第六章 突破與創新在理論適用性的意義
在政治體制改革的大旗下，體制波動是常態，但是由各級地方人大參與或主 導的創新現象則值得思考。無限迴圈發生的現象很可能有其內在的體制性原因。
這裏欲解答的問題是：自改革開放以來，中國地方人大所進行的制度改革為什麼 會在制度順利得到開展和無疾而中徘徊？什麼原因導致了地方人大創新思維行 為重複出現或無限迴圈發生？目前學界透過理論的討論對於地方人大制度變遷 的無限迴圈是否能夠加以解釋輿論述呢？ 本章擬透過下列三個面向，來試圖解 釋與論述。首先，根據第二章所提出的中介變項來加以分類；其次，說明中介變 項的分佈情況；最後提出小結包含，一是由下而上再推廣的改革效果與完善型權 力擴張最多，二是由下而上的案例增多，三是缺乏機構增長的案例，最後，歸納 出五個改革效果最為明顯的案例。
第一節 中介變項的分類
西方在探討人大制度變遷的模式，本文在第二章提出討論，本文認為該四種 模式無法完全解釋地方人大制度變遷的現象，因此另外整理並提出了五種面向的 模式，包括命令模式、完善型權力擴張、鑲嵌型權力擴張、機構增長與回應民眾 五種模式。接著本文將根據表 5-6 改革效果比較明顯的地方人大創新的制度，分 別區分該制度屬於哪一個中介變項：
壹、 命令模式
命令模式是指自上而下的政治發展，而黨委兼任人大主任是屬於命令模式。
人大再硬，還得接受中共的領導，必須為中共的意志服務。 《人民日報》發表北
京大學教授肖蔚雲的文章《社會主義政治文明建設的主要內容》 ，再次強調「按
照黨總攬全局、協調各方的原則，支持人大、政府和政協履行職能，依照法律規
定的民主程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機
關的領導人員」 ，在兩會召開在即時發表這樣的文章，是一種明確的提醒。
貳、 完善型權力擴張
完善型權力擴張是指完善地方人大對於自身所能運用的監督職能，而完善型 權力擴張包括一府二院工作報告票決、述職評議、部門預算報送人大審議、人大 信訪、代表屆內辭職、人大助理這六項制度，以下將分別說明：
一、 一府二院工作報告票決
為什麼一府二院工作報告票決是屬於完善型權力擴張？一府二院向人大進 行工作報告是一府二院的義務，也是人大進行監督的職責。對於過去鼓掌通過的 一府二院工作報告的形式，只是過過場，人大代表即便是對該報告有異見也不能 提出，沈默螺旋效果十足。因為地方人大常委會設立也已經 25 周年，但是，從 地方人大工作實踐來看，還不同程度地存在著人大會議通過的各項決議落實不夠 到位， 「一府兩院」在人大會議上的工作報告中向代表承諾的重要工作和具體工 作執行不夠徹底，執行工作無約束機制等問題。隨著人大工作不斷開拓進取，監 督工作力度不斷加大，人們對人大制度和人大工作有了新的認識和要求，引進票 決制只是完善其監督工作的一部份，會比過去一把手說的算來的進步。
二、 述職評議
正確認識人大選舉、任命幹部與監督幹部的關係。中國憲法不僅賦予了人大
選舉和任命幹部的職權，同時也賦予人大監督他們的職權。從法理原則上說，監
督權是選舉和任命權的延續，從現實意義上看，監督是選舉和任命目標實現的保
證，只重視選舉和任命而不重視監督，是對憲法和法律的背離。開展述職評議有
著充足的法律依據和重要的現實意義。實踐也證明，述職的開展，有利於提高「一
府兩院」組成人員的人大意識、責任意識和主動接受監督意識。評議前組織常委
會組成人員認真學習憲法、法律的有關規定，提高了對述評工作的認識。正確認
識評議幹部與促進其依法履職的關係。作為「一府兩院」幹部，定期向人大常委
會進行述職，本身就是一個自我總結、完善和提高的過程，有利於改進思想作風
和工作作風，提高工作品質和水準。對人大常委會而言，評議是手段不是目的，
是為了促進述職者更好地依法履職。
