條規定，公民投票案提案、連署應附具文件、查核程序及 公聽會之舉辦，由直轄市、縣 (市) 以自治條例定之。據此，從2004年11月29日起，

金門縣首訂公民投票自治條例，並陸續有桃園縣、澎湖縣、高雄市、台中縣、台 中市、台南市、苗栗縣、屏東縣、宜蘭縣、花蓮縣、連江縣等個縣市制定自治條 例，落實地方公民創制複決法律依據與實施程序。

本論文援引為例的澎湖設置觀光賭場政策案，歷經正反兩方20餘年的論辯，期 間亦曾以公投作為探詢民意之工具；第一次是2002年由澎湖團結自救聯盟³發起，

1公職人員選舉罷免法第14 條、24 條、76 條、81 條、90 條。

21999.01.25 訂定的地方制度法第 16 條第 2 項規定直轄市民、縣 (市) 民、鄉 (鎮、市) 民對於地方 自治事項，有依法行使創制、複決之權；但並未制定配套法律，以致無法行使創制複決權。

3 由澎湖縣議員與鄉市長組成。

與基層選舉一起舉行之諮詢性公投，⁴第二次為2003年由澎湖縣政府舉辦的諮詢性 公投⁵──該二次公投結果贊成興建觀光賭場皆多於反對者；但彼時尚未公布公民投 票法，諮詢性公投不具法律效力，僅提供作為政策參考；論辯期間，贊成方（以 澎湖各級民意代表、財團、商業團體為主）與反對方（以全台各宗教界、學界、

藝文界、環保界、教育界、個別公民為主）論辯聲浪不斷，發展至2009年，離島 建設條例新增10-2條通過，澎湖縣商業會2月起，以「澎湖要不要設置國際觀光度 假區附設觀光賭場？」為題提出連署公投案，並於8月成案；成案後由澎湖縣政府 以「離島建設條例」與「公民投票法」為法源基礎，訂該年9月26日舉辦公民投票。

在該次公投投票前，正反兩方均強力宣導各自立場；正方的宣傳主體包括澎 湖縣政府、民意代表、商會等，宣傳方式則多為報紙、委託研究報告結果及澎湖 縣政府新聞稿；反方的宣傳主體包括各類公民團體（宗教團體、社運團體、環保 團體、教師會、當地公民社會組織等）及公民個人。反方採用靜坐、遊行、行動 劇、活動拜會、記者會等靜態與動態方式，另外還運用資訊科技(部落格、plurk 等) 擴散議題，喚起澎湖當地、在台青年，以至台灣本島各界，對此議題的參與討論。

反賭陣營可說具機動、延續、跨界與跨域等特色；最後得以56%(反對設置觀光賭 場)比 44%(贊成)，差距 3,962 票的公投結果改變既定政策。

目前國內對於本案的相關研究中，多以設置觀光賭場政策為前提，探討賭場 對經濟開發的助益，也有部分討論該政策中利害關係人或政策網絡的作用，亦即 關於本政策中贊成方的公民參與（包括商業團體、研究人員等）已多有討論；另 一方面，反對方在本政策中的參與，從早期以公民個人為主，到後來雖組成反賭 聯盟，但該聯盟非以人民團體法的組織樣貌呈現，成員涵蓋各類公民團體與個人，

且均可自由進出，實質上是一群對反賭有共同想法的公民聚集一起。因此當論及 本政策的反對方時，不僅包括反賭聯盟，實需包括公民與公民團體。

綜上所述，本論文之研究目的為，釐清在澎湖設置觀光賭場政策中，公民參

4 公投在政治學中可分為四種：plebscite, referendum,advisory vote,initiative。諮詢性公投也是其中 一種，它沒有法源依據，也沒有實際的法律效力，是公民對於單純的公共議題所做的民意表達，

也可以把它當作是大型的民調看待，但對政府的建設性意義及指標性意義，卻非一般民調所能比 擬。

2002.06.08，澎湖團結自救聯盟與基層選舉一起合辦之諮詢性公投，贊成 79.8%，反對 20%，投 票人數33,576 人，投票率 49.59%。

5 2003.12.27，澎湖縣政府舉辦博弈諮詢性公投，贊成 56%，反對 43%，投票人數 13,953 人，投票 率20.5%。

與的角色與策略，內容包括：1.研究公民倡議資源；2.各公民團體間成員的互動；

3.各公民團體如何因應政策環境的變遷；4.各公民團體在參與反賭的過程中，是否 萌生在地意識？

第二節 問題陳述

本論文研究主題－澎湖觀光賭場設置，從1995 年起歷經二十多年辯論，並在 1995 年至 2003 年間舉辦過 19 次民意調查（包括 2002 與 2003 年的諮詢性公投，

詳見附錄一）。歷次民意調查中，雖然贊成興建賭場的比例略高，但受限於調查樣 本數與調查方法，並不具絕對參考價值；⁶2002 年舉辦的諮詢性公投贊成高達 79.8%，

且投票率達49.59%，但因其與地方選舉合併舉行，且事先未廣為宣傳，⁷以致迭有 傳出公民在選務人員的暗示下進行投票；⁸而2003 年舉辦的諮詢性公投，雖同意設 置觀光賭場的比例為56%，但因不具法律效力，且投票率為 20.5%，代表性具爭議。

綜上，由於多年來澎湖觀光賭場政策的贊成與反對方比例甚為接近，不論是興建 或停止興建，均無法說服另一種聲音。

2009 年通過離島建設條例 10-2 後，贊成興建方在絕大多數民調均以贊成者 居多的情況下，主動爭取採用公投，以為爭論多年的政策解套；而反賭陣營在多 年來民調呈現劣勢的情況下，在公投前運用多項公民參與途徑，強力宣傳反賭訴 求；該次博奕公投投票結果為反對設置觀光賭場者佔56%。由於該次公投具備法 律效力，澎湖縣長表示依據縣民決定，縣府將積極爭取行政院推動的低碳島計畫，

結合澎湖海洋經濟、綠色能源，發展澎湖成為低碳島。⁹

在澎湖設置觀光賭場政策形成期間，公民參與－反賭陣營與該政策的互動方 式為何？又在其中扮演何種角色與行動？緣上，從澎湖設置觀光賭場政策中，公 民參與－反賭陣營所累積出的參與經驗，顯得具時效性與參考性。

6 贊成比率介於六成與三成之間，1999 年 6 月聯合報所做調查，適逢立法院三讀通過「公益彩券 發行條例」夾帶「博弈條款」，引發社會強烈指責；1996 年與 2001 年澎湖縣政府委託有線電視媒 體進行調查，皆透過電視宣傳廣告，甚至舉辦說明會。

7 「諮詢性公投是搭選舉的便車，就是在投票站外面臨放了一個投票箱，就是所謂的公投，澎湖對 公投缺乏基本認識，根本不知道怎麼蓋章，這樣的公投根本沒有參考價值。」（《絕地逢生 反賭 逆轉勝》，2012：439）。

