行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
日治初期米價維持政策與社會經濟秩序問題—以臺灣罹災 救助基金為例
研究成果報告(精簡版)
計 畫 類 別 ： 個別型
計 畫 編 號 ： NSC 98-2410-H-006-080-
執 行 期 間 ： 98 年 08 月 01 日至 99 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立成功大學歷史學系（所）
計 畫 主 持 人 ： 高淑媛
報 告 附 件 ： 國外研究心得報告
處 理 方 式 ： 本計畫可公開查詢
中 華 民 國 99 年 10 月 13 日
市場經濟與民生保護—以日治初期臺灣罹災救助基金為例
國立成功大學歷史學系 高淑媛(2010 年 7 月)
中文摘要：
1898 年底，臺灣總督府處理米荒、米價騰貴問題，由 1897 年確認的自由市 場經濟原則，轉變為吸收義倉、平糶等清代臺灣處理方式，繼承傳統，重視民生 保護，制定臺灣地方救濟金制度。翌年，隨著日本國內法規變遷進行調整，以「臺 灣罹災救助基金規則」取代，仍然保留義倉、平糶等精神，呈現與日本同中有異 的特殊性，而且，對人民的保障，也比日本更周全。這並不是日本與臺灣的統治 理念，有根本差異，而是臺灣秩序混亂，臺灣總督府的統治理念，以安撫民心為 優先，採用「尊重舊慣」的施政原則，調整統治方式，穩定臺灣社會秩序。
英文摘要：
This paper is intended as an investigation of the Taiwan Government-General's policy on a serious crisis that a scarcity of food and the price of rice was rising, during early Japanese colonial rule in Taiwan. The point to be discussed was the system of regional relief that was enforced in the beginning of the 1899.The core of all the questions was regard the free market economy, or the stabilization of the people's livelihood. Because it is absolutely necessary to grasp how people feel, the choice of the Taiwan Government-General were the latter. It was no change in the attitude toward this problem, even the disaster relief system imported from the Japan in the end of the 1899. It will be clear from that the stabilization of the people's livelihood were guaranteed under these systems on Taiwan.
關鍵字：
地方救濟、罹災救助、市場經濟、米價
The system of regional relief, the disaster relief system, market economy, the price of rice
大綱：
一、前言
二、綏撫與自由通商的矛盾
三、米價暴騰與增稅影響民生經濟 四、兒玉總督選擇以綏撫為重
五、日本的政策破綻與臺灣的繼承舊慣 六、臺灣保留綏撫精神
七、結論
一、前言
在農業經濟時代，嚴重的水、旱天災，影響稻米收成時，將影響民生經濟；
平時即已靠勞力換取口糧，徘徊在生存邊緣的下層階級，米價騰貴直接威脅民生 需求，嚴重時即演變成搶米等暴動，威脅社會秩序，增加統治成本，米荒救濟為 農業時代政府施政重心。
日本統治臺灣初期，米價節節高升，與政權轉移的混亂失序共振，嚴重到讓 總督府認識到必需正視臺灣缺米、米價騰貴等難題，乃於 1899 年 1 月發布「臺 灣地方救濟金」律令，試圖干涉米價，保障民生經濟，穩定地方社會秩序。同年 底，因日本國內發布罹災救助基金規則之法令，總督府亦以之為母法，於同年底 制定律令「臺灣罹災救助基金規則」，取代「臺灣地方救濟金」。米荒救濟為傳統 重要的議題，短短的一年內，處理同一問題的法令，即出現代換，是在什麼樣的 背景下產生，是本文的第一個問題。
「臺灣罹災救助基金規則」，內容大到與日本國內罹災救助基金法令相同，
但臺灣能使用基金購買米穀平糶，日本不行。對比之下，臺灣總督府更重視民生 保護。為什麼政府處理同樣問題，在本國與殖民地用相似的法令，做為殖民地的 臺灣，反而逸出常軌，比日本更重視民生保護?具有什麼歷史意義?這是本文的第 二個問題。
臺灣罹災救助等規則，具有救助窮民，以及調節米價的功用，兼具民生經濟 與社會福利的雙重功能。因而至目前為止，討論者以研究社會福利事業為主。
大友昌子討論日治時期臺灣社會事業之問題時，將社會事業分為三類，即以 義倉為中心的備荒制度，以育嬰堂，養濟院等為主的救貧事業，帶有警察保安機 能的保甲制度等；論述主軸以社會救濟事業，即第二類之救貧為主，備荒制度提 到者很少，僅指出以下三點，即清代救恤業務主要是義倉，監督義倉之政府機構 為縣之戶糧房，與育嬰堂等事務，與科舉一樣由禮房監督，屬儒教倫理等，屬於 不同管理系統；即將義倉視同荒地開發、米作、米價等經濟業務，由戶糧房處理。
其次，實際負責義倉運營管理者為鄉紳等地方領導階層，第三，當 1899 年 12 月以律令第 31 號制定具近代性之臺灣罹災救助基金規則，取代義倉時，也清查 被日本軍等等政府機構占用的清代義倉，將這些財產編入基金，回歸到清代義倉 原有的功能，看到義倉在日治初期的變遷脈絡，但因不是研究重心，並未進行分 析。1即使如此，提出的分析架構很重要，而且也啟發了本文的問題意識。
臺灣方面對社會事業議題之研究，以碩博士論文為主，碩士論文與大友昌子 類似，以救貧為主；博士論文亦以社會事業的政治、社會層面為主，重視國家透 過社會救濟進行新倫理道德的建構與強化統治功能，將清代置入討論視野者並未 忽視清代義倉，然而主要仍是放在社會救濟脈絡討論，並未注意到義倉的經濟、
社會秩序等功能，以及日本領臺後之轉變。2換言之，義倉，以及日本統治後取
1 大友昌子〈明治 37 年台灣總督府臺灣總督府公文類纂救恤に関する文書(2)—台灣罹災救助制 度史料〉，《社會科學研究(中京大學社會科學研究所)》24:2(2004 年)，頁 113-114；大友昌子，《帝 國日本の植民地社會事業政策研究》，京都，ミネルウァ書房，2007 年 4 月，頁 35-42。
2 博碩士論文討論者相當多，如李健鴻〈邊陲統制與倫理教化－台灣社會救濟體制形成之研究
而代之的罹災救助基金規則，基本上與米價關係密切，帶有濃厚的經濟性質，很 難歸納到社會事業的貧民救助脈絡裡，因而並未被充分討論。
