國立臺東大學教育學系 教育行政碩士在職專班
碩士論文
指導教授：劉佳樂 博士
王明泉 博士
臺東縣地方教育發展基金之探討
研 究 生： 游汎海 撰
中 華 民 國 一 Ｏ 二 年 七月
國立臺東大學教育學系 教育行政碩士在職專班
碩士論文
臺東縣地方教育發展基金之探討
研 究 生：游汎海 撰 指導教授：劉佳樂 博士 王明泉 博士
中 華 民 國 一 Ｏ 二 年 七 月
致 謝 辭
一路走來，能順利完成二年研究所的課程，要感謝班上同學的互相扶持與鼓 勵，以及教授用心上課的專業與熱誠著實讓我欽佩，這股力量支撐我二年來有充 足的動力往返於台東大武之間。
除此之外，對於王明泉教授的用心指導，幫助學生確定論文題目與方向並鼓 勵學生撰寫有關臺東縣教育財政方面的題目，使學生能夠就自己工作所學、所知 的部份加以探討，不但得以順利完成論文，更因為對自己的工作有更深入的瞭解 而增加自信，這也讓學生相當佩服教授獨到的眼光。還有對於口試委員劉佳樂教 授的不吝指導及林育毅教授精心的斧正，這些建議讓我獲益良多並使我的論文可 以臻於完善。
本論文因採質性訪談方式，對於 7 位受訪者的配合及鼎力相助，讓我心中感 動不已，也因為受訪者的積極參與，讓逐字稿豐富起來；還有芝吟班長、世隆主 任、彥穎學長及一起口考同學的熱心幫忙，個人感激特深。
最後，對於同仁及家人在我讀研究所期間的支持、包容與體諒，是我撰寫 論文期間的精神支柱，在此併申最深的謝忱。
游汎海 謹誌 中華民國 102 年 7 月 于臺東縣大武
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臺東縣地方教育發展基金之探討
作 者 ： 游 汎 海
國 立 臺 東 大 學 教 育 學 系摘 要
民國 101 年臺東縣地方教育發展基金預算體制由公務預算轉變為附屬單位預 算，本研究透過文獻分析及訪談法以瞭解臺東縣地方教育發展基金的沿革、實施 附屬單位預算制度的現況及附屬單位預算制度對學校及會計人員所產生的影響；
並根據研究結果，提出建議，供主管機關參考。
本研究獲致以下結論：1.修正組織編制並設專人處理並回應各國中小相關問 題。2.加強新進人員受訓以減輕區輔導員及輔導主任的責任。3.鼓勵學校利用賸餘 經費發展學校特色及願景。4.放寬專任會計人員進用標準，使表現良好的幹事兼會 計員也能有機會轉會計人員。5.本縣財政窮困，地處偏僻的國中小學自籌財源不 易，經費皆仰賴縣府及上級補助，故採統收統支之集中支付制；並依收支估計表 及專案計畫之執行期程來撥付經費以避免縣府將經費撥入地方教育發展基金專戶 而導致閒置資金過多，影響縣府整體調度資金的能力。6.為使超支併決算的流程順 暢，教育處應加強調用人員及業務的銜接，並調整組織員額編制，以避免因調用 人員流動率高、經驗傳承不易，影響國中小教育事務的推動。7.若是站在縣府整體 財務資源調度立場來講，都覺得沒有必要設立附屬單位預算制度，因為基金的設 置，已割裂整體預算資源，並影響整體預算制度的運作；若是站在學校本位的立 場就覺得附屬單位算的特性如超支併決算、補辦預算及賸餘經費滾存等優點，對
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學校的經費執行較有彈性，與公務預算相比缺點較少、優點較多。
關 鍵 詞 ： 地方教育發展基金、教育經費
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A Study of the Municipal Education Development of Taitung County
Yu Fan-Hei
Abstract
Since 2012, the budget system of the municipal education development fund of Taitung County has changed from the public budget system into the subordinate unit budget system. What are the influences upon accountants of elementary schools and junior high schools in Taitung County after this change? This is the main issue of this study. The researcher uses the method of document analysis and in-depth interview to understand the history of the municipal education development fund of Taitung County, the current circumstances of carrying out the subordinate unit budget system, and the influences upon local schools and school accountants. According to research results, the researcher proposes some suggestions to the subordinate unit budget system of Taitung County as references to responsible authorities.
This study has reached the following conclusions:
1. To adjust organizations and establish responsible persons to answer relevant questions from elementary schools and junior high schools. 2. To strengthen the training of new staffs in order to reduce the burden of regional advisors and chief advisors. 3. To encourage local schools to use remaining funds to develop their traits and visions. 4. To widen the standard of employing accountants, so that part-time accountants doing well can transfer to full-time accountants. 5.
The budget of Taitung County is poor, and it is difficult for schools in remote
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areas to prepare their financial resources by themselves, so they have to rely on the funding of Taitung County Government and the Central Government. So it is better for them to adopt the system of Centralized Expenditure in order to avoid the waste of government funding. 6. In order to improve the efficiency, the Department of Education should adjust organizations and reduce mobility of staff borrowing from schools. 7. From the perspective of Taitung County Government, there is no need to implement the subordinate unit budget system because it divides the whole budget resource and influence the operation of budget system. On the other hand, from the perspective of local schools, the subordinate unit budget system is better than the public budget system because it gives more flexibility to school expenditure.
