高雄市政府社會局委託辦理「高雄市老人生活狀況與需求調查之研究」

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(1)高雄市政府社會局委託辦理「高雄市老人生活狀況與需求調查之研究」. 成果報告. 主辦機關：高雄市政府承辦單位：樹德科技大學計畫主持人：樹德科技大學社會工作學士學位學程副教授馬長齡協同主持人：樹德科技大學社會工作學士學位學程助理教授陳明賢協同主持人：國立中正大學社會福利學系博士林怡君. 中. 華. 民. 國. 一. 零. 八. 年. 一. 月.

(2) 目. 錄. 壹、調查概述 ........................................................................................ 1 貳、文獻回顧 ........................................................................................ 5 一、高齡化社會現象......................................................................... 5 二、高齡與健康生活......................................................................... 9 三、老年生活與社會福利政策 ....................................................... 14 四、我國高齡化社會福利政策 ....................................................... 24 參、調查方法與過程........................................................................... 45 一、問卷設計及內容....................................................................... 45 二、研究方法 .................................................................................. 49 三、樣本及抽樣方法....................................................................... 54 四、調查資料處理........................................................................... 57 肆、調查結果分析 .............................................................................. 62 伍、焦點團體訪談結果分析 ............................................................. 112 陸、結論與建議 ................................................................................ 114 參考文獻 ............................................................................................ 126 附錄一調查問卷 ............................................................................ 133 附錄二期末報告審查意見修改回應對照表 .................................. 150 附錄三統計結果表......................................................................... 156.

(3) 壹、調查概述一、研究緣起醫療科技發展與進步，人類壽命隨之提高。以 2006 年至 2017 年間比較，我國民眾平均壽命明顯呈上升趨勢，兩性平均壽命 80.40 歲；男性的平均餘命由 80 年的 71.83 歲遞增至民國 106 年的 77.30 歲；女性的平均壽命由 80 年的 77.14 歲遞增至民國 106 年的 83.7 歲。女性之粗死亡率 5.92‰，較男性粗死亡率 8.7‰為低。以直轄市來看，臺北市 83.57 歲最高，高雄市之 79.08 歲最低；男性平均壽命以臺北市之 80.82 歲最高，高雄市之 75.93 歲最低；女性平均壽命也是臺北市之 86.29 歲最高，高雄市之 82.41 歲最低（內政部全球資訊網，2018）。截至民國 106 年底全國 65 歲以上老年人口共計 3,268,013 人，占總人口 13.86％，其中男性老人共有 1,501,711 人、女性老人共有 1,766,302 人；而高雄市男性老人共有 181,691、女性老人有 213,170 人（衛生福利部統計處，2018）。根據內政部（2018）資料顯示，民國 80 年臺灣地區老年人口比例為總人口的百分之 6.53，尚未進入高齡化社會；惟至民國 82 年臺灣地區老年人口比例已高過 7.00%，正式進入高齡化社會。至民國 101 年時，臺灣地區老年人口比例更高達 11.15%，每 9 點多人中就有一位 65 歲以上老人，及至民國 107 年 3 月底止，臺灣地區老年人口比例已超過 14%，正式進入高齡社會（內政部全球資訊網，2018）。民國 114 年將再增加為 20.1%，約有 481 萬餘老人，將邁入所謂的超高齡社會。到民國 145 年時，老年人口預估將有 764 萬人，占總人口比率 1/3 以上。依人口生育推估，臺灣地區 65 歲以上人口至民國 117 年將高達 22.5%（約每 5 人中就有 1 位老人），之後更快速上升至民國 145 年之 37.5%；其中 75 歲以上人口，將由民國 97 年的 103 萬人，升至民國 145 年的 455 萬人；而所占 65 歲以上人口比將由民國 97 年的 43.1%，增至民國 145 年的 59.7%。自民國 97 年之 7 個 15~64 歲工作年齡者負擔 1 個老人，至 18 年後（民. 1.

(4) 國 115 年）將變成約 3.2 個工作年齡者負擔 1 個老人（行政院經建會， 2008）。人口老化是世界各國共同面臨之課題，惟各國之老化速度與經驗不盡相同。相較於歐美先進國家約有 50-100 年時間因應準備，而臺灣地區由高齡化社會邁入高齡社會僅約 24 年，由高齡社會轉變為超高齡社會更將縮短為 8 年左右。此統計顯示，我國人口老化的歷程將愈來愈快，人口老化之因應，宜更加速調整規劃相關措施。然而，生命的延長並不代表高品質的生活（Keller & Fleury, 2000）。因為老化與靜態之生活方式，造成老年人身體功能衰退與慢性疾病的發生率提高。統計顯示臺灣老年人罹患至少一種慢性疾病且須藥物控制的比率高達 76.1%（內政部, 2007）。大多數慢性疾病之老年患者常伴隨身體功能的障礙，進而影響日常生活及生活品質。不論慢性或急性病症，也造成老年族群極大的健康照顧需求。為了降低老年人口醫療與照顧之開支，達到疾病控制、減緩症狀與提升生活品質之健康促進與維持，成為國家老年健康照護政策及重要的議題。對長者健康狀態的了解，也成為未來健康促進政策與措施之規劃與推動的當務之急。我國「老人福利法」自 1980 年公布施行後，在國際思潮與國內共識之「在地老化 aging in place」與「成功老化 successful aging」的引領下（蘇麗瓊、黃雅鈴，2015），老人福利法共經過 1997 年、2000 年、2002 年、2007 年、2009 年、2012 年、2014 年及 2015 年八次修訂，逐步往「在地老化」與「成功老化」之福利服務邁進。依據 2015 年最新修訂之老人福利法第 16 條規定，老人照顧服務應依全人照顧、在地老化、健康促進、延緩失能、社會參與及多元連續服務原則規劃辦理。並針對老人需求，提供居家式（第 17 條）、社區式（第 18 條）或機構式服務（第 19 條），並建構妥善照顧管理機制辦理之。提供居家式服務之第 17 條規定，為協助失能之居家老人得到所需之連續性照顧，直轄市、縣（市）主管機關應自行或結合民間資源提供醫護服務、復健服務、身體照顧、家務服務、關. 2.

(5) 懷訪視服務、電話問安服務、餐飲服務、緊急救援服務、住家環境改善服務與其他相關之居家式服務。為提高家庭照顧老人之意願及能力，提升老人在社區生活之自主性的第 18 條之社區式服務包括保健服務、醫護服務、復健服務、輔具服務、心理諮商服務、日間照顧服務、餐飲服務、家庭托顧服務、教育服務、法律服務、交通服務、退休準備服務、休閒服務、資訊提供及轉介服務與其他相關之社區式服務。為滿足居住機構之老人多元需求之第 19 條規定，主管機關應輔導老人福利機構依老人需求提供住宿服務、醫護服務、復健服務、生活照顧服務、膳食服務、緊急送醫服務、社交活動服務、家屬教育服務、日間照顧服務與其他相關支機構式服務。機構式服務應結合家庭及社區生活為原則，並得支援居家式或社區式服務。在 104 年 6 月 3 日總統令公布而於 2017 年 6 月 3 日正式推行之長期照顧服務法與長期照顧服務機構法人條例，讓長期照顧制度及立法更加完備，促使我國長照產業邁向健全發展健全（全國法規資料庫，2017）。高雄市政府社會局依據老人福利法第 3 條與第 10 條規定、統計法第三條及社會局 107 年度施政計畫之規定進行委託辦理「老人生活狀況與需求調查之研究」。本調查之目的主要為蒐集高雄市 65 歲以上老人之基本資料、居住狀況、健康與就醫狀況、就業狀況、經濟狀況、日常及社會活動狀況、日常生活與自我照顧能力、社會福利需求、生活品質、居家服務使用和滿意情形等資料。調查資料經整理統計分析，作為市府及民間團體推動老人各項福利、醫療照顧、休閒育樂服務之參考，使高雄市老年市民獲得更妥適的生活照顧及優良的生活品質。. 二、研究目的經查截至 107 年 9 月底止高雄市 65 歲以上老人共計 409,743 人，占高雄市總人口的 14.78%，已然為高齡城市（內政部全球資訊網， 2018）。為因應高雄市老年人口快速成長及縣市合併後多元福利需求，. 3.

(6) 建構完善之社會福利政策及提供適切社會福利資源，使高雄市與日俱增的長輩得以成功老化。及為了解老人之現況與現行措施是否能夠滿足長者暨其家庭之需求，高雄市政府社會局依法令要求定期執行「老人生活狀況與需求調查」，蒐集高雄市年滿 65 歲以上民眾在有關生活狀況、心智狀況、健康照顧情形、生活照顧之依賴程度、情緒狀態及個人經濟、居住、人際關係及休閒安排、老人福利需求與使用情形等，以了解老人福利需求概況，提供有關單位未來擬定老人福利措施及相關政策制訂之參考依據。據此，本案調查之目的與用途如下：（一）瞭解高雄市 65 歲以上老人(含失能、獨居)之生活狀況，包括個人基本資料、就業、經濟狀況、心智狀況、健康照顧情形、生活照顧之依賴程度、情緒狀態及個人經濟、居住、人際關係及休閒安排、社會支持、老人福利需求與使用情形等，以了解老人福利需求概況。（二）針對高雄市 38 行政區老年人口進行調查研究，分析並比較各行政區老人生活狀況之差異，及分析當前高雄市老人相關福利服務使用情形，以及福利需求與老人福利供給狀況之差距，俾利市府社會局提出合宜福利提供，衡平區域差異。（三）統計分析高雄市老人之生活狀況以及變化趨勢，呈現老人需求及待解決問題，作為整體規劃高雄市老人福利服務之依據。. 4.