對於米荒、米價暴騰的問題，清末與日治初期，有較詳細的討論，分別是堤 和幸在〈清末台灣北部の米榖需給狀況と米價政策〉一文利用淡新檔案，分析清 末北臺地方官處理米價問題採取的方式，重視米價之目標，在維持社會秩序，並 指出清代政府面對米價昂騰、紳商請願時，大致上接受紳商的建議，採取行動。
3高淑媛〈日本統治臺灣初期之米價騰貴問題〉一文，運用日本統治初期留下的 豐富檔案，考證日治初期，臺灣各地的米價，變動相當劇烈，自 1895-1898 年節 節升高，臺灣士紳照例向政府請願，總督府卻以市場經濟為重，至 1898 年 10 月，仍堅持自由通商原則。4本文延續日治初期米價變動的討論，將重心放在總 督府的政策，檢討臺灣總督府在 1898 年 10 月之後，面對米荒問題的政策轉變，
如何處理綏撫民生與自由通商的矛盾，並與日本比較，尋找政策轉變的歷史意義。
領臺初期，因米荒、米價暴騰、社會不安的深刻體驗，臺灣總督府內部留下 豐富公文檔案資料。1900 年舉辦揚文會時，賑恤救濟為三大議題之一，罕見地 留下日治初期民眾對政府政策的看法，此外，臺灣日日新報的相關報導，則扮演 宣揚德政、減輕民怨的功能，透過上述基本資料的相關分析，應可掌握總督府如 何透過臺灣地方救濟、罹災救助基金，維持米價及社會秩序。同時間，日本國內 亦制定相似法令，透過兩者的比較，將更能掌握臺灣總督府臺灣統治基本原則。
在論文結構上，先分析臺灣米荒迫使總督府制定地方救濟金，做為米穀購入 資金的背景，接著討論臺灣地方救濟金制定後，如何受到日本本土制定罹災救助 基金規則的影響，轉變成臺灣罹災救助基金，以檢視日本制度如何影響總督府政 策，再由臺灣與日本的政策差異，討論臺灣總督府政策選擇，在日本政策與臺灣 舊慣之間，如何進行調整，強化臺灣社會之民生保護，由民生經濟角度，檢討日 本領臺初期的臺灣統治。
二、綏撫人民與自由通商的矛盾
1898 年底，上任未滿一年的臺灣總督兒玉源太郎，與日本中央交涉臺灣地 方救濟金的問題。總督府於 1898 年 11 月 18 日，使用六三法所賦予的律令制定 權力，提出「臺灣地方救濟金」律令，送到日本中央審議。
依據總督府的說明，提出「臺灣地方救濟金」的理由，乃是預防颱風、水災 等導致米穀缺乏、米價騰貴，豫先在各地方廳準備一筆救濟金，做為購入米穀之
（1683－1945）〉，臺大社會所博士論文，1997 年；劉晏齊〈臺灣近代社會福利制度之建立〉，臺 大法律所碩士論文，1994 年；古文君〈日據時期台灣的社會事業─以貧民救助為中心的探討
（1895-1938）〉，國立政治大學歷史研究所碩士論文，1997 年；曾蓮馨〈日治時期台中州社會 事業之研究〉，國立中央大學歷史研究所碩士論文，1997 年等。
3 堤和幸〈清末台灣北部の米榖需給狀況と米價政策〉《東洋史訪》11(2005 年 3 月)，頁 1-17。
4 高淑媛〈日本統治臺灣初期之米價騰貴問題〉，載國史館臺灣文獻館編。《第四屆臺灣總督府檔 案學術研討會論文集》(南投：國史館臺灣文獻館，2006 年 12 年)，頁 503-526。
基金。5救濟金來源為剛開始徵收的地方稅，但因才剛實施，恐怕無能力支應，
因而提出修改臺灣總督府特別會計法，追加：地方稅不足而總督府特別會計有餘 裕時，地方可請求將餘裕金撥入地方稅。總督府同時說明這件案子是問過臺灣當 地的耆老，並且參考清朝統治時期，處理類似問題之政策後，所設計的唯一辦法，
而且屬緊急事件，要求迅速予以通過實施。而且也因為是緊急事件，總督府評議 會沒有充裕的討論時間，因此法令條文很簡單，僅有 2 條：第 1 條規定縣廳應設 置地方救濟金，做為災害發生時購置米穀的資金，由地方稅支辦；第 2 條則是相 關規程由總督府制定。
依照規定，總督府評議會議決通過的律令，仍需日本中央主管機關同意，「臺 灣地方救濟金」必需修改會計法，更需要總督府預算的主管機構大藏省(相當於 財政部)同意。大藏省強烈反對總督府修改特別會計法，將剩餘金撥入地方稅，
理由為地方稅不需要帝國議會監督，因而國費只能出借無法轉撥，雖然大藏省也 瞭解臺灣總督制定「臺灣地方救濟金」的用意，但在法律上會引起批評，乃退回 提案。12 月，總督府再度召開評議會，進行修改，在第一條中加入「窮民」兩 個字，再度提出，但是日本中央仍有許多聲音，例如加上「窮民」兩個字，成為 救助窮民，與原本抑制米價騰貴的目標完全不同，應該不用發布律令，用地方稅 的救育費即可。不只大藏省反對，日本內閣亦反對，他們認為自由通商的時代，
政府沒有必要介入米價，總督府這麼做沒有正當性。面對中央強而有力的反對意 見，總督府並沒有退縮，反而一再強調，臺灣並沒有備荒恤救的相關辦法，為因 應當下焦眉之急、收攬民心，此一法案必需僅快通過實施。在總督府堅持下，好 不容易才取得內閣同意，上奏取得裁可，即為 1899 年初公布的「臺灣地方救濟 金」律令。即使如此，內務省仍特別告訴兒玉總督，此一律令裡救濟金與地方稅 的關係不明，雖然因當下急需救濟而通過，若要長久使用，仍需要再修改。6
另一方面，總督府來不及等到中央同意，在提出草案的同時，就動用輿論宣 傳。《臺灣日日新報》在 1898 年 11 月 20 日刊出長文社論，指出，1898 年 5 月 至 11 月，臺灣米價騰貴，民心洶洶，政府有必要拿出對策。日本實施之「備荒 儲蓄法」，並不適合用在習慣由地方政府及士紳，以義倉、平糶的方式處理米價 騰貴問題的臺灣。若用地方稅之救育費支應，一則可以一掃民眾對實施地方稅，
加重課稅負擔的抱怨，同時可以展現新政之美。但因地方稅才剛實施不久，收支 尚未達到預期，可能無法支應，總督府必需修改特別會計法，將剩餘金撥入地方 稅。7
當中央終於同意，正式發布律令時，總督府再度亦利用媒體宣傳，8並在翌 日使用漢文報導，強調，救助之方法，比起舊清政府更為方便，是總督府重視民
5 〈臺灣罹災救助基金規則ヲ定ム(1899 年 11 月)〉，《公文類聚》，日本國立公文書館 2A-11-類 868。
6〈臺灣地方救濟金ニ關スル律令制定及特別會計規則中追加敕令發布方ノ件〉，《臺灣總督府公 文類纂》明治三十二年甲種永久保存。
7 〈米價騰貴と地方救助策〉，《臺灣日日新報》，明治 31 年 11 月 20 日，2 版。
8 〈米穀供給と地方救濟〉，《臺灣日日新報》，1899 年 1 月 20 日，2 版。
生問題，防患於未然的德政。9
「臺灣地方救濟金」吸收了清代義倉制度，因而財源除了由地方稅提撥 5%
以上外，亦決定將清代的義倉財產編入基金。但是，由於領臺之後，義倉荒廢，
因而必需先展開調查，才能確定可以編入基金的財產。10不過，尚未等到將義倉 財產編入基金的調查作業完成，以及制定相關實施細則，「臺灣地方救濟金」的 法令，即因日本實施「罹災救助基金」，臺灣因應修改，而遭廢止。
由政府檔案，以及新聞報導，可以看到，臺灣總督府緊急提出的「臺灣地方 救濟金」，是日本沒有的制度，而且與自由通商貿易的經濟秩序，產生矛盾。日 本在當時處理類似問題者，為已經實施多年的「備荒儲蓄法」，總督府並未採用 同樣辦法，反而擬定日本沒有的「地方救濟金」制度，並且以「唯一辦法」，「緊 急事件」等，半強制性地要求中央速予通過實施，而且總督府來不及等到政策取 得中央同意，即動用媒體大肆宣傳，亦顯示該法案的急迫性。換言之，1898 年 臺灣米價騰貴，民心洶洶，迫使總督府必需緊急處理。那麼，1898 年臺灣的米 荒、米價騰貴問題，是怎麼引起的?為什麼總督府處理米價暴騰問題，沒有選擇 延用日本實施已久的「備荒儲蓄法」，卻又必需配合日本實施「罹災救助基金」?