因此，本文觀察到中共目前注重把評議幹部與關心幹部結合起來。每次評議 前，由常委會領導與述職者見面，明確述職時間、內容和要求，通過細緻的思想 工作促使其正確認識、認真對待;評議中，充分尊重述職者，堅持實事求是，客 觀公正地作出評價;評議後，本著對幹部負責、對事業負責的態度，提出中肯的 整改意見，幫助其提高，所以述職評議是屬於完善型的權力擴張。
三、 部門預算報送人大審議
預算是議會控制政府的重要方法，但目前中國大陸仍然屬於威權體制下的黨 國不分，因此部門預算監督也只能算是完善自己的職權而已。必須增強預算的透 明度。公開是監督的開始，政府花錢必須進入人大的視野，人大才能談得上對其 進行監督。
長期以來，人大常委會對財政預算執行情況的日常監督，主要是靠財政部門 報送的月報表，一般月報表反映的是各項支出的大數，具體支出項目並不清楚。
對政府怎樣花錢，人大根本不清楚。因此，要實現人大對財政預算執行情況的監
督，必須增強預算的透明度。人大通過推進對部門預算的審查，不僅增加了部門
預算的透明度，同時也規範了部門預算的編制和審批程式，確保了財政資金運行
的安全、可靠、準確與高效。人大對財政部門詳細編寫預算草案報告的要求不斷
提高；人大財經委通過提前介入，嚴把初審關；對部門預算監督審查的廣度和深
度逐年增大；審查突出依法審查、實質性審查，重點審查財政部門財政分配和資
金使用真實性和規範性問題；審查政府部門預算是否合理。體現了人大對預算監
督從形式向實質不斷深化。重點是，必須提高了部門依法編制預算能力。從年初
對預算編制的審查，到年中對預算執行的跟蹤督查，以及審計對決算的審查中反
映的情況看，被列為重點審查的部門預算的編制更加規範。實現了人大預算審查
監督的有效延伸。隨著改革開放進程的加快，人大既需要依法對政府預算實施程
式監督，也需要對政府預算編制與執行結果進行科學審查和評價。通過事前審
查，過程監督，事後審計，推進部門預算編制的不斷規範，促進了相關事業的發 展和部門職能的完善。順便借助專業力量，充分發揮代表作用。在對部門預算重 點審查過程中，還要充分依靠審計部門及財經專家小組的力量，提前做好深入細 緻的調查研究工作。通過一般審議和重點審議相結合的方法，讓人大代表更加清 楚地知道政府部門花些什麼錢，辦些什麼事；通過人大代表對幾個部門預算的重 點審議，促使財政提高整個部門預算編制的準確性、科學性。
之所以出現此項創新制度，既有法治意識淡薄、法律規定不完善、預算管理 制度不適應市場經濟要求等條件性因素，更有人大及其常委會的預算監督與憲 法、法律要求有較大差距，處於主導地位上的主導作用發揮不夠、其他預算監督 主體協調配合不夠的因素，但是仍然屬於完善型權力擴張。
四、 人大信訪
由於民生富裕、教育程度與生活水準逐漸提高，民眾對自身權益的保障要求 日益提昇。面對群眾來訪中提出的各種問題，面對形成這些問題的複雜因素，貴 陽市人大常委會採取「精心選擇案件，明確承辦責任，限定辦理期限」的辦法，
堅持重點信訪個案交辦，使一批老大難問題得到解決。長期以來，人大信訪工作
沿襲了行政色彩較為濃厚的工作模式。實踐表明，這種舊模式在改革開放後的今
天，是不合時宜的。貴陽市人大常委會認識到，只有人大及其常委會才有法定的
監督權，人大信訪部門只是人大常委會的工作機構，它只能依據憲法和法律的規
定，按照人大及其常委會的運行機制尋找自己的工作支點。這個工作支點，就是
把人大信訪工作作為人大全面工作的源頭和鑰匙，構築大信訪的格局和網路，把
信訪工作融入整個人大工作之中。信訪，不是中共瞭解民情民意，更不可能可以
密切聯繫群眾。因為，對不少地方的老百姓來說，信訪卻是個沉重的話題，因為
他們看慣了冷臉，受夠了冷遇。反映管道仍多經由人工的接收、分件、回覆與列
管，大體而言，民眾對處理時效與問題解決程度皆偏向不滿意，而且回覆的內容
也常被詬病為官式文章。對於處理民眾陳情案的人大機構而言，愈來愈大量的案
件也形成其負擔，除了降低其處理時效外，若干跨機關的案件由於其橫向聯繫的 不足，也造成回覆品質的低落，官式文章與踢皮球的詬病多由此而生，到頭來，