(7) 貳、文獻回顧一、高齡化社會現象依據聯合國世界衛生組織定義，一國之 65 歲以上人口超過總人口數 7%時，稱為高齡化社會，而達 14%時就稱為高齡社會。目前全球 75 億人口中，65 歲以上人口即占超過 7%。主要經濟大國中之日本的高齡化特別顯著，2009 年日本 65 歲以上人口比率已高達 22.70%，居世界之冠。根據內政部資料顯示，民國 80 年時我國老年人口比例為 6.53%，尚未進入高齡化社會。但自民國 82 年時老年人口比例超過 7.00%，正式邁入高齡化社會後。至 102 年底已達 11.5％，老化程度之老化指數為 80.5％；老化指數雖較加拿大、歐洲各國及日本等為低，但較美國、紐西蘭、澳洲及其他亞洲國家為高。老化指數縣市別差異顯著，以嘉義縣之 137.3％最高，而以新竹市之 53.7％最低。依 107 年 9 月底人口結構分析，65 歲以上人口有 338 萬 2,433 人，占 14.35 ％（內政部全球資訊網，2018）。. 台灣地區歷年65歲以上老人比例趨勢圖 16.00% 14.00% 12.00% 10% 10.00% 8.00%. 11.53% 11.99% 10.89% 11.15%. 12.51%. 13.20%. 8.81% 7.86% 6.53%. 6.00% 4.00% 2.00% 0.00%. 圖 2-1. 臺灣地區歷年 65 歲以上老年人比例趨勢圖. 5. 13.86%.

(8) 內政部於 2018 年 9 月 21 日公布「106 年簡易生命表」，我國民眾平均壽命達到 80.4 歲，其中男性為 77.3 歲、女性為 83.7 歲，均創下歷史新高，呈現逐年成長趨勢。目前世界上最長壽的國家為日本，我國位居長壽國家的第八名。另以民國 96 年至 106 年間為比較依據，我國民眾之平均餘命亦呈現增加趨勢，兩性平均餘命由民國 96 年的 78.4 歲遞增至民國 106 年的 80.4 歲；男性平均餘命由民國 96 年的 75.5 歲遞增至民國 106 年的 77.3 歲；女性平均餘命由民國 96 年的 81.7 歲遞增至民國 106 年的 83.73 歲（內政部戶政司全球資訊網，2017）。. 圖 2-2 臺灣地區歷年國民平均餘命（歲）趨勢圖. 依據衛生福利部（2017）之統計資料顯示，隨人口成長及高齡人口比重增加，死亡人數呈上升趨勢。近 10 年死亡人數平均年增 2.1%，死亡率平均年升 1.8%，而標準化死亡率則平均年降 1.5%。由於人口結構快速高齡化，65 歲以上死亡者占總死亡人數比率呈現逐年遞增趨勢，2017 年 65 歲以上死亡人數 12 萬 3,543 人，較 2016 年上升 1.1% （1,287 人）；占總死亡人數比重達 71.9%，較 2016 年增 1 個百分點，較 2007 年增 4.7%。2017 年 65 歲以上死亡人口中，65-74 歲者占全部. 6.

(9) 死亡人數 16.8%；75-84 歲者占 26.1%，分別較 2007 年減少 2.8%及 4.1%；85 歲以上者占 29.0%，較 2007 年上升 11.6 個百分點。65 歲以上死亡人數占比提高，主要由於 85 歲以上死亡人數快速增加所致。臺灣社會中婚姻行為的變遷，除複雜婚姻關係與離婚比例增加外，家庭生命週期成形的起點（初婚）行為模式改變。特別是由「早婚」轉變為「遲婚」、由「普遍成婚」而遞減至不少民眾「終身不婚」，對於臺灣人口的影響很大（陳信木、陳雅琪，2007）。而青年男女晚婚、不婚趨勢的急遽增加，造成「生育與人口數」下降與老年照顧人口比的增加之問題（陳珮庭，2004）。出生率逐年下降形成少子化現象，加上婦女就業人口的增加，導致現代家庭結構改變。傳統以家庭為核心照顧老人之方式，正逐漸瓦解。獨居生活或靠自己養老的老年人口比率，也逐年增加。根據行政院國家發展委員會（105）中華民國 105-150 年人口推估，人口成長由正轉負是不可避免的趨勢。人口成長將持續趨緩，高、中、低推估之人口零成長，將分別出現在 114 年、113 年及 110 年。與 105 年相比，150 年總人口數約減少 17%~27%。少子化造成未來 20 年學齡人口將持續減少，15-64 歲工作年齡人口將持續減少且高齡化；高齡化速度將超過歐美日等先進國家且高齡化程度將持續增加，將造成青壯年人口對社會經濟支持之負擔加重。總生育率於民國 105 年老年與幼年人口數之比約為 1：1.0，老化指數為 98.8%，隨著少子化及高齡化趨勢，至民國 150 年老年人口占總人口比將為 38.6%，老化指數將達 406.9%，老年人口約為幼年人口之 4.1 倍。民國 60 年之人口金字塔屬於底寬、頂尖之金字塔型，以 30 歲以下青少年為主要國家人口成分；至民國 105 年轉變為中間大、兩頭小之燈籠型，青壯年勞動力供給充沛。但預估至民國 150 年時，將轉成高齡人口為主之倒金鐘型，青壯年及幼年人口將明顯減少。相較於其他國家，2060 年之老化指數除了稍低於日本（406.9%）、稍高於韓國（394.0%），遠較德國（245.5%）、英國（144.7%）、法國（144.2%）、美國（143.2%）、瑞典（139.4%）與挪威（137.5%）. 7.

(10) 等國；而這些國家除了美國（78.4%）與挪威（90.1%）外，在 2015 年之老化指數均高於我國（92.2%）（國家發展委員會，105）。. 表 2-1 各國人口老化所需時間比較到達65歲以上人口比率之年次倍化期間（年數） 7% 10% 14% 20% 30% 7%→14% 10%→20% 20%→30% 臺灣 1993 2005 2017 2025 2040 24 20 15 新加坡 2000 2010 2016 2023 2034 16 13 11 南韓 2000 2007 2017 2026 2040 17 19 14 日本 1970 1985 1994 2005 2024 24 20 19 中國 2001 2016 2026 2036 25 20 美國 1942 1972 2015 2034 73 62 德國 1932 1952 1972 2009 2036 40 57 27 英國 1929 1946 1975 2026 46 80 義大利 1927 1966 1988 2007 2036 61 41 29 瑞典 1887 1948 1972 2015 85 67 法國 1864 1943 1979 2020 115 77 國別. 資料來源：中華民國臺灣 97 年至 145 年人口推計，行政院經建會（2008）. 人類平均餘命增加是科技醫療進步的具體現象，人口老化對無論已開發國家或是開發中國家皆是無法避免的問題，雖為國家帶來許多層面的挑戰，但同時也給社會帶來許多機會；例如銀髮醫療保健、養生住宅環境設計、學習才藝、休閒旅遊等退休概念之生活。因此，積極提升老年人生活品質與適時調整老人相關福利政策變得日益重要（李玉瑾，2006）。因應人口之快速老化，國家發展委員會（105）建議應（一）提供完善生養環境，積極提升生育率；（二）配合高齡產業發展，調整教育資源有效配置；（三）擴大勞動供給來源，強化高齡人力資源運用，並規劃合宜移民政策；提升勞動者專業技術能力，有效善用機器人自動化生產模式，以提升勞動生產力；（四）營造健康老化與活躍老化之友善高齡社會，規劃老年經濟安全保障及銀髮產業發展之長期照顧政策。人口高齡化所涵蓋之課題，包括老人健康照護、社會照顧、經濟安全、高齡就業、老人住宅、交通、休閒產業等課題更須未雨綢繆， 8.

(11) 以兼具性別觀點及不同社經背景地位之老人為依歸之思考方向及早規劃。長期照顧保險在政府、照顧產業、家庭及個人因老人照顧需求而增加之財務負擔，也必須從宏觀審視，訂定更長遠而周全之長期照顧政策。面對如此快速高齡化之社會變遷，政府必須及時掌握各項老人福利需求，因應現階段及未來之各項老人福利與健康照顧需求。. 二、高齡與健康生活（一）健康促進與健康管理健康（health）常從個人健康狀態（health status）、身體功能（functioning）、福祉（well-being）與生活品質（quality of life）來認定（Bowling，1991；Guyatt、Feeny & Partrick，1991）。Seedhouse （1986）定義健康是一種理想狀態（an ideal state）、一種利益（a commodity）、個人的優點或能力（personal strength or ability）、一種抽象的能力（a metaphysical strength）、一種儲備的心理與生理能力（a reserve of mental and physical strength）及一種適應能力（an ability to adapt）等概念。WHO（2001）解釋身體功能、身體結構與活動及參與受健康狀態及其相關背景狀況因個人和環境變項互動之影響。 Loker and Gibson（2006）定義健康是沒有不健康狀況且受到一系列心理與社會因素造成。Newman’s Model of Health（1986）解釋健康為一種個人整體的疾病與沒生病狀態的對照（Newman，1986）。綜而言之，健康是一種生理、心理及社會狀態的多元觀點，疾病可視為老年人健康的指標。個人健康狀態的覺知及促進或維持個人健康是活躍老化（active ageing）的指標。 Miller, M. C.等（2011）之調查發現，罹患慢性疾病之種類多寡、社會支持、參與日常與社交活動之滿意度與福祉感（well-being）有明顯正相關。參與活動之滿意度較參與活動之多寡，對其福祉感（well-being）關聯性更高；而身心障礙程度更會影響活動參與。研究雖顯示女性較為長壽，但其致病率與對老化的抱怨明顯高於男性. 9.