而且，為什麼明知道剛開始實施的地方稅財源不足支應，仍堅持從地方稅挪出財 源?首先，從 1898 年的米荒、米價騰貴問題，開始談起。
三、米價暴騰與增稅影響民生經濟
兒玉總督向日本中央強調，臺灣米價騰貴是 1898 年 5-11 月間的事，實際上 並不完全正確。1895 年日本領臺之後，臺灣的米穀供需開始失衡，天災，以及 日本的軍事行動，影響農耕及收成，供給不夠穩定，大量擁入的日本人也增加了 需求，秩序不穩又讓地主不願將米穀保存在米倉，大量外銷的結果造成市面流通 米穀量吃緊、米價上升的情境，到了 1898 年突然變得更加嚴重。根據米商提供 的資料，臺北一石花螺米的最高價格，1895 年為 7.84 圓，已較清未還貴，1897 年上升為 8.65 圓，1898 年一舉躍升為 11.495 圓，較去年漲了 33%，相當驚人；
最低價格也從 6.39 圓上升為 8.21 圓，上漲 28.5%，品質較差的格仔，最低價格 也從 5.75 圓，上漲為 6.91 圓，上漲幅度為 20.2%，也不算小。11換言之，1898 年，臺灣米穀價格，的確大幅上漲，出現緊急狀況，迫使總督府採取對策因應。
造成這種現象，有幾個變數。首先是 1898 年米穀外銷的數量相當龐大。外 銷市場有二，一是傳統中國經濟圈，一是伴隨日本領有臺灣而出現的日本市場。
依據各種資料，1897 年，日本受到天災影響，米穀收成不佳，10 月，臺灣米開 始進入日本市場，日商自南部的打狗港，以及北部的基隆港，利用日本郵船以及
9〈地方救濟〉，《臺灣日日新報》，1899 年 1 月 21 日，3 版。
10〈地方救濟基金財源の調查〉，《臺灣日日新報》，1899 年 11 月 12 日，2 版。
11 〈臺北縣下米穀過不足ニ關スル調查報告書山田伸吾提出〉，《臺灣總督府公文類纂》明治三 十一年臺灣總督府公文類纂永久保存(追加)第 11 卷；前引高淑媛〈日本統治臺灣初期之米價騰 貴問題〉，頁 503-526。
大阪商船，從基隆輸出者，70%運往大阪，1897 年共運出了 32,650 萬袋，以 1 袋 140 斤計，計有 457 萬斤，價額約為 15 萬元。12但這筆數量，並未出現在總 督府的記錄裡。至 1898 年春，達到高峰。不過，到了 4 月，清朝等外國米大量 進入日本市場，日本國內米價下跌後，臺灣米輸日即幾乎停止。13弔詭的是，清 朝有大量米輸日，可是溫州、寧波等地，則處在饑饉狀態，甚至出現饑民奪食之 情形，溫州、寧波商船，乃依照往例來臺灣採買米穀，舳艫相接；壟戶與船頭行，
遂大興掃糴，臺米日漸空虛。14依下表 1 統計，1898 年臺灣米穀外銷量，計至 7 月底止，總計外銷量達 93 萬石，占全年總收成 430 萬石之 21.6%，比率相當高。
<表 1>1896-1903 年臺灣米榖輸移出入統計(單位：石)
移出日本 輸出(中國) 輸移出計 移入 輸入 輸移入計 淨輸移入
1896 0 387188 387188 0 236324 236324 -150864 1897 0 738174 738174 0 56492 56492 -681682 1898 180770 749645 930415 0 249030 249030 -681385 1899 19555 401229 420784 0 675898 675898 255114 1900 31093 760046 791139 91958 42138 134096 -657043 1901 235357 398331 633688 79597 58975 138572 -495116 1902 373228 632816 1006044 81043 98812 179855 -826189 1903 1136867 254998 1391865 85984 198627 284611 -1107254
資料來源：臺灣總督府民政部殖產局《臺灣移出米概況》(臺北，臺灣總督府民政部殖 產局，1907 年 11 月)，頁 80-81；另鹽手武彥〈臺灣米價の趨勢を論ず〉《臺灣農友會報》7，
頁 38-39 之 1898 年移出額，約 183,255 石，相當一致。
而且，這一年的颱風，又特別嚴重。首先是在 1898 年 8 月 6 日，臺北風大 雨大，房屋全倒 1,390 戶，死亡 85 名，劇場臺北座也被吹倒，基隆守備隊的兵 營亦全毀。9 月又有兩次水災，3 次災害，嚴重影響稻米收成。據調查，1898 年 早稻收成，大米倉臺中縣減收 3 成，其他各地也有減少，全臺減收約 87.5 萬石，
約為平年作的 3 成。晚稻影響更大，平均約減收 45%，即 102.4 萬石，最嚴重者 為宜蘭的 70%、臺東 69%、臺北 60%等。甘藷為臺灣米穀之外的重要主食，一 樣受到天災影響，價格也上漲 2 倍多，受影響的貧民，約 21 萬 8 千名，集中在 北部。158 月颱風過後，商人預料臺灣將缺米，立即停止米榖輸出，16但是，數量
12 大蔵省主計官井荒賢太郎之調查。《臺灣經濟事情視察復命書》，頁 112-115；〈臺灣米輸入〉，
《東京朝日新聞》明治 30 年 10 月 28 日，2 版。
13 臺灣米輸出到日本，1 臺灣石的包裝、運費、保險金等各種費用約需 1.90 圓，因而日本市場 與臺灣市場價格之差，至少需在 2 圓以上，才有利益。〈輸出米增加ノ為メ米價騰貴ニ付細民 救濟其他ニ關シ臺北、臺中、臺南、嘉義各縣知事上申〉，《臺灣總督府公文類纂》明治三十一 年追加十五年保存第 3 卷。
14 〈臺米又貴〉，《臺灣日日新報》，明治 31 年 7 月 3 日，5 版；〈臺灣米の對岸輸出〉，《臺灣日 日新報》，明治 31 年 7 月 5 日，2 版。〈臺米赴溫〉、〈新粟如珠〉，《臺灣日日新報》明治 31 年 7 月 6 日，5 版。
15〈明治三十一年米作ノ情況并舊政府ノ備荒法ニ關スル舊慣調查〉，《臺灣總督府公文類纂》明 治三十一年 15 年追加第 3 卷。
16 〈臺灣米の輸出手控へ〉，《臺灣日日新報》，明治 31 年 8 月 31 日，2 版。
龐大的米榖已經流出島外，島內的米穀數量已經減少許多，接二連三的災害，推 升民眾米穀不足的預期心理，加劇米價上漲的速度，臺灣進入緊急狀況。
除了米榖供需吃緊外，當時的其他現象，如世界銀價暴跌、日本資金流入臺 灣等，亦共同造成物價上漲。據當時調查，臺灣之工商業，在日本領臺時受到打 擊，1895 年之後，因為世界銀價的暴落，以及帝國領臺後資金流入臺灣，讓臺 灣社會經濟產生急速變化，肥料、日用品等物價急速上漲 1 倍，工資雖然也上漲，