8 聯合報，2002，〈澎湖博弈公投，近八成支持〉，6/9，04 版。

9 自由時報，2009，〈差 3962 票，澎湖博弈公投沒過關〉，9/27，04 版。

本論文將在後續章節中依照：公民參與相關之理論學說，澎湖觀光賭場政策 之環境背景分析、澎湖設置觀光賭場政策之脈絡發展、公民參與－反賭陣營在澎 湖設置觀光賭場政策之角色與策略，試圖釐清上述問題，並在結論（第六章）提 出後續建議，以作為未來分析政策中公民行動的參考。

第三節 文獻回顧與檢視

本論文研究的主題為「澎湖設置觀光賭場政策中公民參與行動之分析－以反賭 陣營為例」，因此，本論文參考文獻回顧將分為「澎湖設置觀光賭場政策發展脈絡」， 以及「公民參與及反賭陣營」兩部分。

壹、澎湖設置觀光賭場政策發展脈絡之相關參考文獻

為研究澎湖觀光賭場政策之發展脈絡，參考兩類文獻，第一類是政策制定過程 的大事紀（詳見附錄二），由於政策制定過程中，有許多行政部門的意見係透過公 開談話表示，因此文獻主要為報章，本論文將據此於第四章分析該政策制定過程 中的脈絡。

第二類文獻，係引用或分析該政策發展脈絡中，關於議程建構或公共管理、配 套措施等文獻，這部份主要為碩士論文及期刊。

朱鎮明、范祥偉（1998：71-86）的研究，以議程建構與公共管理策略的觀點，

分析贊成與反對雙方可再加強之處，特別是各自如何爭取公眾、媒體以及其他社 會力量的結盟與支持。首先，建議雙方皆應定期進行全國性與離島性民意調查¹⁰， 了解民眾支持或反對的變化以及理由；再者，建議應組成核心團隊定期召開會議、

凝聚共識、確認價值與行動方向；此外，也建議雙方皆應擴大策略聯盟，爭取利 害關係者的加入。其中，贊成方的聯盟人員除區域立委與地方人士外，尚包括：

旅館業、遊樂區開發者、航空業等；建議之利害關係者為偏遠與財政收支嚴重惡 化的縣市（可將離島與本島的對峙轉變為城鄉發展不均的議題），以及殘障弱勢團 體（以化解弱勢團體的反對聲浪）；而反對方可以結合教師團體、教育行政團體、

10在此之前僅有二次地方性的民意調查：分別為1995.3.25，中國時報民意調查中心， 贊成 36.3%，

反對32.2% ，有效樣本數 519 人（澎湖）；1996.11.13-20 ，澎湖縣政府委託 TVBS 民調中心， 贊 成60.5%（其中 8%是有條件贊成），反對 27.3%（56.4%的反對因素為治安敗壞）， 有效樣本數 3,043 人（澎湖）。

公益團體，以及關心社會發展的企業等。

鑑於澎湖觀光賭場政策民意始終呈現拉鋸，議程建構上大多只有正反雙方的各 自論述，鮮有雙方對話交集與後續進程，王文誠、何敏華（2005：1-23），以「有 何策略措施能減少反對者之疑慮？」為探討主題，使用互動管理與名義團體的技 術，針對潛在反對博弈族群中之軍公教，選任參與者十五名，舉辦二次各一天會 議，希望獲得如何縮小贊成和反對博弈雙方間的歧見策略。王、何兩人的研究發 現：因為一般民眾對政策議題了解不多，也未必有意願，因此「廣開公聽會及說 明會」是參與者一致認為最重要的策略。再者，名列第二重要的策略為「擬定博 弈事業政策白皮書」，所以，該研究認為政府應廣開公聽會及說明會，化解對立並 凝聚共識，再以博奕事業政策白皮書，做為未來施政與努力的方向。

這種各自論述的情況一直持續，決定舉辦博奕公投後，初期澎湖縣政府僅編印 贊成興建的小冊子，說明會議亦僅邀請贊成方到場；直至反賭聯盟要求¹¹，在2009 年第13 場公聽會起，要求說明會需有反對方，雙方始得在說明會同時各自表述（《絕 地逢生 反賭逆轉勝》，2012：437-438）。

另，因該政策形成期間的多次民調中，不論是贊成方或反對方，均擔憂設置賭 場後衍伸出的社會問題，故行政方或警方因應產生的配套措施，將用以輔助釐清 本政策的發展脈絡。

莊德森（2001：65-94）的研究，發現一般民眾對於廣泛的治安問題最為在意，

而警方則對於警力與預算配置較為在意。該研究以問卷調查方式，以「設置博弈 特區後的各種顧慮」為題，以一般民眾（800 名）、警察人員（400 名）以及專家 學者（100 名）為調查對象，進行訪問；該研究發現，在警力與預算配置以及對社 會風氣影響上，三組人員均表憂心。但對於廣泛的治安，一般民眾對於「設置賭 場後犯罪率變化、犯罪行為的主客體增加」，以及「設置觀光賭場後，將導致犯罪 率升高以及諸多社會問題」兩類問題，憂心程度均大於警方及學者專家。

關於配套措施，亦有研究指出：若配套措施足夠完善，則支持興建比例攀升，

特別是政府足夠的管理能力，以及與民眾建立共識，將左右該政策成敗；朱鎮明

11博弈說明會前12 場，官方只請 2 位支持博弈的專家學者發言，經吳巡龍檢察官抗議後，第 13 場 開始，贊成方仍維持2 位，陳述達 1 小時或半小時，反方 1 位，發言 5 分鐘。

（2000a：73-86）在其研究中即力陳「博弈管理制度」是該政策中最關鍵的議題；

該研究認為，為維護公共利益與公共信任，需規劃整體配套管理措施，亦賦予主 管機關強有力的調查權與裁罰權，以維持博弈事業正常且合法發展，並解除民眾 的高度疑慮；此外，該研究建議成立專責機構進行管理；在開放特許與發布各項 管制措施前，上網公告徵詢意見，俟達成公眾共識再進行管理。朱鎮明（2007：

25-41）並在其後進一步提出，賭場的社會責任與倫理議題，是賭場能否正常運作 與永續發展之關鍵。因此，出資者、管理團隊的管理哲學與經營企業價值的說明，

以及營運之後避免貪汙、黑道介入、妥適處理性騷擾與公共課責等課題，是非常 重要的管制制度。

有關賭場的公共管理部份，吳吉裕、余育斌（2006：77-116）以美國的賭場管 理經驗，研究澎湖觀光賭場之配套措施及公共管理。該研究指出：鑒於美國設置 觀光賭場後，對社會¹²、治安¹³與產業¹⁴造成相當衝擊。解決之道包括針對社會問 題，提供賭博教育、諮詢等相關服務；針對治安策略，成立委員會負責案件起訴、

執法署負責執法與監督等；針對產業問題，限制賭博收益資金的一定比例，並轉 投資於當地產業，維持產業與地區的穩定與繁榮。該研究以興建為前提，認為政 策之成功需立基於「政府的管理能力」。