(12) (Perrig-Chiello & Hutchison, 2010)。Perrig-Chiello & Hutchison (2010) 認為，由於女性與男性之生理與性別角色差異，而有不同之需求、風險因子與機會。健康促進與疾病預防被分為初級、次級或三級。初級預防指的是降低疾病發生的風險。次級預防乃指疾病的早期偵測，特別是在病症出現前。三級預防為疾病惡化的防止（Keller & Fleury， 2000）。雖然有關老年人疾病的初級與次級預防所知仍有限，但行為習慣、社會、心理及社會環境因素影響老人健康甚鉅（Keller & Fleury，2000）。罹患慢性疾病後，健康促進有助於降低或延緩慢性疾病及照顧需求；降低或延緩疾病惡化也有助於身體、認知、社交或心理的功能性障礙（Kaplan，1997）。因此，適當的評估與有效的介入是「健康促進 health promotion」基石。在更積極的健康管理（health management）概念上，Tkatch, R.等(2016)認為對老年人口的老化過程需求之瞭解與管理，是定義成功老化（successful aging）必須的要件。以提升老年人口健康與福祉的「人群健康管理 Population Health Management for Older Adults」來檢視美國目前提供的老人健康管理方案，他們認為目前大部分的介入方案都是尚未大量類化推廣的研究導向方案。. （二）高齡者身體健康狀態大部分居住在家的老人自認其健康狀況為很好、好與尚可，只有 27.7%自評其健康為不好或極差（Hu、Li、Lee、Lin & Hu，2009）；而居住在鄉鎮的老人失能與罹患疾病者高於都市中老人（Sjölund、 Nordberg、Wimo & Strauss，2010）。最常見的睡眠困擾有難以入睡（difficulty in initiating sleep）、淺眠（difficulty in maintaining sleep）及早醒（early morning awakening）（Jaussent et al.，2011；Stone、Ensrud & Ancoli-Israel，2008）。Gu、Sautter、Pipkin and Zeng（2010）的研究發現，男性自評之睡眠品質優於女性；單身者睡眠品質較差（Su、 Huang & Chou，2004）。較差的健康促進行為（例如缺乏運動），造成睡眠品質變差（Tanaka & Shirakawa，2004）。老年人睡眠困擾造. 10.

(13) 成容易疲倦、無力、焦慮增加、易怒、白天嗜睡（Jaussent et al.，2011）與跌倒（Chen、Chien & Chen，2009；Kuo、Yang、Yu、Tsai & Chen， 2010）。馬長齡、陳桂敏、陳明賢 (2013)之研究發現，高雄市 65 歲以上老人目前健康狀況以還算好較多（38.34%），其次為普通（31.09%）。認為健康狀況與去年相較以普通較多（39.44%）；其次為還算好（30.34%）。認為健康狀況與同齡者相較多數表示普通（40.92%），其次為還算好（32.63%）。高雄市 65 歲以上老人患有慢性或重要疾病比例為 83.05%。以循環系統疾病為最多（57.78%），其次為骨骼肌肉系統及結締組織之疾病（26.53%）。進行日常生活起居活動時，行動無困難者占 81.62%，至少一項有困難者占 18.27%。及「在平地走 50 公尺以上或操作輪椅或電動輪椅」（72.30%）之比例最高。日常生活行動能力以「行動方便」為最多（73.76%），「行動稍有不便，生活可自理，使用輔具」者約占一成（9.86%）居次。工具性日常生活之活動能力，以活動均無困難者占 76.15 為最多，至少一項有困難者占 23.85%。有困難項目以「服用藥物」最多（13.14%），其次為「使用電話（排除手機）」（11.03%）及「外出活動」（10.92%）。最近一個月外出次數以幾乎每天都會外出者占 59.46%為最多，其次為每週至少外出一次者占 23.70%（含每週 1、2 次 11.42%、每週 3、4 次 12.28%）；而很少外出與完全不外出者合計占 16.65%。. （三）高齡心理健康狀態馬長齡、陳桂敏、陳明賢 (2013)之調查顯示，老人經常從事的休閒活動以「消遣型（如看電視、聊天、聽廣播、泡茶、下棋、打牌、看戲等）」之 71.71%為最多；其次為「健身型（如慢跑、散步、球類運動、健身術、跳舞等）」之 28.40%。獲得家人和非家人提供支持、安慰與協助情形，四成以上由家人「經常」提供支持、安慰與協助，非家人「經常」提供支持、安慰與協助者僅約一成左右。. 11.

(14) （四）高齡社會經濟狀態社會支持、社交互動及經濟狀況皆是與老年人健康有關之社經因素（Chen et al.，2011）。Kathleen（2004）指出，社會支持在幫助老年人抵抗他們所面對的各類型的喪失及所帶來的有害影響方面扮演著重要角色，長期以來，社會支持一直被視為高齡者良好情緒最重要的預測指標。社交互動更是老人學的核心概念，Gautam、Saito 與 Kai（2007）的研究發現，活動參與有助於生活品質及成功老化。參與休閒活動對高齡者心理健康有極大幫助（Siegethaler & Vaughan,1998）。Bull 等人（2003）認為高齡者在工作和退休的轉換階段，休閒扮演重要的角色。而對於老年人口的關懷不應只是將關懷放在經濟條件、生活照顧也應注意諸如：種族、社會階級衝突、性別以及教育對於高齡人口生活品質的影響（Hughes,1993）。所以終身學習將有助於高齡者完成在成人晚期應有的發展任務。讓高齡者從學習中瞭解如何維持老年生活品質生活。休閒活動參與越多，對認知退化及失智越有預防效果（Niti、Yap、Kua、Tan & Ng，2008）。參與宗教活動可增進老人的主觀幸福感、生活滿意度、自尊，並可降低憂鬱、自殺意念與情緒挫折（Chen、Cheal、McDonel-Herr、 Zubritsky & Levkoff，2007）。 Harrison et al.（2010）的研究也發現，社交網絡可預防老人自殺行為的出現。關於老年人口經濟狀況，美國農業部調查發現約 6.50%老年夫妻食物缺乏，而獨居老人更達 7.30%（Nord、Andrews & Carlson，2005）。經濟狀況亦是影響高齡者心理健康的因子，貧窮對個人的整個人生如家庭發展、休閒活動及生活方式都產生影響（Wrosch，2000），社經背景與貧窮對老人死亡率也都有所影（Tucker-Seeley、Li、Subramanian & Sorensen，2009）。謝高橋、陳信木（1994）指出孤苦無依、低收入家庭高齡者需要休閒娛樂活動、旅行、體育活動、聯誼活動，以減少生活寂寞。. 12.

(15) 依據行政院衛生福利部（2018a）中華民國 106 年老人狀況調查報告顯示 65 歲以上婚姻狀況以「有配偶或同居」為主占該年齡組之 66.09%，較 102 年調查增加 9.02%，「喪偶」占 29.32%，減少 9.97%。有子女比率為 97.22%，平均子女數為 3.44 人。與 102 年調查比較，有子女比率達 97.22%，減少 1.09 個百分點，平均子女人數減 0.26 人。有孫子女比率為 84.20%，有孫子女需要照顧、陪伴孫子女為 14.0%，需要照顧孫子女之高齡人口中，照顧頻率以「每天」為最高，均約占三分之二。目前居住住宅類型中以「兩樓以上家宅」最多，占 57.21%，除北部地區外，其他各地區皆在 6 成 3 以上；居住在「公寓」次之，占 19.73%，且北部地區比率最高。。65 歲以上家庭型態則以「三代家庭」、「兩代家庭」居多，均約占三分之一，其次為「僅與配偶(含同居人)同住」占 20.38%。獨居占比為 8.97%，以金馬地區 19.90%及東部地區 18.99%較高。65 歲以上有 5 成 4 希望「與子女住在一起」，「僅與配偶(含同居人)同住」占 26.16%，與 102 年調查比較，「與子女住在一起」比率降低 11.38 個百分點，「僅與配偶(含同居人)同住」則增加 10.21 個百分點。有子女者 5 成 6 希望「與子女住在一起」，2 成 6 希望「僅與配偶(含同居人)同住」；無子女者則有 4 成 3 希望「獨居」，1 成 9「僅與配偶(含同居人)同住」，1 成 7「與親戚朋友同住」，另希望住機構比率占 6.56%，較有子女者高。再以目前家庭組成觀察，除住機構希望「與子女住在一起」比率高於居住現況外，多數理想的居住方式與目前家庭組成相同。希望「獨居或與配偶(同居人)同住」比率為 36.8%，再進一步詢問有 83.56%希望住在子女附近。 65 歲以上未來生活無法自理時，「願意」進住老人長期照顧機構或護理之家者占 35.29%，以居住在東部地區老人接受度較高。以性別觀察，男性願意比率占 37.97%較女性 33.01%高。以教育程度觀察，大學、研究所程度者接受度較高，願意比率分別占 58.11%、58.93%。住在老人福利機構、護理之家或老人公寓(住宅)婚姻狀況中，以喪偶占 49.37%居多；79.19%的機構住民有子女。機構住民選擇入住的優先考量，主要為「環境衛生與設備(52.84%)」，其次為「工作人員素質及服務態度(43.76%)」，再次為「離家近或交通便利(33.00%)」與 13.