但對於收入僅能勉強支持口糧之貧農而言，生活更加困難，加上 1898 年的颱風，
以致米價上漲至史無前例的高價，且水圳遭破壞，影響水田生產，各地治安不佳，
社會經濟陷入嚴重不景氣。17雖然工資也跟著物價上漲而提高，仍然跟不上米價 上漲速度，對貧苦農家而言，更是雪上加霜。各種現象錯綜交結，最終呈現的米 價高漲現象，威脅民生經濟，景氣陷入寒冬。
當時社會輿論不時出現要求賑濟的聲音，自 1897 年地方士紳開始向政府請 願，很快地，也學會訴諸輿論，如 1898 年 10 月 9 日，臺灣日日新報刊出讀者投 書，指出清末，當米貴至一圓僅能買至 2 斗左右，民眾即擁至地方官衙，官必一 面勸諭，一面設法平糶，已成定例，因而各地設有義倉，為無量功德之德政。建 議將鹽收歸官辦商包，以所得利益採買米穀，蓄於義倉，如舊例，歲稍欠則平糶，
歲大荒則賑恤。187 天後，又有讀者投書強調，糧食日貴，生計日艱，又遭 3 次 大水，青苗多秀而不實，萬一青黃不接，粒米如珠，斯時遍地饑民，賊氛恐遽難 撲滅。並批評主張政府不用出面干涉，也就是認為臺灣米缺乏時，可以自香港接 濟，應該不會釀成大禍的這些人，為偷安者流，19也隱含有批判總督府以自由通 商為重。
米價騰貴，也讓社會秩序不穩狀態更加嚴重，特別是當時的米倉臺中地方，
1898 年 9 月，颱風過後，向來平靜的大甲，亦出現襲擊辨務署，搶奪金庫財物 的行徑，20臺中地方更公開討論秩序的混亂與米價騰貴的關連，如臺中一帶地方 晩稻失收，米價騰貴，窮困之人乏食甚多，部分投身變爲「土匪」、强盜，接踵 而起。21在紳商的認知裡，1898 年政府不處理米貴問題，為治安惡化的重要原因 之一，如莊士勳。莊士勳為出身鹿港之舉人，並且因學識、人格獲得敬重，被聘 赴霧峰林家講學多年。1900 年 3 月舉行之揚文會中，莊士勳應總督府之策議時，
直言：兵凶之後，望澤者實多，即如去年春間米珠薪貴，嗷嗷者徒費哀鳴，而賑 恤無人，草野莫不盡行拮据，近來匪類之多，大半由此故也。22即看到了日本領 臺後出現米荒、米價暴騰，而賑恤無人，與改朝換代之際地方秩序混亂共振，武 裝抗日行動更難壓制。
1898 年，在米價急昂、社會陷入經濟不景氣時，苦於財政困難的總督府還
17 〈臺北縣下農家經濟(承前)〉，《臺灣協會會報》15(1899 年 12 月 20 日)，頁 52-53。
18 〈續鹽利說〉，《臺灣日日新報》，明治 31 年 10 月 9 日，6 版。
19 〈籌匪豫防〉，《臺灣日日新報》，明治 31 年 10 月 16 日，6 版。
20 〈土匪大甲辨務署を襲ふ後報〉，《臺灣日日新報》，明治 31 年 9 月 28 日，2 版；〈土匪襲來後 の大甲〉，《臺灣日日新報》，明治 31 年 11 月 1 日，6 版。
21〈禁港急務〉，《臺灣日日新報》，明治 31 年 12 月 4 日，6 版。
22 臺灣總督府編，《揚文會策議》(臺北：臺灣總督府，1901 年)，頁 19。
製造了另一個威脅民生經濟的因素，即自 10 月起，開始實施「地方稅」，亦為造 成地方秩序混亂的原因。臺灣地方救濟金，以地方稅為主要財源，即為了減輕地 方稅加重人民負擔而衍生的不滿。
兒玉、後藤赴任後，為了解決財政困難之難題，首先，於 1898 年 3 月，停 止支付街庄長之業務費，改由街庄自行負擔，7 月，宣佈以有限的國家財政，無 法兼顧地方事業，臺灣民眾富有資力，乃另設地方稅，發布臺灣地方稅規則，徵 收地租附加稅、房屋稅、營業稅及雜稅等 4 種新稅，用以支付地方縣廳的土木、
教育、衛生等費用，自 10 月開始實施。以地方稅的名義增稅的消息一經發布，
原本不安的社會，人心更加浮動，巷間議論紛紛，向政府提出陳情者層出不窮。
陳情者指出，自日本領有臺灣以來，1896、1897 兩年連續發生旱災，軍隊討伐 抗日者，亦催毀不少老百姓房屋，人民生活困難，需要數年力耕才能復舊，當下 無法負擔增稅。沒有能力繳稅者，勢必抛產棄鄉流亡，走極端者加入抗日組織，
地方將更加不安。建議等三、五年後，民氣復舊時再開徵。23
這些意見，雖然並未改變地方稅的實施時程，但總督府在開徵地方稅時，更 加謹慎，各縣用各種理由說服民眾繳納地方稅，如臺南縣，說明地方稅主要用在 縣廳所在地，目標為振興農工商、運輸交通，以及教育救恤等，與人民安寧福利 息息相關。24換言之，總督府開徵地方稅時，即已預料到增加人民負擔，將會引 起不滿，乃強調地方稅將用於地方，振興產業交通，以及教育安民等與民眾生活 密切面。
總督府預料的困境並不是杞人憂天。實際上，地方稅也成為各地抗日的理由 之一，如 10 月 13 日武裝抗日團體襲擊阿公店，接著又流傳要圍彰化，抗日氣氛 高漲，即為利用實施地方稅，人心浮動的時機。25同月 20 日店仔口辨務署亦受 到 200 餘名襲擊，11 月 15 日鹽水港辨務署亦受襲擊，政府分析，民眾對地方稅 抱持的不滿，為抗日者勢力變大的一個重要原因。26向來平靜的恒春，也因無力 繳交地方稅，而以武力反抗政府。27
四、總督府選擇以綏撫為重
米穀嚴重缺乏、米價快速暴騰，與開始徵收地方稅，約在同一時間，出現在 臺灣，乃使原本已經混亂的社會秩序，更加混亂。看到這種現象的兒玉源太郎總 督，終於改變向來的處理態度，開始積極介入處理米價問題，進行地方救濟，解 決方法，即是提出「臺灣地方救濟金」律令，綏撫人民。這對領臺以來，總督府 的施政原則而言，是佷大的轉折。
23 臺灣總督府編，《臺灣稅務史》，下卷(臺北：臺灣總督府，1918 年)，頁 144-156。
24 〈告諭譯登〉，《臺灣日日新報》，明治 31 年 10 月 1 日，3 版。
25 〈雜報 土匪彰化を衝かんとするの風說〉，《臺灣日日新報》，明治 31 年 10 月 16 日，2 版。
26 臺灣總督府警務局編，《臺灣總督府警察沿革誌 第2 編》(臺北，臺灣總督府警務局，1942 年)，
頁 495-497。
27 〈南端土匪蜂起の原因及善後處分〉，《臺灣日日新報》，明治 32 年 1 月 27 日，2 版。
在 1898 年底之前，臺灣總督府面對米價騰貴、士紳請願時，採取的態度，
主要為重視市場機制。
臺灣有颱風、水災等自然災害，影響稻米收成，使米價上漲，讓聚在街市等 商業城鎮，以勞力謀生的下層階級，無法支應購買米穀的費用，甚至有錢也買不 到米穀的情形，在農業經濟時代，對民眾生活的影響是深刻的。清代因米價攀升、