Keywords： municipal education development fund 、education funding
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目次
第一章 緒論 ... 1
第一節 研究背景 ... 1
第二節 研究動機、目的與待答問題 ... 6
第三節 研究範圍與限制 ... 8
第四節 名詞釋義 ... 9
第二章 文獻探討 ... 13
第一節 基金的定義及分類 ... 14
第二節 政府預算在種類及層級上的劃分 ... 17
第三節 地方教育發展基金與校務基金之不同及公務預算與附屬單位預算之 特性 ... 25
第四節 臺東縣地方教育發展基金新舊制預算編列情形 ... 34
第五節 相關文獻整理 ... 49
第三章 研究設計 ... 68
第一節 研究架構 ... 68
第二節 研究方法 ... 69
第三節 研究步驟 ... 71
第四節 研究倫理 ... 72
第四章 研究結果分析與討論 ... 73
第一節 臺東縣地方教育發基金實施現況 ... 73
第二節 訪談實施之設計與結果之討論 ... 80
第五章 結論與建議 ... 96
第一節 研究結論 ... 96
第二節 研究建議 ... 100
第三節 後續研究之建議 ... 104
參考文獻 ... 105
附錄 ... 111
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附錄一、修正前訪談大網 ... 111
附錄二、修正後訪談大網 ... 113
附錄三、訪談邀請書 ... 114
附錄四、訪談同意書 ... 115
附錄五、教育經費編列與管理法 ... 116
附錄六、臺東縣地方教育發展基金收支保管及運用辦法 ... 119
附錄七、臺東縣地方教育發展基金收支保管及運用辦法 ... 121
附錄八、臺東縣地方教育發展基金附屬單位預算執行補充規定 ... 123
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表次
表 1 地方教育發展基金及校務基金不同之處 ... 27
表 2 教育部推動各級學校及國立社教館所實施基金情形 ... 28
表 3 公務預算與附屬單位預算收支之比較 ... 29
表 4 臺東縣地方教育發展基金實施公務預算與附屬單位預算之差異(附屬單位之 特性) ... 29
表 5 民國 100 年臺東縣地方教育發展基金收入情形(單位：元) ... 35
表 6 臺東縣教育支出之預算科目新舊分類比較—以人事費為例 ... 39
表 7 臺東縣教育支出之預算科目新舊分類比較—補助貧困學生營養午餐費 ... 40
表 8 臺東縣教育支出之預算科目新舊分類比較-資本門預算 ... 40
表 9 臺東縣教育支出之預算科目新舊分類比較-預算外代收代辦費 ... 41
表 10 臺東縣教育支出之預算科目新舊分類比較-預算外的保管款如履約保證金及 保固金 ... 41
表 11 臺東縣教育支出之預算科目新舊分類比較-有價證劵與保證品 ... 41
表 12 臺東縣各國小新舊會計科目對照表(簡會與基金會計資訊系統) ... 42
表 13 屬單位預算的的收入與支出項目 ... 48
表 14 訪談對象資料表 ... 70
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圖次
圖 1 政府基金關係圖 ... 15
圖 2 臺東縣政府組織編制圖 ... 18
圖 3 民國 100 年臺東縣總預算(按機關別) ... 19
圖 4 民國 101 年臺東縣地方教育發展基金組織圖 ... 20
圖 5 基金與總預算之關係 ... 21
圖 6 臺東縣附屬單位預算說明圖 ... 23
圖 7 以預算層級圖來說明臺東縣地方教育發展基金預算編列方式 ... 24
圖 8 本縣 101 年歲入決算構成比率 ... 36
圖 9 本縣 101 年歲出決算構成比率 ... 36
圖 10 研究架構 ... 68
圖 11 研究步驟圖 ... 71
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第一章 緒論
第一節 研究背景
自民國建立以來，因時局動盪，導致教育、科學、文化事業未受重視。國家 藉教育造就人才，提升科技，發展經濟，豐富文化(孫震，2009)；至民國 36 年行 憲之後，將教育經費的保障明列於憲法，依憲法第 164 條規定：「教育、科學、文 化之經費，在中央不得少於其預算總額 15%，在省不得少於其預算總額 25%，在 縣市不得少於其預算總額 35%。依法設置之教育文化基金及產業，應予以保障。」
為確保教育經費的額度，各級政府須挹注一定比率的預算資源，使教科文之發展 能得到保障，可也看出我國的教育財政與政府體制及預算結構是互相配合的。
民國 37 年，我國實施動員戡亂時期臨時條款以凍結憲法，造成我國因限於政 治情勢與國家財政，長久以來難以落實憲法第 164 條 (藍順德、王俊權，2001)的 情形。憲法第 164 條的優點是提供穩定的教育資源，於憲法設定教育經費的下限，
以確保教育品質保持一定水準；但是其缺點：因為資源有限，未考慮到教育、科 學、文化事業發展過程中的實際需求，會限制各級政府運用經費的彈性與空間(引 自陳麗珠，2002；詹盛如，2008)。所以，民國 80 年廢止動員戡亂時期臨時條款，
民國 81 年 3 月全國經濟會議中劉裕猷先生提出廢止憲法第 164 條規定(中華民國統 計資訊網，2000)。並於 86 年 7 月 18 日正式三讀通過憲法增修條文第 10 條第 8 項「教育、科學、文化之經費，尤其國民教育之經費應優先編列，不受憲法第 164 條規定之限制」，以凍結憲法第 164 條對於教育、科學、文化方面支出的保障，來 解決教科文經費編列的問題與減輕政府財政赤字的壓力(賴淑娟，2002)，但此舉卻 引起各界對教育經費的憂心，形成一段教育經費保障的真空期(陳麗珠，2009)。
國民大會修憲凍結憲法第 164 條主要的原因為：因民國 70 年財政收支劃分法 修正之後，縣市政府及臺灣省政府雖能符合憲法規定之比率，而中央政府卻未能 達到憲法規定之比率。雖然中央政府於民國 79 年始達到上述法定比例，但係因將
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重大工程建設經費以特別預算方式編列而遭批評有灌水之嫌；而且編列預算用「政 事別」劃分方式計算教科文預算，所以中央補助款補助地方政府的部份，形成三 級政府間對同一筆支出重複計算問題(黃佩琦，2012)。而部份地方政府因人事費高 達教育支出的七成，所以會產生排擠其他教育經費的情形。所以，僅算是型式上 符合比例規定，實際上能用於教育興革的經費很有限。
由憲法第 164 條可以看出：初等教育（當時無國中）是由縣市政府教育局(處) 的預算支應。在實施九年國民義務教育之前，小學為縣教育的範疇，初中屬於省 教育的範疇；民國 38 年中央政府遷臺初期，義務教育僅限於國小階段的 6 年。因 為有感於教育對國家建設的重要並為消除升學壓力；自民國 57 年起，推動九年國 民教育。實施九年國民義務教育之後，初中改為國中，國中經費則歸屬於縣市負 責。民國 68 年以後，制定國民教育法及強迫入學條例等法令，使國民教育政策的 執行更加完善；並使國民教育成為每一個在 6 歲至 15 歲之間的國民都必須接受的 基礎教育。
依據國民教育法第 2 條及第 3 條規定：凡 6 歲至 15 歲之國民，應受國民教育，