朱鎮明、彭姿榕、蔡敏琪（2008：33-60）更在 2008 年進一步提出美國、澳洲、

澳門、新加坡等國家的賭場管理機制介紹，並分析決策與執行機關的分立對管理 的優缺點，建議未來我國應建立多元監督，亦即除賭場管理機關外，宜加入財稅、

司法、警政、社會福利等單位；對於民眾最關切的安全管理與社會保障制度，除 了以特許制度阻絕黑道或資金來源有疑慮者，進入經營管理階層外，另可設計高 額入場費、家事禁令制度，禁止嗜賭者進入賭場，並在學校中推動反賭教育等進 行防範。

回顧本政策大事記發展脈絡，發現在離島建設條例通過之前，多由贊成方拋出 議題，反方被動因應；包括贊成方邀請國外賭場集團至澎湖考察，反對方則公開

12包括病態性賭博者增加（特別是青少年）、自殺率及離婚率上升等。

13對於觀光賭場是否會帶來明顯的高犯罪率，隨著研究單位的不同，亦呈兩極的結果，但美國民眾 最擔心的倒不是傳統的犯罪案件，而是幫派組織的滲透與控制、政府的清廉與管理能力、非法洗 錢、毒品交易等隱藏性犯罪活動。

14分別為「替代效應」與「吞噬效應」。「替代效應」是指花在賭博金錢增加，則會減少其他日常消 費支出；「吞噬效應」是指觀光賭場大型產業所提供的服務，會使零星傳統產業無力競爭。

投稿或發表宣言等；離島建設條例10-2 通過後，反賭陣營才化被動為主動，積極 串聯並擬定因應策略。

貳、公民參與及反賭陣營相關文獻

一、公民參與理論的相關文獻

本論文中需引用之公民參與理論，包括理論沿革與民主發展，及公民參與與 公共政策等兩類。

公民參與，可說是直接民主概念的延伸，邁入20 世紀後，初期有學者如美國 杜威，提出可將公民參與視為解決社會問題的方法，而為使公民有足夠能力理解 並解決社會問題，杜威認為首先需提昇公民教育及對組織社團的知識，他將這兩 者統稱為社會智能（Kuruvilla, 2010：397-398），本論文將引用這個概念，作為分 析「公民參與行動」的基礎之一。此外，20 世紀中後期，歐美學界開始反思代議 式民主的缺陷，並對創制複決權的行使與意涵多所討論，由於本論文中包含博奕 公投，因此文末將引相關概念用作分析。

其他研究公民參與影響的學者，尚包括：Heywood（1997）探討公民參與公共 事務時，須注意的面向；Putnam於 1993 年「使民主運轉：現代義大利的公民傳統」

（Making democracy work:Civic tradition in modern Italy）一書中，研究公民參與對 社會的正向力量；Richardson & Momford於 2002 年發表有關「社區結構與社會隔 離」（Community, neighbourhood and social infrastructure. Understanding social exclusion.）的文章，研究公民個人參與志願性團體後的影響；Fung於 2003 年發表 的「深化民主：制度革新強化治理」（Deepening democracy: Insitutional innovations empowered governance），則著眼於公民參與的便利性，他認為改革公民參與的相 關機制，將可促進公民參與。

在公民參與與公共政策部分，學者分別以政治態度、工具使用、表現樣貌等 將公民參政予以分類，包括有Almond & Verba於 1963 年的「公民文化－五個國家 的政治態度及民主」（The Civic Culture：Political Attitudes and Democracy in Five Nations）書中，依照五個不同國家的政治文化，將公民參與分為狹隘型、臣屬型 及參與型三種；美國「府際關係諮詢委員會」（Advisory Commission on

Intergovernmental Relations）於 1979 年發表報告，將公民參與的方式分為組織的

方式、個別的方式、消息傳播方式，以及資訊收集方式等四類；¹⁵K.G. Kweit與 R.W.

Kweit（1981：54-56）研究中提出，從公民參與政治制度的角度，將公民參與分 為選舉參與、團體參與、公民與政府的接觸，以及公民實際參與政府決策過程等 四類。

另外，也有學者著重在公民參政基礎的角度，如Arnstein（1969：216-224）提 出的公民參與之梯，今日被應用在公民賦權的概念中，亦被運用在城鄉規劃領域；

B. Barber（1984）在「強勢民主」（Strong Democracy）一書中提出的十二種分類，

即是著重在公民獲得參政教育及練習參政的場域，如村里民大會、改造鄰里的公 共空間等等；而Rowe和 Frewer（2000）在其「公民參與方式」（Public Participation Methods）研究中，特別注重公民個人或公民團體的意見表示。

而在台灣的公民參與研究方面，我國學者丘昌泰於2006 年「公共政策」書中，

歸納說明台灣的公民參與機制；何明修則於2007 年發表文章探討公民個人、非營 利組織團體與公共治理的互動與新意涵。

二、公民參與澎湖設置觀光賭場政策的相關文獻

關於本政策中，公民參與－反賭陣營之研究，將參考引用，若干研究本政策 利害關係人之碩士論文，作為了解反對方公民參與脈絡的輔佐資料，並配合反賭 陣營的發表文稿、公開投書、深度訪談結果，於第五章綜合分析。

（一）利害關係人之研究

鄭如意（1998）是澎湖設置觀光賭場研究中，最早提出利害相關者對政策的 影響。在該研究中，利用深度訪談、田野調查等質化方式訪問教育界、社會團體、

學者、旅遊業者、民意代表、政府官員以及記者等。發現贊成者多為立委、省議 員、縣議員與民選公職人員、生意人；反對者以教師、教徒與市民為主，他們質 疑賭場的工作機會以及治安等問題。雖然，在此之前的數次民調，贊成皆大於反 對，但該研究卻發現反對者並非居少數，而是受到環境因素，致使反對聲音無法 上揚，最明顯的因素便是「反對者會被扣上阻礙發展的大帽子」。由於開發澎湖是 所有澎湖人的共識，在民代的引導下，賭場是澎湖的希望，因此反對賭場等於公

15 Advisory Commision on Intergovernmental Relations. 1979. Citizen participation in the American Federal System, http://www.library.unt.edu/gpo/acir/Reports/brief/B-3.pdf

然阻礙澎湖發展，所以反對者不願公然表態。再者，報社老闆是企業家，而政治 人物也入主電子媒體，所以媒體只報導贊成的聲音，包括：出國考察、座談會與 跨海抗爭，都是媒體報導的焦點。此外，連政治人物也面臨權力不平衡的問題，

縣議會記錄中反對者的聲音，鮮少上報，更無法形成話題。由於雙方政治實力並 不平等，媒體報導又以擁有政治權力的推動者為主，此為贊成者高出反對者的原 因。

廖英賢（2006：33-66）則是根據以往文獻資料，將利害關係人分為十二類，

並以抽樣的問卷，分析各利害關係人在影響力與利益興趣兩個面向所扮演的角色，

結果顯示：在地觀點認為設置觀光賭場需考量利害關係人之影響力與利益興趣。

該研究並將受訪者對各利害關係人之分數標準化，並依其影響力與利益或興趣，

分為四類。第一類：立法委員、地方民意代表、利益團體等-具高度影響力以及利 益或興趣，是最為迫切需要經營之利害關係人；第二類：國際財團與國內企業-有 高度之興趣或利益，但其影響力較低；第三類：中央政府、觀光或經建部會、地 方政府等-具高度影響力，但利益與興趣不高，所以，常出現立場不定、時有改變 之情形；第四類：社區團體組織、環保團體、學術研究單位、社會大眾等-在受訪 者心中為影響力與利益或興趣均低的利害關係人，建議設置觀光賭場時，應力求 與環保團體合作，以減少可能之衝突；學術單位的價值中立，最能凸顯問題關鍵 所在；社會大眾部分，則建議透過公聽會、民調與工作小組等，轉變成合作支持 的關係。