(16) 「服務內容與品質(31.81%)」。65 歲以上認為每個月可以負擔入住老人安養機構、老人公寓(住宅)費用以「9,999 元以下」的比率占 46.11% 最高，平均金額為 1 萬 400 元。以地區別觀察，東部平均每月可以負擔的金額為 1 萬 1,903 元最高，金馬地區 6,960 元最低。以性別觀察，男性平均可以負擔為 1 萬 735 元略高於女性。認為可以負擔入住長期照顧機構或護理之家的每個月以「9,999 元以下」的比率占 35.59%最高，平均金額為 1 萬 2,626 元。以地區別觀察，南部地區平均每個月可以負擔費用為 1 萬 4,026 元最高，金馬地區 9,621 最低。以性別觀察，男性可以負擔費用較女性高（行政院衛生福利部，2018a）。. 三、老年生活與社會福利政策（一）休閒活動與社會福利政策不同壓力屬性會衍生出不同的調適策略，因此調適策略是多樣且有目的性的。在眾多之調適策略中可以發現，有許多學者都提出以休閒作為調適策略之一。由此可知，休閒已被認定可調適壓力（曾振源、鄭佩欣、林錫彬，2010）。目前對休閒活動之研究，主要將休閒活動分為三大類，包含「友伴式休閒活動（Leisure Companionship）」、「舒緩身心之休閒活動（Leisure Palliative Coping）」及「提昇正面情緒之休閒活動（Leisure Mood Enhancement）」。其中「友伴式休閒活動」本身即為一種社會支持來源。老年人與家人相處能增進生活滿意感，但朋友互動更能使其產生立即性的幸福感（ Wethington & Kessler,1986）。羅明葵、徐昌俊（2010）將身體活動依內容分為三種，「居家身體活動」指在家庭理處理家務性質的活動；「休閒身體活動」指平常閒暇時所從事的活動；「工作身體活動」為日常工作有關之活動。王秀華和李淑芳（2009）將健康與功能性體適能分為三種。健康型－體適能優良型活動者，乃日常生活不受限制且規律參與身體活動，有良好自我動機。運動目標為增進其健康及功能性體適能。獨立行動－不健康／體適能不良型活動者能獨力維持生活，但為罹患慢性疾病之高危險群，無規律運動習慣。不健康型／身體障礙／行動不便－疾病型活動者多為有慢性疾病或身體損傷，且缺乏獨立生活功能性之老. 14.

(17) 人。運動目標為運用運動進行復健，或使慢性病症狀不再惡化。 75 歲以上老人身體活動量、上肢肌力、下肢肌力、敏捷／動態平衡和有氧耐力相較於 65-74 歲老人，皆有明顯下滑現象。老人身體活動型態以靜態和走路為主，僅少數老人參與較費力和需要肌耐力的運動（李佳倫、鄭景峰，2010）。很多老年人也因老化而造成肢體障礙，不論肢體障礙者老化或因老化而產生肢體障礙之老人，過去之休閒經驗與習慣皆會影響其休閒需求與阻礙。老年人規律身體活動習慣，乃疾病預防重要指標（李淑芳、王秀華，2009）。高雄市老人以年齡區分，「行動方便」者的比例隨年齡遞減，65~69 歲之 85.87%遞減至 85 歲以上的 40.81%。「行動稍有不便，生活可自理，使用輔具」者，所使用輔具以「手杖」為主（40.37%），其次為四腳拐（27.99%）。「行動不便，部分生活無法自理，使用輔具」者，使用輔具以「輪椅」為最多，占 98.28%。「行動不便，生活無法自理，無法使用輔具」者之情形，以「可起坐，站需要有人協助」最多，占 58.22%；「臥床完全無法主動活動」者占 37.69%（馬長齡、陳桂敏、陳明賢，2013）。規律運動不僅可減少老年人心血管疾病及改善心肺功能外，更可增加關節活動度及肌力。老人運動目的主要是保持或增強其獨立生活能力及身體自主性機能。肢體障礙者身體肢障礙某些部份與老化後身體限制類似，健康狀況、體能條件及運動需求都有很大的個別差異。老年人身體活動課程設計應考慮安全、易操作且兼具有效性，並需顧及老人的異質性。注意老人如環境設施、課程設計和器材改良等個別化特定需求，使身體活動課程有更顯著效益。（王秀華、李淑芳， 2009）。羅明葵、徐昌俊（2010）將身體活動健康促進發展分為三個階段，第一階段推廣至社區，讓老年人具備身體活動健康促進的觀念。第二階段讓社區團隊凝聚老人身體活動促進服務之共識，並協助推動及發展更多服務項目。第三階段將健康促進觀念推廣至社區，讓社區民眾能關心家中老人及周圍高齡親友之健康，鼓勵老人多從事有益身心健康的身體活動，產生群聚效應（羅明葵、徐昌俊，2010）。. 15.

(18) 李佳倫、鄭景峰（2010）認為經由功能性體適能和老年人身體活動量表（physical activity scale for the elderly, PASE）的檢測，可更深入了解老年人體能狀況及身體活動型態，檢測結果也有助於運動課程的設計。老年人功能性體適能有性別差異，男性上肢肌力顯著優於女性，而女性上、下肢柔軟度則顯著優於男性（李佳倫、鄭景峰，2010），因此，在設計運動課程或實施時，強化男性柔軟度課程與女性上肢肌力課程，以彌補兩性各自較薄弱的體適能項目。儘量鼓勵坐姿生活型態、臥病在床的老人增加規律運動，由家人從旁協助。若老年人因疾病導致某項運動功能不佳時，運動設計可轉介復健科醫師、物理治療或職能治療師提供特別設計之簡單、便宜、有效的運動處方課程，每次回診或進行治療時，以鼓勵方式增加其自信心，養成規律運動習慣（李葳萱、羅于韵、杜俊毅，2009）。在老人教育之運用策略上，將老人活動規律指導原則融入學習推廣課程，增進並建立良好之健康行為及生活習慣。修（訂）定有關老人休閒活動之福利補助、設備設施及法令條文等，以促進老人之健康（羅明葵、徐昌俊，2010）。依據行政院衛生福利部（2018a）中華民國 106 年老人狀況調查報告顯示，65 歲以上自述患有慢性疾病比率為 64.88%，患有慢性疾病比率隨年齡增加而增加。在 70-74 歲以前，男性罹患率較女性高，之後女性的比率較男性高。為預防及延緩因老化過程所致失能，長照 2.0 計畫向前延伸發展預防照顧服務，納入衰弱老人為服務對象。衰弱評估參考衛生福利部「照顧管理評估量表」內之（SOF）3 個問項，分別為體重減輕、下肢功能衰退、精力降低等 3 項設計問項，透過受訪者自我評估是否有此情形發生，藉以粗估 65 歲以上衰弱情形。過去 1 年內未刻意減重下，體重減少 7.65%。70~74 歲之前男與女性體重減少比率相差不大，約在 4.04%~6.36%間，至 75 歲以上女性約在 10.56%~11.36%間，男性則在 7.86%~9.33%之間，女性體重減少比率上升的幅度較男性大。16.41%無法在不用手支撐情況下，坐在椅子上再站起來。3.64%過去 1 週有 3 天以上提不起勁來做任何事，65 歲至 79 歲女性大於男性， 80 歲以上年齡組男性大於女性。SOF 之 3 項衰弱評估中 65 歲以上，1 項為 14.38%，2 項以上為 3.14%，兩項合計至 16.

(19) 少 1 項者占 17.52%。衰弱情形隨年齡增加而比率遞增，75~79 歲老人為明顯衰退之年齡層，有 2 項以上衰弱指標比率為 4.46%，相較 70~74 歲者增加 2.09 個百分點。. （二）成功老化與社會福利政策「成功老化 successful aging」之概念為低疾病及失能風險，高度身心功能並維持活躍之社會參與（Rowe & Kahn，1987，1997，1998）。世界衛生組織也在 2002 年提出「活躍老化（Active Ageing）」的概念，宣導世界各國應透過「社會參與管道的建立」、「身心健康環境的形成」及「社會、經濟及生命安全的確保」等策略來因應人口老化。經濟合作發展組織（OECD）亦提出「健康老化（Healthy Aging）」之主張，強調對於老年人口的政策應包含（1）改善老人與經濟及社會生活的融合；（2）建構較佳的生活型態；（3）建構符合老人需求的健康照護體系及（4）關注社會和環境面向之健康影響因素。無論從何種定義觀之，良好的老年生活品質必定包含身心健康及社會參與。依據中華民國 106 年老人狀況調查報告（行政院衛生福利部， 2018a）顯示，日常生活感受 65 歲以上超過 4 成覺得很快樂，日子過得很好很享受人生；1 成 7 感到睡不安穩。近 45.96%認為自己身體健康狀況良好，與 102 年調查相較，略減 1.00 個百分點。以性別觀察，男性認為健康狀況「良好」比率占 48.65%，較女性 43.67%高；有 21.52% 表示身體健康問題會造成工作或日常活動受到限制，以性別觀察，女性 23.48%高於男性 19.21%；35.12%表示會因身體健康或情緒問題影響社交活動。65 歲以上目前有工作占 13.68%，其中男性有工作的比率為 19.03%較女性 9.12%高。工作的主要原因，以「經濟上需要」占 55.02%為最多；所從事職業以「農林漁牧業生產人員」占 33.58%最多；有 1.92%曾因照顧(外)孫子女而辭掉工作，女性曾因照顧(外)孫子女而辭掉工作的比率高於男性。有工作者以「自營作業者」占 59.83% 最多，有 7.56%為「無酬家屬工作者」。無工作者則有 6.61%希望再就業，其中 11.14%有嘗試找工作。以性別觀察，65 歲以上主要工作. 17.

