文獻回顧與檢視

本論文研究的主題為「澎湖設置觀光賭場政策中公民參與行動之分析－以反賭 陣營為例」，因此，本論文參考文獻回顧將分為「澎湖設置觀光賭場政策發展脈絡」， 以及「公民參與及反賭陣營」兩部分。

壹、澎湖設置觀光賭場政策發展脈絡之相關參考文獻

為研究澎湖觀光賭場政策之發展脈絡，參考兩類文獻，第一類是政策制定過程 的大事紀（詳見附錄二），由於政策制定過程中，有許多行政部門的意見係透過公 開談話表示，因此文獻主要為報章，本論文將據此於第四章分析該政策制定過程 中的脈絡。

第二類文獻，係引用或分析該政策發展脈絡中，關於議程建構或公共管理、配 套措施等文獻，這部份主要為碩士論文及期刊。

朱鎮明、范祥偉（1998：71-86）的研究，以議程建構與公共管理策略的觀點，

分析贊成與反對雙方可再加強之處，特別是各自如何爭取公眾、媒體以及其他社 會力量的結盟與支持。首先，建議雙方皆應定期進行全國性與離島性民意調查¹⁰， 了解民眾支持或反對的變化以及理由；再者，建議應組成核心團隊定期召開會議、

凝聚共識、確認價值與行動方向；此外，也建議雙方皆應擴大策略聯盟，爭取利 害關係者的加入。其中，贊成方的聯盟人員除區域立委與地方人士外，尚包括：

旅館業、遊樂區開發者、航空業等；建議之利害關係者為偏遠與財政收支嚴重惡 化的縣市（可將離島與本島的對峙轉變為城鄉發展不均的議題），以及殘障弱勢團 體（以化解弱勢團體的反對聲浪）；而反對方可以結合教師團體、教育行政團體、

10在此之前僅有二次地方性的民意調查：分別為1995.3.25，中國時報民意調查中心， 贊成 36.3%，

反對32.2% ，有效樣本數 519 人（澎湖）；1996.11.13-20 ，澎湖縣政府委託 TVBS 民調中心， 贊 成60.5%（其中 8%是有條件贊成），反對 27.3%（56.4%的反對因素為治安敗壞）， 有效樣本數 3,043 人（澎湖）。

公益團體，以及關心社會發展的企業等。

鑑於澎湖觀光賭場政策民意始終呈現拉鋸，議程建構上大多只有正反雙方的各 自論述，鮮有雙方對話交集與後續進程，王文誠、何敏華（2005：1-23），以「有 何策略措施能減少反對者之疑慮？」為探討主題，使用互動管理與名義團體的技 術，針對潛在反對博弈族群中之軍公教，選任參與者十五名，舉辦二次各一天會 議，希望獲得如何縮小贊成和反對博弈雙方間的歧見策略。王、何兩人的研究發 現：因為一般民眾對政策議題了解不多，也未必有意願，因此「廣開公聽會及說 明會」是參與者一致認為最重要的策略。再者，名列第二重要的策略為「擬定博 弈事業政策白皮書」，所以，該研究認為政府應廣開公聽會及說明會，化解對立並 凝聚共識，再以博奕事業政策白皮書，做為未來施政與努力的方向。

這種各自論述的情況一直持續，決定舉辦博奕公投後，初期澎湖縣政府僅編印 贊成興建的小冊子，說明會議亦僅邀請贊成方到場；直至反賭聯盟要求¹¹，在2009 年第13 場公聽會起，要求說明會需有反對方，雙方始得在說明會同時各自表述（《絕 地逢生 反賭逆轉勝》，2012：437-438）。

另，因該政策形成期間的多次民調中，不論是贊成方或反對方，均擔憂設置賭 場後衍伸出的社會問題，故行政方或警方因應產生的配套措施，將用以輔助釐清 本政策的發展脈絡。

莊德森（2001：65-94）的研究，發現一般民眾對於廣泛的治安問題最為在意，

而警方則對於警力與預算配置較為在意。該研究以問卷調查方式，以「設置博弈 特區後的各種顧慮」為題，以一般民眾（800 名）、警察人員（400 名）以及專家 學者（100 名）為調查對象，進行訪問；該研究發現，在警力與預算配置以及對社 會風氣影響上，三組人員均表憂心。但對於廣泛的治安，一般民眾對於「設置賭 場後犯罪率變化、犯罪行為的主客體增加」，以及「設置觀光賭場後，將導致犯罪 率升高以及諸多社會問題」兩類問題，憂心程度均大於警方及學者專家。

關於配套措施，亦有研究指出：若配套措施足夠完善，則支持興建比例攀升，

特別是政府足夠的管理能力，以及與民眾建立共識，將左右該政策成敗；朱鎮明

11博弈說明會前12 場，官方只請 2 位支持博弈的專家學者發言，經吳巡龍檢察官抗議後，第 13 場 開始，贊成方仍維持2 位，陳述達 1 小時或半小時，反方 1 位，發言 5 分鐘。

（2000a：73-86）在其研究中即力陳「博弈管理制度」是該政策中最關鍵的議題；

該研究認為，為維護公共利益與公共信任，需規劃整體配套管理措施，亦賦予主 管機關強有力的調查權與裁罰權，以維持博弈事業正常且合法發展，並解除民眾 的高度疑慮；此外，該研究建議成立專責機構進行管理；在開放特許與發布各項 管制措施前，上網公告徵詢意見，俟達成公眾共識再進行管理。朱鎮明（2007：