（二）政策網絡與倡導聯盟之研究

由於政策制定並非獨立於社會而存在，是受到社會中不同政治、經濟、文化所 影響。蔡智惠（2006：83-95）以政策網絡的方式，分析利害相關者與國家機關各 部門的互動與對政策的影響。並指出1994 年之前為政策萌芽期，澎湖政府與民代 形成政策社群，共同提議在澎湖設立賭場；此時，由於中央與地方並不同調，互 動不頻繁；各種利益團體的議題尚未形成。1994 年到 1999 之間為政策倡導發展時 期，政策社群加入了政府各部會以及支持的政黨（國民黨）；府際之間的網絡因為 地方政府與民代積極向中央與立院遊說，因此非常暢通；正反利益團體的議題網 絡也開始興起，贊成方包括財團、觀光業，反對方包括環保團體、教師會與宗教 等；2000 年之後為政策網絡成熟時期，民進黨政府對政策搖擺不定，整體傾向於

反對；反對的政黨力量也浮現，包括：民進黨、新黨與親民黨；由於地方強烈不 滿中央遲遲不願點頭，府際網絡持續緊張；正反利益團體發展更健全，來台探訪 的國外財團愈來愈多，反對團體聲音也愈發明顯。

魯俊孟、蔡佳純（2012：85-123）以倡導聯盟架構（Advocacy Coalition Framwork）

分析具有嚴重爭議之公共政策，探討倡賭與反賭聯盟，設立時的社會背景與理由、

信仰價值與資源，並假設澎湖縣政府與澎湖反賭聯盟召集人，分別為倡賭與反賭 之政治掮客，擔任在敵對聯盟中尋找適當的妥協方案，以及次級團體的運作是否 形成再循環的過程。研究結果發現：中央政府在此一議題上，一直採取較為保守 的態度，直至國民黨立委與總統選舉大勝，方始政策有進一步發展；其次，行為 者的互動狀況，該研究發現當地居民對此議題反應冷漠，對地方基層經營是反賭 場聯盟成功的因素，贊成方則因不熱衷此議題推廣，且政府配套不清楚，因此博 弈公投不過關；第三，政府在倡導過程中，並未深入了解澎湖居民的需求與想法，

導致大部分居民對此議題不關心；第四，博弈政策的首要倡導者為地方政府，因 政策議題推廣符合公共利益，異議甚少，導致倡導力低微，政策掮客角色不復存 在，因此，建議以政策企業家取代，著重在意見的整合與推動。

（三）民調分析之研究

黃躍雯（2008：1-29）指出，歷年的民調贊成設置觀光賭場者雖略高於反對者，

但皆在伯仲之間；在全國性調查部分，主要以反對居多，而調查範圍為澎湖者，

則以贊成居多；並且每次的問卷調查，大致都有特定的目的，及連中央或地方政 府的執行，也被批評投票率太低或有投票部隊影響，該研究於2004 年進行 200 份 半開放式問卷調查，並以鄰避觀點進行研究，因為鄰避情節其實是由地方認同和 地方情感所形成，並關乎社會正義。該研究發現，就台灣而言，贊成（53％）與 反對（47%）在伯仲之間，贊成者大多希望設在離島或偏遠地區，其中以澎湖獲最 高支持，足見台灣居民是有鄰避情結的；就澎湖本島而言，贊成設置觀光賭場者 為56％，反對設置者為 32％（結果與 2003 年澎湖縣政府的諮詢性公投頗近），在 這些贊成者中，同意設在馬公的有七成，但從文獻及訪談中可以知道，贊成者泰 半也因為不得已的原因，例如：觀光產業的下滑。此外，希望興建的地點為機場 或碼頭附近，不願在家附近，足見支持者亦有「鄰避情結」；就澎湖離島（包括望 安、七美、吉貝、鳥嶼、花嶼等）居民而言，反對者達六成五，贊成的三成中，

也多建議設在澎湖本島，因為怕犯罪行為，破壞原來寧靜生活。該研究並強調，

雖然過往支持者的比例略高於反對者，但如果在有目的的操縱下，或是居民尚未 充分獲取資訊前投票，國家自然不宜據做政策推動的依據。特別是台灣移植許多 先進國家失敗的經驗，例如：教育制度、BOT制度等。澳門於 2002 年開放賭博業 後，至2007 年GDP雖上升至亞洲第一高，但時有半數財富掌握於二、三百人手上，

且房價物價不斷攀升。因此，進一步解讀數字顯露訊息，以及觀光賭場外之替代 方案，才不會落入空間與社會不義問題。

三、反賭陣營相關文獻

葉智魁是反賭陣營中最早也是唯一從事相關研究的學者，他在1998 年即進行 相關研究，並將部分研究發表（葉智魁，2002a：71-93），一一反駁贊成開放賭場 者的論點：「賭性」是誘發性與上癮性的，絕對不會因為賭博行為獲得紓解，而美 國因為賭博合法化之後，造成問題賭徒與病態賭徒大量增加，就是最好的例證；

再者，賭風猖獗與因賭而生的後遺症，絕非因禁賭而產生，仍在於「賭博」本身；

第三，先進國家可以管理，並不保證台灣可以做到，失敗例子比比皆是；第四，

藉集中管理遏止猖獗賭風，少數特區必然無法容納大量賭徒需求；至於「完善而 周延的立法」，此前提則從未存在。該研究並進一步指出，台灣經過數十年的努力，

成為「有錢有閒」的社會，卻極端缺乏良好休閒管道，並無休閒品質，才讓賭風 猖獗。而後因近幾年經濟不景氣，政府財政困窘，才會產生「以賭興邦」的想法。

但對賭博的本質與問題，並不了解並抱高度期待，將會飲鴆止渴。葉智魁其另一 篇研究（葉智魁，2002b：405-441），更點出目前國內政府委託研究內容的盲點，

包括：國外賭博合法化衝擊多在1993 年之後，但國內收集資料只到 1993 年前，

不足以解釋國外的發展；另，各項認知調查，雖包括各領域的專家，但其對賭場 領域是陌生的，所持看法或意見，值得深思；再者，報告中多數強調可以「滿足 人們需求慾望」與「抑制非法賭博」，但在報告中均無證據或證明。該研究進一步 指出，「前提」與「預設」是任何研究最關鍵的指標，而委託報告中的前提與預設 在未曾檢驗的狀況下，推論出來的結果，值得商榷。

在反賭陣營出版的第一本專書「賭博共和國」則包括葉智魁之前對賭博議題 的相關研究、報刊的投書，以及反賭博合法化聯盟的重要事件，對於反賭聯盟的 思考重點有相當大的意義。