包括二階段，前 6 年為國民小學教育及後 3 年為國民中學教育；第 16 條規定：政 府辦理國民教育所需經費，由直轄市或縣(市)政府編列預支應…...。臺東縣(以下簡 稱本縣)因自有財源不豐，必須大量依賴上級政府的補助，在國中歸屬於縣市負責 之後，不僅不是德政，反而是雪上加霜(許添明，1998)。
除此之外，受到精省的影響，民國 87 年進行修改財政收支劃分法，使原本的 三級政府：中央、省及直轄市、縣市等三層級，修改為中央、直轄市與縣市二級 政府。結果不僅使得中央與地方的教育財政關係受到影響，連教育經費的補助、
教育財政資源的配置、財政收支的劃分等也都受到影響。至憲法第 164 條凍結之 後，輿論要求政府應速謀補救之道，政府參酌各界對教育經費憂心的反映，於民 國 88 年 6 月 23 日公布施行位階僅次於憲法的「教育基本法」，該法也是一切教育 法規的根本大法。
除此之外，教育部從民國 87 年 7 月，委託專家學者進行專案研究歷時二年多 制定完成「教育經費編列與管理法」，並於民國 89 年 11 月 28 日立法院三讀通過，
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12 月 13 日總統公布，訂於公布後一年內施行，成為我國規教育經費編列、分配、
運用及管理機制的法規 (顏國樑，2002)。該法已成為我國第一個規範全國各級學 校與教育機構教育經費之收支運用的法律，開啟我國教育財政度的另一個新境 界，也為教育財政改革建立法源基礎(陳麗珠，2009)，勢必對我國教育發展產生深 遠的影響。。
條文第 3 條規定教育經費的保障方式：「中央及直轄市、縣（市）政府（以下 簡稱各級政府）應於國家財政能力範圍內，充實、保障並致力推動全國教育經費 之穩定成長。各級政府教育經費預算合計應不低於該年度預算籌編時之前 3 年度 決算歲入淨額平均值之百分之 21 點 5(100 年修法為 22.5%)」。「直轄市、縣（市）
政府以其歲入總預算扣除上級政府補助為自有財源，並依教育基本需求，衡量財 政狀況，優先支應教育經費，除自有財源減少外，其自行負擔之教育經費，應逐 年成長」。因此，為維持整體教育經費的一定水準，用法律課以政府教育經費編列 下限的責任以保障教育發展。而在立法過程中，第 3 條教育經費的保障是整個法 案爭議重心，在經歷多次朝野與民間協商之後才獲得共識；因行政院財、主機關 認為財政資源有限，若訂固定比例造成預算編列僵化，會影響政府施政；教育部 則擔心固定比例的低限會不利教育經費之爭取，變成上限；而立委、民間團體及 教育專家學者則希望訂定比率保障教育經費以維持教育品質；林淑媛 (2001)則認 為：因教育人員退撫經費逐年增加，對地方及中央政府之財政都是一項沉重的負 擔，因經費排擠效應，本條文之規定將成為限制，而非保障，亦失去立法之美意。
條文第 5 條規定：「為兼顧各地區教育之均衡發展，各級政府對於偏遠及特殊 地區教育經費之補助，應依據教育基本法之規定優先編列。」以縮小城鄉差距。
又條文第 13 條規定；「地方教育發展基金之設立，直轄市、縣（市）政府之 各項教育經費收入及支出，應設立地方教育發展基金，依法編列預算辦理；其收 支、保管及運用辦法，由直轄市、縣（市）政府定之」。所以，地方教育發展基金 是直轄市、縣(市)等地方政府依法設置之基金，其成立之目的乃是為了辦理地方各 項教育計畫，以處理各項教育經費之收入與支出，將地方教育經設費納入基金，
透過基金的收支管理，使地方教育經費在運作上更為彈性與透明化(引自顏國樑，
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2002)。惟教育經費編列與管理法的立法意旨在考量全國各縣市地區之間的社經狀 況差異後，並未明確規範基金預算應以單位預算或是附屬單位預算型態編列，以 避免影響地方政府整體財務收支調度的能力，亦不會出現學校專任會計人力不足 造成會計、出納、事務大幅變動等問題，故行政院主計總處規範地方教育發展基 金預算編列情形如下(陳信安，2012)：
於 91 年度「各縣市總預算編製要點」附件「各縣市總預算歲出共同性業務計 畫科目表」中規範縣(市)教育經費歲出預算，得以「ＯＯ縣(市)地方教育發
展基金」為業務計畫名稱列入縣(市)政府單位預算項下編列，使縣(市)地方 政府在符合法律規定且變動最少情形下維持正常運作。
因教育部於 90 年 4 月 20 日邀集縣(市)政府就有關教育發展基金應為單位預算 特種基金，或附屬單位預算特種基金，由各縣(市)政府自行決定辦理，故各縣市未 將收支保管及運用辦法明定預算編列型態，在適法上並無問題(張素雲、王應慈，
2008)。臺東縣為因應該教育經費編列與管理法之規定，於民國 91 年 1 月 17 日以 府行字第 0910003306 號令訂定「臺東縣地方教育發展基金收支保管及運用辦法」， 將民國 82 年設立之國民教育經費專戶轉型為地方教育發展基金，雖然已依法設立 地方教育發展基金，但是其運作方式仍以公務預算普通基金所編列單位預算模式 或業務計畫方式編列，尚未落實教育發展基金之運作（巫瑞菊，2003；劉麗真，
2009)。
臺東縣地方教育發展基金收支保管及運用辦法規定：教育經費賸餘款除應付 款或保留數準備外，須停止支用，自動解繳縣庫。依預算法第 61 條規定，「分配 預算遇有賸餘時，除依第 69 條辦理外，得轉入下月或下期繼續支用。但以同年度 為限」。且財政制度採取「統收統支」的方式，所以教育財政無法獨立於縣市財政 之外。加上當時的臺東縣地方教育發基金雖然有設立專戶，實際是採公務預算制 度，所以令人質疑是否能落實設置專戶以達專款專用的目的；且使用動支經費仍 受限於地方政府預算內之會計科目，需以單位預算方式編列，相關之財務收支仍
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採集中支付制度，交由縣市公庫統一調度及存管，其收入或支出的賸餘款亦要解 繳縣市庫。例如：有台東縣某國小工程結餘 500 多萬，縣府收歸作為其他非教育 用途(陳麗珠，2002)。此時期的地方教育發展基金只是有名無實的基金，並非獨立 之財務個體。
嗣因關心教育議題之人士長期以來都在擔心教育經費恐遭地方政府挪用，並 質疑：各縣市政府每年教育經費及一般性補助款等預算執行率未達 100%，這些教 育經費的賸餘款項用途不明。教育部會計長陳春榮為回應上述質疑表示：地方政 府在預決算執行部分並無異常，內部已有共識三年內協助落實地方教育發展基金 專戶。(孫麗菁，臺灣時報，2006)。因有感於地方教育經費問題叢生，除了長期以 來都遭受到地方政治勢力的干擾與威脅，致無法完全落實專業的教育理念(劉祐 彰，2001)外，人事費比重過高、維持學校行政與教學運作的業務費偏低、亦有校 長表示水電費有不足之情形(文超順，2004)，全國教師會亦批評「地方教育發展基 金虛有其名」，全國各縣市教育經費三年流失約五百億元(楊惠芳，國語日報，2006 ) 等這些教育亂象，經民意代表及媒體揭露之後，教育部遂針對地方教育經費運用 做出專案檢討。由教育部長杜正勝擔任教育經費編列基準委員會的召集人，並於 民國 97 年 2 月 25 日以院臺教字第 0970006817 號函報奉行政院核定各縣市地方教 育發展基金成立附屬單位預算試辦計畫；擬於民國 98 年起試辦，分 3 年內達成全 國實施教育發展基金專戶的制度，並要求要達到專款專用的設立目的(謝文華、黃 以敬，自由電子報，2007)。民國 97 年 7 月至 98 年 6 月，教育部共召開 5 次會議 共同研訂完成，擬於民國 98 年起分數階段推動；分別為：將地方政府所設教育部 補助地方國民教育經費專戶轉型為「地方教育發展基金專戶」、將教育部對地方政 府的各項特定補助款包括 1.代收代付方式及透列地方預算的部份、2.行政院直撥一 般教育補助經費、3.各縣市自籌財源部份均納入基金專戶處理，並以成立附屬單位 預算為最終目標。在此背景之下，教育部積極策劃各縣市地方教育發展基金成立 附屬單位預算推動方案，加速成立附屬單位預算」(賴恒宗，2009)。
教育部推動地方教育發展基金附屬單位預算制度的目的是：附屬單位預算型 態較公務預算有較大的運用彈性，可激勵各校加強開源節流之外，透過教育經費
