公民參與之沿革與發展

壹、概念與定義

公民參與在政治生活中扮演非常重要的角色，古典民主思想中強調公民的參

與是促進健康的社會與政治生活的重要元素，而社會理論學家亦在公民參與與民 主實踐之間劃上等號，例如：希臘的城邦與新英格蘭的城市會議（Dacombe, 2010：

162）。

要定義公民參與是非常複雜與高要求的，特別是許多定義係依其所處之社會 與文化的脈絡而來，由於有國家獨特性，這些定義無法普遍適用。但是，從這些 文獻中至少可以用參與的方式，粗略區分出公民參與的類型有二，一為「政治性 參與」，二為「私人性參與」（Dacombe, 2010：161）。

「政治性參與」，最通用的定義係由Parry（1992：16）所提出：「公民直接參 與公共政策的形成、過程與執行」，且這類參與對公共決策有明顯影響；第二類「私 人性參與」，則以Robert Putnam（1993：15）的界定最常用，他認為私人擔任志工、

參加協會團體等，均屬於私人性的公民參與，亦有益於民主功能。

Putnam（2000：13-15）並進一步將公民參與的活動方式，分為「合作性」與

「表達性」；「合作性」是指，有組織的團體行動、且從中產生公民價值；而「表 達性」是指，個人自發執行的各種活動，包括：寫信給公部門、聯絡媒體、參加 公共會議等。事實上，絕大部分的公民參與都屬於合作性，而這也是大多數公民，

除了選舉之外，唯一的政治參與。

另外，Habermas 認為公民參與是「公共意見形成的訊息與討論性質」（林國明，

2003：10）Bachrach 認為公民參與是指一個人或多數人致力維持或改變價值的分 配，是政治行動的一種形式。Arnstein 認為公民參與是公民權利的運用，透過權力 的再分配，使原本沒有權力的民眾，有關政經過程中的意見，在未來能有計畫的 被考慮（楊婉婷，2006：31）。另外，近些年來已有不少學者改用 civic engagement 的概念取代citizen participation，原因在於公民參與的概念更能凸顯公民個人的自 主意識，以及與國家訂定參政契約的平等關係（丘昌泰，2000：166-167）。

現代思潮中，杜威（Dewey, 1927）則是最早將公民參與和解決社會問題，作 出連結的學者之一（Dacombe, 2010：162）。杜威認為公民社會是屬於公民的，且 公民擁有可組織、合法的社團生活，他認為社團分為兩類，第一類：家庭、俱樂 部、工會、商社；第二類則是法庭、服務公民的事業如鐵路、保險事業等；因此，

杜威認為，公民需要有普及的教育，以及獲得組織社團的相關知識；公民教育與 組織社團的知識，杜威稱之為「社會智能」（societal intelligence）（Kuruvilla, 2010：

397-398）。

綜上，可發現欲精確界定公民參與並不容易；首先，公民參與不完全會轉換 成有效的參與，例如，單一公民自發寫信表達對公共事務的意見或建議，極難獲 得有效的回應；再者，由於很多國家對於公民參與的類型或活動方式，均已有根 深蒂固的社會印象，以致忽略其他非主流的參與形式，例如網際網路、議題式行 動劇、社群媒體等。因此今日欲定義公民參與時，不能僅侷限在政治性或志願性 的二元思維，而是需將範圍更將擴大。

貳、沿革與發展－公民參與與民主發展

民主政體歷經美國憲法頒定（1787）、法國大革命（1789）後，雛型漸備，各 民族國家隨著人口增長開始實施代議民主制，公民以選舉方式選出代議士，並由 代議士在各級議會中代替公民行使權力。

代議民主發展至1970 年代，首次有學者描述「民主缺陷」（democratic deficit），

由於當時適逢歐洲共同體對於歐洲議會代表的產生方式有所爭議，這個詞由英國 學者David Marquand 用來描述以間接選舉的方式組成歐洲議會，將造成民意傳達 的誤差，且有落入菁英決策之虞（Mény, Yves, 2002：1-13）。道頓（2004）則認為 工業化民主國家在過去25 年來，無論是公民（citizen）、公共利益團體（public interest groups）或是政治菁英（political elites），都對代議政府的制度與程序的信心逐漸降 低。除此之外，選舉投票人數與政黨成員也逐漸減少，公民對於政治人與政治制 度也產生了懷疑與不信任感（Dalton, Russell J., Scarrow, Susan E. and Cain, Bruce E, 2004：124-138）。

受多數民主國家採用的代議民主機制，在運作上，以投票率為例，歐美等民主 國家除總統直選外，其他層級的投票率均不高，但是選舉的種類有所增加，例如 在歐洲，公民可投票的範圍包括歐盟議員、國會議員、地方首長與地方議員；值 得一提的是，隨著近年來議題的多元化，年輕選民主動參與政治，組成新的政黨，

並獲得不錯的選舉成績，如德國的「青年海盜黨」，¹⁹目前在全德國1,859 個地方 席次中，獲得柏林議會15 席。公民愈能參與選舉與被選舉，便能做出更多的選擇，

19成立於2006 年的德國青年海盜黨（Jungen Piraten）、認為專利制度和版權法阻礙了人們的學習動 力，「科技為人們敞開通往美好未來的大門，而版權法將其關閉」，因此，海盜黨的基本訴求是崇 尚互聯網自由分享和下載，改革版權法，逐步廢除專利體系。此外，他們還主張保護個人隱私，

要求網絡資訊和政府行政透明。https://junge-piraten.de/?s=english

有助於提升公民政治權力和影響力。

而為使人民得以直接參與政府政策以補足代議民主之缺陷，許多民主國家陸續 將直接民主與代議民主並用。直接民主常見的方式為「創制」（initiatives）和「公 民投票」（referendum）。創制使「非政府行為者」（nongovernmental actors）得以控 制議題的制定，甚至是政策討論的時機（Dalton, Russell J., Scarrow, Susan E. and Cain, Bruce E, 2004：124-138）；公民投票則提供直接民主更多的機會，公民投票 的施行係增加一國公民參與公共事務和審視公共議題的管道，是人民意志得以展 現，補足代議政治不足的一個重要機制；如英國在1975 年進行第一次的全國性公 投、瑞典在1980 年於憲法中引入公投、芬蘭在 1987 年將公民投票法制化等，在 這些國家中，公民投票成為決定政策的新的正當性基礎（林瓊珠，2008：2）。凡 此，代議制獨領風騷的情形已有所改變，近幾十年來，在發展悠久的民主國家中，

無論是在態度或法規面向，均產生更多對直接民主機制的依賴。

今日，公民參與被認為是實現直接民主最直接而有效的一種方式，因為它可 以為民主政治的實踐提供幾項基本的功能：提供公民自我發展與選擇的基礎；實 現政策目標及確保符合某些原則及標準；參與可以使得公民覺得身為某一特殊社 群的一份子而自我治理，並且直接決定有關切身的事務；強調地方主義（localism），

地方事務要由地方做比中央政府來的確實，因為其接近民眾，了解民眾的需要

（Stewart & Stoker, 1995:229）。