公民參與和公共政策

公民參與長久以來一直被認為是民主的重要因素，也是公民社會中重要的表 達；關於公民參與公共政策的途徑，Almond 和 Verba（1963）曾研究五個不同國 家的公民生活，以公民對政府的普遍態度為基礎，定義出「公民資格指標」，這些 指標將公民參與文化分成：1.狹隘型：多數公民與政府是不連結的；2.臣屬型：公 民儘管有高層次的政治察覺與興趣，但主要為被動的；3.參與型：政府決策與公民 的強烈關係是存在的。

理論上，透過參與模式，可發展出參與途徑；但在運作實務上，多數國家的公 民參與無法依上述分類歸類，絕大多數是屬於混和型的。Inglehart（1990）即認為 各國文化因素對公民參與影響甚深，且從中養成的獨特態度或行為規範，又對其

參與社會的方式產生影響。例如美國從立國以來就有社團文化，社團是美國公民 習得公共參與的場域；公民加入社團積極參與公共事務，進而有效的影響公共政 策，而這種模式長期以往，演變出美式遊說文化－如專業的政治遊說公關公司，

從此略可看出美國公民參與的獨特面向。

近年來，不同形式的公民參與在公共政策的論辯中，已有重要份量；例如本論 文之研究主體－反賭陣營，即在澎湖觀光賭場政策形塑過程中，以投稿、遊說等 方式表達反對意見，而到了公投前，除延續之前的方式，更增加串連公民團體、

遊行、說明會等更積極靈活的方式。

壹、公民參與在公共政策中的定位

一、 成為公共政策的行為者之一

對於公民參與公共事務的研究，早期的討論借用經濟學觀點，認為公民參與，

是以「理性的公民行為者之極大化參與」，以及「極小化成本」為基礎，並認為 公民參與多發生在參與成本低，且潛在行動利益高的前提之下。這種看法以Downs

（1957）的理性選擇模型最常被引用－該模型主要著眼於公民參與的成本（通常 為時間）以及益處（政治權力與影響力）。而Olson（1971）則認為公民會區分出 兩種參與利益－「集體性」與「選擇性」；他認為「集體性參與」指，公民認為 參與將使普遍公民直接獲益；「選擇性參與」則指公民認為透過參與所產生的利 益，只歸於參與者。

學者Heywood指出：當研究公民參與公共事務的治理及影響時，值得我們注意 的有四方面：（一）權利的合法性：現代公民關心公共事務及實際參與，除了個別 表達意見，或透過政黨、輿論、代議制度的管道之外，還可以依法結社追求該團 體認可的公共利益。（二）活動的組織性：公民社會表現的是正式組織的形式與結 構。換言之，現代社會使得個人不再是原子化的分立單元，現代組織理論與實務 的經驗，能將使結社規模及影響，由單一社區成為全國性，甚至為國際性非政府 組織的一員。（三）集體行動的能力。現今，某些公民社團組織功能與集體行動的 能力大為增強。其組織行動可以採取傳統壓力團體遊說、支持選舉、或造勢的文 宣、遊行活動，也可以超越傳統進行自主性集體行動。公民社會發展自主性集體 行動的能力大為提昇。因此，公民透過結社，動員人力直接參與國家或地方某些 公共事務的運作。（四）現在的公民團體追求社會整體性的公共利益、訴求不再是

物質性，而是生活品質、文化價值、與生活態度等抽象價值為主的公共利益

（Heywood, Andrew著；楊日清等譯，1999：447-449）。

上述觀念發展至今，對公民參與所能獲得的利益，已有不同看法：「今日許 多文獻指出，現今能夠激勵公民集體性參與的利益，更可能是那些非直接的獲益，

例如個人的滿足，以及強烈的群體情感」（Dacombe, 2010：164）。

而公民參與的重要行為關係者－國家，在公民參與中的教育角色，也是許多 研究的重點。J .S. Mill（1861）認為，地方政府在提供公民教育中扮演非常重要的 角色，公民教育可以刺激公民參與公共事務。杜威認為，必須要提升公民的社會 智能，以使其參與公眾事務時，能更有效參與（Dacombe, 2010：162）。如果社會 成員無法輕易的獲得社會智能進而參與社會，則該社會恐有分裂之虞（Kuruvilla, 2010：397-398）。同時還有一派學者對公民能力有所疑慮，他們認為「公共機構的 大小與複雜性，以及社會一些棘手議題超過大部分公民的理解能力，因為他們並 無必要的資金，亦無專門技術能夠進行有效的參與」（Dacombe, 2010：163）。

從代議民主失靈到上述的研究發現，公民參與與社會的政治素養提昇是雙向 的，也因此更多的學者與社會運動者，在實務上投入公民參與的教育；畢竟公民 首先必須獲得足夠、健全的公民教育，進而能對公共事務產生與己相關的關注及 參與，積極參與後，才有可能反饋提昇社會的政治素養。「數十年來，各國政府已 經發現，推動不同議題的公民參與，和執行一個成功的社會計畫，是一樣重要的。」

（Dacombe, 2010：163）；因此許多國家採取一系列促進公民參與的政策，例如新 自由主義的公共行政管理時代－1980 年代晚期的英國保守黨政府，傾向將公民參 與設計成是公民參與公共議題的偏好選項，並透過公民表達，進而鼓勵公共服務 的良性競爭。