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專款專用的方式，能逐步賦予教育財政自主權責。因此，本縣於民國 101 年成立 臺東縣地方教育發展基金(以下簡稱本基金)，將臺東縣教育處及所屬各級學校、幼 兒園及家庭教育中心等單位之預算與財務制度，由原本的公務預算體制轉變為政 事型基金(附屬單位預算)體制。依預算法第 4 條第 1 項第 2 款第 5 目所定：有特定 收入來源而供特殊用途者，為特別收入基金。並以基金之分基金型態運作，以使 各單位維持獨立運作個體，並允當表達其營運績效。《臺東縣政府。臺東縣地方教 育發展基金會計制度 總說明。2011。》
第二節 研究動機、目的與待答問題
一、研究動機
我國教育經費基於其特殊歷史因素，已於教育經費編列與管理法第 3 條規定：
「各級政府教育經費預算合計應不低於該年度預算籌編時之前三年度決算歲入淨 額平均值之 21.5%」。該條文為民國 91 年度起各級政府教育經費主要的編列依據(許 雅玲、陳莉蓉，2008)。嗣因教育部為回應於立法委員、監察院、審計部及教改相 關團體等質疑未盡教育主管機關之責，遂於民國 98 年 12 月 18 日台會(四)字第 0980219008 號函暨 97 年 2 月 25 日院臺教字第 0970006817 號函報奉行政院核定「各 縣市地方教育發展基金成立附屬單位預算試辦計畫」，希望藉由台北縣、苗栗縣、
基隆市及金門縣等 4 縣(市)試辦 2-3 年結果，再通盤檢討後續推動之可行性，並希 望最終能達到其所規定之預期目標：協助各地方政府將已設置的地方教育發展基 金轉型為附屬單位預算制度。
不過，教育部在實際推動時，為了提高各縣市政府於短時間內均能加入試辦 的意願，遂研擬更具體的方案，除了將各縣市地方教育發展基金之運作情形列為 每年度教育部對各縣市地方教育進行統合視導之考核項目之外，並利用統合視導 考核成績用擴大評分差距的方式來影響一般性教育補助經費增減補助款；因此將 各縣市政府的財政狀況、所屬學校校數及試辦先後順予等因素納入綜合考量，以 決定補助款額度並提供 3,000 萬元為每一縣市政府一次性開辦費及獎勵金的增減
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基準，以利推動實施。
地方政府因自有財源偏低，支出結構僵化，所以歲出規模調減空間有限，且 債務負擔沈重；所以地方政府亟仰賴中央的財源挹注。中央對地方財源挹注項目 有三：中央統籌分配稅款、一般性及專案補助款、計畫型補助款(李國興，2013)。
而各縣市地方教育發展基金的收入來源除縣(市)庫負擔(含短差補助) 外，行政院直 撥一般教育設施經費補助及教育部計畫型補助等款項都是仰賴上級政府補助｡臺 東縣因地處偏僻，社經發展程度除住民日常商業交易外，幾無工商業存在可言，
因此每年所能籌得之自有財源相當有限(魏大木，2010)。所以，藍順德和王俊權 (2001)認為：
雲林、臺東、澎湖、南投等縣，補助收入依存度(占歲出比)超過 50%，即使將 這些縣市之所有收入(含國稅)皆劃歸該縣市，亦不足以支應其人事及教育經費。
102 年臺東縣地方教育發展基金預算約 46 億，其中以教育支出約 39 億編入臺 東縣政府總預算，為教育發展基金的縣市庫撥補收入(包含一般教育設施經費)。所 以本縣為了爭取教育部補助的開辦費及獎勵金，臺東縣政府教育處（以下簡稱本 處）於民國 100 年 9 月 26 日發布府行法字第 1003040786 號令修正「臺東縣地方 教育發展基金收支保管及運用辦法」，並於隔年 1 月 1 日正式實施台東縣地方教育 發展基金附屬單位預算制度，使預算體制由公務預算體制轉變為附屬單位預算制 度。
預算制度轉型為附屬單位預算制度之後，對於臺東縣地方教育發展基金的執 行情形會產生何種影響；是否能達到教育部期待推動附屬單位預算能比公務預算 有較大運用彈性，且因賸餘款得以留存運用，可有效激勵各校加強開源節流以逐 步提升財務經營管理觀念，此為本研究動機之一。
對於以分基金型態落實地方教育發展基金附屬單位預算運作的縣屬國中小，
此制度是否能影響學校學校經費運作的模式，降低年底消化預算之情形，此為本 研究的動機之二。
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本縣民國 94 年縣屬 22 所國中有 17 所國中有專任會計，5 所國中由行政人員 兼任，佔 22.7%；而國小有 91 所，專任會計有 4 所，87 所國小由教師或是行政人 員兼任，佔 95.6%。而 98 至 101 年間有 9 位國中小會計人員退休，3 人調離中小 學會計單位；至民國 101 年國中有 14 位專任會計，國小有 17 位專任會計(8 位為 二校合併設置)；截至 102 年國小尚有 2 位專任會計未補實。面對學校專任會計人 力不足的情形之下，實施附屬單位預算制度會產生何種影響，此為本研究的動機 之三。
二、研究目的
本文的研究目的如下：
(一)瞭解臺東縣地方教育發展基金的沿革、實施附屬單位預算制度的現況。
(二)探討地方教育發展基金因實施附屬單位預算制度之後對所屬學校產生的影 響，並根據研究結果，提出對臺東縣附屬單位預算制度的建議，供主管機關參 考。
(三)探討臺東縣地方教育發展基金實施附屬單位預算制度之後，專任會計人員不足 的情形所造成的影響。
三、待答問題
對於本基金實施之後，是否能產生下述效益為本論文待答問題：
(一)探討臺東縣地方教育發展基金附屬單位預算實施的情形為何？
(二)探討實施附屬單位預算制度之後對學校預算與財務運作有何影響？
(三)探討專任專任會計人員不足的情形所造成影響有何解決之道？
第三節 研究範圍與限制
一、研究對象：
本研究之研究對象為臺東縣地方教育發展基金，包括：教育處暨各級學校、
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幼兒園及家庭教育中心。透過相關文獻以了解地方教育發展基金的制度演變及其 他縣市執行的情形，並透過訪談資料分析，來瞭解目前臺東縣地方教育發展基金 執行的情形。
二、研究限制：
因研究者於撰寫本研究時，民國 101 年的決算審定數尚未審定，而且本縣是 第一年試辦，附屬單位預決算的科目與單位預算的預決算科目不同，無法比較其 執行效益。所以，只能透過文獻分析法及訪談法來瞭解本縣及其他縣市附屬單位 預算實施情形及對所屬分基金的影響，此為研究限制之一。
再者，有關教育發展基金的相關文獻資料並不多，而各縣市受限於財政狀況 及工作分工的不同，所面臨的工作阻力及抗拒情形亦不相同，故輔以訪談法進行 之。然訪談人數較少，無法做更深入的探討，此為研究限制之二。
第四節 名詞釋義
依據教育部所提之「各縣市地方教育發展基金成立附屬單位預算試辦計畫」
對地方教育發展基金之定位為政事型特種基金下之特別收入作業基金，應以附屬 單位預算方式編列，而各校則為附屬單位預算之分預算並設置專戶存儲，賸餘款 可以滾存作為以後年度計畫執行之財源並循環運用。以下為相關名詞之釋義：
一、基金
基金制度乃是政府為有效管理財政，依財政收入之來源及其用途，所設立之 制度。本研究所指的基金並非指股票、債券、期貨、權證、存款等募集大眾資金 由專業經理人投資的標的。
二、基金運用
本研究所稱「基金運用」是指自預概算規劃及籌編、審議、分配、執行以及 決算審定的執行過程，過程中若遇有超收或是超支可彈性處理、賸餘款可跨年度
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支用。
三、預算
泛指預算係將政府施政計畫以具體可衡量的數字表示的意思。政府機關預算 按機關層級分類，將預算分為 5 種做為籌編及執行預算之依據，分別為總預算、
單位預算、附屬單位預算、單位預算之分預算及附屬單位預算之分預算。
四、地方教育經費
於本研究所稱地方教育經費是指直轄市或縣(市)政府所編列之預算有關「教育 支出」的經費，其內容雖涵蓋教育處、所屬高中、國中、國小及附設幼兒園、家 庭教育中心等經費，惟主要仍以辦理國民中小學教育所需經費為宗旨。
五、預算程序
預算的籌劃、編造、審議、成立及執行等預算程序明定於預算法中，為中華 民國中央政府執行預算程序的依據。預算法第 96 條第 1 項規定：地方政府預算，
另以法律定之。又於第 2 項規定：前項法律未制定前，準用本法之規定。雖然預 算法僅以中央政府為規範對象，但是地方至今尚未明定地方預算法，為考量地方 政府於實際作業能有法可據，故準用預算法之規定。