(20) 原因，男性「想維持有體力上勞動」占 17.18%，較女性高出 4.44 個百分點；女性「怕無聊，打發時間」占 18.80%，較男性高出 11.94 個百分點。 65 歲以上 97.30%有從事休閒活動，最主要之休閒活動以「看電視」比率達 80.73%最高，其次為「戶外健身、運動」占 52.89%，再其次為「聊天、泡茶、唱歌」占 46.91%，「上網(聊天或找資料)則占 7.29%。過去 1 年有參與社團活動比率為 35.66%，以「宗教性團體活動」參與率 21.23%最多，「政治性團體活動」參與率 1.79%最低。另從最近 1 週有無參與觀察，有參與比率為 15.24%，則較 55~64 歲 18.14%少 2.90 個百分點。以地區別觀察，金馬地區參與比率為 46.85% 最高，東部地區「宗教性團體活動」、「志願服務」及「政治性團體活動」參與率較其他地區高。以性別觀察，男性參與「政治性團體活動」比率高於女性。從事休閒活動有困難比率為 23.52%，主要困難以「擔心自己容易跌倒」占 12.27%最多，「視力或聽力狀況不佳」占 9.91%次之，「擔心自己關節狀況」占 7.60%再次之（行政院衛生福利部，2018a）。以地區別觀察，北部地區從事「踏青、旅遊或進香團」及「上網 (聊天或找資料)」休閒比率較高；南部地區則在「聽廣播或聽音樂」比率較高；東部地區從事「聊天、泡茶、唱歌」、「園藝」、「逛街、購物」等休閒活動的比率高於其他地區；而金馬地區「閱讀書報雜誌」及「和朋友下棋或打牌」比率較高。以性別觀察，男性從事「閱讀書報雜誌」、「上網(聊天或找資料)」及「和朋友下棋或打牌」休閒活動的比率高於女性；而女性「逛街、購物」比率高於男性。65 歲以上過去 3 個月每天或幾乎每天使用網路者占 19.40%，以地區別而言，居住東部及北部地區者每天或幾乎每天使用比率最高，分別占 22.71% 及 21.05%。以性別觀察，男性 22.87%較女性 16.45%高。有 4.88%過去 1 年有參與學習活動，兩性參與學習活動比率相當；參與比率隨教育程度上升而提高，專科以上參與學習比率達 1 成 3 以上（行政院衛生福利部，2018a）。. 18.

(21) 有 22.42%在過去 1 年「每天」有和朋友、親戚或同事往來占；東部地區「每天」有往來比率較高；隨年齡增加有往來比率及頻率均愈來愈少，65~69 歲「每天」有往來比率為 26.79%，至 80 歲以上降至 16.05%。過去 1 年曾搭乘大眾交通工具者占 50.48%，北部、東部及金馬地區者有搭乘過比率達 6 成 1 以上。搭乘過者對方便性看法， 65 歲以上有 9 成 3 表示方便，其中以北部地區較高；就安全性看法， 65 歲以上有 9 成 7 表示安全。以地區別觀察，南部及東部表示不方便的比率較高；安全性而言，各地區皆有 9 成以上表示安全（行政院衛生福利部，2018a）。 65 歲以上對目前整體生活表示「滿意」者占 76.52%，男性表示「滿意」比率 77.85%略高於女性；隨年齡遞增，對生活的滿意度呈現遞減情形。以就業狀況觀察，有工作者「滿意」占 86.13%，較沒有工作者高。69.96%擔心目前生活問題，以「自己的健康問題」54.20% 為最多，其次為「自己生病的照顧問題」約在 3 成 5 至 4 成之間，再次為「經濟來源問題」約在 2 成 4 至 3 成 4 之間，女性擔心的比率皆高於男性（行政院衛生福利部，2018a）。馬長齡、陳桂敏、陳明賢（2013）調查 102 高雄市 65 歲以上老人發現，經常從事的休閒活動以「消遣型（如看電視、聊天、聽廣播、泡茶、下棋、打牌、看戲等）」為最多，占 71.71%；其次為「健身型（如慢跑、散步、球類運動、健身術、跳舞等）」，占 28.40%。與高雄市 98 年之調查結果相較，從事消遣型活動如聊天等及健身型活動如散步等都仍是主要的休閒活動。以年齡來看，「偶爾」會與家人一同出外活動者，以 65~69 歲占 46.47%相對較高；「從不」與家人一同出外活動者，以 85 歲以上占 17.26%相對較高。依身分別來說，「經常」與家人一同出外活動者，以榮民占 23.90% 相對較高；「從不」與家人一同出外活動者，以榮眷占 40.90%相對較高。若以是否領有身心障礙手冊/證明而言，身心障礙者「從不」與家人一同出外活動的比例占 28.47%相對較高；非身心障礙者則以「偶爾」會與家人一同出外活動的比例占 41.00%相對較高。從婚姻狀況. 19.

(22) 來看，「經常」或「偶爾」會與家人一同出外活動的比例，以已婚或同居者分別占 12.81%及 42.53%相對較高；「從不」與家人一同出外活動者，則以未婚者所占比例超過五成（53.54%）相對較高。而以是否有子女（含收養）說明，「偶爾」會與家人一同出外活動者，以有子女的比例占 42.53%相對較高；「從不」與家人一同出外活動者，則以沒有子女占 43.28%相對較高。就居住狀況來說，「偶爾」會與家人一同出外活動者，以住一般住宅的比例占 40.45%相對較高；「從不」與家人一同出外活動者，則以住機構占 25.64%相對較高（馬長齡、陳桂敏、陳明賢，2013）。. （三）居家及社區照顧與社會福利政策長期照顧模式從早期的機構型照顧，到現在強調在地老化之居家服務與社區式照顧（呂寶靜，2012；蔡文輝、盧豐華、張家銘，2015；葉志誠，2010；Wacker & Roberto. 2014）。個人若因身體或心智機能在急性醫療後，仍然無法獨立進行日常生活（Activities of Daily Living, ADL）及工具性日常生活之活動（Instrumental Activities of Daily Living, IADL），且需要持續藉由醫護專業或半專業之照顧以維持健康與社交互動之服務對象，則需進行持續之各種長期照顧（ Long-term Care）。二十世紀初在美國稱為 almshouses 或 poor farms 救濟院為收容體弱之老人、精神病患與慢性病患，其中 60%到 90%收容對象為老人（D. L. Fishcher，1978；引自 Wacker & Roberto，2014）。而經濟狀況較好的美國老人則入住到德國與北歐移民開辦的路德會之家 Lutheran Homes 與猶太人及衛理公會（Methodists）自己開辦的機構（Waldman, 1985；引自 Wacker & Roberto，2014）。在美國機構式照顧最初被稱之護理之家（Nursing Home）是因為需要醫療與個人照顧的老人被迫搬離家庭，而同意將這些老人帶回自己家進行照顧的工作人員大多為退休護士而得名（Crandall，1991；引自 Wacker & Roberto，2014）。 1950 年對老人服務提供經濟補助之 1935 年社會安全法案修正案，讓護理之家（Nursing Home）開始擴張。但真正造成護理之家等長照機. 20.