他們的申訴還是被有關部門當作皮球踢來踢去。監督，是憲法和法律賦予人大的 權力。貴陽市人大常委會堅持以人大信訪工作為切入點和突破口，在中國的西 部，在一個經濟尚不發達的地區，經過不懈的探索，創立了人大信訪工作的「貴 陽模式」 。地方人大是屬於第一線與民眾接觸的單位，傾聽民意是其職責，所以 人大信訪屬於完善型權力擴張。
五、 代表屆內辭職
人大代表不是終身制，許多新聞報導可以看到有的人大代表在社會上兼職過 多，或本職工作過於繁重，或人大代表職務交叉過多；有的人大代表本人已退休 很久或身體長期有病，或出國、出外打工等時間較長；有的代表被稱為「會議代 表」 、 「舉手代表」 、 「啞巴代表」 ；有的人大代表構成停止或終止代表資格的問題 等。根據代表法的規定，代表有下列情形之一的，其代表資格終止：一是地方各 級人大代表遷出或調離本行政區域的；二是辭職被接受的；三是未經批準兩次不 出席本級人大會議的；四是被罷免的；五是喪失我國國籍的；六是依照法律被剝 奪政治權利的。凡是有上述情形之一，對其的代表資格要予以終止。上面提到的 情況，也不屬於代表法說的停止執行代表職務的問題。怎麼做卻沒有明文的規 定，代表屆內辭職只是將人大代表終身制的可能性打破，其實還是屬於完善型的 權力擴張。
六、 人大助理
中共十六大政治報告提出「優化人大常委會組成人員的結構」 。這一政治意 圖針對的是人大常委會組成人員年輕化、專業化、職業化尚有較大差距的現狀。
現在，各級人大常委會組成人員年齡普遍偏高。多年來，在專業化與職業化的背
後，各級人大常委會工作機構承載人大運轉的大量日常工作。但當人大工作機構
的設置與崛起的人大權威發生沖突時，應該醞釀並試行一種適應人大制度技術性
完善和人大工作品質修復的工作機構和助理制度。
國外為議員設立輔助人員早已制度化和規模化。美國國會有各種常設委員會 43 個，小組委員會達 100 多個，台灣立法院立法委員的助理也具有相同的功能。
深圳市人大常委會首先設立真正意義上的法律助理。2003 年，十屆人大常委會 增加的 19 名專職常委，有 10 名出任 7 個專門委員會主任委員的助理。上海市聘 請 18 名人大代表為專門委員會咨詢組成員，重慶市人大常委會建立立法助理制 度，廣東、湖北、鄭州等地已成立立法咨詢委員會或聘請立法咨詢員。從人大代 表和人大常委會組成人員的結構來看， 「外行立法」 、 「外行決策」一直是人大的 困惑。地方法規的很大比例是由人大常委會起草，人大常委會組成人員的專業素 養與法律職務的不對稱性，政府會不會牽著人大鼻子走，人大會不會成為「有提 必議，有議必決」的表決機器？在現行憲法和法律框架秩序內，人大代表、人大 常委會委員大面積專職化似乎不現實，推行助理制度可以成為提高人大審議、立 法、決策品質的一個突破口。因此，本文將人大助理制度視為完善型權力擴張。
參、 鑲嵌型權力擴張
鑲嵌型權力擴張是指地方人大將自身的監督職能透過與一府二院的互動過 程中，調整並增進其職能。而鑲嵌型權力擴張包涵了個案監督、聽證兩項制度，
以下將分別說明：
一、 個案監督
個案監督，顧名思義是指縣級以上人民代表大會及其常委會，對由它產生的 人民法院和人民檢察院所審理的案件，認為在必要時，就其中的具體案件所施加 的監督行為。個案監督是人大代表或是常委會透過與一府二院的互動過程中，調 整並增進認識其職能。
中國當前司法腐敗比較嚴重，司法的整體形象受到損害，因此社會各界要求
強化人大對司法的監督，包括實行個案監督的呼聲很高，在不少地方，有關地方
權力機關已經展開了對司法機關的個案監督。當然，也有一些地方取得了一些積
極的效果，解決了部分問題。因此，很多人認為加強人大對司法機關，尤其是對 審判機關，也就是人民法院，應進一步加強個案監督，才能夠有效的防治司法腐 敗，達到司法公正的目的。本文暫時不討論有關個案監督是否侵犯司法獨立的原 則，本文著重的重點是在於地方人大制度創新是否符合監督制衡的重點，先追求 人民權益的最大化，然後才能去奢求最小化政府的權力。人大代表作為民意代言 人，當然要跟特定的利益有密切的關聯，如果他不為所代表的利益奔走呼號，則 是辜負人民的囑託。按照監督的慣常話語邏輯，對於司法加以監督的目標就是為 了司法公正，那麼代表所進行的任何監督都是有助於社會公益的。為什麼要限制 代表提案的權利呢？如果法院案件的判決普遍不公，那就應當把每一個不公正的 判決都找出來討論。