六、收入與支出
預算的收入與支出於預算法第 6 條予以明確定義，係以界定為收入為歲入，
支出界定為歲出。
(一)歲入：稱歲入者，謂一個會計年度內之一切收入。一般係作為支應歲出計 畫之財源。
(二)歲出:係一個會計年度之一切支出。
七、調整容納
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已編列於預算之業務計畫項下之一級用途別，於年度進行中，確因為業務需 要致增加經費者，應優先檢討停辦或緩辦不具效益或不具急迫性項目，以於原計 畫預算總額內調整容納為原則。(101 年版臺東縣地方教育發展基金附屬單位預算 執行補充規定第 12 點)
八、超支併決算
教育處核定非代收代辦的專案計畫補助，學校未及編列於預算中，或是有相 對財源，如：學校開發自有財源—場地租借收入(收支併列)且有超支必要者，確實 需於當年度辦理者，應經教育處審核後，轉請主計處辦理超支併決算。(101 年版 臺東縣地方教育發展基金附屬單位預算執行補充規定第 12 點)。直轄市及縣（市）
附屬單位預算執行要點規定：政事基金第二十三點至前點以外之項目，年度預算 執行期間，因業務增減隨同調整之基金用途及因經營環境發生重大變遷或正常業 務之確實需要，除增加直轄市、縣（市）庫負擔或重大事項，應報經主管機關（處、
局、室）核轉各該直轄市、縣（市）政府核定外，其餘應報由主管機關（處、局、
室）核定後，併年度決算辦理。
九、補辦預算
因經營環境發生重大變遷或正常業務(含執行中央補助款項目)之確實需要，原 未編列預算或預算編列不足支應之固定資產建設改良擴充(購建固定資產)、資金轉 投資及處分、長期債務舉借及償還、資產變賣項目，必須於當年度辦理，經檢討 無法在預算總額內調整容納者，得準用預算法第 88 條規定簽陳補辦預算事由並編 具補辦預算明細表送核。
十、經常門、資本門預算
歲入、歲出預算，按其收支性質分為經常門、資本門。歲入，除減少資產及 收回投資為資本收入應屬資本門外，均為經常收入，應列經常門。應列歲出，除 增置或擴充、改良資產及增加投資為資本支出，應屬資本門外，均為經常支出，
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經常門。
十一、一般性補助款
本研究所指的一般性補助款是指依據行政院所訂「中央對直轄市及縣(市)政府 補助辦法」規定將中央對地方補助款明確區分為：行政院按相關指標權重，以公 式化方式分配直撥補助之一般性補助款(陳勁欣，2013)。
指將財政收支劃分法及地方制度法有關補助之相關規定整理納入該辦法中；
中央各部會原編列對地方之經常性支出補助款調整為一般性補助款，直接透列預 算撥付地方，由縣市政府依其優先緩急順序自主運用(陳麗珠，2002)。
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第二章 文獻探討
一般而言，一個國家約略可以分為四大部份：政府部門、私人企業部門、家 庭部門及非營利團體部門。以我國為例，並依照憲法及地方制度法規定可將政府 部門分為中央政府與地方政府二類，而地方政府可再分為直轄市與縣(市)政府、鄉 (鎮、縣轄市)公所等三級政府。則二類三級政府包含公法人(包括行政與立法兩系 統)或自治團體共為 388 個。包括：臺北、新北、臺中、臺南與高雄五都，12 縣 (2011 年 1 月 1 日起，桃園縣準用直轄市編制而鄉鎮市區未改變)、3 市，368 個鄉鎮市區 (維基百科，2013)。
依財政收支劃分法第 3 條規定，全國財政收支系統劃分為中央、直轄市、縣 (市)、鄉(鎮、市)，又地方制度法第 18 至 20 條規定直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市) 的自治事項包括財務收支及管理，所以，直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)各自成為一 個獨立的財政收支系統，均有一部總預算，其內容包括各該級政府年度之全部歲 入、歲出、債務之舉借與以前年度歲計賸餘之移用及債務之償還。而政府總預算 收支中，不屬特種基金預算，即屬普通基金預算(姚秋旺，2002)，所以，總預算之 歲入供一般用途，故為普通基金。依公庫法規定中華民國各級政府之公法人或自 治團體必須將收入與支出交公庫及其事務之處理，不管是收入或支出都依公庫法 之規定由公庫統籌管理。並規定：各級政府之公庫款項，由各該公庫主管機關在 代理銀行設置公庫存款戶，集中管理。而政府為了達到某一特殊政事目的，依法 將收入劃出另成立特種基金專款專用(亦屬動本性質)，稱為特種基金。
本章分 5 節，分別針對：基金的定義及分類、政府預算在種類及層級上的劃 分、地方教育發展基金與校務基金之不同及公務預算與附屬單位預算之特性、臺 東縣地方教育發展基金新舊制預算編列情形、相關文獻整理等分 5 節做說明。
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第一節 基金的定義及分類
地方教育發展基金的「基金」二字，其定義及分類可以由預算法及會計準則 公報來看：
一、預算法第 4 條對基金的定義及分類是依用途來區分基金的類別，預算法第 4 條所稱基金者，謂已定用途而已收入或尚未收入之現金或其他財產。基金依用途 區分，可以分為普通基金及特種基金。《預算法研析與實務》一書也提出相關看法，
分別說明如下(主計月報社，2011)：
(一)、普通基金：歲入之供一般用途者，為普通基金。普通基金以統收統支的方式 將不具有一定對價關係或從屬關係的收入與支出納入普通基金統籌運用。
(二)、特種基金：歲入之供特殊用途者，為特種基金。除了專供政府於一個會計年 度內已指定特殊用途歲入之收取、支用及保管而設立之外，還具有「專款專用」
的特性。臺東縣的特種基金皆採附屬單位預算，其種類如下：
1.營業基金：供營業循環運用者，為營業基金。臺東縣的營業基金有三個，分別 為民政處的臺東縣政府公共造產公教會館、原民處的臺東縣原住民文化會 館、農業處的臺東縣肉品市場股份有限公司。
2.債務基金：依法定或約定之條件，籌措財源供償還債本之用者，為債務基金。
3.信託基金：為國內外機關、團體或私人之利益，依所定條件管理或處分者為信 託基金。
4.作業基金：凡經付出仍可收回，而非用於營業者，為作業基金。臺東縣的作業 基金有六個，分別為：人事處的臺東縣政府所屬公教人員購置住宅、房屋修 繕及急難貸款基金、地政處的臺東縣政府市地重劃基金及臺東縣政府平均地 權基金、建設處的臺東縣國民住宅管理維護基金、觀旅處的臺東縣政府公共 造產基金知本綜合遊樂區、衛生局的臺東縣各鄉鎮市衛生所醫療循環基金。
5.特別收入基金：有特定收入來源而供特殊用途者，為特別收入基金。臺東縣有 6 個政事型特別收入基金，分別為：社會處的臺東縣政府身心障礙者就業基金
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及臺東縣公益彩券基金、環保局的臺東縣一般廢棄物清理處理基金及 100 年 成立的臺東縣環境保護基金、教育處 101 年成立的臺東縣地方教育發展基 金、文化處公共藝術基金。
6.資本計畫基金：處理政府機關重大公共工程建設計畫者，為資本計畫基金。
除了營業基金之外，其他 5 類基金皆為非營業特種基金(包括債務基金、信 託基金、作業基金、特別收入基金、資本計畫基金等)。
依基金分類的關係如下圖：
圖 1 政府基金關係圖
二、會計準則公報對基金的定義及分類—依功能或性質區分基金類別：
依據民國 94 年 11 月 1 日行政院主計處發布之政府會計準則公報第 1 號對基 金用語定義如下：係指依據法令、契約等設立，為執行特定業務或達成一定目標 之獨立財務與會計報導個體。其現金與其他財務或經濟資源，連同相關之負債與 基金餘額（或基金權益）暨其有關之變動情形等，為一套自行平衡帳目。政府基 金，依功能或性質可分為政事型基金、業權基金、受託基金三類。
(一) 政事型基金：係為政府政務運作而成立之基金，通常其按年或按計畫取得之財務 特種基金
政府基金
信 託 基 金 營
業 基 金
資 本 計 畫 基 金 債
務 基 金
特 別 收 入 基 金
’ 作
業 基 金 普通基金