民眾生活陷入困境，影響治安之事亦時有所聞，天災影響米穀收成，造成地方失 序，不時重覆發生，因而米價政策，為傳統社會維持地方秩序的重要政策。隨著 經驗的累積，到了清末(1865-1880 年)，臺灣北部地方官，處理米價騰貴問題時，
已建構出義倉貯米、平糶等處理模式；鑑於臺灣人口日多，缺米情形日益嚴重，
1867 年春，淡水同知嚴金清再度提倡設置義倉，到了光緒年間，為了防止不肖 商人買入大量平糶米，失去以平糶方式緩和下層階級米貴之痛苦，進一步發展出 更細緻的「分莊平糶」，以莊為單位，調查真正貧戶，確保平糶米是流到真正需 要者處，成為政府解決米荒、米價騰貴問題的重要策略，已有深入的研究。28
基於這樣的歷史經驗，日本領有臺灣後，因戰亂與天災等之雙重影響，米價 漸漸騰貴，臺灣士紳即著眼於地方治安之考量，不斷地提出請願，並建議採用清 代之禁米、開倉平糶，以及由官方決定最高價格等等方式。1897 年 4 月，總督 府開始進行清朝時，在臺灣實施救恤方法之調查。清朝的救恤，涵蓋面相當廣，
包括水災、火災、風災、震災、凶歉等，因水災導致房屋流失者，可以向縣申請，
由官方酌情發給救濟金，額度沒有具體規定。火災發生時，地方文武各官親臨主 持滅火，若火勢太大，由官下令拆除民家，讓火自滅，事後，由地方官無息出借 官俸，協助被害者修築房舍，三年內償還。風災處理的情形與水災類似，但財源 為官員的官俸。凶歉時，也就是遇到饑荒，米價日增，人民三餐無法溫飽時，開 義倉，將義倉米分售各米店，讓米價下跌，事後再採買實倉；同時，若凶年五穀 失收，佃戶無力繳租時，政府免除租稅以示體恤，對趁凶年謀取暴利的商人，政 府則發出示諭，公示價格，以示公平；並免除輸入貨物的稅金等。29比較之下，
清朝政府對凶歉的處理，思慮相當周到，也較有規律，但是，並不是無條件的救 濟，而是採取補助、借貸、平穩物價、免除租稅的方式，官民共渡時艱。
總督府雖然有調查動作，並未採用清代制度。日本領有臺灣之後，否定舊有 制度，傾向以日本的「文明」政策，統治臺灣。30面對各地米價問題，各縣處理 步調不一，1897 年，臺灣總督府做出決議，採用市場供需理論，認為物價高低 乃由需要與供給關係決定，交通便利之地，米價騰貴時則自然促進輸入，價格低 落時則尋求輸出之途，為自然之理，若以人為方式禁止，並非得策。因而決議通 知各地方縣廳，原則上不干涉，真有需要時，具由稟申，取得總督的許可後，才
28 堤和幸〈清末台灣北部の米榖需給狀況と米價政策〉《東洋史訪》11(2005 年 3 月)，頁 1-17。
29 《舊清國政府ノ本島ニ於ケル救恤方法》，《臺灣總督府公文類纂》明治 30 年甲種永久保存 第 8 卷。
30 日本統治臺灣初期頒布之警察、裁判、稅收等新法令與政策，後藤即認為其與臺灣舊慣不符，
以急進的文明施政，為領臺最初數年，施政成效不彰的主要因素。〈臺灣統治急務策の意見書〉，
《後藤新平文書》，1898 年 1 月。
可禁止米榖輸出。31同時，對義倉也並不重視，多數義倉被挪作他用，宜蘭義倉 被漠視，只有在臺南的義倉，在地方士紳的主導下，重新制定章程管理。32對於 日本兵侵占義倉，地方士紳亦曾表達臺灣豐歉在天，事關全島民生，需事先未雨 綢繆，主張以恢復義倉制度為首務；33也有日本人觀察到，總督府全盤否定儒教 倫理，一味以洋式為重，漠視義倉、養濟院等等清代的救恤舊慣的做法，傷害臺 灣人的感情等等。34日臺在野人士提出的尊重舊有慣例的建議，並未影響總督府 的施政原則。
總督府尊重市場供需機制的原則，到了 1898 年初仍然沒有變化。1898 年米 榖大量輸移出，各地米價再度上漲時，臺灣南北紳商紛紛提出請願，要求禁止米 榖輸移出時，各地方首長仍然依市場經濟原則處理問題。例如，1898 年 4 月，
當臺北紳商紛紛提出請願時，臺北縣知事橋口文雄在調查後，提出建議：(1)對 移出島外之米課稅。此一措施主要針對臺灣米大量搬出日本所發，因課稅，則其 成本必反映在米價上，而在日本的臺灣米，因以日本米價為基準，不能自由調高 批發價格，且為了保持其價格，必需慎選品質，因而若課稅，則商人必慎選品質 以保其價格，獲取利潤，將不會濫無秩序地搬出；至於稅額，則以株式會社臺北 米榖市場價格為標準，從價課 5%。(2)強制禁止輸出，此乃針對日本市場之外而 言。橋口知事特別聲明，在臺灣統治漸上軌道的 1898 年，不應該採用禁止輸出 的方法，而且也不能禁止臺灣米搬出到日本，但是，若禁止輸出到外國，並且嚴 厲取締走私，僅允許搬出到日本市場，將有助於減少臺灣米榖流出量。但是 4 月之後，臺灣之米搬出日本銳減，臺北米價稍跌時，臺北縣知事則認為，現在並 不只米價上漲，其他物價，包括工資亦上漲，因而對居民而言，生活上應該沒有 太大困難，不必採取救濟措施。35
臺南在 1898 年 3 月起，紳商陸續提出請願，臺南縣知事對於蔡國琳參事等 要求施行清國政府時的救濟方式，認為是蔡參事等對帝國財政運作的實情不了 解，若如舊政府時代，由巡撫出米救濟，則與帝國財政經理的實情衝突。若禁止 米輸出，則在萬國通商之時代，對通商阻礙，且單僅對臺灣一地有利的政策，與 鎖國時代相同，在現下的狀勢無法採用。而且本年的騰貴不是因為凶年，散發義 倉米，若沒有發佈禁止令，亦無效果。36臺南縣知事的反應，特別是提到帝國財 政，如後述，應該是瞭解日本「備荒儲蓄法」財政已經破產，瞭解財政困窘的現 實。
31 〈米麥輸出禁止ノ必要アルトキハ認可ヲ受クルノ件〉，《臺灣總督府公文類纂》明治三十年 甲種永久保存第 18 卷。
32 依 1898 年調查，憲兵占用艋舺義倉，電信局占用竹塹義倉及彰化義倉，陸軍占用臺南、嘉義、
鳳山等義倉。〈義倉ニ屬スル財產取調ノ件〉，《臺灣總督府公文類纂》明治 32 年永久保存(追加) 第 18 卷。
33 如臺南蔡夢蘭。前引《揚文會策議》，頁 56。
34小川定明〈臺灣の真相(第四)〉，《東京朝日新聞》明治 30 年 10 月 26 日，3 版。
35 〈輸出米增加ノ為メ米價騰貴ニ付細民救濟其他ニ關シ臺北、臺中、臺南、嘉義各縣知事上 申〉，《臺灣總督府公文類纂》明治三十一年追加十五年保存第 3 卷。
36 〈米價騰貴ニ付救濟方ノ件（元臺南縣）〉，《臺灣總督府公文類纂》明治三十一年永久保存第 166 卷。
對於紳商建議之派官船輸入外國米平糶，總督府仍然以市場經濟對應。1898 年，臺北米不足時，紳商按清朝的慣例，希望派官船輸入外國米時，政府認為，
