氣候變遷調適政策藍圖之 研議
—台灣氣候變遷調適政策綱要架構 —
委託單位：財團法人中技社
計畫主持人：蕭代基 院長 協同主持人：王京明 研究員
研究人員：張瓊婷、楊智凱、黃德秀
能源與環境研究中心 2008/12
I
摘要
不論台灣溫室氣體總排放量減少的程度如何，台灣都將受到全球溫 室氣體總排放量及全球氣候變遷的影響，全球氣候變遷是無法避免的，
如何因應氣候變遷是我們關切的課題，2006 年 11 月，聯合國環境規劃 署（UNEP）提出『關於衝擊、脆弱性和氣候變化調適的奈洛比工作方 案』（UNFCCC, 2006），強調調適之重要性。因此我們蒐集英國、荷 蘭、歐盟與聯合國之調適政策與其建構方法，呈現重要的國際研究趨勢 與新思考方向等內容，並完成台灣氣候變遷調適政策建構程序之技術手 冊。
技術手冊共有七大步驟：1.問題釐清；2.確立目標；3.風險評估（衝 擊影響）；4.構建調適策略選項；5.評估選項；6.決策與 7.執行與修正，
技術手冊亦羅列建構調適政策所應包含之各種內容與研究工具，例如情 境模擬（經濟、社會、土地使用、交通、能源）、風險分析、成本效益 分析、環境影響分析等。技術手冊建立後，我們評析台灣氣候變遷相關 之研究與現況，釐清台灣訂定氣候變遷調政策前，尚欠缺之相關研究與 技術工具，並根據其重要性，提出台灣應完成之工作項目，以供政府與 各機關參考。
台灣社會與經濟發展情境與模式的規劃是訂定調適政策的首要工 作，因為調適是一長期的工作，我們必須了解未來的社會與經濟的可能 情境與未來氣候情境，以界定減量與調適的目標與對象，方能儘早開始 規畫相關的減量與調適行動，以期能於全球暖化之際，將氣候變遷衝擊 影響降至最低。有鑒於社會與經濟發展情境與模式的重要，本研究認為 未來蒐集 IPCC、英國、荷蘭、歐盟、日本等國的國家發展情境與模式，
以及建立台灣社會與經濟發展情境與模式是需要優先進行的工作。
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緒論
執行摘要
不論台灣溫室氣體總排放量減少的程度如何，台灣都將受到全球 溫室氣體總排放量及全球氣候變遷的影響，全球氣候變遷是無法避免 的，如何因應氣候變遷是我們關切的課題，2006 年 11 月，聯合國環 境規劃署（UNEP）提出『關於衝擊、脆弱性和氣候變化調適的奈洛 比工作方案』（UNFCCC, 2006），強調調適之重要性。調適是一種 無悔政策，因此我們蒐集英國、荷蘭、歐盟與聯合國之調適政策與其 建構方法，呈現重要的國際研究趨勢與新思考方向等內容，並建立台 灣氣候變遷調適政策建構程序之技術手冊。
英國的調適政策架構
英國對於氣候變遷與溫室效應之因應相當積極，各項減量與調適 策略多已成為世界各國之學習標竿，在減量政策方面，尤其是碳排放 權交易市場的設立，減量成效卓著，搭配此市場的運作及各部門的減 量措施，英國已有信心要在 2010 年將二氧化碳排放控制在比 1990 年 的水準再降低 20％，更期望於 2050 年時再降低到 60％，過去 10 年 來，英國已成功的將二氧化碳排放與 GDP 成長脫鉤，未來這種脫鉤 的趨勢仍將持續下去，且因為創新的減量與調適政策導致新興產業和 新的工作機會將會不斷的興起，更會加速這種脫鉤的趨勢。
英國 DEFRA（2005）為了建立英國的氣候變遷調適政策，特別 提出了調適政策架構（APF，Adaptation Policy Framework），APF 的 目的除了闡述各部門與各組織的調適角色與責任外，目標是提供一個 一致性的方法將調適整合到各部門的政策決定程序中，APF 還會成為 調適政策發展過程中相關部門的主要資訊來源，並將調適政策優先順 序的資訊提供給私部門。UKCIP 計畫之執行是以每五年為一期推動 之，2000 年～2005 年為第一期，2006 年～2010 年為第二期。在第一