在2003 年，葉智魁融合之前國外短期研究¹⁶部分成果，發表對美國經驗的研 究（葉智魁，2003：99-124），指出美國除了極少數（如拉斯維加斯）的特例外，

大多數開設賭場的地區，不僅沒有因為賭場開設為地方帶來效益，反而重創地方 原有產業，更衍生層出不窮的後遺症。

弘誓雙月刊（共7 期¹⁷）與「賭博共和國」專書，多從倫理道德、社會正義與 國際經驗（特別是美國賭博合法化所帶來的問題¹⁸）等角度，反對設置澎湖觀光賭 場外；各反賭文章的作者與反賭的公民社會組織成員有高度重疊，因此弘誓月刊 上發表的各篇相關專文，可視為公民社會參與澎湖設置觀光賭場政策的第一手活 動紀錄，值得一提的是，弘誓雙月刊的論述多以新聞稿方式，文字敘述淺白，具 有號召與感染力，這也是公民社會文章溝通的特色。在弘誓月刊上與澎湖設置觀 光賭場相關的各專文，再加上人物的訪談側寫，已於2012 年集結印製出版成「絕 地逢生，反賭逆轉勝」一書。

第四節 研究方法、架構與限制

壹、研究方法

本論文以公民參與及公民參與行動理論為基礎，反賭陣營在澎湖觀光賭場政 策中的角色為研究主題，分析在觀光賭場政策中公民參與行動的角色；主要採用 文獻分析法，並視需求、選擇公民社會組織或公民個人進行深度訪談。

一、 文獻分析法

文獻資料分析法是從獻或以前的調查中，蒐集現成的資訊進行分析。本論文 參考的文獻包括：專書、期刊、專文、論文、報章雜誌、網路資料等；其分析步 驟則包括閱覽與整理（Reading and Organizing）、描述（Description）、分類（Classfying）

及詮釋（Interpretation）。

二、 深度訪談法

為確實了解公民參與對於澎湖設置觀光賭場政策的影響，本論文亦將透過深

16國科會補助編號37031F。

17為弘誓雙月刊第61 期、67 期、76 期、97 期、98 期與 101 期。

18「賭博共和國」作者葉智魁教授，主要研究領域為休閒社會學與消費文化，並曾獲美國傅爾布萊 特基金會獎助（Fulbright Scholatship），赴美進行為期一年的「賭博合法化的美國經驗」研究。

度訪談方式，訪談參與倡議的公民社會團體與公民，以獲取詳細的第一手資料，

彌補次級文獻分析上的不足，並可藉此釐清文獻檢閱上發現的問題，了解各行動 者扮演的角色與互動關係。本論文的受訪對象如下：

1.反賭博合法化聯盟召集人釋昭慧法師；2.反賭博合法化聯盟執行長何宗勳；

3.澎湖反賭場聯盟執行長/澎湖青年反賭場聯盟召集人顏江龍；4.吳巡龍檢察官；5.

二崁村聚落協進會理事長陳榮一；6.講美社區雜貨店老闆陳國杖；7.澎湖反賭場聯 盟召集人林長興；8.澎湖海洋生物研究中心副研究員謝恆毅；9.菊島天堂何必賭場 發起人吳雙澤；10.妙雲講堂德行師父；11.妙雲講堂志工大隊隊長傅靜凡。

受訪大綱基本擬定如下，但因應各受訪者回應內容與程度不同，亦隨時調整 詢問方式與內容：

1. 請問您何時參與或從事反賭議題？從事內容？

2. 在反賭過程中，您與其他反賭人士合作的方式？

3. 當得知要舉辦公投時，您或團體擬定的策略為何？

4. 因應策略是否有明確分工？或有指定負責人士？

5. 就您的觀察，反賭陣營如何與澎湖當地公民對話？

6. 就您的觀察，反賭陣營是否曾與澎湖的宮廟或宗族組織對話？

7. 在反賭過程中，印象最深刻的一件事？

三、 歷史考察法

歷史考察法是一個與政治，社會，文化和經濟有關的特定概念或事件的鑲嵌。

為了更深刻理解歷史中的特定議題，必須著眼於它的脈絡，當時的時空背景，所 賦予它的意義。簡言之，就是梳理事件發生的歷史脈絡（historical context），針對 事件的緣起、來龍去脈與走向做清楚的說明。由於本議題發展時間長達十數年，

為清楚瞭解政策生成、發展與演進，以及演進的轉折點，本論文亦使用歷史考察 法，說明澎湖賭場政策的環境背景，以及賭場政策發展之脈絡，並將主要行為者 與立場統整彙整成表格（詳見附錄二）。

貳、研究架構

本論文以公民參與理論為基礎，反賭陣營在澎湖觀光賭場政策中的角色為研究 主題，分析澎湖設置觀光賭場政策中公民的行動與策略。

第三章為澎湖觀光賭場政策之環境背景分析；包括澎湖發展歷史、地理特色、

人口結構特色、產業分布特色。

第四章為澎湖觀光賭場政策脈絡分析，由於國民兩黨對該政策的立場及因應有 所不同，故以2000 年、2008 年作為區隔，釐清該政策在不同時期的發展脈絡。

第五章為探討澎湖觀光賭場政策中公民參與之行動，本章以離島建設條例10-2 條通過時間，作為分水嶺，分別探討公民參與－反賭陣營在不同時期的角色、主 張、動員與影響，以及反賭公民對公投結果的看法。

最後於第六章總結澎湖觀光賭場政策中公民參與行動之分析，並視研究成果提 出對後續研究或相關政策的建議（如圖1-1）。

參、研究限制

本論文係針對澎湖設置觀光賭場政策中公民參與行動之分析，本應對更多的公 民社會組織及公民進行深度訪談，但受限於時間、距離與經費，實無法窮盡，但 為求謹慎詳實，挑選11 個與本案高度相關的公民社會組織及公民，進行深度訪談；

而訪談則可能因受訪者主觀因素與受訪人數有限，產生了解層面不足或者客觀性 受限的訪談結果。

另，由於部分文獻有其特定的立場，勢必存在記載「偏差」（bias）；且部分相 關資料保存不全、取得不易、內容不完整等，因此，本論文在資料文獻的分析上 亦無法窮盡完整。