以今日之情勢，到底不應為，特別是派出官船，恐對正當營業者有所妨害，應該 是最後的手段。今日，應先依舊例，使豪農富家開糶貯藏米，或勸誘巨商輸入，
縱且不勸誘，利之所在，巨商也將趨之。37當時也有臺灣士紳抱持與總督府以市 場經濟原則處理問題者，如陳人英，主張應廢義倉，認為在商務、輪船便捷的時 代，一處哀鴻，四方麕集，不必以有用之財，貯無用之穀。38
換言之，與清朝政府相較之下，經過明治維新洗禮的臺灣總督府，相信市場 經濟，重視保障通商、商人的利益等，同時困窘的財政似乎也是考慮重點，因而 並未如清代之地方政府，積極接納地方紳商提出之建議，採取禁港、派船採米平 糶等措施。不過，當各地紳商陸續提出請願書；總督府也認為對內地移出商說諭，
但不採取行政上之處分，應該可以平息部分民眾的不滿。39不過，這僅是形式上 的，並沒有實質效果，總督府處理米價問題的方式，原則上仍然依照市場供需之 經濟原則。
總督府處理態度出現轉換，如前述，為 1898 年 11 月，在米荒、米價騰貴、
地方稅徵收等，激發反抗行動益趨激烈之情況下，總督府倉促召集評議會，制定
「臺灣地方救濟金」大幅度轉變處理態度，放棄自由市場經濟，介入米價。
總督府態度出現大幅轉變，兒玉源太郎應該是關鍵者。1898 年才出任臺灣 總督的兒玉源太郎，與臺灣的接觸，以及對臺灣的認識，並非自出任臺灣總督才 開始。自 1896 年起，兒玉源太郎擔任陸軍省次官時，常代表陸軍，在議會接受 質詢及進行答辯。日本領有臺灣的第一、第二年，帝國議會對陸軍編列使用在臺 灣的龐大費用，一直有意見，為了答辯，兒玉對臺灣的治安狀況，有相當程度的 掌握，並認識到領臺後，1896 年日軍大規模討伐行動之後，以顛覆政權為目標 的抗日者，出現變化，多數是躲到山裡、河邊生活出現困頓，沒東西吃，出來搶 劫良民。民生經濟出問題為影響治安重要原因之一。40有這種認識的兒玉源太 郎，赴任後，將臺灣的武裝抗日者分為七類，施政不當占 3 類、經濟性收奪占 2 類，也就是深刻認識到日治初期的武裝抗日，經濟亦為重要因素，其中，礦業條 例、樟腦稅及糖業稅、強迫捐獻、出售等之土地收奪，同時，政府所收租稅增加，
威脅農、工、商生業等，均為重要因素。兒玉的認知，與日後編纂的警察沿革誌 有很大的不同；翁佳音的研究，亦呈現經濟因素的重要性。41
37 〈明治三十一年米作ノ情況并舊政府ノ備荒法ニ關スル舊慣調查ニ付地方廳取調報告〉，《臺 灣總督府公文類纂》明治三十一年追加十五年保存第 3 卷。
38 陳人英，《揚文會策議》，頁 53-54。
39 臺灣總督府佐野移書官給臺南縣書記官遠藤之信件，明治 31 年 4 月 28 日。〈輸出米禁止ニ係 ル一件（元臺南縣）〉，《臺灣總督府公文類纂》明治三十一年永久保存第 166 卷。
40 《帝國議會眾議院委員會議錄(明治篇 7 第 10 回議會明治 30 年)》(東京：東京大学出版会，
1988 年 2 月)，頁 49-52。
41〈明治三十一年六月三日幕僚参謀長及各旅団長ニ対スル児玉総督訓示ノ要領〉，後藤新平文 書；翁佳音，《台灣漢人武裝抗日史研究(1895-1902)》(臺北，稻鄉，2007 年)，頁 97-156；警察 沿革誌，頁 264-266。
這些因素中，非一時性的，也就是不是剛開始實施時引起反抗，以武力鎮壓 後就可解決者，為每年要繳的沉重租稅負擔，乃每年都會出現的常態性的問題。
特別是地方稅的負擔，為直接稅，普遍加重人民負擔，也將影響民間的消費能力，
讓經濟繼續惡化下去，是最不容易解決的問題。
兒玉原本即認知民生經濟不安，為社會秩序不穩的要素，而 1898 年的天災，
收成銳減、米價騰貴，以及開徵地方稅的不滿，社會的人心洶洶，抗日行動在實 行招撫政策後，又出現激化現象，加深了兒玉總督的危機意識，正視民生經濟保 護，以及政府賑恤對安定民心的重要性，應該是總督府改變態度，放棄市場經濟 原則，用政治命令干預經濟行為的重要因素。同時，後藤新平也認為暫時採取舊 慣是最有效的方式。總督府乃開始認真思考解決對策，提出「臺灣地方救濟金」
律令，結合清代義倉制度，由政府介入管理米價，以地方稅為臺灣地方救濟金主 要財源，對人民而言，即在履行救恤一事，也許可以撫平人民的不滿，因而一提 出草案，即動用輿論大力宣傳，也可以做為減輕增稅引發民怨的手段，且不顧日 本中央政府的反對，強硬堅持。
然而，在日本中央引起不少爭議的「臺灣地方救濟金」，法令雖然正式發布，
並沒有機會正式執行。1898 年的米荒，最後是在地方富豪合作，購入米穀進行 平糶，讓生活趨向正常，並沒有靠政府幫助。4210 個月後，甚至連實施細則都還 來不及制定，即因日本國內處理類似問題的法令出現變動，臺灣也必需跟著進行 修改。1899 年 1 月總督府制定「臺灣地方救濟金」，1899 年 3 月，日本以法律 77 號發布「罹災救助基金法」，取代之前的備荒儲蓄法，總督府亦被迫修正原有 設計，5 月，在地方官會議討論累積基金的方式，431899 年 10 月正式提出「臺灣 罹災救助基金規則」，解釋提出的理由，指出：臺灣舊時有義倉做為準備水火風 震等災害發生時用，但義倉在 1895 年之際為清兵所用者不少，其他亦歸於頽廢，
今日之時勢，勸誘恢復義倉，照舊以民間之力維持，無法達到救助目的；用地方 稅亦無法負擔救助需要，因而採用與日本內地府縣相同方法，設立罹災救助基 金，1 縣積貯 50 萬圓以上，災害規模過大基金無法負擔時，由國庫補助。1899 年 12 月 2 日，以律令第 31 號，正式發布「臺灣罹災救助基金規則」，取代「臺 灣地方救濟金」。44
在這裡，不禁出現疑問：既然臺灣與日本最終採用相同法令，處理類似問題，
那麼，兒玉面對緊急狀況，為什麼不直接採用日本制度，反而採用臺灣舊慣，倉 促另定辦法，而引起日本中央爭議呢?進一步瞭解後，發現最大的原因，應該是 日本國家財政出現嚴重問題，日本國內處理類似問題的「備荒儲蓄法」無款項支 應，無法繼續執行。
42 〈卅一年の災害と罹災救助〉，《臺灣日日新報》，明治 32 年 11 月 12 日，2 版。
43 〈罹災者救助基本金の積立〉，《臺灣日日新報》，明治 32 年 5 月 17 日，2 版。
44 〈臺灣罹災救助基金規則ヲ定ム(1899 年 11 月)〉，《公文類聚》，日本國立公文書館 2A-11-類 868。
五、日本的政策破綻與臺灣的繼承舊慣
義倉，或常平倉，對日本而言，並不是陌生的名詞。在工業化之前的日本，