25-41）並在其後進一步提出，賭場的社會責任與倫理議題，是賭場能否正常運作 與永續發展之關鍵。因此，出資者、管理團隊的管理哲學與經營企業價值的說明，

以及營運之後避免貪汙、黑道介入、妥適處理性騷擾與公共課責等課題，是非常 重要的管制制度。

有關賭場的公共管理部份，吳吉裕、余育斌（2006：77-116）以美國的賭場管 理經驗，研究澎湖觀光賭場之配套措施及公共管理。該研究指出：鑒於美國設置 觀光賭場後，對社會¹²、治安¹³與產業¹⁴造成相當衝擊。解決之道包括針對社會問 題，提供賭博教育、諮詢等相關服務；針對治安策略，成立委員會負責案件起訴、

執法署負責執法與監督等；針對產業問題，限制賭博收益資金的一定比例，並轉 投資於當地產業，維持產業與地區的穩定與繁榮。該研究以興建為前提，認為政 策之成功需立基於「政府的管理能力」。

朱鎮明、彭姿榕、蔡敏琪（2008：33-60）更在 2008 年進一步提出美國、澳洲、

澳門、新加坡等國家的賭場管理機制介紹，並分析決策與執行機關的分立對管理 的優缺點，建議未來我國應建立多元監督，亦即除賭場管理機關外，宜加入財稅、

司法、警政、社會福利等單位；對於民眾最關切的安全管理與社會保障制度，除 了以特許制度阻絕黑道或資金來源有疑慮者，進入經營管理階層外，另可設計高 額入場費、家事禁令制度，禁止嗜賭者進入賭場，並在學校中推動反賭教育等進 行防範。

回顧本政策大事記發展脈絡，發現在離島建設條例通過之前，多由贊成方拋出 議題，反方被動因應；包括贊成方邀請國外賭場集團至澎湖考察，反對方則公開

12包括病態性賭博者增加（特別是青少年）、自殺率及離婚率上升等。

13對於觀光賭場是否會帶來明顯的高犯罪率，隨著研究單位的不同，亦呈兩極的結果，但美國民眾 最擔心的倒不是傳統的犯罪案件，而是幫派組織的滲透與控制、政府的清廉與管理能力、非法洗 錢、毒品交易等隱藏性犯罪活動。

14分別為「替代效應」與「吞噬效應」。「替代效應」是指花在賭博金錢增加，則會減少其他日常消 費支出；「吞噬效應」是指觀光賭場大型產業所提供的服務，會使零星傳統產業無力競爭。

投稿或發表宣言等；離島建設條例10-2 通過後，反賭陣營才化被動為主動，積極 串聯並擬定因應策略。

貳、公民參與及反賭陣營相關文獻

一、公民參與理論的相關文獻

本論文中需引用之公民參與理論，包括理論沿革與民主發展，及公民參與與 公共政策等兩類。

公民參與，可說是直接民主概念的延伸，邁入20 世紀後，初期有學者如美國 杜威，提出可將公民參與視為解決社會問題的方法，而為使公民有足夠能力理解 並解決社會問題，杜威認為首先需提昇公民教育及對組織社團的知識，他將這兩 者統稱為社會智能（Kuruvilla, 2010：397-398），本論文將引用這個概念，作為分 析「公民參與行動」的基礎之一。此外，20 世紀中後期，歐美學界開始反思代議 式民主的缺陷，並對創制複決權的行使與意涵多所討論，由於本論文中包含博奕 公投，因此文末將引相關概念用作分析。

其他研究公民參與影響的學者，尚包括：Heywood（1997）探討公民參與公共 事務時，須注意的面向；Putnam於 1993 年「使民主運轉：現代義大利的公民傳統」

（Making democracy work:Civic tradition in modern Italy）一書中，研究公民參與對 社會的正向力量；Richardson & Momford於 2002 年發表有關「社區結構與社會隔 離」（Community, neighbourhood and social infrastructure. Understanding social exclusion.）的文章，研究公民個人參與志願性團體後的影響；Fung於 2003 年發表 的「深化民主：制度革新強化治理」（Deepening democracy: Insitutional innovations empowered governance），則著眼於公民參與的便利性，他認為改革公民參與的相 關機制，將可促進公民參與。

在公民參與與公共政策部分，學者分別以政治態度、工具使用、表現樣貌等 將公民參政予以分類，包括有Almond & Verba於 1963 年的「公民文化－五個國家 的政治態度及民主」（The Civic Culture：Political Attitudes and Democracy in Five Nations）書中，依照五個不同國家的政治文化，將公民參與分為狹隘型、臣屬型 及參與型三種；美國「府際關係諮詢委員會」（Advisory Commission on

Intergovernmental Relations）於 1979 年發表報告，將公民參與的方式分為組織的

方式、個別的方式、消息傳播方式，以及資訊收集方式等四類；¹⁵K.G. Kweit與 R.W.

Kweit（1981：54-56）研究中提出，從公民參與政治制度的角度，將公民參與分 為選舉參與、團體參與、公民與政府的接觸，以及公民實際參與政府決策過程等 四類。

另外，也有學者著重在公民參政基礎的角度，如Arnstein（1969：216-224）提 出的公民參與之梯，今日被應用在公民賦權的概念中，亦被運用在城鄉規劃領域；

B. Barber（1984）在「強勢民主」（Strong Democracy）一書中提出的十二種分類，

B. Barber（1984）在「強勢民主」（Strong Democracy）一書中提出的十二種分類，