推動期將屆的 2005 年底，英國政府針對 UKCIP 計畫公佈了一份整體 性的研究結果報告，英國政府並於同年開始制定一項國家層級的調適 政策架構，此架構提供一致性的方法，給予各政府部門鑑別具複雜性 的風險與採取調適行動的機會，並訂定出行動的優先次序調適政策的 風險、不確定性與決策架構如圖 1。
圖 1 調適政策的風險、不確定性與決策架構
荷蘭的國家調適策略
2005 年 3 月荷蘭立法院（Senate）鑑於荷蘭因應氣候變遷所需而 提案建構相關調適政策，同年 11 月獲首相重視，2006 年 3 月由各部 會首長協調會（Council of Ministers）核准 ARK 計畫，正式開啟荷蘭 調適政策之研擬。評估調適策略所使用的評估工具是多準則評估方法
（Multi-criteria analysis），再由專家會議確認各項評分，流程見圖 2。
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荷蘭於 2007 年 11 月公佈國家調適策略（National Adaptation Strategy；De Nationale Adaptatiestrategie；VROM et al. 2007b），此國 家 策 略 的 主 旨 是 為 氣 候 預 留 其 變 化 之 空 間 （ Make Room for Climate），和荷蘭治水的主要原則之一「為河川預留空間」（Make Room for River）的精神互相呼應；詳細事項則正由 ARK 計畫擬定中，預 計 2008 年年底完成。
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1. 列出調適 策略之清單
2. 對清單進 行排名
3. 進行成本 效益分析 4.評估策略
之可行性
荷蘭的國家調適策略內文共 11 頁，分為以下三章：一、為荷蘭 建立永續安全可居之環境（Nedeland duurzaam veilig en leefbaar）；
二、調適策略將由何者引領（Wat gaat ons leiden）；三、將如何因應
（Wat gaan we doen）。主要的原則有二：風險管理（risicobeheersing）
和尊重自然系統和法則（herstel natuurlijke processen）。風險管理在 於認知絕對的安全並不存在，除了盡可能避免災害外，亦應盡量減少 相關損失。此外亦應調整長期投資計畫中的風險及成本效率分析。尊 重自然系統和法則則在擅用土壤、水和空氣等資源本身之功能，並復 育大自然系統及相關的緩衝功能，以建立大規模區域架構之雙贏契 機。
圖 2 荷蘭國家調適策略建構流程
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歐盟的調適政策評估架構
ADAM 全名為「調適及減量策略：支援歐盟之氣候政策(Adaptation And Mitigation Strategies(ADAM) ： Supporting European Climate Policy」，計畫是為期三年（2006～2009）的氣候變遷調適及減量政 策研究計畫，主要在於支援歐盟既有之相關氣候變遷政策。其經費來 源為歐盟執委會所提供，並由英國之 Tyndall Centre for Climate Change 做統籌。此整合性計畫之主要目的在於瞭解調適及減量選項 及策略，在不同尺度下，所產生的加持效果、取捨及衝突。ADAM 主要功能在於協助發展歐盟的後京都政策，尤其是 2012 年後全球氣 候政策之談判。在調適政策的研究過程中，將特別注意極端氣候事 件，作為脆弱度增加及未來改變訊號。