圖 1-1 研究架構

• 澎湖設置觀光賭場政策中公民參與行動之分析－以反賭陣營為例

第二章

‧理論引用：公民參與

‧理論引用：公民參與與公共政策

‧理論引用：公民參與行動相關學說

第三章

• 個案背景一：澎湖觀光賭場政策之環境背景

• 發展歷史及地理特色

• 人口結構與產業特色

第四章 • 個案背景二：澎湖觀光賭場政策之發展脈絡

第五章 • 個案分析：公民參與－反賭陣營在該政策中的角色與 行動

• 分析相關文獻資料

• 訪談公民團體或個人

第六章 • 結論：後續研究或相關政策建議

第二章 公民參與及公民參與行動的理論 基礎

一個現代民主社會的公民，被賦予公民權利與義務，而「公民參與」正是表現 權利與義務的最佳管道。

從民主政治的內涵來看，民主政治的實踐，基本上必須建立在「人民的同意」

（consent of governed）、「知的公民」（informed citizenry），及一個「有效的公共參 與系統」（an effective system of public participation）等三個必要條件之上；而在這 三個條件之上，「公民參與」乃是「人民或民間團體基於主權的認知及實踐，對於 政府的行動及政策可以獲得充分的資訊，同時也有健全參與的管道。人民從知的 過程中可以掌握較豐富的資訊，培養受尊重的認知，進而將感情、知識、意志及 行動在其生活的社會中，作累積性的付出。而另一方面，行政機關則可以透過人 民的主動參與，與人民產生良性的互動，贏得人民的信任與同意，為行政機關本 身提供合法性的基礎。」（吳英明，1993：1-4）從社區觀點來說，「公民參與就是 社區中的居民運用權力，以決定有關社區中一般事務的過程。」（Cunningham, 1972：

595）

自1980 年代起，興起一波政府鼓勵公民參與的連鎖效應；並從中衍生出消費 者導向的公民參與，讓公部門如同商業部門般，接受抱怨與建議，以及提供消費 者滿意度的問卷調查。晚近，這些觀念已廣泛流通，且受到公民的積極擁護，喚 起公民對公共事務的職責。

另外，在新興研究中，愈來愈多關於公民參與的環境氛圍中，公部門的角色，

包括公部門在公民參與中，主導的一些變數，例如：政策語言、服裝與參與者的 角色（正式或非正式），議程設定與討論主題的人選等（Lowndes, 2006：539-561）。

第一節 公民參與之沿革與發展

壹、概念與定義

公民參與在政治生活中扮演非常重要的角色，古典民主思想中強調公民的參

與是促進健康的社會與政治生活的重要元素，而社會理論學家亦在公民參與與民 主實踐之間劃上等號，例如：希臘的城邦與新英格蘭的城市會議（Dacombe, 2010：

162）。

要定義公民參與是非常複雜與高要求的，特別是許多定義係依其所處之社會 與文化的脈絡而來，由於有國家獨特性，這些定義無法普遍適用。但是，從這些 文獻中至少可以用參與的方式，粗略區分出公民參與的類型有二，一為「政治性 參與」，二為「私人性參與」（Dacombe, 2010：161）。

「政治性參與」，最通用的定義係由Parry（1992：16）所提出：「公民直接參 與公共政策的形成、過程與執行」，且這類參與對公共決策有明顯影響；第二類「私 人性參與」，則以Robert Putnam（1993：15）的界定最常用，他認為私人擔任志工、

參加協會團體等，均屬於私人性的公民參與，亦有益於民主功能。

Putnam（2000：13-15）並進一步將公民參與的活動方式，分為「合作性」與

「表達性」；「合作性」是指，有組織的團體行動、且從中產生公民價值；而「表 達性」是指，個人自發執行的各種活動，包括：寫信給公部門、聯絡媒體、參加 公共會議等。事實上，絕大部分的公民參與都屬於合作性，而這也是大多數公民，

除了選舉之外，唯一的政治參與。

另外，Habermas 認為公民參與是「公共意見形成的訊息與討論性質」（林國明，

2003：10）Bachrach 認為公民參與是指一個人或多數人致力維持或改變價值的分 配，是政治行動的一種形式。Arnstein 認為公民參與是公民權利的運用，透過權力 的再分配，使原本沒有權力的民眾，有關政經過程中的意見，在未來能有計畫的 被考慮（楊婉婷，2006：31）。另外，近些年來已有不少學者改用 civic engagement 的概念取代citizen participation，原因在於公民參與的概念更能凸顯公民個人的自 主意識，以及與國家訂定參政契約的平等關係（丘昌泰，2000：166-167）。

現代思潮中，杜威（Dewey, 1927）則是最早將公民參與和解決社會問題，作 出連結的學者之一（Dacombe, 2010：162）。杜威認為公民社會是屬於公民的，且 公民擁有可組織、合法的社團生活，他認為社團分為兩類，第一類：家庭、俱樂 部、工會、商社；第二類則是法庭、服務公民的事業如鐵路、保險事業等；因此，

杜威認為，公民需要有普及的教育，以及獲得組織社團的相關知識；公民教育與 組織社團的知識，杜威稱之為「社會智能」（societal intelligence）（Kuruvilla, 2010：

397-398）。

綜上，可發現欲精確界定公民參與並不容易；首先，公民參與不完全會轉換 成有效的參與，例如，單一公民自發寫信表達對公共事務的意見或建議，極難獲 得有效的回應；再者，由於很多國家對於公民參與的類型或活動方式，均已有根 深蒂固的社會印象，以致忽略其他非主流的參與形式，例如網際網路、議題式行 動劇、社群媒體等。因此今日欲定義公民參與時，不能僅侷限在政治性或志願性 的二元思維，而是需將範圍更將擴大。

貳、沿革與發展－公民參與與民主發展

民主政體歷經美國憲法頒定（1787）、法國大革命（1789）後，雛型漸備，各 民族國家隨著人口增長開始實施代議民主制，公民以選舉方式選出代議士，並由 代議士在各級議會中代替公民行使權力。

代議民主發展至1970 年代，首次有學者描述「民主缺陷」（democratic deficit），

由於當時適逢歐洲共同體對於歐洲議會代表的產生方式有所爭議，這個詞由英國 學者David Marquand 用來描述以間接選舉的方式組成歐洲議會，將造成民意傳達 的誤差，且有落入菁英決策之虞（Mény, Yves, 2002：1-13）。道頓（2004）則認為 工業化民主國家在過去25 年來，無論是公民（citizen）、公共利益團體（public interest groups）或是政治菁英（political elites），都對代議政府的制度與程序的信心逐漸降 低。除此之外，選舉投票人數與政黨成員也逐漸減少，公民對於政治人與政治制 度也產生了懷疑與不信任感（Dalton, Russell J., Scarrow, Susan E. and Cain, Bruce E, 2004：124-138）。

受多數民主國家採用的代議民主機制，在運作上，以投票率為例，歐美等民主 國家除總統直選外，其他層級的投票率均不高，但是選舉的種類有所增加，例如 在歐洲，公民可投票的範圍包括歐盟議員、國會議員、地方首長與地方議員；值 得一提的是，隨著近年來議題的多元化，年輕選民主動參與政治，組成新的政黨，

並獲得不錯的選舉成績，如德國的「青年海盜黨」，¹⁹目前在全德國1,859 個地方 席次中，獲得柏林議會15 席。公民愈能參與選舉與被選舉，便能做出更多的選擇，

19成立於2006 年的德國青年海盜黨（Jungen Piraten）、認為專利制度和版權法阻礙了人們的學習動 力，「科技為人們敞開通往美好未來的大門，而版權法將其關閉」，因此，海盜黨的基本訴求是崇 尚互聯網自由分享和下載，改革版權法，逐步廢除專利體系。此外，他們還主張保護個人隱私，