(23) 構蓬勃發展則來自急性照顧補助的 Medicare 與低收入戶長期照顧補助的 Medicaid（Crandall，1991；Small，1988；引自 Wacker & Roberto， 2014）。在 2010 年仍有一百二十五萬（3.3%）65 歲以上美國老人居住在 15,682 間老人機構（American Health Care Association，2011； U.S. Census Bureau，2012；引自 Wacker & Roberto，2014）。為達成在地老化之居家服務乃是一個提供個人在宅服務以提升其健康、舒適、功能與獨立之連續性照顧歷程，（Harper，1991；引自 Wacker & Roberto，2014）。使用居家服務的主要原因包括不願入住機構、熟悉與自主的家庭環境、服務費用較低及延續家庭生活與照顧。美國的居家服務項目包括主要有居家護理（skilled home health care）、非醫療的居家服務（nonmedical home care）及安寧照顧（hospice care）。居家護理（skilled home health care）花費佔家庭照顧最大花費；非醫療的居家服務強調服務使用者每日的日常照顧，包括個人照顧、家務服務、喘息服務、送餐服務與安寧照顧（Wacker & Roberto， 2014）。美國居家服務機構則開始於 1880 年代，當時針對無法使用正式醫療照顧的個人提供服務（Arneson，1994；引自 Wacker & Roberto， 2014）。自那時起，居家服務規模一直不大。直到 1965 年挹注大量居家照顧經費的急性照顧補助 Medicare 與低收入戶長期照顧補助的 Medicaid 法案通過後，才開始蓬勃發展。1983 年 Medicare 為降低住院照顧費用，讓病人「儘快且未痊癒 quicker and sicker」出院，支付居家醫療照護，讓居家照顧產業（特別是居家護理）更加發展。至 2014 年前有超過 33,000 家居服單位提供一千兩百萬因為急性疾病、慢性健康問題、身心障礙或臨終病人居家服務（Wacker & Roberto，2014）。美國於 1965 年通過的聯邦醫療保險 (Medicare)由聯邦政府提供經費，以稅收（Medicare Tax）對 65 歲或以上老人或 65 歲以下身心障礙者(領有 Social Security Disability Insurance, SSDI) 提供健康保險，凡美國公民或合法(綠卡)進入美國且在美國居住超過五年者得享有之。但此保險不支付居家、社區或機構長期照顧(long-term care, LTC)之服. 21.

(24) 務費用。以 2010 年為例，一周使用三次居家照顧服務，一年約花費一萬九千美金 (Fox-Grage & Ujvari，2016)。源於 2005 年的降低財務赤字法案（Deficit Reduction Act of 2005）之現金攜帶式服務（Money Follows the Person, MFP），其目的在發展社區照顧為主之老人及身心障礙者長期照顧，以協助各州降低機構照顧的經費負擔。從 2008 年到 2011 年參與此方案的 44 州共有 17,000 位老人及身障者，因而從機構搬回到自己原來社區再享住家生活。 Simon & Hodges （2011）發現此方案參與者搬回自己原住社區後，生活品質明顯改善（引自 Wacker & Roberto, 2014）。Obama 政府於 2010 年實施之病人保護與可負擔的照顧法案（Patient Protection and Affordable Care Act）、社區選擇優先（Community Choice First）、財務平衡獎勵方案（Balancing Incentive）與現金攜帶式服務（Money Follows the Person, MFP）修正案更助長了州醫療輔助 (Medicaid)使用者居家服務的可近性。此外，美國退除役官兵委員會也提供了居家護理、家事服務、個人照顧、安寧照顧及緩和療護、喘息服務與遠距健康照顧等，以居家及社區照顧為主的廣泛服務（Wacker & Roberto， 2014）。依據美國 2007 年全國居家及安寧照顧調查結果顯示，全美一百五十萬使用者中有 68.7%為 65 歲以上老人；其中以 75 至 84 歲（29%）為最多，其次依序為 85 歲以上（22%）與 65 到 74 歲使用者（18%）（Caffrey, Sengupta, Moss, Harris-Kojetin & Valverde，2011；引自 Wacker & Roberto，2014）。而使用居家長期照顧的主要預測因子為「失能 functional disablility」，有 84%使用者至少有一項日常生活（洗澡、穿衣、移位、如廁與進食）活動（ADL）困難；更有超過半數（50.5%）有四到五項活動需要協助（Caffrey et al., 2011；引自 Wacker & Roberto， 2014）。使用者居住地區有明顯城鄉差異，其中偏鄉地區的使用者使用天數少於都會區（McAuley, Spector & Van Nostrand，2009；引自 Wacker & Roberto，2014）；造成都會與鄉村地區使用居家長期照顧的比例差異主要因偏鄉地區的居服單位常常不足，提供服務單位較都. 22.

(25) 會區規模小且提供的服務項目較少（Wacker & Roberto，2014）。使用最多的是居家護理（84%），其次為物理治療（40%），日常生活活動（ADLs）需要協助的居家服務有 37%（Jones, Harris-Kojetin & Valverde，2012；引自 Wacker & Roberto，2014）。依據中華民國 106 年老人狀況調查報告（行政院衛生福利部， 2018a）顯示，65 歲以上日常生活活動(ADLs)自理 6 項中至少有 1 項困難占 13.03%。就性別觀察，女性至少有 1 項困難占 14.59%，較男性 11.21%高。隨年齡增加有困難情形隨之增加，且女性年紀愈大上升的幅度亦較男性大。6 項日常生活活動中，以洗澡有困難比率 10.98%最高，且女性 6 項有困難的比率皆高於男性。在工具性日常生活活動能力(IADL)，表示有困難的項目以「在住家或附近做粗重的工作」占 26.66%最多，其次為「獨自坐車外出」占 21.38%，除「服用藥物」有困難者占 10.13%外，其他各項工具性日常生活能力有困難的比率約在 12%~18%之間。很困難或完全做不到的項目，有 19.58%表示「在住家或附近做粗重的工作」很困難或完全做不到，其次為「獨自坐車外出」占 15.05%，「洗衣服」、「食物烹調、煮飯、準備餐點」、「掃地，洗碗，倒垃圾等其他輕鬆工作」及「買個人日常用品」等則在 1 成左右。各項工具性日常生活能力，女性很困難或完全做不到比率皆高於男性；以年齡別觀察，80 歲及以上讀比率達 2 成以上。65 歲以上有大小便控制問題占 8.52%，其中 5.29%表示有大小便都無法控制情形。以性別觀察，女性為 9.17%略高於男性之 7.75%；以年齡別觀察，80 歲以上老人近 2 成有大小便控制問題情形（行政院衛生福利部，2018a）。 65 歲以上 ADLs 或 IADL 至少有一項困難占 28.16%，推估需要照顧或協助人數為 90.7 萬人，其中主要由家人照顧或協助者占 6 成 7，並以「兒子」占 22.11%最多、「配偶或同居人」占 21.53%次之，而外籍看護工占 17.06%再次之。以性別來看，男性由「配偶或同居人」照顧占 34.73%最多；女性則由「兒子」照顧占 24.89%最多。目前 65 歲以上生活需人協助者，其主要照顧者估計共計 85 萬 4 千餘人，其. 23.

(26) 中女性占 65.30%高於男性 34.70%。由家人照顧估計有 60 萬 8,131 人，家庭照顧者有 5 成 4 為女性，男性則占 4 成 6。由家人照顧之主要家庭照顧者年齡有 41.47%未滿 55 歲，34.47%超過 65 歲。若以照顧者身分來看，照顧者為「配偶或同居人」的年齡有 89.51%超過 65 歲以上，兒子、女兒的年齡則以「未滿 55 歲」最多，分別為 56.86%及 59.49%。主要家庭照顧有 60.81%沒有上班。若以照顧者身分來看，照顧者為「配偶或同居人」沒有上班比率為 93.10%，媳婦及女兒沒上班的比率亦超過 5 成，兒子則有 3 成 4 沒有上班。9 成的主要家庭照顧與被照顧者同住。若以照顧者身分而言，照顧者為「配偶或同居人」同住比率為 9 成 8，兒子為 8 成 8，女兒則為 7 成 4。（行政院衛生福利部， 2018a）。 2013 年高雄市 65 歲以上老人居家服務使用情形，以無使用居家服務為大多數（99.23%）；有使用居家服務者，僅占 0.77%。申請居家服務主要原因以白天家中需有照顧人手為最多（77.66%），其次為政府有補助居家服務費（45.02%）。居家服務項目，經長照中心核定，以家務服務為最多（87.28%），其次為協助沐浴（63.37%）。目前已接受服務之項目以家務服務、代購物品、陪同就醫、移位及室內外走動為最多，各占 100.00%。居家服務使用者家中有照顧者為最多數（82.81%），沒有照顧者占 17.19%。而居家服務對照顧者負擔減輕狀況以稍許減輕為較多（37.33%），其次為部分減輕（35.22%）。在照顧者減輕負擔後之生活改變情形以較放心為最多（77.48%），其次為紓解緊張的情緒（46.35%）(馬長齡、陳桂敏、陳明賢，2013)。. 四、我國高齡化社會福利政策隨著醫療衛生之進步，人類平均餘命不斷延長，加上國民所得不斷提高，出生率逐年下降，結果使人口結構產生重大改變。老年人口占總人口的比例逐年提升，高齡化社會的特徵日漸明顯。在人口結構老化的過程中，最令人關注的是人口結構快速老化對社會福利制度造. 24.