二、 聽證
在利益主體日益多元化的時代，聽證會是一個允許各方利益進行博弈的平 台。為了貫徹公平公開原則，通過聽證會這種方式聽取各方意見，有助於實現科 學決策的目標。聽證會，人們總聯想起政府重大決策的民意諮詢，諸如法規修訂、
物價調整。而聽證會的作用之一就在於給各種意見一個表達與比較的機會。大家 對於自己參與討論出來的解決辦法往往比較認同，在實施和維護上也更具有責任 心，會更願意出一份力去配合政府的管理。
但是涉及社會公共利益的重大建設專案，應當由人民代表大會及其常務委員
會進行決策。因為人民代表大會是中國根本政治制度，也是最能夠反映公眾意見
的權力機構，按照這一憲政體制，不同利益團體、不同階層代表都可以通過法定
程式在人大表達意見，進而通過民主的方式行使表決權和決策權。但是，政府聽
證制度是希望人民配合政府的作為，人大表決和決策期間，可以邀請有關專家和
公民代表參與，舉行各種聽證活動。但是，人民代表大會內部舉行的聽證會與政
府機關主持的聽證會性質完全不同。政府機關舉辦的聽證會，由於提出決策方案
的行政部門具有強勢地位，即使反對聲音眾多，也很難作出實質性的改變，現實
生活中不少「聽而不證」的聽證會已經證明這一點。而且不少由政府機關舉辦的 聽證會，往往是執行決策過程中出現意見分歧而採取的一種補救措施，而此時錯 誤與災難往往已經鑄成。以圓明園工程聽證會為例，即使最終否決了原先的工程 決策，也已造成不可挽回的經濟損失和生態悲劇。
相比之下，人民代表大會內部舉行的聽證會，都是在決策表決前舉行，目的 在於通過邀請相關專家進行專業諮詢，或者對政府機關工作人員進行質詢，進而 作出科學決策，真正起到事先預防錯誤決策的功效。從這個意義而言，由人大舉 行聽證會，比政府舉行聽證會有著更為深遠的民主意義和科學價值。因此人大聽 證屬於鑲嵌型權力擴張。
肆、 機構增長
機構增長是指人大部門數量上增長而帶動的職權增長。這十四項制度中，並 沒有一項可以歸納成為機構成長這個模式裡面，這令本文非常意外，可能是搜尋 資料上的缺失，也可能是新聞媒體較少報導，沒有機構增長的案例也值得加以重 視。
伍、 回應民眾
回應民眾就是吸收民間的聲音。回應民眾包涵了代表之家活動、代表上網提 交建議、公民旁聽、選民評議代表、互聯網代表聯繫五項制度，以下將分別說明：
一、 代表之家活動
代表之家是代表聯繫群眾的重要樞紐。接待群眾來訪，是代表之家活動的重 要內容。目前代表之家接待民眾大體歸納採取了三種辦法：一是建立選民接待日 制度，讓群眾進入代表之家向代表反映情況，我們還在代表之家門口設置了「選 民聯繫箱」 ，隨時接受群眾意見；二是下到村委會或是居委會，在村委會或居委 會的配合下，聽取群眾意見和建議；三是直接走到有關單位群眾中去，結合視察，
廣泛聽取群眾反映。群眾反映的問題，都是他們關心和迫切需要解決的，如環衛、
交通、治安、司法等問題。群眾不僅講問題，而且出點子。通過接待群眾，不但
瞭解了民情、反映了民意，而且集中了民智，還維護了社會穩定。
二、 代表上網提交建議
代表上網提交建議可以讓民眾明白，對於人大代表的提案工作是否根據民意 來執行具有相當程度的回應效果。代表上網提交建議的優點是，一是辦理過程透 明。人大代表和政協委員在家中就可以通過互聯網提交建議、提案並檢查辦理情 況。二是便於監督，人大代表、政協委員以及市民群眾可以通過公眾網站查看建 議、提案的內容以及政府有關部門的辦理情況，以便於對政府部門進行監督。三 是提高政府工作效能。政府各有關承辦部門可以通過互聯網在公眾網站上辦理建 議、提案，進一步提高了建議、提案的辦理效率。所以，代表上網提交建議屬於 回應民眾。
三、 公民旁聽