ADAM 的 3 個核心目標分別為：1. 評估既有之歐盟（及全球） 減 量及調適政策是否能在可承受條件下，使得全球氣候變化上昇與工業 革命前相比不超過 2 度，並確認其相關成本及有效性。2.開發長期政 策選項之組合，協助既有減量政策達到歐盟之 2 度目標，以及既有調 適 政 策 發 展 達 到 歐 盟 之 調 適 目 標 。 3. 開 發 “ 政 策 選 項 評 估 架 構 ”
（Policy-options Appraisal Framework） 並應用在既有及擬定中之環 境政策，以及（1）後京都談判之歐盟及國際保護策略；（2）國際發 展協助之再造；（3）歐盟能源部門；（4）區域空間規劃，等 4 案例 之長期政策選項分析。研究內容如下所述：
政策評估（Policy Appraisal）
本部份共分為兩大工作，發展出政策評估架構（Policy Appraisal Framework）（WP-P1） 以及政策及治理（Policy and Governance）
（WP-P2）。“WP-P1” 內容為政策評估架構（PAF）之發展。PAF 是為了支援歐盟發展氣候變遷減量及調適策略之創新方法。在此機制 下將有適當利害關係人之參與，並讓決策者能檢視不同氣候變遷相關 策略選項之有效性。PAF 是個反覆性的程序，並包括了四個不同的政 策評估階段（Scoping, Visioning, Experimenting, Evaluating），詳見圖
3。各別階段均有不同的項目（包括知識整合、工具選擇、社會學習、
不確定性、情境化、及利害關係人之篩選） 。PAF 將測試於計畫中 的四個情境分析及 WP-P2。目前所建立的 PAF 尚為雛形，研究團隊 計畫在未來兩三年做逐步的修正。
“WP-P2”內容為全球變遷國際協議及歐盟治理系統與既有政策 之連結及分析。計畫第一年的工作中建立了理論及方法架構，用來分 析歐盟氣候政策工具、政策間之互動、政策目標及組織關聯。目前已 完成了一份 paper，其中建議氣候政策及治理應考慮下列六項：（1）
問題理解及政策目標；（2） 治理之成本及效益；（3） 治理之程度 及規模；（4） 治理的模式及工具；（5） 治理之時機及時辰；（6）
執行。上述六個項目為 WP-P2 研究之概念基礎。
圖 3 政策評估架構程序
聯合國
由於氣候變遷調適所面對的是一個瞬息萬變的動態演化環境，因 此無法發展出清楚的既定軌道或既定政策以遵循。聯合國氣候變遷調
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適政策綱要（Adaptation Policy Frameworks；APF）手冊即是為了補 救此項缺點，所提供的一套彈性的方法與指導原則讓使用者能弄清自 己面對的議題的優先順序，發展出自己的調適策略、政策與措施，並 執行之。
該手冊的目的除了協助使用者瞭解執行調適計畫時可有的選項 以及可用的技術與資源外，也是協助決策者將氣候變遷的調適程序納 入地區、部門與國家的發展計畫決策之中。因此該手冊可被視為使用 者對氣候變遷調適政策構建的指南（guidebook）或類似行車地圖指 南（roadmap）的作用。由於氣候變遷調適的範圍牽涉廣泛，層級差 異很大，調適者的需求與資源亦不相同，因此手冊並非提供給所有使 用對象一層不變的相同指導，而是摘要敘述氣候變遷調適政策綱要的 基本參數和其主要的組合要素（APF component），以協助使用者確 認調適策略的議題和所包括的政策決定，各步驟見圖 4，本研究詳細 翻譯內容，請詳見研究報告附件一。
持續調適過程
建構調適策略
目前與未來氣候風險評估 目前與未來社經情況評估
目前脆弱性評估
研究範圍與計畫設計 利
益 相 關 人 士 參 與
評估與強化調適能力
持續調適過程
建構調適策略
目前與未來氣候風險評估 目前與未來社經情況評估
目前脆弱性評估
研究範圍與計畫設計 利
益 相 關 人 士 參 與