要求網絡資訊和政府行政透明。https://junge-piraten.de/?s=english

有助於提升公民政治權力和影響力。

而為使人民得以直接參與政府政策以補足代議民主之缺陷，許多民主國家陸續 將直接民主與代議民主並用。直接民主常見的方式為「創制」（initiatives）和「公 民投票」（referendum）。創制使「非政府行為者」（nongovernmental actors）得以控 制議題的制定，甚至是政策討論的時機（Dalton, Russell J., Scarrow, Susan E. and Cain, Bruce E, 2004：124-138）；公民投票則提供直接民主更多的機會，公民投票 的施行係增加一國公民參與公共事務和審視公共議題的管道，是人民意志得以展 現，補足代議政治不足的一個重要機制；如英國在1975 年進行第一次的全國性公 投、瑞典在1980 年於憲法中引入公投、芬蘭在 1987 年將公民投票法制化等，在 這些國家中，公民投票成為決定政策的新的正當性基礎（林瓊珠，2008：2）。凡 此，代議制獨領風騷的情形已有所改變，近幾十年來，在發展悠久的民主國家中，

無論是在態度或法規面向，均產生更多對直接民主機制的依賴。

今日，公民參與被認為是實現直接民主最直接而有效的一種方式，因為它可 以為民主政治的實踐提供幾項基本的功能：提供公民自我發展與選擇的基礎；實 現政策目標及確保符合某些原則及標準；參與可以使得公民覺得身為某一特殊社 群的一份子而自我治理，並且直接決定有關切身的事務；強調地方主義（localism），

地方事務要由地方做比中央政府來的確實，因為其接近民眾，了解民眾的需要

（Stewart & Stoker, 1995:229）。

第二節 公民參與和公共政策

公民參與長久以來一直被認為是民主的重要因素，也是公民社會中重要的表 達；關於公民參與公共政策的途徑，Almond 和 Verba（1963）曾研究五個不同國 家的公民生活，以公民對政府的普遍態度為基礎，定義出「公民資格指標」，這些 指標將公民參與文化分成：1.狹隘型：多數公民與政府是不連結的；2.臣屬型：公 民儘管有高層次的政治察覺與興趣，但主要為被動的；3.參與型：政府決策與公民 的強烈關係是存在的。

理論上，透過參與模式，可發展出參與途徑；但在運作實務上，多數國家的公 民參與無法依上述分類歸類，絕大多數是屬於混和型的。Inglehart（1990）即認為 各國文化因素對公民參與影響甚深，且從中養成的獨特態度或行為規範，又對其

參與社會的方式產生影響。例如美國從立國以來就有社團文化，社團是美國公民 習得公共參與的場域；公民加入社團積極參與公共事務，進而有效的影響公共政 策，而這種模式長期以往，演變出美式遊說文化－如專業的政治遊說公關公司，

從此略可看出美國公民參與的獨特面向。

近年來，不同形式的公民參與在公共政策的論辯中，已有重要份量；例如本論 文之研究主體－反賭陣營，即在澎湖觀光賭場政策形塑過程中，以投稿、遊說等 方式表達反對意見，而到了公投前，除延續之前的方式，更增加串連公民團體、

遊行、說明會等更積極靈活的方式。

壹、公民參與在公共政策中的定位

一、 成為公共政策的行為者之一

對於公民參與公共事務的研究，早期的討論借用經濟學觀點，認為公民參與，

是以「理性的公民行為者之極大化參與」，以及「極小化成本」為基礎，並認為 公民參與多發生在參與成本低，且潛在行動利益高的前提之下。這種看法以Downs

（1957）的理性選擇模型最常被引用－該模型主要著眼於公民參與的成本（通常 為時間）以及益處（政治權力與影響力）。而Olson（1971）則認為公民會區分出 兩種參與利益－「集體性」與「選擇性」；他認為「集體性參與」指，公民認為 參與將使普遍公民直接獲益；「選擇性參與」則指公民認為透過參與所產生的利 益，只歸於參與者。

學者Heywood指出：當研究公民參與公共事務的治理及影響時，值得我們注意 的有四方面：（一）權利的合法性：現代公民關心公共事務及實際參與，除了個別 表達意見，或透過政黨、輿論、代議制度的管道之外，還可以依法結社追求該團 體認可的公共利益。（二）活動的組織性：公民社會表現的是正式組織的形式與結 構。換言之，現代社會使得個人不再是原子化的分立單元，現代組織理論與實務 的經驗，能將使結社規模及影響，由單一社區成為全國性，甚至為國際性非政府 組織的一員。（三）集體行動的能力。現今，某些公民社團組織功能與集體行動的 能力大為增強。其組織行動可以採取傳統壓力團體遊說、支持選舉、或造勢的文 宣、遊行活動，也可以超越傳統進行自主性集體行動。公民社會發展自主性集體 行動的能力大為提昇。因此，公民透過結社，動員人力直接參與國家或地方某些 公共事務的運作。（四）現在的公民團體追求社會整體性的公共利益、訴求不再是

物質性，而是生活品質、文化價值、與生活態度等抽象價值為主的公共利益

（Heywood, Andrew著；楊日清等譯，1999：447-449）。

上述觀念發展至今，對公民參與所能獲得的利益，已有不同看法：「今日許 多文獻指出，現今能夠激勵公民集體性參與的利益，更可能是那些非直接的獲益，

例如個人的滿足，以及強烈的群體情感」（Dacombe, 2010：164）。

而公民參與的重要行為關係者－國家，在公民參與中的教育角色，也是許多 研究的重點。J .S. Mill（1861）認為，地方政府在提供公民教育中扮演非常重要的 角色，公民教育可以刺激公民參與公共事務。杜威認為，必須要提升公民的社會 智能，以使其參與公眾事務時，能更有效參與（Dacombe, 2010：162）。如果社會 成員無法輕易的獲得社會智能進而參與社會，則該社會恐有分裂之虞（Kuruvilla, 2010：397-398）。同時還有一派學者對公民能力有所疑慮，他們認為「公共機構的 大小與複雜性，以及社會一些棘手議題超過大部分公民的理解能力，因為他們並 無必要的資金，亦無專門技術能夠進行有效的參與」（Dacombe, 2010：163）。

從代議民主失靈到上述的研究發現，公民參與與社會的政治素養提昇是雙向 的，也因此更多的學者與社會運動者，在實務上投入公民參與的教育；畢竟公民 首先必須獲得足夠、健全的公民教育，進而能對公共事務產生與己相關的關注及 參與，積極參與後，才有可能反饋提昇社會的政治素養。「數十年來，各國政府已 經發現，推動不同議題的公民參與，和執行一個成功的社會計畫，是一樣重要的。」

（Dacombe, 2010：163）；因此許多國家採取一系列促進公民參與的政策，例如新 自由主義的公共行政管理時代－1980 年代晚期的英國保守黨政府，傾向將公民參 與設計成是公民參與公共議題的偏好選項，並透過公民表達，進而鼓勵公共服務 的良性競爭。