(27) 成很大之壓力，直接透過年金保險、健康醫療保險及老人福利服務的支出增加及間接透過公共債務增加，進而影響公共財政支出。人口結構逐年老化、平均壽命日益延長及慢性疾病的盛行，使得老人健康促進被視為改善生活品質與降低醫療成本最根本且最符合經濟效益的因應之道（李怡娟，2000；高淑芬、蕭冰如、蔡秀敏、邱珮怡，2000）。根據內政部（2009）「臺閩地區老人狀況調查」結果發現，65 歲以上國民對未來生活最擔心之問題以「健康問題」比例為最高，占 40.37%；其次是「經濟來源問題」，占 22.44%；再次為「自己生病的照顧問題」，占 17.73%。由此可知，健康維護及照顧費用與人力是目前國內老人最重要需求和關切的問題。為迎接高齡化社會之來臨，臺灣之社會福利政策勢必逐漸向老人傾斜，老人福利相關經費所占比例也將越來越高。高齡化社會來臨意謂著高齡人口占總人口比例大幅的增加，也代表勞動人口扶養老年依賴人口負擔會更加沈重。除了醫療需求急遽增加外，平均餘命不斷延長、新的生活方式與家庭關係之重組，以及工作和休閒時間改變等問題。目前各種老年經濟安全保障與老年安、療養政策，也面臨新的挑戰。為因應高齡化社會來臨及滿足老年退休需求，政府除需全面性儘速健全老年經濟安全保障制度外，更須及早開辦長期照護保險，建全長期照護制度，以解決臺灣邁入高齡化社會所面臨之困境。根據魏秀春（2011）及研究團隊整理，有關臺灣老人福利政策之演進如下表所示。. 西元年 1940 1943 1958. 1965. 表 2-3 臺灣老人福利政策演進發展內容中央政府成立社會部，於民國 38 年合併至內政部，並將業務分為社會司與勞工司掌理。公布「社會救濟法」，提及安老措施。公布「公務人員退休法」及「所得稅法」，規定養老金、退休金、贍養金免納所得稅。公布「公務人員保險法」，將安、養老納入保險，公布「勞工保險條例」，將勞工保險分為生育、傷害、疾病、殘廢、失業、老年及死亡等七種。行政院頒行「民生主義現階段政策」，在「社會保險」篇章提及「改善公私立救濟措施並擴展院外救濟，救助貧苦、老幼. 25.

(28) 西元年. 發展內容. 人民維持最低生活」。 1969 國民黨中央十全大會通過「現階段社會建設綱領」，其中有「發揚孝親、尊賢、敬老、慈幼」之美德。臺灣省訂定民國 58 年至 67 年之「臺灣省社區發展十年計畫」，提供鰥寡孤獨之救助。 1970 國民黨中央十屆二次全會，通過「加強國民就業輔助工作綱領」，規定勞工保險之殘廢、老人及遺屬給付，並改為年金制。 1973 臺灣省政府公布「小康計畫」，舉辦養老、育幼等慈善事業。 1976 行政院通過民國 65 年至 70 年之「中華民國臺灣經濟建設六年計畫」，修訂老年退休年齡，老年、殘廢及死亡等給付方式，研究改採或兼採年金制，加強老人福利。 1980.01.26 總統台統（一）義字第 0561 號令公布施行「老人福利法」，全文共 21 條。同年 4 月 29 日，內政部發布「老人福利法施行細則」。 1997.06.18 總統華總（一）義字第 8600141380 號令修正公布「老人福利法」，修改為全文 34 條。 2000.05.03 總統華總一義字第 8900110150 號令修正公布「老人福利法」第 3、4、15、20、25 及 27 條之條文。 2002.06.26 總統華總一義字第 09100125180 號令修正公布「老人福利法」第 9 條，並增訂第 13-1 條之條文。 2007.01.031 總統華總一義字第 09600012871 號令修正公布「老人福利法」全文共 55 條，並自公布日實施。 2009.07.08 總統華總一義字第 09800166511 號令修正公布「老人福利法」第 25 條之條文。 2012.08.08 公告「老人福利法」第 3 條第 1 項所列屬「內政部」之權責事項，自一百零二年七月二十三日起改由「衛生福利部」管轄。 2014.06.04 總統華總一義字第 10300085341 號令修正公布第 37、43 條條文 2015.06.03 公布並於兩年後實施之長期照顧服務法 2015.12.09 總統華總一義字第 10400143871 號令修正公布第 1、3～5、12～ 14、16、21、23、29、33、42、49、52 條條文；並增訂第 12-1 條條文資料來源：整理自馬長齡、陳桂敏、陳明賢（2013）、魏秀春（2011），本研究更新。. 依在地老化之政策，自 2007 年至 2016 年推行以居家式、社區式服務為主，機構式服務為輔的「我國長期照顧十年計畫~大溫暖社會福利套案之旗艦計畫」之生活照顧服務，整合社政及衛政長照服務資源，以服務提供之實物給付（In-kind services）且依失能程度及家庭. 26.

(29) 經濟狀況給予補助服務使用者為原則，提供居家式、社區式服務為主，機構式服務為輔的多元生活照顧服務方案。長期照顧十年計畫執行成果包括（一）策略性推動長期照顧服務，回應民眾所需；（二）佈建多元照顧服務資源，建立連續性服務輸送體系；（三）積極推展長期照顧服務。為因應長期照顧需求，自 2008 年起分階段建立長期照顧制度，第一階段長照十年計畫，已奠定基礎服務模式，第二階段長照服務網計畫及長期照顧服務法以建制普及式服務網路，充實量能，發展在地資源。自 2008 年推動長照十年計畫以來，服務老年失能人口比率已從 2008 年 2.3%，提升至 2016 年 4 月的 35.7%（173,811 人）。第一個長照十年計畫推動面臨之問題與挑戰包括（一）長期照顧服務對象涵蓋範圍待擴大；（二）長照人力資源短缺，待培訓發展；（三）偏遠地區服務及人力資源不足，有待積極擴展與佈建；（四）預算嚴重不足；（五）補助核定額度與服務品質未能適足回應民眾期待；（六）家庭照顧者支持與服務體系仍待強化；（七）長照服務項目未能回應民眾多元新增需求；（八）服務輸送體系散置，未能集結成網絡；（九）行政作業繁雜影響民間資源投入參與意願；（十）長照服務資訊系統待積極整合；（十一）長照政策之宣導仍須加強（行政院衛生福利部, 2018b）。 2017 年 6 月 3 日正式推行之長期照顧服務法，基於實現在地老化政策，提供從家庭支持、居家、社區到住宿式照顧之多元連續服務，建立以社區為基礎之照顧型社區(caring community)，以長期照顧需求者(care receiver)與家庭及專業照顧者(caregiver)之生活品質。建立優質、平價、普及的長期照顧服務體系，讓有長照需求的身心障礙者與老人可以在自己熟悉的環境安享老年生活。為延緩老化，提供預防保健、活力老化、減緩失能等方案，以促進長者健康福祉，提升老人生活品質。提供多目標社區式支持服務，銜接在宅臨終安寧照顧，以減輕家屬照顧壓力與長期照顧負荷。其實施策略包含整合衛生、社會福利、退輔等部門服務，建立以服務使用者為中心的服務體系；提供以社區為基礎的社區老人、身心障礙者的小規模多機能整合型綜合照顧服務中心；鼓勵資源發展因地制宜與創新化，縮小城鄉差距，透過專案 27.

(30) 新型計畫鼓勵資源豐沛區發展整合式服務模式，鼓勵資源不足地區發展在地長期照顧服務資源，並維繫原住民族文化與地理特色；培植以社區為基礎的健康照護團隊，向前延伸預防失能、向後銜接在宅臨終安寧照顧，壓縮失能期間以減少長期照顧年數；健全縣市照顧管理中心組織定位與職權，補足照顧管理督導與專員員額，降低照顧管理專員服務對象量，進行照顧管理專員職務分析，以建立照顧管理專員訓練與督導體系；提高服務補助效能與彈性，擴大服務範圍及增加新型服務樣式，以滿足失能老人與身心障礙者多樣性的長期照顧需求；開創照顧服務人力資源職涯發展策略，透過多元招募管道、提高勞動薪資與升遷管道，將年輕世代、新移民女性、中高齡勞動人口納入，以落實年輕化與多元化目標；強化照顧管理資料庫系統，分析與掌握全國各區域長期照顧需求與服務供需落差，與地方政府共享，作為研擬資源發展與普及之依據；增強地方政府發展資源之能量，定期分析各縣市鄉鎮市區長期照顧服務需求、服務發展與使用狀況，透過資源發展縮短長期照顧需求與服務落差；建立中央政府總量管理與研發系統，整合現有相關研究中心，發揮總量管理與研發功能（行政院衛生福利部, 2018b）。長照 2.0 中特別強調建立以社區為基礎的長照服務體系，並規劃推動試辦社區整體照顧模式，於各鄉鎮設立「社區整合型服務中心(A)」 -「複合型服務中心(B)」-「巷弄長照站(C)」的社區整體照顧模式，建構綿密的照顧資源網絡，提供民眾整合、彈性，且具近便性的照顧服務。以在厝邊的社區服務為中心，發展可近、普及、有效的社區預防照護網絡，規劃包括肌力強化運動、生活功能重建訓練、社會參與、口腔保健、膳食營養與認知促進等六大預防照護，以整合方式提供預防及延緩失能照護服務。對於住院治療有長照需求的病患，藉由各縣市長期照顧管理中心連結醫院出院準備服務的專業醫療團隊共同評估病人身體、經濟、心理或情緒上的照護需求，出院前即完成評估並取得長照服務，協助民眾及時獲得所需服務資源，使病人及其家屬取得完整性及持續性的長照服務。長照 2.0 特別辦理以社區為基礎的「失智共同照護中心」，陪伴失智照顧者在照顧失智患者不同階段的照顧 28.