評估與強化調適能力
圖 4 國家溫室氣體調適政策形成架構
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台灣氣候變遷政策綱要架構
• 設定目標
• 決策準則
3‐2.未來氣候風險的評估
• 建立氣候變遷情境
• 建立社會經濟發展情境
• 評估面臨的氣候風險
（包括風險種類與衝擊對象）
• 分析天然資源與環境變化趨勢
• 釐清將面臨的調適障礙 3‐1.現況脆弱度的評估
• 評估氣候風險與可能 的衝擊
• 分析社會經濟情形
• 蒐集過去調適經驗
• 評估脆弱度
• 彙整調適相關研究
• 列出調適策略之清單
• 延宕或者不做的影響
•建立排序準則與方法
•針對調適策略清單進 行排序與評分
• 是否有偏好的選項
• 是否正確回應問題
• 將調適政策與方法納入發展規劃
• 是否有預期效益
• 是否有新的資訊
• 將調適政策與方法納入發展規劃
• 執行調適策略
• 評估政策執行績效並修正
•界定範疇
•回顧與彙整脆弱度與調適的資訊 1.問題釐清
2.確立目標
3.風險評估
（衝擊影響）
4.構建調適策 5.評估選項 略清單
6.決策 7.執行與修正
本研究團隊整理前述回顧之文獻，規劃我國之氣候變遷調適策略 綱要架構，並透過各領域之專家共同研議，提出適合我國的較佳的架 構。架構可分為 7 大步驟，分別為：1.問題釐清 2.確立目標 3.風險評 估（衝擊影響） 4.構建調適策略選項 5.評估選項 6.決策 7.執行與修 正，技術手冊亦羅列建構調適政策所應包含之各種內容與研究工具，
例如情境模擬（經濟、社會、土地使用、交通、能源）、風險分析、
成本效益分析、環境影響分析等。台灣氣候變遷政策綱要架構之流程 步驟見圖 5，詳細內涵見表 1。
圖 5 台灣氣候變遷政策綱要架構
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表 1 台灣氣候變遷政策綱要之內涵
步驟
問題釐清 • 界定範疇
• 回顧與彙整脆弱度與調適的資訊 確立目標 • 設定目標
• 決策準則 風險評估
（衝擊影響）
1. 現況與未來脆弱度的評估
• 評估氣候風險與可能的衝擊
• 分析社會經濟情形
• 蒐集過去調適經驗
• 評估脆弱度（包括自然環境與社會經濟）
構建調適策略選 項
1.彙整調適相關研究 2.建立調適策略之清單 3.延宕或者不做的影響
評估選項 1. 建立排序準則與方法
2. 針對調適策略清單進行排序與評分 準則：
永續性、可行性、無悔原則 方法：
成本效益分析、成本有效性分析、多準則評估方法、
專家決定（德爾非法、AHP 法）與風險分析 決策 1. 是否有偏好的選項
2. 是否正確回應問題
3. 將調適政策與方法納入發展規劃 執行與修正 1. 是否有預期效益
2. 是否有新的資訊
3. 將調適政策與方法納入發展規劃 4. 執行調適策略
5. 評估政策執行績效並修正調適政策
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技術手冊建立後，我們評析台灣氣候變遷相關之研究與現況，釐 清台灣訂定氣候變遷調政策前，尚欠缺之相關研究與技術工具，並根 據其重要性，提出台灣應完成之工作項目，以供政府與各機關參考。
我們認為台灣社會與經濟發展情境與模式的規劃是訂定調適政 策的首要工作，因為調適是一長期的工作，我們必須了解未來的社會 與經濟的可能情境與未來氣候情境，以界定減量與調適的目標與對 象，方能儘早開始規劃相關的減量與調適，以期能於全球暖化之際，
將氣候變遷的衝擊與影響降至最低。有鑒於社會與經濟發展情境與模 式的重要，本研究認為未來持續蒐集 IPCC、英國、荷蘭、歐盟、日 本等國的國家發展情境與模式，建立台灣社會與經濟發展情境與模式 的基礎是目前需要優先進行的工作。