公民旁聽制度一方面保障了人民群眾對國家權力機關活動的知情權，提高了 國家權力機關政務活動的透明度；另一方面便於人民群眾監督人大工作，拓寬了 群眾反映願望與要求的管道。許多公民都把旁聽活動作為瞭解國家權力機關、人 民代表行使職權和反映公民意見、建議的重要管道。本文認為地方人大常委會要 認真收集公民對會議議題發表的意見建議，對重要的意見和有價值的建議，要同 組成人員的意見建議一併回饋並抓好落實；對議題之外提出的屬於人民群眾普遍 關注的熱點難點問題的意見建議，也要通過適當形式向有關部門反映，並督促加 以解決，以此提高公民旁聽的實效性。
四、 選民評議代表
選民評議代表，目的在於通過對代表履職的評議，加強對代表的監督，使廣 大的人大代表增強責任意識、使命意識，充分發揮代表人民利益、維護人民權益 的作用。評議會只有真正在評出成績的同時，指出不足，明確方向，評出幹勁，
評出激情，評議活動才能取得實效，而選民評議代表會逐漸根據是否回應民眾需
求來給分，因此屬於回應民眾。
五、 互聯網代表聯繫
互聯網日新月異，網站建設一日千里，人們想像能及的資訊，幾乎都能在網 站中找到。但人大代表透過網路，可以起到下情上達的作用人大代表公開聯繫方 式的制度化，是人大代表更好地履行職責和接受人民群眾監督的需要。中國《代 表法》明確規定： 「代表應當與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切 聯繫，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務」 ，代表受原選區選民或 者原選舉單位的監督。如果公眾對聯繫方式這種基本的代表資訊都不清楚，上述 法律規定如何能充分落實，人大代表不好找的局面又如何能得到根本改變呢？所 以互聯網聯繫代表屬於回應民眾的一種方式。
根據上述討論，透過中介變項的分類，可以將改革效果明顯的制度分別區分
成命令模式、完善型權力擴張、鑲嵌型權力擴張、機構增長與回應民眾，參見表
6-1 自變項、中介變項與因變項的關係
表 6-1、自變項、中介變項與因變項的關係
自變項 中介變項 因變項
改 革 制 度 名 稱
時間 地 點
層 級
法 律 化
命 令 模 式
完 善 型 權 力 擴 張
鑲 嵌 型 權 力 擴 張
機 構 增 長
回 應 民 眾
橫 向 影 響
由 上 而 下
由 下 而 上
由 下 而 上 再 推 廣 述職
評議
1982 黑 龍 江
縣 級
○ ● ○ ● ● ● ○ ● ○ ○
人大 助理
2003 廣 東
地 級
● ● ○ ● ● ● ○ ● ○ ○
聽證 1993 廣 東
地 級
○ ● ● ○ ● ● ○ ● ○ ○
黨委兼 任人大 主任
1998 吉 林
省 級
● ○ ● ● ● ● ○ ○ ● ●
代表之 家活動
2003 浙 江
地 級
● ● ● ● ● ○ ○ ● ○ ●
代表上 網提供 意見
2003 浙 江
地 級
● ● ● ● ● ○ ○ ● ○ ●
代表屆 內辭職
2003 江 蘇
地 級
● ● ○ ● ● ● ○ ● ○ ●
個案 監督
1998 河 北
地 級
○ ● ● ○ ● ● ○ ● ○ ●
公民 旁聽
1985 山 東
地 級
○ ● ● ● ● ○ ○ ● ○ ○
人大 信訪
2004 雲 南
地 級
○ ● ○ ● ● ● ○ ● ○ ○
選民評 議代表
1998 安 徽
省 級
● ● ● ● ● ○ ○ ● ○ ●
戶連網 聯繫代 表
1985 福 建
地 級
● ● ● ● ● ○ ○ ● ○ ●
一府二 院工作 票決
2003 寧 夏
縣 級
● ● ○ ● ● ● ○ ○ ● ●
部門預 算送人 大審議
2000 安 徽 廣 東
地 級
● ● ○ ● ● ● ○ ● ○ ●
資料來源：作者自繪
第二節 中介變項的分佈情況
中介變項的分佈情況，透過表 6-2 中介變項與數量的關係，其中可以看出很 明顯的差異：
表 6-2、中介變項與制度創新數量之間的關係
地方人大創新 案 例
模 式 量
數