(31) 需求；引導及協助家庭照顧者，提供相關資訊及轉介等支持服務；連結醫療資源，提供個案醫療照護相關服務，及傳播失智健康識能，建構失智安全社區環境（行政院衛生福利部, 2018b）。長期照顧的服務內容以協助日常生活之居家服務、日間照顧、家庭托顧等照顧服務；同時將居家護理、社區及居家復健納入以維持或改善服務對象之身心功能；並提供輔具購買租借及居家無障礙環境改善服務以增進失能者在家中自主活動的能力，同時提供喘息服務以降低家庭照顧者負荷。長期照顧十年計畫 2.0（106~115 年）除提供有照顧需求的失能民眾更多元且妥適之照顧服務措施，更強化支持家庭的照顧能力，以增進失能獨立生活能力及生活品質、維持尊嚴與自主的生活，以達在地老化的目標（全國法規資料庫，2017）。國內目前老人社會福利分為六類：經濟安全、健康維護、生活照顧、老人保護、心理及社會適應、教育休閒及社會參與。內容簡述如下： 1.經濟安全：包含低收入戶、中低收入老人生活津貼（3731 元/7463 元）、中低收入老人特別照顧津貼（5000 元）、國民年金基本保證年金（3000 元）及老農津貼（7000 元）等。 2.健康維護：包含老人預防保健服務、中低收入老人裝置假牙補助及中低收入老人重病住院看護費補助等。 3.生活照顧：針對 65 歲以上老人、55 歲以上山地原住民、50 歲以上身心障礙者及工具性日常生活之活動功能（IADL）失能且獨居之老人。服務項目包含居家及社區式照顧（居家服務、日間照顧、營養餐飲、居家無障礙空間、家庭托顧、交通接送、社區照顧關懷據點、失智症老人多元服務等）及長期照顧機構。 4.老人保護（含獨居老人關懷照顧）：設置單一窗口、強化獨居老人關懷服務、提供緊急救援服務及成立失蹤老人協尋中心等。 5.心理及社會適應：補助民間團體設置老人諮詢服務中心。. 29.

(32) 6.教育休閒與社會參與：包含長青學苑、老人福利服務中心及行動式老人文康休閒巡迴服務等。從生理狀態來看，中、重度身心障礙者缺乏照顧自己之能力，對政府的照顧需求相對較多。獨居老人更因較缺乏支持系統，需外界支援與協助（黃秋華，2000）。高雄市 65 歲以上老人中，12.12% 為身心障礙者。領有身心障礙手冊/證明來看，身心障礙者為中低收入戶及低收入戶的比例皆相對高於非身心障礙者，分別占 15.86%及 6.20%。其障礙發生年齡以 65 歲以上占 26.76%為最多。身心障礙類別以新制身心障礙類別第七類神經、肌肉、骨骼之移動相關構造及其功能（44.10%）為主，其次依序為第一類神經系統構造及精神、心智功能（16.88%）與第二類眼、耳及相關構造與感官功能及疼痛（11.20%）；障礙等級以中度占 40.16%最多。身心障礙者營養不良情形者占 9.34%，有營養不良風險者占 29.62%，比例皆相對高於非身心障礙者。領有身心障礙手冊/證明者（76.18%）及住機構者（95.77%）無法獨立自我照顧之比例相對較高。無法獨立自我照顧之身心障礙者，主要由外籍看護工照顧（重要度 32.74）（馬長齡、陳桂敏、陳明賢，2013）。 65 歲以上 10.74%家中有需要長期照顧的家人，而需承擔照顧責任的比率為 7.34%，為主要照顧者比率為 4.20%。隨年齡增長需承擔照顧責任比率逐漸降低，女性承擔主要照顧者占 4.64%較男性 3.67% 高。需要長期照顧的對象，以「配偶(含同居人)」占 49.06%最多，「父母」占 23.46%次之，「子女」占 13.21%再次之。65 歲以上照顧者之平均年數為 11.20 年，同樣女性的照顧年數 12.44 年，高於男性 9.35 年。主要照顧者平均每日照顧時數為 14.16 小時，男女的照顧時數差異不大。長期照顧家人之主要照顧者，49.22%沒有可以輪替的人， 50.78%有輪替照顧者，主要輪替照顧者為「兒女或其配偶(25.04%)」、「配偶或同居人(15.23%)」。以性別觀察，男性有輪替照顧者的比率 52.09%，高於女性的 49.90%（行政院衛生福利部，2018a），。低收/中低收入者缺乏經濟支持，更是社會的弱勢族群。高雄市領有身心障礙手冊/證明來看，身心障礙者為中低收入戶及低收入戶的比. 30.

(33) 例皆相對高於非身心障礙者，分別占 15.86%及 6.20%（馬長齡、陳桂敏、陳明賢，2013）。而原住民相較於主流文化之漢人，在許多面向更是處於劣勢（尤寶萱，2011），原住民問題如單親比例高、家庭功能失能、失業率高、貧窮及教育程度低等（邱汝娜，2000；李明政， 2001；黃源協、蕭文高，2006），使得這些老人更加弱勢。由上述文獻可知，經濟與家庭照顧系統弱勢之低收/中低收、原住民、身心障礙或獨居老人，是老人社會福利政策中最需關注的特殊弱勢族群。依據中華民國 106 年老人狀況調查報告（行政院衛生福利部， 2018a）顯示，65 歲以上老人主要經濟來源以「子女或孫子女奉養」占 24.34%最高，其次為「軍、公教、勞、國保年金給付」占 18.77%，再次為「政府救助或津貼」及「自己的儲蓄、利息、租金、投資所得或商業保險給付」，分別占 15.49%、14.76%。以性別來看，女性主要經濟來源來自「子女或孫子女奉養」占 30.70%，明顯較男性之 16.86%高。有 5.55%需要提供家人經濟支援，主要支援對象亦以「子女」占 3.76%最高。男性提供支援的比率為 6.50%，高於女性的 4.74%。平均每月可使用的生活費以「6,000 元~11,999 元」占 41.12%最多，其次為「5,999 元以下」占 19.32%，平均每月生活費用為 1 萬 2,743 元，較 55~64 歲低。以性別而言，男性平均每月可使用生活費為 1 萬 3,714 元，略較女性 1 萬 1,916 元高。認為每月生活費有點不夠或相當困難占 21.68%，主要收入來自「政府救助或津貼」者有困難比率占 37.04%。對目前經濟狀況「滿意」占 39.14%，教育程度愈高「滿意」比率亦隨之提高。目前國內經政府認定的原住民族有阿美族、泰雅族、排灣族、布農族、卑南族、魯凱族、鄒族、賽夏族、雅美族、邵族、噶瑪蘭族、太魯閣族、撒奇萊雅族、賽德克族、拉阿魯哇族、卡那卡那富族等 16 族，約有 55 萬人，占總人口數的 2％，居住於 55 個原鄉（行政院原住民委員會，2019）。原住民鄉的部落大多處於偏遠地區，人員往返、物資運送之交通費用及時間成本相對較高。原住民長期照顧推展困境包括交通不便造成服務輸送困難、醫療資源與設備缺乏、社會福利服. 31.

(34) 務資源匱乏、醫事與照顧人力不足且流動率高、家庭照顧者照顧知識或技能不足、經濟弱勢、文化及語言障礙（行政院衛生福利部，2018）。截至民國 107 年 8 月底高雄市原住民委員會註記之高雄市原住民共 34,493 位，除主要居住於桃源區（3,994 人）、那瑪夏區（2,726 人）、茂林區（1,895 人）之原鄉原住民外，平地原住民散居在其餘之 35 行政區，其中以小港區（3,601 人）、鳳山區（3,070 人）、楠梓區（2,453 人）、左營區（2,185 人）、大寮區（1,734 人）、三民區（1,484 人）、岡山區（991 人）、仁武區（934 人）、林園區（890 人）較多（高雄市原住民事務委員會，2019）。長期照顧計畫 2.0 為解決原住民原鄉長期照顧問題，除強化原住民族使用長照服務之輸送帶、獎勵並提供符合部落需求之長照服務、培育原住民長照服務在地人力及組織及整合資通訊設備，建置原住民族部落「長照聯網」。執行策略以建構原住民族部落整合型照顧產業，發展原住民族地區 ABC 級之長照服務模式；強化部落照顧功能，營造在地老化環境；優先獎助原住民族長照服務資源，成立原住民族鄉（鎮巿區）長照管理分站，以「一鄉（鎮巿區）一分站」為設置原則，整合現有「長照據點」統一更名為「原住民族長照管理分站」；穩定在地長照人力，固定薪資進用。考量因地制宜及鼓勵在地照顧管理人力發展，原住民族地區、離島地區照顧管理專員之薪資，應給予適度之加給，以利引進人才、留住人才；建立部落完善照顧者之支持環境，納入部落教會、原家中心及文化健康站、家庭托顧、衛生所、醫院等之人力、物力、專業等資源，提供福利資訊及轉介、福利輸送、情緒支持及志工培育等。同時補助文化健康站增聘司機及購置無障礙車，並擴大補助照顧單位輔具循環使用，服務對象之特殊輔具需求，由原家中心協助申請電動代步車及輪椅等輔具；建立資源連結系統，補助失能族人，提高長照服務之普及性。中低收入及一般家戶部分考量原住民族家庭經濟條件與接近服務之相對不利處境，研議適度調降其部分負擔額度。發展「部落互助制度」、「時間銀行」等方式結合，換工方式，以增加長照服務之使用率；保障都會區原住民族長照需求與權益，積極與衛福部、原住民族委員會、勞動部、教育部等部會共同 32.

高雄市政府社會局委託辦理 「高雄市老人生活狀況與需求調查之研究」

高雄市政府社會局委託辦理「高雄市老人生活狀況與需求調查之研究」