與中國同樣是以水田稻作為主的農業社會，同時，日本在大化革新之後，受到中 國很深的影響，由常平倉等所代表的，當民眾遭到天災地變時，國家向窮民伸出 援手，以維持社會治安的原則，亦被接受，直到德川幕府時代，仍然明令各藩必 需貯米備荒，凶年時賑濟窮民，給予或貸予穀粟，減免租稅等，與中國相當類似，
也與臺灣處理類似問題時類同。明治政府成立後，廢藩置縣，並未規定各縣必需 貯米備荒，等於將向來由各藩承擔的救濟天災責任，改由人民自己負擔。然而水 旱災發生之際，政府無法旁觀，仍然必需自外國輸入米穀救荒，然後在豐收時輸 出米穀，到 1878(明治 12)年時結算，國際的米穀收支仍然透支 790 萬圓，為國 庫的重大負擔。身為主管國家財政之大藏卿大隈重信，乃擬定儲蓄備荒之法，用 以積穀備荒，仍保留過去的社倉、義倉的性質。1880(明治 13)年 6 月發布「備荒 儲蓄法」的主旨，是在凶荒及災害發生時，給予窮民糧食、臨時房屋、農具、穀 種等，並在米貴時平糶維持米價，以及給予無能力納稅者補助或貸款。財源為中 央政府每年儲蓄 30 萬，設立中央儲蓄金；中央每年補助地方政府 90 萬，各地方 政府亦籌措相對款項，設立地方儲蓄金，並以 20 年為期，到 1900 年 12 月期滿。
依法案設計者大隈重信的構想，20 年後，中央與地方將可以籌到一筆 3,000 萬的 款項，做為基金，以利息做為備荒的財源。也就是明治維新初期，明治政府仍然 負起米荒時，由政府救助，以維持治安的責任，且累積一筆基金，用基金利息救 災，專款專用，做為固定財源。
然而實際施行之後，卻出現明治政府料想外的情境。「備荒儲蓄法」因繼承 德川幕府等，在有餘之豐年貯米，以備凶年使用的傳統政策，因而中央儲蓄金的 一部分，以米穀的形式保存，然而長期保存米榖有腐壞的危險，乃委託三井物產 等買賣處理，卻與預期相反，年年出現虧損，至 1888 年累積已損失 19 萬圓，日 本中央政府乃將米穀全數出售；而且由於實施後的 9 年間，日本國內並無重大天 災，基金已經累積了 1,800 萬，政府認為財源已充足，於 1889 年修法，停止處 理米穀以及提撥基金。然而，似乎上天要考驗明治政府似的，停撥基金後，天災 卻一再出現，1890(明治 23)年米穀收成不佳，各地出現米荒及米價節節上升，地 方秩序不穩，迫使日本中央必需緊急透過三井等向國外購米賑災，當年即虧損 35 萬，之後，颱風、地震等天災一再發生，中央儲蓄基金一再消耗，1896 年，
各縣向中央提出的補助申請金額，合計達 204 萬，但中央的備荒儲蓄金，僅剩 189 萬，已不足支應，更無法支撐到 1900 年法令期滿。政府為了因應這樣的窘 境，在 1896 年 12 月開始草擬「罹災救助基金」草案，向第 10 屆帝國議會提出，
審議時，國會議員認為政府責任太輕，法案不夠周全；大藏省雖然強調財政的限 制，但仍然被否決；11 屆再提，議會解散，12 屆再提仍被否決，直到第 13 屆帝 國議會才勉強通過，而於 1899 年 3 月正式公布。45
45 〈罹災救助基金法案否決ノ件〉，《公文雜纂》，日本國立公文書館 2A -013 纂 419；明治財政
也就是說，1898 年底，當臺灣總督府認知到必需處理因天災等造成的米荒、
米價騰貴問題時，正是日本原本採用了中國傳統義倉、平糶精神的「備荒儲蓄 法」，已經出現破綻，明治政府無法繼續執行，而新擬定用來代替的「罹災救助 基金」法案，議會尚未通過，處在進退兩難之時。這樣的狀況，應該是總督府沒 有選擇在臺灣實施「備荒儲蓄法」，而採緊急另外擬定辦法的最主要理由。而且，
「備荒儲蓄法」，也不是所有日本帝國境內都實施，例如琉球，在 1879 年廢藩置 縣，沖繩縣設立後，並未實施，因而乃比照 1871(明治 4)明治政府實施的「窮民 一時救助」規則，以及延續舊藩時代的「救助米」、「特別共同貯蓄」等制度，處 理窮民救助，一直到 1909 年公布「沖繩縣罹災救助基金法」為止。46
六、臺灣保留綏撫精神
日本大藏省以「罹災救助基金」，取代原有的「備荒儲蓄法」，所做的最大改 變，為(1)迫於財政壓力，將凶年賑濟窮民，修改為天災發生時的緊急救助，(2) 中央政府將大部分的救災責任交給地方政府。中央每年補助地方的金額，由原來 的 90 萬削減為 30 萬，且年限亦由 20 年縮短為 10 年，相對地賦予地方政府更多 的責任。(3)鑑於米穀買賣嚴重虧損的慘痛經驗，嚴格規定基金不能在凶年米價 騰貴時，購買米穀賑濟等。特別是基金不能用以購買米穀這點，執行的相當澈底，
如 1902(明治 35)年，日本東北地方天候不順，秋季收成極差，地方政府決議動 用縣的基金購買米穀，救濟窮民，向大藏省提出時，大藏省明言，「罹災救助基 金」規則第一條，將備荒儲蓄法之凶荒兩字刪除，即明確表示排除屬於慢性災害 的凶荒救濟，不贊成地方政府在收成不佳時用基金購買米穀賑濟。47日本中央政 府以財政為優先考量，放棄幕府時代，承繼自中國，在凶荒時保障窮民生活的仁 政概念，而將重心放在緊急時的急難救助，立法精神出現重大轉變。
明治政府並未明言如何處理凶荒救濟，只能由一些線索推測，政府將凶荒救 濟交給市場經濟處理。就如 1897 年臺灣總督府決議依據近代經濟之供需理論，
認為物價可以由市場供需機制，自動調整並達到平衡點，除非真有必要，不宜由 政府直接介入。這樣的態度，與前述 1898 年，日本內閣反對總督府的「臺灣地 方救濟金」時，以自由通商的時代，政府沒有必要介入米價為理由，兩者的思考 脈絡是一致的。
那麼，兒玉總督在配合日本中央進行法令調整的同時，是否再度回歸市場供 需理論，還是堅持 1898 年底提出「臺灣地方救濟金」時爭取到的，以傳統義倉、
史編纂會編，《明治財政史》第 10 卷預金恩賞諸祿罹災救助(東京，吉川弘文館，1972 年 4 月) ， 頁 849-918；北山敬之輔〈災害救助制度の沿革とその將來について—窮民一時救助規則より地 方災害復舊基金案まで〉《自治時報》2:12(1949 年 12 月) ，頁 21-25(後者未註資料源，但因任 官大藏省，應是基於內部資料)。
46 石井洗二〈明治・大正期の沖縄における窮民救助に関する考察〉，《社会福祉学》45:2(2004 年 11 月)，頁 3-11。
47 前引明治財政史編纂會編《明治財政史》第 10 卷預金恩賞諸祿罹災救助；北山敬之輔〈災害 救助制度の沿革とその將來について—窮民一時救助規則より地方災害復舊基金案まで〉。
平糶等「仁政」為基礎的，救助屬於慢性災害的凶荒救濟，繼續購買米穀賑濟?