二、 限制

關於公民參與的限制，以社會位置來看，少數族群、教育程度低、與社會連 結程度低的公民，其聲音是不容易被聽見的，並有被邊緣化的可能性；而從地域 性來看，在資源貧困的地區則是面臨社會資本的匱乏，這些都會對公民參與產生 限制。現存的資料明確指出，公民的社會位置影響了公民參與的比例。其中最明 顯的是，公民的社經地位，長久以來一直被認為，和公民參與的積極度與素質息 息相關，因為這和人們手上所握有的資源有關；也就是高等教育、有休閒時間，

以及公民技能對人們參與公民生活能力是有影響的（Brady,1995：271-294）。反過 來說，也有數據顯示，低家庭所得與公民的不參與息息相關；「近十數年來，各國 貧富差距日漸巨大，底層的社會經濟群囿於經濟能力與就業困境，對政治或公共 議題的興趣，顯著的下降」 （Dacombe, 2010：163）。

也有學者回應上述公民參與的限制，將公民參與，與一個國家的總體經濟作 出連結，如Putnam（1993）研究發現，公民參與屬於最強的社會連結與社團網絡；

甚至從統計分析中可觀察一個顯見的效益：志願性參與和經濟復甦的正相關

（Casey,2004：241-257）。而Richardson 和 Momford (2002)的研究顯示，區民透過 參與志願團體，可以改變地區的社會態度與行為，並減少社會排斥。Fung (2003 &

2004)則認為透過對公民參與的結構，進行激進改革，可以促進公民參與，並強調 在不同國家中，機構的改革已有效促進公民參與。

貳、公民參與公共政策的理論發展

一、1980 年代前後，公民參與的途徑

Arnstein發表於1969年的參與之梯，則將各類型公民參與的環境進行掃描，提 出能夠涵蓋不同狀況、更多公民的參與建議，並進行描繪；對權力重分配，有嚴 謹的定義，亦排除只有一個聲音的決策之參與，因此，參與之梯從公民不參與開 始，直到公民在決策過程中扮演實質角色、實踐公民權力。「這個觀念在進行城市 規劃時，特別具有影響性，而亦被其他領域應用作為資源管理」（Dacombe, 2010：

163-164）。

Thompson認為經過參與可以達成三種教育的目的，第一是市民會更了解自己 的權利和利益是什麼，並透過參與來保障；第二是意識到意見公開性的重要；第 三是了解到什麼是總體的利益。Mill強調這是開明專制和貴族社會都無法達到的，

Thompson強調這種感覺像現代社會科學家所講的政治效能感，並透過參與來提升 政治效能感（Thompson, 1976:37-9）。

美國府際關係諮詢委員會（ACIR, Advisory Commission on Intergovernmental Relations）於1979年將公民參與的方式分為四大類：²⁰

20Citizen participation in the American Federal System, 1979, Advisory Commision on Intergovernmental Relations, http://www.library.unt.edu/gpo/acir/Reports/brief/B-3.pdf

1. 組織的方式：公民團體、特別利益團體、特別方案被保護團體、官方公民 委員會。

2. 個別的方式：投票、成為方案的委託人、製造聲明、在公共計畫中工作、

活動/遊說、行政控訴、上法院、示威。

3. 消息傳播方式：開放政府、招待會/發言人辦公室、會議、出版品、大眾媒 介、陳列/展覽、郵寄、廣告/通知、熱線、訪問中心、通信、口語。

4. 資訊收集方式：聽證、工作坊/集會/會議、諮詢、政府紀錄、非官方文件、

參與觀察、調查。

美國ACIR 於 1979 年提出的四種公民參與方式，主要是以公民參與各項公共 事務為出發，雖距今已逾三十年，但即使今日檢視，其在各方式中的臚列仍可通 行，作者認為只需加上近十數年來新增的方式－網際網路與社群媒體，其功能涵 蓋上述四項，一方面成為今日各國最方便的公民參與管道，例如，2012 年時，埃 及北非等地的茉莉花革命，即以社群媒體作為串連工具；同時，這也是公民參與 之歷史資料數位化的平台，主要的跨國國際組織，如聯合國、歐盟等已陸續對第 三世界國家，提供公民參與培力或深植公民社會等資助方案，這些方案的執行成 果均公布於網站上，是研究第三世界公民參與的資料庫之一。

同時期的M.G. Kweit 與 R.W. Kweit 二位學者，則從公民參與政治制度的角度，

提出四種公民參與的類型（1981：54-56）：

1. 選舉參與（electoral participation）：民主政治制度中，選舉為基本的參與 形式，公民透過投票選舉出政府首長或議員，或對重大政策行使「公民 複決」（referendum）的方式，間接影響政府的決策。

2. 團體參與（group participation）：公民參加公民團體，以集體的方式匯集 意見，以影響政策。

3. 公民與政府的接觸（citizen-governent contracting）：政府為增進與人民間 溝通，透過民意調查、公聽會、展覽會或媒體宣導政令，公民也可透過 成立監察官（ombudsmen）來監督或糾察政府的行動。

4. 公民實際參與政府決策過程（actual citizen participation in the government）：

公民付出其能力、專業與時間，來參與政府力有未逮或非經常性活動的 決策與執行，由政府資助並授權公民團體委託辦理，使公民能實際參與 政策過程。

Barber在其書裡，為實現直接民主提出了十二種途徑，使公民參與可以落實在 實際的制度上（Barber, 1984：267-307）：

1.村里民大會

2.電視鄉鎮集會與公民溝通機構 3.公民教育及平等取得資訊的管道 4.補充性機構，如市鎮代表會議 5.全國創制與投票程序

6.電子投票

7.抽籤選舉：依序與輪替

8.公共選擇的兌換券與市場途徑

9.全國公民資格與共同行動：普遍的公民服務及相關訓練與就業機會 10.鄰里公民資格與共同行動：地方選擇

11.工作場所的民主：營造工作場所的民主氣氛 12.改造鄰里的公共空間，以便容易進行民主的對談

其中1-4項乃建立對話的制度，5-8項為建立決策制度，9-12項為建立制度 化的行動。

Arnstein（1969：217）定義公民參與為民眾權力之一，是權力再分配，藉著 民眾的參與，可使目前被排除在政治、經濟過程外的民眾，在未來能有計劃地被 納入考慮；他提出「公民參與階梯」模型，將民眾參與決策及影響的程度，由低 至高，建立一套分為八個階梯、²¹三個層級的模型，如表2-1：

表 2-1 公民參與的階梯模型 1. 操弄（Manipulation） 民眾處於被動員式的假民意中 

非參與 Nonparticipation 2. 治療式（Therapy） 民眾在參與過程中彌補民眾自身

對政府決策的挫折感，亦即僅具安 慰、聊備一格的效果 

通常是政府單向的教育宣導，或公眾團體被行政官員所操縱  3. 告知（Informing） 民眾只是被動的得知政府單位規 形式上參與

211977 年 Arnstein 將八階的公民參與階梯簡化修正為六階，分別是政府權力、告知、諮詢一、諮 詢二、權力分享、民眾權力。其他學者的分類尚有Irland(1975)將民眾參與模式分為告知、告知並 徵詢、協調、居間協調、計畫辯護、仲裁及複式計畫等七種；Eidsvik(1978)將民眾參與模式分為通 告模式、說服模式、諮商模式與合夥模式等四種（轉引自王菁雲，1999：10）。