二、 限制

關於公民參與的限制，以社會位置來看，少數族群、教育程度低、與社會連 結程度低的公民，其聲音是不容易被聽見的，並有被邊緣化的可能性；而從地域 性來看，在資源貧困的地區則是面臨社會資本的匱乏，這些都會對公民參與產生 限制。現存的資料明確指出，公民的社會位置影響了公民參與的比例。其中最明 顯的是，公民的社經地位，長久以來一直被認為，和公民參與的積極度與素質息 息相關，因為這和人們手上所握有的資源有關；也就是高等教育、有休閒時間，

以及公民技能對人們參與公民生活能力是有影響的（Brady,1995：271-294）。反過 來說，也有數據顯示，低家庭所得與公民的不參與息息相關；「近十數年來，各國 貧富差距日漸巨大，底層的社會經濟群囿於經濟能力與就業困境，對政治或公共 議題的興趣，顯著的下降」 （Dacombe, 2010：163）。

也有學者回應上述公民參與的限制，將公民參與，與一個國家的總體經濟作 出連結，如Putnam（1993）研究發現，公民參與屬於最強的社會連結與社團網絡；

甚至從統計分析中可觀察一個顯見的效益：志願性參與和經濟復甦的正相關

（Casey,2004：241-257）。而Richardson 和 Momford (2002)的研究顯示，區民透過 參與志願團體，可以改變地區的社會態度與行為，並減少社會排斥。Fung (2003 &

2004)則認為透過對公民參與的結構，進行激進改革，可以促進公民參與，並強調 在不同國家中，機構的改革已有效促進公民參與。

貳、公民參與公共政策的理論發展

一、1980 年代前後，公民參與的途徑

Arnstein發表於1969年的參與之梯，則將各類型公民參與的環境進行掃描，提 出能夠涵蓋不同狀況、更多公民的參與建議，並進行描繪；對權力重分配，有嚴 謹的定義，亦排除只有一個聲音的決策之參與，因此，參與之梯從公民不參與開 始，直到公民在決策過程中扮演實質角色、實踐公民權力。「這個觀念在進行城市 規劃時，特別具有影響性，而亦被其他領域應用作為資源管理」（Dacombe, 2010：

163-164）。

Thompson認為經過參與可以達成三種教育的目的，第一是市民會更了解自己 的權利和利益是什麼，並透過參與來保障；第二是意識到意見公開性的重要；第 三是了解到什麼是總體的利益。Mill強調這是開明專制和貴族社會都無法達到的，

Thompson強調這種感覺像現代社會科學家所講的政治效能感，並透過參與來提升 政治效能感（Thompson, 1976:37-9）。

美國府際關係諮詢委員會（ACIR, Advisory Commission on Intergovernmental Relations）於1979年將公民參與的方式分為四大類：²⁰

20Citizen participation in the American Federal System, 1979, Advisory Commision on Intergovernmental Relations, http://www.library.unt.edu/gpo/acir/Reports/brief/B-3.pdf

1. 組織的方式：公民團體、特別利益團體、特別方案被保護團體、官方公民 委員會。

2. 個別的方式：投票、成為方案的委託人、製造聲明、在公共計畫中工作、

活動/遊說、行政控訴、上法院、示威。

3. 消息傳播方式：開放政府、招待會/發言人辦公室、會議、出版品、大眾媒 介、陳列/展覽、郵寄、廣告/通知、熱線、訪問中心、通信、口語。

4. 資訊收集方式：聽證、工作坊/集會/會議、諮詢、政府紀錄、非官方文件、

參與觀察、調查。

美國ACIR 於 1979 年提出的四種公民參與方式，主要是以公民參與各項公共 事務為出發，雖距今已逾三十年，但即使今日檢視，其在各方式中的臚列仍可通 行，作者認為只需加上近十數年來新增的方式－網際網路與社群媒體，其功能涵 蓋上述四項，一方面成為今日各國最方便的公民參與管道，例如，2012 年時，埃 及北非等地的茉莉花革命，即以社群媒體作為串連工具；同時，這也是公民參與 之歷史資料數位化的平台，主要的跨國國際組織，如聯合國、歐盟等已陸續對第 三世界國家，提供公民參與培力或深植公民社會等資助方案，這些方案的執行成 果均公布於網站上，是研究第三世界公民參與的資料庫之一。

同時期的M.G. Kweit 與 R.W. Kweit 二位學者，則從公民參與政治制度的角度，

提出四種公民參與的類型（1981：54-56）：

1. 選舉參與（electoral participation）：民主政治制度中，選舉為基本的參與 形式，公民透過投票選舉出政府首長或議員，或對重大政策行使「公民 複決」（referendum）的方式，間接影響政府的決策。

2. 團體參與（group participation）：公民參加公民團體，以集體的方式匯集 意見，以影響政策。

3. 公民與政府的接觸（citizen-governent contracting）：政府為增進與人民間 溝通，透過民意調查、公聽會、展覽會或媒體宣導政令，公民也可透過 成立監察官（ombudsmen）來監督或糾察政府的行動。

3. 公民與政府的接觸（citizen-governent contracting）：政府為增進與人民間 溝通，透過民意調查、公聽會、展覽會或媒體宣導政令，公民也可透過 成立監察官（ombudsmen）來監督或糾察政府的行動。