與日本法令詳細比對之下，答案是後者。
根據臺灣罹災救助基金規則，基金原則上由縣廳管理，以備非常災害救助罹 罹災者之用，地方每年自地方稅經常費豫算額中，提出 5%以下，充做基金貯蓄，
提撥年限為 20 年，並可以接受捐贈。之外，並將過去屬於義倉之穀類、不動產 等，換算成現金，組入罹災救助基金，並以基金所獲得之收入做為罹災救助之用，
若未動用，則編入本金。罹災救助可以支出之項目包括：避難所費、糧食費、被 服費、治療費、臨時小屋費、就業費等，若地方長官認為必需供應米穀時，需經 臺灣總督認可，以罹災救助基金購入米穀，但必需在米穀賣却時繳回基金，買賣 時所生利益全歸基金，若因物價變動等其他事故造成資金缺損時，由地方稅填 補。臺灣罹災救助基金規則自 1900 年 4 月 1 日實施，實施之同時，1899 年 1 月 發布之律令第 2 號「臺灣地方救濟金」規則廢止。地方稅之外，總督府亦預計每 年年自總督府國庫提出 5 萬圓，依地方稅之比率，分配各縣廳。48
臺灣的辦法與日本的辦法比較之下，有一點很重要的相異點，即臺灣的基 金，有來自義倉的不動產，並可以購買米榖，日本的基金則不能購買米穀。雖然 僅有這點差異，卻含有重大意義，即總督府仍然堅持傳統米荒賑恤之仁政，以綏 撫臺灣人民。因而「臺灣罹災救助基金規則」，被認為法律制度完備，罹災救助 成為地方行政的一部分，而且運用方式及救助項目各地相同，不致有參差不齊的 情形，即成為近代國家具整合性的罹災救助制度。因為「臺灣罹災救助基金規則」
與清代的義倉有密切關係，在規則第 4 條規定，基金之來源，除了地方經費與人 民捐款外，為清代義倉之財產。並規定：義倉之穀物若已被賣掉時，估計價格，
由地方稅或其他方法補足。並且，如上述，日本領臺後幾乎將清代之義倉挪作他 用，至此，乃花費不少勞力，重新調查清代義倉財產，並將所有權移交給地方政 府，做為罹災救助基金，49將傳統的義倉制度，納入具有近代國家色彩的社會救 濟體系。也就是說，日本統治臺灣初期，在臺灣實施的政策，臺灣的傳統也是重 要的參考脈絡，臺灣罹災救助基金制度，呈現與日本同中有異的特殊性格，而且，
對人民的保障，也比日本更周到。
那麼，臺灣士紳對此制度有什麼想法呢?總督府在舉辦揚文會時，所出議題 之一，為救濟賑恤，包括養濟院、育嬰堂、義倉、義塚、義渡、義井等類。關於 義倉一項，多數臺灣士紳主張恢復義倉舊制，僅有呂鶴榮注意到時代、制度的轉 變，認為臺灣罹災救助基金之救恤條款詳備無遺，視古備荒之政，有過之而無不 及也，加上交通便利，可以取代義倉。50關心民生經濟的地方士紳，也提出自己 的見解，如宜蘭之張捷元，即對總督府的做法不認同，認為最有效的賑恤方式，
48 〈罹災救助基金規則施行ニ關スル問答書〉，《臺灣總督府公文類纂》，明治三十二年甲種永久 保存第 5 卷。
49 例如，為軍隊占領之艋舺義倉，於 1904 年調查確定後，將所有權移交，將其列入救助基金之 經費；彰化義倉、媽宮之義倉，亦於同年將所有權轉移給地方政府，列入救助基金。大友昌子
〈明治 37 年台灣總督府臺灣總督府公文類纂救恤に関する文書(2)—台灣罹災救助制度史料〉，
《社會科學研究(中京大學社會科學研究所)》24:2(2004 年)，頁 113-114。
50 臺灣總督府編，《揚文會策議》(臺北：臺灣總督府，1901 年)，頁 36-37。
為薄賦，因日本領臺以來，洪水無常、田園多欠，而政府的辦法只能救濟少數人，
但徵收的稅，比舊政府更重，貧者不能負擔。51也有人認為解決問題的最重要方 法，是禁商船載米出港等，52意見仍然相當紛岐。現實上，臺灣社會秩序則確實 地走向穩定，武裝抗日行動於 1902 年後大致平靜，建構了產業經濟發展的必要 條件。
七、結論
近代初期臺灣處於殖民統治的時代，也是臺灣走向經濟近代化的關鍵時期，
殖民統治原則，以及因現實困難而迫使調整統治手段，皆深深影響臺灣未來發 展。在走向近代工業社會之前的農業經濟時代，米價不穩嚴重影響統治秩序，由 政府處理問題的轉變，也可以看到臺灣總督府統治方針的變化。
1898 年底，臺灣總督府處理米荒、米價騰貴問題的原則，由尊重市場經濟，
轉變為保護民生。吸收義倉、平糶等清代臺灣處理米荒的方式，訂定「臺灣地方 救濟金」之律令；翌年，隨著日本國內法令變遷，改以「臺灣罹災救助基金規則」
因應，但在臺灣，仍然保留義倉、平糶等精神，呈現與日本同中有異的特殊性格，
而且，對人民的保障，也比日本更周到。這一點，日本的研究者也注意到了。這 種情形的出現，逸出殖民統治目標在造福殖民母國的刻板認識。
造成上述的狀況出現，並不是統治理念有根本的差異，而是日本中央在財政 破綻下，放棄保護民生經濟的傳統責任。但是，臺灣秩序混亂，增加日本統治成 本，阻礙稅收，使財政更加困難。在這樣的情境下，受命出任臺灣總督，並必需 努力達成臺灣財政獨立，兒玉總督清楚認識到要解決財政問題，要先恢復地方秩 序，統治理念轉而以綏撫民心為重，將「收攬人心」放在第一順位，採用「尊重 舊慣」為施政原則，吸收臺灣舊慣，造成臺灣與日本同中有異，仍然保留傳統保 護民生經濟的政治責任。
由歷史縱深來看，異族統治取得政權後，最重要的課題，為「收攬人心」。 清朝入關，尊崇儒家思想，任用明朝碩學耆儒編纂四庫全書；康熙 22 年，清朝 領有臺灣後，接受施琅建議，重用明鄭時期的文武官員等等，隨當下歷史條件，
採取各種方式「收攬人心」，緩和民族的對立。53兒玉、後藤為「收攬人心」，也 採取當下急需，吸收清朝統治下，臺灣傳統的義倉制度，處理米價騰貴的問題。
在態度上，為收攬民心而施行仁政，較為被動，即在出現需要的情形下，進 行整合、再編。不僅出現在米荒救助，需要看到問題的嚴重後果後，才著手進行，
與社會弱勢密切相關的貧民救助措施，亦有這種傾向。如 1895 年 8 月，在民眾 請願下，同意繼續支持艋舺養濟院經費，但態度上是消極的，到了兒玉總督赴任 後，才將舊慣的慈善救濟事統統合、再編，但也是在清代框架之內。54米荒救助
51 前引《揚文會策議》，頁 63-65。
52 盧德嘉的看法。前引《揚文會策議》，頁 49-50。
53 伊能嘉矩《臺灣文化志》(上卷)，頁 711-715。
54 林素味〈日本の台湾統治前期における貧民救助の特質-貧民救済施設の設立を中心に〉，《東