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資源可全部支用。預算法第 4 條第 1 項所定義之普通基金為最典型的政事型基 金，因為普通基金包含了政府大部份的行為｡
(二) 業權型基金：係為提供財物或勞務並收取代價而成立之基金，通常必須維持其 基金本金或資本之完整性。
(三)
信託基金：係為國內外機關、團體或私人之利益，依所定條件管理或處分而成 立之基金。三、
會計準則公報第 1 號將基金分成 3 類，而預算法將特種基金分為 6 大類，二 者的關係說明如下：(一)
政事型基金：營業基金及作業基金屬此類｡(二)
業權型基金：資本計畫基金、特別收入基金及債務基金屬此類｡(三)
信託基金：信託基金屬此類｡17
第二節 政府預算在種類及層級上的劃分
所謂基金個體係指政府之資源，依特定目的劃分為獨立的個體，各別設置一 套自行平衡的帳目互不相混。而機關個體：係指各機關就其組織職掌，管理基金 的全部或一部的事項，從而形成機關個體。將預算有系統的劃分為總預算、單位 預算及其分預算，不但可以利於預算的編製與審議，也可以監督並考核有關預算 執行工作，所以預算法第 3 條機關單位的分級與中央行政機關組統基準法所定「機 關之分級」之意義不同。基金係一獨立之財務個體、會計個體。基金個體是指以 基金觀點為會計報導個體基礎。具備機關或基金要件始可編單位預算或附屬單位 預算，即單位不得編單位預算或附屬單位預算(姚秋旺，2002)。機關有四個構成要 件：依法設置、對外行文、獨立編制及獨立預算等。
(一)依法設置：指設立時須有法源依據。
(二)對外行文：可以首長名義或機關(條戳)對外部機關、單位、公司行號或民眾函 文。
(三)獨立編制：機關的員額編制表送銓敘部核定有案者。
(四)獨立預算：依法設置之機關，其每年得依預算法令編製單位預算或附屬單位預 算併同總預算送民意機關審議及執行。
依據臺東縣地方教育發展基金會計制度總說明提到「臺東縣地方教育發展基 金」於 101 年實施附屬單位預算制度之後，為特種基金之特別收入基金，由所屬 各級學校 116 個分基金構成。臺東縣地方教育發展基金的主管機關為臺東縣政府 教育局，教育局亦列有普通公務預算(單位預算)，教育局是縣府一級機關。以下分 別以圖形說明：民國 100 年臺東縣政府組織編制如圖 2，民國 100 年臺東縣政府總 預算歲出(機關別)如圖 3，民國 101 年臺東縣地方教育發展基金附屬單位預算組織 圖如圖 4、基金與總預算之關係如圖 5：
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圖 1 臺東縣政府組織編制圖
資料來源：臺東縣政府網站 http://163.29.101.135/tw/CP/1254/organ.aspx
臺東縣政府組織編制 (府內局)
民 政 處
教 育 處
農 業 處
社 會 處
文 化 處
主 計 處 建
設 處 財 政 處 一
級 單 位
地 政 處
原 住 民 行 政 處
觀 光 旅 遊 處 行
政 處
計 畫 處
人 事 處
政 風 處
臺 東 幼 稚 園
國 民 中 學
國 民 小 學 縣
立 托 兒 所
學校
警 察 局
消 防 局
稅 務 局 環
境 保 護 局 衛 生 局
一級機關 (府外局)
戶 政 事 務 所
動 務 防 疫 所
家 庭 教 育 中 心 縣
立 體 育 場 地 政 事 務 所
二級機關
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圖 2 民國 100 年臺東縣總預算科目(歲出機關別)
縣 議 會 主 管
農 業 處 主 管
地 政 處 主 管
稅 務 局 主 管
消 防 局 主 管 社
會 處 主 管 縣 政 府 主 管 公
務 預 算 一 級 單 位
警 察 局 主 管
統 籌 支 撥 科 目
第 二 預 備 金 衛
生 局 主 管
環 境 保 護 局 主 管
教 育 處 主 管 單
位 預 算
臺東縣政府總預算科目(歲出機關別)
體 育 場 家
庭 教 育 中 心
調 整 公 務 員 工 待 遇 準 備
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圖 3 民國 101 年臺東縣地方教育發展基金組織圖
資料來源：研究者自行整理繪製 註：蘭嶼高中為完全中學
新 生 幼 兒 園 分 預 算 國
民 中 學 21 所 分 預 算
家 庭 教 育 中 心 分 預 算 國
民 小 學 90 所 分 預 算
臺東縣地方教育發展基金 附屬單位預算
附屬單位預算
附 屬 單 位 預 算
蘭 嶼 高 中 分 預 算
教 育 處 分 預 算 特
別 收 入 基 金
四 維 幼 兒 所 分 預 算 臺東縣政府總預算
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圖 4 基金與總預算之關係
資料來源：修改自主計月報社(編) (2011)。預算法研析與實務，P.196。
單位預算及其分預算 單位預算
普 通 基 金
非 營 業 特 種 基 金 特
種 基 金
總
預
算 歲入(全部)
歲出(全部)
資本計畫 基金
債務基金 單位預算 特別收入 基金 作業基金 單位預算
單位預算及其分預算 單位預算
單位預算及其分預算 單位預算
附屬單位預算 及其分預算 附屬單位預算 及其分預算
附屬單位預算 及其分預算 營業基金
單位預算
信託基金 單位預算
歲入(應編 入部份)
歲出(應編 入部份)
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由於政府所屬單位眾多且機關層級繁簡不一，各機關的業務職掌與性質都不相 同，所以在預算的種類及層級上應予劃分，俾利預算的籌編及彙編。故預算法第 16 條規定預算分總預算、單位預算、單位預算之分預算、附屬單位預算、附屬單位預算 之分預算等 5 種。分別說明如下：
一、 總預算：預算法第 17 條第 1 項規定，政府每一會計年度，各就其歲入與歲出、
債務之舉借與以前年度歲計賸餘之移用及債務之償還全部所編之預算，為總預 算。第 2 項規定：前項總預算歲入、歲出應以各單位預算之歲入、歲出總額及附 屬單位預算歲入、歲出之應編入部分，彙整編成之。財政收支劃分法第 3 條規定：
全國財政收支系統劃分為中央、直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)。及地方制度法第 18 條至第 20 條規定，直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)財務收支及管理均為其自治事 項。所以，中央政府、直轄市政府、縣(市)政府及鄉(鎮、市)公所均各自有一部總 預算，為一獨立之財政收支系統。
二、 單位預算：預算法第 18 條規定單位預算有二種：一、在公務機關，有法定預算 之機關單位之預算。二、在特種基金，應於總預算中編列全部歲入、歲出之基金 之預算。如果將歲入、歲出全部編入總預算，此特種基金亦為單位預算的一種，
目前我國中央政府已無單位預算特種基金。
三、 單位預算之分預算：單位預算內依機關別或基金別編列之各預算。以 100 年度預 算而言，臺東縣屬各個國中皆為單位預算之分預算。
四、 附屬單位預算：預算法第 19 條規定：特種基金，應以歲入、歲出之一部編入總 預算者，其預算均為附屬單位預算。附屬單位預算可分為附屬單位預算—營業部
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份，及附屬單位預算—非營業部份(其關聯圖為圖 6，如下：)。依預算法第 86 條 規定：附屬單位預算應編入總預算者，在營業基金為盈餘之應解庫額及虧損之由 庫撥補額與資本由庫增撥或收回額；在其他特種基金，為由庫撥補額或應繳庫 額。102 年臺東縣編製附屬單位預算之營業基金有 3 個，非營業特種基金有 11 個。分別說明如下圖：
圖 5 臺東縣附屬單位預算說明圖 資料來源：作者自行整理繪製
附屬單位預算—營業部份：為預算 法第 4 條所稱的營業基金。
臺東縣有 3 個：臺東縣政府公共造 產公教會館、臺東縣原住民文化會 館、臺東縣肉品市場股份有限公司。
附屬單位預算—非營業部份：為預 算法第 4 條所稱之非營業特種基金 包括：作業基金、債務基金、特別 收入基金、及資本計畫基金等 4 類。
臺東縣附屬單位預算
資 本 計 畫 基 金 債
務 基 金
特別收入基金：臺東縣有 6 個政事型特別收入基金：
身心障礙者就業基金
、公益彩券基金、一般廢棄 物清理處理基金、環境保護 基金、地方教育發展基金、
文化處公共藝術基金。
金、文化處公共藝術基 金。
作業基金臺東有 6 個：公教 人員購置住宅、房屋修繕及 急難貸款基金、市地重劃基 金、平均地權基金、國民住 宅管理維護基金、公共造產 基金知本綜合遊樂區、各鄉 鎮市衛生所醫療循環基金。
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五、 附屬單位預算之分預算：單位預算內依基金別所編列之各預算，為附屬單位預算 之分預算。如 101 年臺東縣教育處分基金為附屬單位預算之分預算。
由此可知，政府預算按機關組織層級分 5 類，此分類為籌編及執行預算之依據；
單位預算及附屬單位預算是否設置分預算需依實際需求來決定，至於附屬單位預算之 分預算在非營業特種基金的部份，由主計處會同主管機關依個案考量獨立計算餘絀之 必要性、依法設罝、組織與預算金額大小及同質性等因素來決定是否要設立分預算。
其關聯圖如圖 7，如下：
圖 6 以預算層級圖來說明臺東縣地方教育發展基金預算編列方式 資料來源：研究者自行整理繪製
單位預算例如：91~100 年度臺東 縣地方教育發展基金單位預算。
(雖有基金之名，實際以公務預算 方式執行)
附屬單位預算
例如：101 年度臺東縣地方教育 發展基金附屬單位預算。
單位預算分預算：
例如：100 年度臺東縣地方教育發 展基金分預算ＯＯ國中。(縣立國 中有獨立的預算書。國小依學生 與班級數來核定預算，無單獨的 預算書，由主計處歲計科彙編成 一冊：各國民小學)
附屬單位預算分預算：
例如：101 年度臺東地方教育發 展基金附屬單位預算分預算，包 括：22 所國中、92 所國小、2 所幼兒園及家庭教育中心等分 預算，各分預算都有一本獨立的 預算書。
總預算
例如：臺東縣政府
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第三節 地方教育發展基金與校務基金之不同及公務預算與附屬單位 預算之特性
本論文在探討臺東縣地方教育發展基金的預算制度變革，本節就地方教育發 展基金與校務基金之不同及公務預算與附屬單位預算之特性做概要性的介紹。
壹、地方教育發展基金與校務基金之不同：
教育部為紓解學校預算無法隨同學生人數及業務量的增減所產生的財務影 響，為加強學校財務有效運用，除開源節流及落實教育經費專款專用，促進提昇 教育品質與經營績效等目的，依據國立大學校院校務基金設置條例及預算法之規 定所設立之特種基金，簡稱校務基金；繼國立大專校院全面實施校務基金之後，
自民國 96 年開始推動國立高中職實施校務基金(作業基金型態)。所以，校務基金 乃是教育部為因應高等教育發展趨勢，提升教育品質及績效，依據國立大學校院 校務基金設置條例、國立高級中等學校校務基金設置條例及預算法之規定所設 立，遵守受益付費原則，亦為作業基金的特性之一；此特性於校務基金的情形是：
接受高等教育，須繳交學雜費｡
校務基金乃是依預算程序設置之特種基金，其預算體制採附屬單位預算制 度，一切收支均依法辦理，納入基金，設置管理委員會管理基金的收支、保管與 運用，並由校務會議下所設置之經費稽核委員會監督。而國立大專校院長期以來 仰賴政府公務預算的補助，經營上未發展出成本會計制度，因缺乏善用學校資源 及自籌財源的誘因，所以應加強成本效益觀念，提高經費使用效率；結合績效獎 勵制度以加強自籌款項之能力並放寬自籌款支出彈性(黃惠專，2010)。
教育經費編列與管理法第 13 條雖然規定，地方政府之各項教育經費收支，應 設立地方教育發展基金，依法編列預算辦理。然並未於法中明定基金預算編列型 態。至民國 97 年除了臺北市及高雄市以外，其餘 23 縣(市)教育發展基金均係以單 位預算特種基金型態編列(張素雲、王應慈，2008)。民國 98 年，教育部推動各縣 市地方教育發展基金實施附屬單位預算。縣市政府地方教育發展基金所屬之國民 中小學為國民基本教育，依據國民教育法第 5 條規定國民中小學學生免納學費，
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所以縣市政府於辦理國民中小學時，其學雜費，無法像高等教育可向使用者收取 費用，所以地方教育發展基金以特別收入基金，採附屬單位算制度型態編列(敎育 部，2008，ＯＯ縣(市)地方教育發展基金會計制度參考範本)。
依預算法第 96 條第 1 項規定，「地方政府預算，另以法律定之。」，第 2 項：
「前項法律未制定前，準用本法之規定。」故臺東縣政府教育處亦按地方教育發 展基金的業務特性訂定臺東縣地方教育發展基金收支保管及運用辦法。於辦法中 明定基金之設置目的為促進教育健全發展，提昇教育經費運用績效，合理分配教 育資源並明定基金來源及用途、資金運用、收支管理等事項。自民國 83 年起各縣 市依據民國 81 年所訂「教育部補助地方國民教育經費作業要點」肆、帳務處理第 11 點規定：「臺灣省政府教育廳及各縣市政府收到本部補助款時，應以「教育部補 助地方國民教育經費」名義設立專戶儲存於公庫或代理公庫，不得與本機關之經 費或與本計畫無關之款項併存，亦不得存入民間團體之金融機構或交由私人保 管。所有因執行計畫之開支，亦應簽發支票自本專戶存款內直接支付。但有同時 接受本部兩種以上補助或委辦經費時，其款項得併入同一專戶儲存，惟應按各計 畫性質之不同分別列帳，以備查考。」，各縣市政府亦因該要點之規定而設立「國 教專戶」，因財務採統收統支的方式，所以於臺灣銀行設立專戶，將中央與省政府 對縣市政府的所有補助款納入該專戶內，而不納入縣市政府的預算中。因為不納 入縣市政府的預算中，可以避免辦理追加減預算所耗費的時間、人力及物力，又 可以避免一筆預算須要經過中央與地方審查兩次才能動支的情形(林揚盛，2001)；
其目的是為了迫使地方政府能真正將教育經費運用在教育方面，而無法挪用補助 款於其他地方建設上。賴恒宗(2009)引用學者蓋浙生的論點如下：
學者蓋浙生認為：縣市政府設置教育發展基金，一方面可使教育經費來源多元化，不完全依 賴政府公共預算為主體；二方面可使經費運用達到民主化，各項收支透明化，在合議制度下，
杜絕少數人作決策的流弊，提高經費使用效率。
表 1 為地方教育發展基金及校務基金不同之處，因二者皆採附屬單位預算制 度，所以二者都具有附屬單位預算制度的特性，如基金：運用有彈性、超收得超
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支併決算、賸餘經費可留存至下年度使用)，而表 1 呈現的是二者不同之處：
表 1 地方教育發展基金及校務基金不同之處
資料來源：研究者自行整理
地方教育發展基金及校務基金不同之處(1)—
地方教育發展基金及校務基金不同之處 項目 地方教育發展基金 校務基金 基金類型 非營業特種基金-
特別收入基金 (屬政事型基金)
非營業特種基金- 作業基金
(屬業權型基金) 基金之任務 在法律範圍內，設法提升資源
使用效率，達成基金設置目的
除負有政策任務外，應以追求最高盈餘為 目標
基金類型之依據 預算法第 4 條第 1 項第 2 款第 5 目所定
預算法第 4 條第 1 項第 2 款
預算種類 附屬單位預算 附屬單位預算 預算編製 在法律或政府指定之財源範
圍內，設法提升資源使用效率
應本企業化經營原則，並積極推行責任中 心制度，以提升營運績效
衡量焦點 當期財務資源流量 經濟資源流量 會計基礎 修正應計基礎 完全應計基礎 長期固定帳項之
處理
依固定項目分開原則，屬長期 固定帳款，另立帳類管理，固 定資產不提列折舊。
於基金帳冊中作會計紀錄，並報導折舊。
主要表 基金來源、用途與餘絀預計表 及說明、
現金流量表及補充說明
收支預計表及說明、
餘絀撥補預計表、
現金流量表及補充說明 法源依據 教育經費編列與管理法第 13
條規定
國立大學校院校務基金設置條例、國立高 級中等學校校務基金設置條例
主管機關 各直轄市或縣市等地方政府 教育部 適用對象 各直轄市或縣市等地方政府
所屬國民中小學及幼兒園
教育部所屬國立大學校院、國立高中職、
國立大學校院附設實驗國小(指國立大專 院校以上學校所適用之預算編列制度)
28 表 2 教育部推動各級學校及國立社教館所實施基金情形
資料來源：研究者自行整理自陳春榮(2011)。政府財務實況及如何提升財務運作效益(上)。主計月 刊，668，20-26。
地方教育發展基金及校務基金不同之處(2)—
教育部推動各級學校及國立社教館所實施基金情形 項目 地方教育發展基金 校務基金
開辦年度 1. 台北市與高雄市已分別 於 91 年及 92 年度以地方 教育發展基金附屬單位 預算型態運作。
2. 97 年獲行政院核定同意 開始試辦。
3. 各縣市政府於民國 98 年 度開辦以地方教育發展 基金成立附屬單位預算 型態運作的有：基隆市、
苗栗縣及金門縣開始試 辦；99 年度有台北縣、宜 蘭縣、 澎湖縣及桃園縣 同意實施。
4. 截至 100 年度止，僅餘南 投縣、台東縣及花蓮縣未 實施，但亦將於 101 年度 實施。
國立大學校院：於民國 85 年起試辦國立 大學校院校務基金，53 所已全面實施。
國立高級中等學校：自民國 96 年起以 7 所開始陸續試辦；至 98 年增加了 85 所；
99 年度 178 所國立高級中等學校全面實 施校務基金(楊淑蘭，2012)。
國立大學校院附設實驗國民小學：民國 98 年度以 3 校先行併入；預定其餘 5 校 於民國 99 年達到全數併入的目標。
教育部主管國立大學校院附設實驗國民 小學共有 9 所，於民國 97 年以前，除了 政治大學附設實驗國民小學預算是納入 國立政治大學校務基金編列外，其餘 8 所都是編列於教育部單位預算之工作計 畫方式辦理(楊淑蘭，2012)。
國立社教機構作業基金：96 年度成立「國 立社教機構作業基金」，由國立自然科學 博物館、海洋生物博物館、及科學工藝博 物館等 3 個館所組成納入。97 年再納入 3 個館，100 年再將國立中正紀念堂管理處 納入。未來年度再檢討增加實施之館所。
運作上之特性 以特定或指定的收入來源，辦 理特定的政務｡
於收支互抵不足部分，原則由國庫編列預 算撥補，並自行控制盈虧（餘絀）。 推行理念 以活化經營管理、促進開源節流及落實教育經費專款專用之目標。
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貳、公務預算與附屬單位預算之特性
以為下臺東縣地方教育發展基金實施公務預算制度與附屬單位預算制度之差 異，分別就二者的特性比較，如下表 3 及表 4：
表 3 公務預算與附屬單位預算收支之比較
資料來源：作者自行整理
表 4 臺東縣地方教育發展基金實施公務預算與附屬單位預算之差異(附屬單位之特性)
項目 公務預算 附 屬 單 位 預 算
收入 支出
預算編列原則 量出為入及收支平 衡，指先衡量支出再 考慮如何賺錢以達 收支平衡。
超收可超支併決算辦理。
歲出保留—經 常門
保留，認列應收收入 認列應收收入資 產科目，次年度收 入時沖應收收入。
1. 不保留(次年度以併決算 處理)。
2. 認列應付款負債科目，次 年度支付時以應付款負 債科目出帳。
歲出保留—資 本門
保留，認列應收收 入。
認列應收收入資 產科目，次年度收 入時沖應收收入
1. 不保留(次年度支付時以 補辦預算方式處理) 2.辦保留
年度賸餘數 保留。 應依決算及法定程序辦理。
項目 臺東縣地方教育發展基金 採行預算
制度
公務預算制度 附屬單位預算制度 設立依據 中華民國 91 年 1 月 7 日
91 府行法字第 910003306 號令 訂定公布；依教育經費編列與 管理法第 13 條規定，設置臺東 縣地方教育發展基金（以下簡 稱本基金），並依預算法第 96 條第 2 項規定本辦法。
1.民國 100 年 09 月 26 日府行法字第 1003040786 號令公布並修正「臺東縣 地方教育發展基金收支保管及運用辦 法」第 1 條、第 2 條、第 3 條、第 5 條、第 6 條及第 7 條條文。
2.臺東縣地方教育發展基金會計制 度。
3.臺東縣地方教育發展基金附屬單位 預算執行補充規定。
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表 4 臺東縣地方教育發展基金實施公務預算與附屬單位預算之差異(續)
會計制度 本基金為預算法第 18 條第 1 項 第 2 款所訂之單位預算特種基 金。(於總預算中編列全部歲 入、歲出之基金預算。預算的 編列及執行比照一般公務預算 的規範執行。學校所有收入須 繳公庫，所以支出亦須依一定 程序編列預算，再由公庫撥應)
本基金為預算法第 4 條第 1 項第 2 款 第 5 目所定之特別收入基金。
本基金屬政事型特種基金之特別收入 基金。補充規定第 2 點。
說明：特別收入基金，受法律或契約 限制，用於指定日期的之普通政務財 務資源。依我國預算法第 4 條規定，
為有特定收入來源而供特殊用途者，
稱之。
管理機關 臺東縣政府 臺東縣政府(辦法第 2 條) 收
入 來 源
收入來 源
1、中央政府補助收入。
2、本府依教育經費編列與管理 法第三條規定撥入收入。
3、個人或團體之捐贈收入。
4、其他收入。
1.政府補助收入。
2.勞務收入。
3.財產收入。
4.教學收入。
5.推廣教育收入。
6.建教合作收入。
7.場地設備收入。
8.場租收入。
9.捐贈收入。
10.本基金孳息收入。
11.其他收入。(辦法第 3 條) 教育部
特定教 育補助
透列公務預算撥充教育發展基 金。
逕行透列教育發展基金附屬單位預 算。
行政院 直撥補 助
透列公務預算撥充教育發展基 金。
透列公務預算撥充教育發展基金。
縣市自 有財源
編列縣市政府教育局公務預 算。
編列教育發展基金預算。
有募款 壓力 嗎？，
是否自 籌越 高，政 府補助 越少？
無募款誘因，亦無壓力。年度 經費由政府全額編列預算支 應，無此問題。因學校無須負 責財務調度，且未經權責機關 核准，亦不得與外界發生借貸 或資金融通關係。學校的收入 須悉數繳庫，但管理及維護費 用難以隨之增加，影響學校的 開放意願。導致政府投資效益 不彰，民間資源亦難以投入。
有募款壓力，但募款主要在增加收 入，以利學校發展。各校預算額度是 按中央對於各校基本需求之計算公式 計算補助款，尚不受各校自籌比例高 低影響。
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表 4 臺東縣地方教育發展基金實施公務預算與附屬單位預算之差異(續)
教育處對各 校之補助
(按季或按月撥付)歲出全額編 列，歲入則繳庫。
(按季或按月撥付)扣除可自籌之財源 後，就不足部份予以補助。
收支併列經 費超收是否 得超支？是 否受限於預 算額度？
超收繳庫，除動支第二預備金 外，不得超支。受限於預算額 度。
超收得超支。照預估收支數編列，不 受預算額度的限制。
如補充規定第十二點第四項規定：前 款確有超支必要並有相對財源如學校 開發自有財源(收支併列)，應於每季第 一個月，就檢討結果擬具處理意見，
報由教育處核定。
支 出 用 途
支出 用途
1、教育行政支出。
2、所屬教育機構支出。
3、教學支出。
4、教育活動支出。
5、研究支出。
6、推廣教育支出。
7、建教合作支出。
8、補助及獎勵支出。
9、增置、擴充及改良資產支出 10、其他支出。
1.教育行政支出。
2.所屬教育機構支出。
3.教學支出。
4.教育活動支出。
5.研究支出。
6.推廣教育支出。
7.建教合作支出。
8.補助及獎勵支出。
9.增置、擴充及改良資產支出。
10.其他支出。(運用辦法第 4 條) 業務
(經常 支出) 是否得 超支？
支出用 途別間 可否流 用？
除動支第一、第二預備金或流 用外不能超支。除人事費不得 流入及流出外，有流入不得超 過 20%及流出不得超過 30%之 限制。
已編列預算之業務計畫項下一級用 途，年度進行中，確因業務需要致增 加經費者，應優先檢討停辦或緩辦不 具效益或不具急迫性項目，以於原計 畫預算總額內調整容納為原則。
超支併決算之規範：
1. 無法依第三款調整預算而確實需 於當年度辦理者，應經教育處審核 後，轉請主計處辦理超支併決算。超 支併決算由教育處按月彙整後於十五 日內轉請主計處秉辦府函核定。
2. 增加縣庫負擔者，應專案報由教 育處初審後，簽會財政處及主計處，
於奉核後轉請主計處秉辦府函核定。
(補充規定第 12 條第 3 款及第 4 款)
